«Исторический опыт осуществления общественной помощи нуждающимся органами местного самоуправления России в 1864 – 1917г.г. ...»

Детский приют имени М.Ф. Рожнова в Камышлове призревал 62 человека обоего пола. Он содержался на проценты с пожертвованного его основателем капитала и новые пожертвования. В Камышлове также работала богадельня для 35 человек, финансируемая городской властью и земством, частными лицами.

Почти во всех городах Пермской губернии даже самых маленьких) к концу XIX в. открылись богадельни. В 1897г. богадельня в Осе призревало благотворительным обществом, земством, городской властью, мещанским обществом и частными лицами. Стефановское общество помощи бедным жителям города заведовало богадельней в Соликамске, в которой нашли пристанище 12 мужчин и 15 женщин. Средства на её содержание общество получало из процентов с пожертвованного разными лицами капитала (до 400 руб. ежегодно), от органов местного самоуправления, мещанского общества и городского Черкасова банка до 800 руб. в год), а также от лиц, вносивших пожертвования и членские взносы. В это же время богадельня в Дедухине приютила 4 мужчин, 18 женщин и 2 детей. Она содержалась на проценты с неприкосновенного капитала в 22000 руб. пожертвованного ст.

сов. Кармалиным и присоединенные к этому капиталу проценты в сумме 1800 руб., оставшиеся неизрасходованными в 1897г.

Богадельня в Чердыни принимала престарелых людей разных сословий. В 1897г. их было 18 человек обоего пола. Богадельня содержалась на проценты с капитала почетного гражданина города Чердыни Г.М. Лунегова в сумме 25000 руб. В Чердыни действовал также детский приют для сирот и бедных детей. В 1897г. в нем на средства комитета по призрению нищих и пожертвования частных лиц содержались 11 человек обоего пола. На средства, выдаваемые из городского бюджета, в Шадринске функционировала Александровская богадельня и сиротский детский приют. В 1897г. в богадельне содержались 13 мужчин и женщин, а в призрении – 10 мальчиков и 17 девочек.

Кроме того, исключительно для лиц духовного звания существовали Пермское и Екатеринбургское епархиальные попечительства о бедных духовного звания. Деятельность этих попечительств заключалась в выдаче пособий лицам духовного звания и содержание сирот – воспитанниц в женских епархиальных училищах.

Из поля зрения местных институтов не выпадала и такая категория, как престарелые и неспособные к труду нижние воинские чины, а также их семейства, которые получали постоянные и единовременные пособия от Пермского местного управления и Екатеринбургского, Нижне – Тагильского и Кунгурского местных Комитетов Российского Общества Красного Креста. По Городовому Положению 1870г., в сферу компетенции органов городского самоуправления входило « устройство на счет города благотворительных заведений и больниц и заведование ими, на основаниях, указанных для земских учреждений относительно подведомственным сим последним такого рода заведений».55 В новом Городовом Положении 1892г. также к «предметам ведомства городского общественного управления» относилось: «попечение о презрении бедных и о прекращении нищенства; устройства благотворительных и лечебных заведений и заведование ими на одинаковых с земскими учреждениями основаниях». Городская власть поддерживала местные благотворительные общества. Например, для оказания помощи бедным, неимущим горожанам в Ирбите существовало попечительное общество, целью которого, как нуждающимся, особенно престарелым, больным, сиротам и обремененным большим семействами». Попечительное общество содержало дом призрения бедных богадельню). Общество также « стремилось к призрению и воспитанию детей беднейших родителей – содержало для этого детское убежище, при котором имелась церковно – приходская школа, дающая детям религиозно – нравственное воспитание и начальное образование, подготавливая к честной, трудолюбивой и полезной жизни».

Оно организовывало выдачи ежемесячных и единовременных пособий бедным. Органы городского самоуправления Ирбита ежегодно выделяли по 700 руб. этому обществу. Помимо регулярного пособия в 1897г. они выделили ему 1000 руб. на постройку нового здания для местной богадельни. Городская власть губернского города Перми особенно отличалась широкой благотворительностью, в частности, принимая участие в финансировании заведений. Так, 1887г. пособие городского самоуправления приюту, состоящему в ведомстве императрицы Марии, составляло 300 руб. на содержание двух ремесленных классов при этом приюте. В этом же году « убежищу детей бедных» Дума отпустила также 1000 руб., а ночлежному приюту – 500 руб.58 Финансирование этих благотворительных заведений осуществлялось регулярно. В 1890г., например, в том же объеме Дума постановила профинансировать приют ведомства императрицы Марии, «убежище детей бедных»; до 1500 руб.

она увеличила пособие ночлежному дому, которому в этом году было отпущено 785 руб. 56 коп. на строительство нового здания.59 Пособия благотворительным заведениям в 1901г. в совокупности составили руб. 5 коп. Наибольшую сумму из них получила Комиссия по разбору и призрению нищих при тюремном комитете, в ведении которой находились ночлежный дом для приходящих, покои для престарелых мужчин и женщин и детский приют для мальчиков и девочек. Губернский тюремный комитет не принимал участия в финансировании Комиссии. Помимо « случайных» средств, она располагала только пособиями: от города в руб., губернского и уездного земства в размере 1100 руб. и мещанского общества в сумме 600 руб. В отчете Пермской городской управы подчеркивалось существенное значение находящихся в сфере компетенции Комиссии учреждений в организации общественной благотворительности в городе. В 1901г. в ночлежном доме побывали 41306 человек, в нищенских приютах в конце этого года насчитывалось 214 человек, кроме того, 235 человек пользовались ежемесячными пособиями от 1 до 5 руб.

Призреваемые дети 63 мальчика и 33 девочки) учились в состоящих при приютах начальных школах и ремесленных мастерских сапожной и столярной). Органы городского самоуправления Пермской губернии заботились о местных богадельных. Большая богадельня имелась в губернском городе Перми. В ней содержались престарелые обоего пола. В 1885 г. благодаря щедрой благотворительности потомственных почетных граждан Ф.К. и Г.К. Каменских помещение богадельни расширилось настолько, что смогло свободно поместить до 120 человек призреваемых. При богадельне действовала церковь, выстроенная сыном попечителя А.Г. Каменским.

Постоянный священник этой церкви являлся одновременно и смотрителем богадельни. При храме состоял и приглашенный церковнослужитель. В 1887г. в богадельне призревались 110 человек. Богадельня содержалась на средства ее попечителя Г.К. Каменского и пособие городского управления, которое в 1887г. составило 4474 руб. 69 коп. 61 В 1890г. в этой богадельне « призревались» уже 125 человек (мужчин насчитывалось 31, а женщин – 94). В этом же году практиковалась и такая форма – взамен нахождения в богадельне старики могли получать пособие в размере руб. в месяц. Этой альтернативой воспользовалось до 7 человек. В 1890 г.

затраты городского управления на содержание богадельни достигли руб. 98 коп.62 Спустя десятилетие численность «призреваемых» в богадельне увеличилась до 140 человек. Кроме того, в 1901г. выдавалось месячное пособие 10 лицам, которых не смогли поместить в богадельню из – за недостатка мест. Расходы богадельни в этом году составили 6772 руб.

22 коп., 878 руб. 91коп. из которых покрылись за счет процентов с имеющихся для её содержания благотворительных капиталов в количестве 17 822 руб.) и 5394 руб. 22 коп. из городского бюджета. Значительному числу горожан оказывала поддержку богадельня в Екатеринбурге. В1901г. в Екатеринбургской Александровской богадельне призревалось 227 человек, к 1 января 1902г. на призрении остались человека: 51 мужчина и 143 женщины. Содержание богадельни в этом году обошлось городской власти в 8456 руб. 38 коп., расход на содержание каждого призреваемого составил 48 руб. 27коп. Городское управление Перми выдавало денежные пособия погорельцам Екатеринбургского уезда из капитала, пожертвованного потомственным почетным гражданином А.Г. Кузнецовым, которые в общей сумме составляли 1750 руб.65 В этом же году оно отчислило руб. « Комитету по разбору и призрению нищих», действовавшему в Перми, и 1000 руб. « Комитету дамского попечительства о бедных».

Органы городского самоуправления Перми распоряжались капиталом, пожертвованным городу наследниками И.И. Базановым, используя его для выдачи пособий бедным горожанам. В 1890г. они составили 3688 руб. В Перми в канун праздников Пасхи и Рождества городская власть приходила на помощь бедным горожанам, выдавая им пособия. Так, в 1887г. финансовая помощь была оказана 789 человекам: из них семейным людям – в размере от 1 до 10 руб. и 560 одиноким беднякам – от 20 коп. до 1руб. (перед каждым праздником). В совокупности на это ушло 1380 руб. Эта сумма состояла из пожертвований вдовы потомственного почетного гражданина А.С. Любимовой, собранных ею у частных благотворителей (585 руб.), купца К.Д. Щелкунова 50 руб.), одного гражданина, пожелавшего остаться неизвестным (25 руб.), а также из прибылей Марьинского общественного банка и 540 руб. из процентов с капитала, завещанного чиновницей Пономаревой на благотворительные нужды.67 В 1890г. на помощь бедным пермякам перед праздниками Пасхи и Рождества ушло 1405 руб.,68 в 1901г. – 1168 руб. 25 коп. (главным образом, из процентов с имеющихся для этой цели благотворительных капиталов),69 а в следующем году – 1731 руб.95 коп. предпраздничных подарков сохранялась и в дальнейшем. В 1906 г. на это Дума отвела 1326 руб. Раздача денежных пособий из благотворительных капиталов нуждающимся горожанам практиковалось и в других уральских городах.

Например, в Шадринске местной городской думой нередко и часто положительно рассматривались частные прошения горожан о финансовой помощи по причине бедности.72 В ряде других уральских городов расходы органов городского самоуправления на благотворительность были весьма значительными. И это, несмотря на чрезмерность земского обложения, серьезно препятствовавшую нормальной деятельности городских самоуправлений в земских губерниях Российской империи.

Казалось бы, губернский город Ставрополь в этом плане имел до года значительное преимущество, так как земство в Ставропольской губернии было создано лишь по получившему силу закона 9 июня года «Положению о введении земств в Астраханской, Оренбургской и организации помощи нуждающимся силами Ставропольского городского общественного управления неизбежно выявляет трудности, вызывавшиеся причиной другого плана. А именно, - относительной малочисленностью третьего элемента в числе гласных Городской Думы, что приводило как правило, к недостатку практически работоспособных деятелей на фоне общего индифферентного отношения горожан к проблемам города. Это очевидно из 2-х следующих таблиц:

Социальный состав гласных Городской Думы Ставрополя на первое четырехлетие действия Городового Положения 1892 года. Динамика изменения социального состава Городской Думы Хотя, судя по данным таблиц, наблюдается постепенное сокращение гласных – купцов и увеличение доли интеллигентных гласных. К началу XX века доля последних в Ставропольской губернской думе составляла 62,6 %. Исследователи Покотилова Т.Е., Вантеева Н.В.77 на материалах своих диссертаций показывают и доказывают, что вышеуказанная трудность, несмотря на её постепенное смягчение, накладываясь на то, что до года в губернии и в городе Ставрополе делами помощи нуждающимся ведал Приказ общественного призрения, существенным образом повлияла на масштабы и характер муниципального участия в организации и осуществлении различных видов социальной помощи. Так, в Ставрополе «общественное призрение», как самостоятельная статья расходов городского бюджета, появилось лишь в 1897 году. До этого момента призрение, наряду с народным образованием и медициной, обсуживалось городским управлением по статье расходов « на производство содержания и пособий учебным и общеполезным заведениям и разным лицам».

При этом городские средства на призрение складывались, в основном, из доходов, полученных от специальных благотворительных капиталов, зачастую – именных. Каждый капитал имел, как правило, целевое назначение. В период с 1891 по 1912 год известно о существовании таких капиталов. Среди специальных благотворительных капиталов – деньги из наследства (по завещанию) отставного коллежского регистратора Лавра Ефремовича Павлова. 6 августа 1883 года в ст. 6 завещания он принадлежащую ему усадьбу близ Карабинского источника г. Ставрополя с землей в 25.321 квадратных сажени со всеми постройками завещал в неотчуждаемую на « вечное время» собственность городу с тем, чтобы там « устроить помещение для жительства на первый раз двенадцати беднейших семейств, не имеющих жилья с небольшой домовою церковью, …с особым помещением для жительства одного или двух престарелых духовных лиц …, и бесплатное двухклассное городское училище для приходящих на 50 человек мужского и женского пола…, само здание наименовать Александровским приютом для бесприютных сирот.» В статье 7 Л.Е. Павлов завещал вложить в местный Городской Общественный Банк, « на вечное время» - 2 тыс. рублей, из коих одну тысячу рублей – домовой церкви при Ставропольской женской Александровской гимназии, а другую тысячу рублей – на имя приюта престарелых мещан г. Ставрополя. В статье 8 завещано 30 билетов Государственного банка внутреннего с выигрышами по смерти владельца немедленно передать при подробной описи хранения в Ставропольский Приказ общественного призрения или же в Ставропольскую Городскую управу с тем, чтобы после выхода их в тираж погашения из выигрышных сумм удерживать в пользу:

а) Приказа общественного призрения на учреждение особого отделения для бесплатного пользования в болезнях чернорабочих, ежегодно прибывающих в Ставрополь из губерний для заработков (25%) б) на увеличение в возможной мере предложенной в статье 6 сего завещания постройки (25%) преимущественно тем из детей беднейших семейств, которые по поведению и успехам в науках удостоены будут гимназическим советом к поступлению в гимназии, так ровно и на путевые издержки тем из учеников, вполне окончивших гимназический курс, кои желали бы поступить в один из Российских университетов, но из бедности своей не имеют к этому средств (25%). В период с 1891 по 1898 годы общий объем всех благотворительных капиталов вырос с 87.164,84 рублей до 164.343.42 рублей (почти в 1, раза).80 Среди них – достаточное количество небольших по объему, в силу сложившихся традиций. Известно, что несмотря на собственные финансовые трудности, дирекция Ставропольского театра иногда находила возможность отчислять небольшие денежные суммы для неимущих жителей Ставрополя. Об этом свидетельствуют такие архивные документы как за №2399, в котором дирекция театра обращалась в городскую думу с просьбой продать все негодные вещи театра, оцененные 42 руб. серебром, и вырученные деньги употребить в пользу беднейших граждан. К 1901году, когда все доходы с благотворительных капиталов стали перечисляться на счет городских сумм, они уже не были единственным источником для осуществления призрения. Штрафные деньги, доходы от публичной библиотеки и ряд других также начали расходоваться на эти цели.

Одна из важных расходных статей городской казны Ставрополя – выдача пособий бедным. Н.В. Вантеева подсчитала, что всего на эти нужды город с 1893 по 1912 год включительно израсходовал 29.547, рублей, увеличив расход на этот вид помощи в 8,2 раза.82 Следующей статьёй расхода городской управы на призрение были ассигнования на содержание призреваемых горожан в богадельне Ставропольского Приказа общественного призрения и в доме для беспомощных братства Святого Владимира. На эти цели ежегодно расходовалось от 395,22 до 2023,3 руб.

За период с 1893 по 1916 год с этой целью было израсходовано около 28500 рублей.83 Количество призреваемых в них оставалось постоянным – от 14 до 16 человек в обоих заведениях. Если учесть, что население Ставрополя, например, в 1897 году составляло 35 953 человека,84 то очевидно, что призревалась на средства города самая ничтожная часть из нуждавшихся. О качестве содержания во многом можно судить по сумме, в которую оно обходилось, - 2 –3 копейки на призреваемого в день.

В обязанности Городской управы Ставрополя входило также содержание ночлежного дома, открытого в декабре 1888 года, хотя его правила были утверждены Городской Думой 12 февраля 1888г. Ночлежный дом финансировался за счет средств города и частных пожертвований, на его содержание с 1893 по 1916 год было потрачено около 15000 руб.

Кроме указанных направлений по участию в общественном призрении, Ставропольское городское общественное управление поддерживало, по мере возможности, ряд благотворительных обществ и учреждений, не состоявших на городском балансе, когда с 1899г.

отдельной статьёй призрение было выделено как «содержание учреждений по призрению бедных и прекращению нищенства», на балансе города появилось и городское Попечительство о бедных. Оно было учреждено в 1902 году при Городской Управе для ведения городских дел, относящихся к призрению бедных.87 За 11 лет существования Попечительства получено от города 64.858,02 рубля. Кроме него город содержал с 1903 года построенное на городские же деньги семейное общежитие, где проживало 12 нуждающихся семей, что обошлось городу (за 13 лет) в 20.906,6 рублей.

Введение земства в Ставропольской губернии, в результате чего произошло в 1913 году передача ему обязательных средств Приказа общественного призрения, привела к активизации действий в изучаемой сфере социальной жизни губернии и придала новый импульс работе Ставропольского городского общественного управления.

Распространение деятельности органов местного самоуправления на всю территорию Ставропольской губернии привело в его ряды новых людей, желавших и получивших право реализовать свои гражданские чувства в сфере организации социальной защиты населения.

Именно с момента введения земства в Ставропольской губернии оживает работа по поиску более эффективных средств и форм социальной помощи, предоставляемой по линии органов местного самоуправления.

Активная рефлексия в этом направлении приводит ставропольских деятелей земского и городского самоуправления к идее проведения общегубернского съезда по общественному призрению.

Весной 1915 года, при финансовой поддержке земства, в Ставрополе собирается съезд представителей уездных земских учреждений, городских властей, различных благотворительных обществ, церкви, на котором и рассматривались как насущные проблемы, так и основные направления в организации адекватной времени системы социальной помощи.88 На съезде работало 3 комиссии: 1) для рассмотрения вопросов о призрении детей (под председательством Г.Н. Прозрителева, представлявшего Ставропольское общество пособия бедным) ; 2) для рассмотрения вопроса о призрении престарелых, калек, больных и нетрудоспособных взрослых лиц (под председательством А.М. Абалакова, представлявшего Святокрестовскую уездную земскую управу); 3) для рассмотрения вопроса о объединении деятельности учреждений общественного призрения (под председательством Д.И. Бантова). Материалы съезда свидетельствуют как заинтересованности в выработке путей создания эффективной системы заинтересованных организаций и ведомств. Что очень важно, особое профилактических мер в виде организации земствами и городским самоуправлением сбыта продуктов, страхования, развития хлебозаготовок, организации общественных работ. Подчеркнем, что стремление представителей органов местного самоуправления заняться профилактикой бедности было характерной чертой земского и муниципального движения с начала XX века в России, отвечавшей европейским традициям в организации системы социальной помощи в опоре на так называемой Эльберфельдскую систему. И, если осуществлении с необходимой эффективностью лишь в опоре на структуру из специальных попечительств, либо волостных земств (последние так и не были созданы), то организация общественных работ достаточно успешно практиковалась в России, особенно как мера борьбы с последствиями столь частых неурожаев.

Более того, история общественных работ в России почти так же стара, как и история борьбы с голодом. Ещё Борис Годунов, потерпев неудачу в своей попытке помочь голодавшему населению столицы путем даровой раздачи хлеба, прибегнул к трудовой помощи: «и повелел» – рассказывает летопись - «делати каменное дело многое, чтобы людям питатися». предоставления ему возможности «заработать средства на свое прокормление» - правительство к 1891 году доверило организацию переселенческому управлению главного управления земледелия и землеустройства, Красному Кресту, Попечительству о трудовой помощи и даже частным благотворительным организациям. В такой ситуации говорить об общем плане работ и заблаговременной к ним подготовке, а значит, и высокой их эффективности, не приходилось Тем не менее, многие земства, имевшие скудные бюджеты, пользовались преимуществами за счет опоры на активность земской общественности и достаточно успешно организовывали такие виды общественных работ, как дорожные, противопожарные, мелиоративные, санитарные, лесные. Реакция центрального печатного органа городского самоуправления в империи журнала «Городского дело» опубликовала в № 19 за 1910 год анкету, адресованную читателям, в которой прозвучал вопрос, ответы на который напрямую соотносятся с нашим анализом муниципальной деятельности в сфере заботы о нуждающихся: « Какая причина более всего препятствует нормальной деятельности городских самоуправлений?».

Всего поступило более 150 ответов, из которых редакция учла голоса муниципальных деятелей, т.е. городских голов, секретарей, членов управ и гласных дум, имевших особенно важное значение. 52 лица ответили:

устарелое Городовое Положение с его высоким избирательным цензом и устранением квартиронанимателей от городского хозяйства. 33 лица - :

опека администрации, отменяющей думские постановления и городские выборы, а также вмешивающейся в ход хозяйственных дел. 21 лицо - :

финансовое положение, в связи с ограничениями обложения и бюджетных прав, отсутствием кредита и наличностью обязательных расходов на общегосударственные нужды. В, частности, на воинские части. 17 лиц - :

недостаток практически – работоспособных деятелей и низкий уровень развития 3-го элемента, при общей вялости и некультурности населения и отсутствии в горожанах интереса к родному городу. 9 лиц - : ненормальное отношение к земству, при чрезмерно высоком земском обложении. 5 лиц партийность и политиканство.

Единичные указания сделаны на бюрократизм городских управлений, на совмещение в одном лице должности городского головы и председателя думы, на абсентеизм гласных, на отсутствие муниципальной прессы, на разобщенность городских управлений с населением и, наконец, на общее политическое положение страны.

Все перечисленное, вкупе с выявленными нами выше факторами, и определили содержание и специфику работы органов городского самоуправления в довоенной имперской России по организации и осуществлению помощи социальнонедостаточному населению городов.

Проведенный анализ позволяет сделать следующие выводы:

1. Содержание и масштабы деятельности городских общественных управлений в сфере организации и предоставления социальной помощи нуждающимся в Российской империи в 1870 – 1913 гг. определялись, в первую очередь, расплывчатостью формулировок российского законодательства по целям и нормам обязательного к осуществлению городского благотворения, что позволяло рассматривать его как факультативное и необязательное.

общегосударственные нужды, а также – для большинства городов – больших размеров земским обложением, как не способствовало требуемому уровню развитию материальной базы общественного осуществления открытой формы призрения.

3. Высокий избирательный ценз, определявший недостаток практически работоспособных деятелей на фоне низкого уровня развития третьего элемента в городах вкупе с тесной опекой администрации во многом второстепенной важности, основную нагрузку по которой обязаны нести земства.

общественной помощи нуждающимся было Московское городское самоуправление. Это объяснялось неизмеримо большими финансовыми возможностями, наличием необходимого числа активно действующего третьего элемента среди горожан, своевременным созданием и эффективной деятельностью мелкой структурной единицы в виде городских попечительств о бедных.

5. Городские попечительства о бедных, со временем, созданные по примеру Москвы в Петербурге и ещё более чем в 30-ти городах (к 1910г.), став одной из самых эффективных форм в организации и осуществлении социальной помощи в Западной Европе, не показали себя таковыми в подавляющем большинстве случаев в российских городах. Причинами этого были отсутствие средств, нормативные ограничения в подборе попечителей, слабость и вялость третьего элемента среди населения. А активное стремление российских попечительств о бедных прежде всего к заведованию закрытыми заведениями призрения в виде богаделен, приютов и др. противоречило принципам т. н. Эльберфельдской системы послужившей прототипом при создании попечительств о бедных в городах России), признававшей попечительства исключительно как органы открытого призрения, предназначавшиеся, главным образом, для тщательного изучения положения нуждающихся в помощи и наблюдения за ними, пока им оказывалась помощь из общественных средств.

6. Закрытое призрение по линии органов городского самоуправления осуществлялось через сеть богаделен, сиротских приютов и приютов для подкидышей, ночлежных домов. Некоторые города практиковали содержание дешевых столовых. В ряде городов практиковался патронаж в виде отдачи детей – подкидышей в семьи. Городские учреждения трудовой помощи появляются в первом десятилетии XX века в виде домов трудолюбия и работных домов, но их число было ограничено. В области открытого призрения городские управления предпочитали выдачу пособий нуждающимся из пожертвованных или, реже, собственных средств.

7. В общем и целом, деятельность органов городского самоуправления в 1870 – 1913гг. в сфере общественной помощи нуждающимся категориям городского населения Российский империи не отличалась системностью, достаточными масштабами и была лишь незначительным (кроме столиц) дополнением к деятельности земств (для земских губерний), Приказов общественного призрения для остальных территорий), крупных благотворительных ведомств в виде « учреждений, на особых основаниях управляемых» и добровольных благотворительных обществ либо отдельных благотворителей.

РАБОТА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО

ПРОПАГАНДЕ, ОРГАНИЗАЦИИ И КООРДИНАЦИИ

ДЕЙСТВИЙ В ОБЛАСТИ ОБЩЕСТВЕННОЙ ПОМОЩИ

НУЖДАЮЩИМСЯ В НАЧАЛЕ XX ВЕКА В РОССИИ.

IV.1 Земства и городские общественные управления как инициаторы и участники Всероссийских съездов деятелей по общественному призрению и частной благотворительности.

Журнал «Земское дело» в апреле 1912 г. опубликовал статью С.К. Гогеля «Нужно же наконец, приступить к упорядочению нашего призрения», в которой, на наш взгляд, дана очень точная характеристика состояния общественного призрения в России к 1912 году. «В слишком многих отраслях общественной деятельности отстали мы от культурных народов; но ни в одной настолько, как в области общественного призрения. Здесь просто у нас пока почти ничего не сделано. В то время как Англия тратит до 100 миллионов руб. в год на общественное призрение, т.е. более 2 руб. в среднем на душу населения, а другие страны, соразмерно с населением, немногим лишь менее, мы расходуем не свыше миллионов руб. в год, и это- при количестве населения, превышающем уже у нас160 миллионов, т.е.

всего лишь по 9 коп. на душу населения. В эту сумму входят расходы ведомства императрицы Марии, Человеколюбивого Общества, Красного Креста, министерства внутренних дел, земств, городов и сословных учреждений (дворянства, купеческих и ремесленных управ, волостей и пр.). При этом из своего уже достигшего в 1911 г. почти 192 миллионов руб. годового бюджета земства 34 губерний на общественное призрение (§VI сметы) назначили всего лишь 3.205 тыс. руб., т.е. только 1,6 процента. А между тем, -продолжает С.Гогель, - организация мер общественного призрения, содействие надлежащей планомерной постановке и развитию общественной благотворительности по самому существу дела прежде всего относится к обязанностям органов общественного самоуправления. Расходы частной благотворительности превышают у нас расходы ведомств и местных самоуправлений в несколько раз.

Таково положение дела с точки зрения затрат на задачи общественного призрения. Ещё меньше сделано у нас в области законодательной нормировки и организации учреждений. Устав общественного призрения 1857 года относится к области тех законодательных произведений, когда имели ещё в виду больше литературную красоту, чем положительные реальные требования. От этого времени сохранилась еще в наших гражданских законах статья, предписывающая мужу любить жену, а последней повиноваться мужу. Специальных органов для ведения дела общественного призрения у нас нет, не только центральных, -с этим еще можно мириться, -но даже и местных. Как выйти из этого положения, как усилить бюджет организованного общественного призрения за счет государственных и общественных средств и за счет той неразборчивой подачи милостыни, которая, по вычислениям некоторых исследователей, доводит расходы крестьянской семьи на милостыню до 2 рублей в год ?» Эти вопросы задавались одним из организаторов и активных членов Всероссийского союза учреждений, обществ и деятелей по общественному и частному призрению, начавшего свою деятельность 15 февраля 1909 года и направившего её на упорядочение и объединение благотворительной деятельности по всей России. Выдвинув в качестве приоритетных в своей работе задачу изучения современного положения, нужд и наличных сил русской благотворительности, как общественной, так и частной, и объединения их деятельности, «не вмешиваясь в дела отдельных обществ и учреждений», члены Союза начали готовить первый Всероссийский съезд деятелей по общественному призрению и частной благотворительности. Проект программы этого съезда был опубликован в ряде центральных периодических изданий, в том числе и в журнале «Земское дело» (февраль) №4 за год.3 Кроме того, организационный комитет съезда, «озабочиваясь привлечением к участию в съезде возможно большего числа местных деятелей», разослал окончательный вариант программы съезда во все земские управы. В программе, выработанной комитетом, были поставлены три вопроса, по справедливому мнению приват-доцента В. Матвеева, «представляющие несомненный и настоятельный интерес для всех земских работников», а именно: вопрос о распределении обязанностей по призрению между правительственными и общественными учреждениями, об основной и первоначальной единице организации общественного призрения и о возможных источниках материальных средств, необходимых для надлежащей постановки общественного призрения. Отметим, что сама идея объединения органов общественного и частного призрения на местах с целью упорядочения и объединения деятельности в сфере оказания социальной помощи нуждающимся по всей России на необходимых основах возникла и начала приобретать зримые очертания лишь по следам революции 1905-1907 годов, в результате которой в социальной сфере резко усилилось влияние политических партий и организаций.5 Общества призрения, равно как и другие общественные объединения, стали ареной острой идейно- политической борьбы. Провозглашенная либералами «нейтральность» этих обществ всё больше превращалась в миф, всё заметнее проявлялось тяготение организаций к одному из борющихся лагерей. Это, а также появившаяся тенденция к увеличению роли самодеятельности масс в социальной сфере, когда появляются рабочие организации, теснящие филантропов и принимающие всё более активное участие в ряде Всероссийских съездов: народных университетов, фабрично-заводских врачей, по борьбе с алкоголизмом и проституцией и др. и предполагающие резолюции, в которых подчеркивается связь между условиями жизни народа и политическим строем и осуждаются либералы, целиком ушедшие в «малые дела»6, заставляли крупных деятелей в сфере общественной помощи недостаточному элементу при явной заинтересованности правительства активизировать деятельность по организации Всероссийского Союза учреждений, обществ и деятелей по общественному и частному призрению и по созыву им первого Всероссийского съезда деятелей по общественному призрению и частной благотворительности, активное участие в работе которого должны были принять земские деятели. Развитие земской деятельности в области призрения едва ли могло вызывать опасение за целостность основ, поэтому не встретило «внешних»

препятствий со стороны администрации.

Более того, общественная мысль в России к этому времени уже имела определённый объём наработок, достаточно противоречивых по поводу возможных путей и перспектив создания и развития адекватной системы социальной помощи нуждающимся.

Так, один из известнейших деятелей призрения, опубликовавший значительное количество работ, посвященных различным аспектам благотворительности, Е.Д. Максимов, в очерке «Происхождение нищенства и меры борьбы с ним», публиковавшемся в ряде номеров журнала «Вестник благотворительности» за 1901 год,7 дав историю борьбы с нищенством в России, показал все формы этой борьбы, считая необходимым вести такую борьбу поэтапно: от репрессий против нищенства к призрению бедных, затем оказание «предупредительной» помощи нуждающимся и организация правильной социальной политики. Причем подразумевалось, что «предупредительная» помощь, «начинаясь с отдельных лиц и относительно небольших, преимущественно местных (одного села, города, губернии) групп их, постепенно развиваясь и расширяясь, может в конце концов получить характер мер, влияющих на социальный строй всего населения государства. В таком случае образуется новая форма помощи, входящая в область социальной экономии.»8 Максимов считал, что «социальная экономия» должна включать вопросы улучшения общественного строя в интересах тех классов, которые принимают главное участие в создании национального богатства, и практически это выражается в социальной политике, т.е. в системе мер, преследующих общее улучшение экономического, правового и духовного положения трудящихся масс. Отмечая, что в обычной жизни вопросы социальной политики пугают общество и смешиваются им с социализмом, Максимов вполне справедливо утверждал, что « меры социальной политики совсем могут не иметь социалистического характера, как не имело его и освобождение крестьян –это крупнейшая в России социальная мера XIX столетия. Не имеют такого же характера и многие другие меры, исходящие от государства и направленные к коренному улучшению быта трудящихся классов и служащих к предупреждению нищеты и нищенства. В развитии борьбы с последними разумно избранные социальные меры применяются всеми государствами и составляют последнее и самое действенное орудие против разъедающей современный строй язвы нищеты и самое верное средство, предупреждающее развитие социализма и других крайних доктрин». На наш взгляд, состав участников развернувшейся на рубеже XIX –XX вв. дискуссии о путях и перспективах развития системы социальной помощи нуждающимся в России показывает, что по существу речь шла о гораздо более широких и принципиальных проблемах, по подходам к решению которых и расходились мнения радикалов и филантропов. И.Г. Прыжов, Н.Г. Чернышевский, Ткачев и другие радикалы, осуждавшие подаяние, считали, что для устранения бедности необходимы коренные социально –политические перемены, а не устроение благотворительных обществ и учреждений призрения. В то же время, Страхов и Ф.М. Достоевский, отталкиваясь от проблемы раздачи милостыни, развивали идеи о природе добра, о русском характере. Вследствие этого достаточно сложно оценить ту степень влияния на общество, которую могла иметь эта дискуссия, хотя для знающих историю российской благотворительности очевидно, что подобные дискуссии, к сожалению, не только не способствовали выработке единых подходов к пониманию роли и места, а также необходимости объединения усилий всех заинтересованных лиц в деле организации общественной помощи нуждающимся, но и препятствовали оптимальному организационному и структурному оформлению общественного благотворительного движения.

Особой критике в дискуссии подвергалось российское законодательство в области призрения, давно и безнадежно устаревшее. Правительство, признавая необходимость его реформирования еще в 60-х годах XIX века, отразило это в Правилах, опубликованных одновременно с Земским Положением года. Определяя в них «обязанности, степень власти и способы действия земских учреждений по делам общественного призрения, оно объявило эти правила временными, которые должны были действовать, как гласила статья 2 этих Правил, впредь до коренного пересмотра Устава об общественном призрении.»10. Бесконечно устаревший Устав об общественном призрении 1857 года не в состоянии был регулировать вопросы, возникавшие по поводу организации и предоставления помощи нуждающимся между различными уровнями власти, между земствами и городскими общественными управлениями, не позволял входить в дела крестьянского сословия.

Осознавая необходимость разрешения перечисленных проблем в законодательном порядке, правительство начало работы по составлению нового закона о призрении ещё с 1872 года. По Указу царя, составление нового Устава общественного призрения было возложено на Министерство Внутренних Дел с тем, чтобы « по изготовлению проекта подвергнуть оный рассмотрению в особой комиссии, при участии членов от подлежащих ведомств и с приглашением других лиц, которые могли бы оказать полезное для дела содействие»11. Но дальше подготовительных работ дело не продвинулось. И только в 1892 году, « по настоятельным требованиям земских деятелей»12, создается специальная комиссия для выработки проекта закона об общественном призрении под руководством члена Государственного Совета К.К. Грота.

Указанная комиссия разделилась в работе на подкомиссии с тем, чтобы готовящийся законопроект стал результатом тщательного изучения как западноевропейского, так и отечественного опыта в сфере организации общественного призрения и, в то же время, учел опыт и мнение земств, непосредственно занимавшихся практической работой в данной области. В анкете, по которой предлагалось высказываться земцам, содержались следующие вопросы: 1) должно ли быть призрение обязательным и для каких категорий лиц; 2) какому виду отдать предпочтение: открытому или закрытому; 3) нужно ли регламентировать обязанности родственников по призрению ближних; 4) на какие органы следует возложить организацию общественного призрения? По свидетельству Б.Б. Веселовского, земские учреждения единодушно высказывались против обязательного общественного призрения, требовавшего, при его правильной организации, значительных затрат. По вопросу о видах помощи земства настаивали на необходимости отсутствия ограничений в их выборе. При этом ими имелось в виду создание мелких бессловных земских единиц, на которые и должно было быть возложено дело организации призрения. К 1897 году, тем не менее, комиссией Грота было составлено три законопроекта. Первый – проект профессора В.И. Герье «Положение о попечительствах общественного призрения» с приложением «Свода общих оснований для проекта об общественном призрении», второй – К.К. Грота «Проект общих оснований положения об общественном призрении», третий – Н.И. Кабата «Положение об общих основаниях общественного призрения».15 Лучшим при обсуждении был признан проект И.И. Кабата, но в связи со смертью К.К. Грота комиссия была распущена. Закон об общественном призрении в Российской империи так принят и не был. Дополнения и изменения к старому Уставу об общественном призрении, предложенные Хозяйственным Департаментом МВД в 1898 году, не меняли старых подходов к нему.

Именно эта ситуация заставила одного из активных участников земского движения В. Матвеева констатировать в преддверии Первого съезда деятелей по общественному и частному призрению в году на страницах журнала « Земское дело»: «Законодательство наше в области призрения давно и безнадежно устарело. Пересмотр и радикальная переработка его в ближайшем будущем представляются совершенно неизбежными. Не нужно быть пророком, чтобы предсказать, в каком направлении пойдет здесь творческая мысль законодателя. Совершенно очевидно, что перейти от теперешнего хаотического состояния к системе обязательного призрения всех нуждающихся по английскому и германскому образцу –задача неосуществимая. Для выполнения ее потребовались бы такие средства, рассчитывать на которые совершенно не приходится. Единственно возможный для нас путь – установление обязательного призрения постепенно для отдельных категорий, наиболее нуждающихся в нем, -для немощных, престарелых и детей. Призрение их в данное время по большей части является делом чистой благотворительности, и большая часть нуждающихся живет «Христовым именем», т.е. питается подаянием. Установив обязательное призрение хотя бы одной из этих категорий, хотя бы только «немощных», законодатель должен был бы прежде всего решить вопрос, кто должен оказывать помощь этим лицам разумеется, при отсутствии родственников). По примеру западных законодательств, совершенно естественно возложить эту обязанность на общину, городскую или сельскую. Правильная постановка призрения возможна при наличии мелких самоуправляющихся союзов. У нас такие союзы только еще предполагается создать в форме всесословной волости, которая должна являться мелкой земской единицей. Но по существу, эти союзы слишком незначительны, средства их слишком ограничены, чтобы они могли создавать какие-либо «заведения» общественного призрения. Они по необходимости должны будут ограничиваться выдачей пособий, организацией открытого призрения.

Содержание же заведений достается на долю более крупных самоуправляющихся союзов и государства.

Распределение обязанностей между органами самоуправления и государством не должно само по себе представить больших затруднений. Государственная власть, естественно, сохранит в своих руках учреждения, обслуживающие большие районы, имеющие общее значение и могущие служить образцом по богатству оборудования и широкой постановке дела. Наоборот, все заведения, имеющие преимущественно местное значение, должны быть переданы в ведение губернских земств, или если они обслуживают несколько губерний, то в ведение объединенных организаций этих земств, особых межгубернских земских союзов, которые могли бы образоваться специально для этой цели. За государственной властью должно остаться право надзора за теми учреждениями, которые будут созданы земством или земствами, а с другой стороны, от государственной власти эти учреждения могут получать и пособия в тех случаях, когда земских средств оказалось бы недостаточно для их содержания.

Совершенно естественно предполагать, что для тех учреждений, которые будут получать постоянное пособие от казны, будет установлена обязанность представления отчетов не только земским собраниям, но и центральной власти». Рассуждая о несовершенстве современного российского законодательства об общественном призрении, В. Матвеев, как и многие его коллеги, считал неправильным исключительно этим объяснить «сравнительно слабое развитие деятельности земств в области призрения». Отсутствие у земств определенных источников, из которых они могли бы черпать средства, необходимые для покрытия расходов по призрению, не менее важная причина. Поэтому он призывал «подумать о создании таких источников в форме какого-нибудь специального налога». Анонсируя программу предстоящего Первого Всероссийского Съезда деятелей по общественному и частному призрению и приглашая к участию в нем представителей, журнал «Городское дело»

отмечал, что на первом плане программы будет «вопрос о распределении обязанностей по общественному призрению между правительственными и общественными учреждениями и вопрос об основной первоначальной единице организации общественного призрения». Оба эти вопроса связаны, по мнению редакции журнала, «с законодательными предложениями об освобождении городских (и земских) учреждений от обременяющих их бюджетов обязательных расходов и о создании мелкой земской единицы. Далее выдвигается вопрос об источниках материальных средств, необходимых для надлежащей постановки общественного призрения и создания для этого особого налога».18 К сожалению, усилия Правления Союза деятелей по общественному и частному призрению, заблаговременно обратившегося к общественным учреждениям и частным лицам с приглашением принять участие в съезде, по свидетельству В. Матвеева, делегата съезда, не встретили «особой поддержки на местах по двум причинам: во-первых, сказалось то, что «занятия благотворительностью для большей части лиц, принимающих в ней участие, работающих в благотворительных заведениях, составляют обыкновенно отдых от занятий их основной специальности, и частная благотворительность не объединяет у нас, как на Западе, широкие круги деятелей, для которых занятие ею представляло бы основной жизненный интерес»; во-вторых, -отметил Матвеев, -земства и городские учреждения, на которых законом возложены обязанности по призрению, не проявили, по самым различным причинам, к съезду горячего интереса».19 На этом съезде было представлено не более 12 земств.20 Тем не менее, как первый почин в этой области, съезд, собравший около 300 делегатов, за 5 дней работы выслушал около 40 докладов и сообщений. Работало 3 секции: по вопросам общественного призрения; по вопросам содержания и упорядочения частной благотворительности; по проблемам воспитания и профессионального обучения в учреждениях детского призрения.

К чести делегатов съезда, в дискуссии уделялось внимание всем заинтересованным лицам, отражавшим различные точки зрения на пути ликвидации нужды и роль и место в этом различных форм благотворительности, а также пути совершенствования благотворительной деятельности. Не претендуя на «окончательное разрешение всех проблем отечественной филантропии, съезд в ряде своих резолюций наметил основные направления в её развитии». Более того, -в громадном томе трудов Съезда впервые была собрана масса материалов по различным отраслям российской благотворительности. По свидетельству С.К. Гогеля, труды эти были разосланы безвозмездно во все губернские и уездные земские управы. Кроме того, разосланы были в качестве образца Положение и сведения об уездных участковых попечительствах о бедных Московского уездного земства, ряд работ по проблемам призрения, обобщавших наиболее интересный опыт практического благотворения. Съезд 1910 г. застал земство в тот момент, когда оно само, под влиянием требований жизни, уже сошло с мертвой точки, и во многих губерниях мероприятия по призрению уже привлекли к себе серьезное внимание. Он дал сильную точку опоры для непосредственных работников и уяснил многие положения, которые до того времени земскими деятелями не принимались как бесспорные. Съезд, так сказать, застал земство в пути в деле благоустройства призрения, и « влияние его ускорило и упорядочило это движение».

Нет сомнения, что съезд 1910 года не остался без влияния на центральное правительство, которое по резолюциям съезда увидело многое их того, что раньше оставалось неосвещенным. Но оно же ясно поняло всю громадность задачи, за которую взялся первый съезд и, желая ближе подойти к разрешению самых насущных практических вопросов, предложило Первому съезду по общественному призрению, созванному Министерством внутренних дел в мае 1914 года,23 такую суженную программу, которая не давала возможности расплываться так, как это произошло на первом съезде. Из области вообще гуманитарной, в которой вращался съезд 1910 года, нынешний переведен был на почву чисто практическую, и первые слова программы говорят не вообще о призрении, а только об обязательном призрении. Понятно, что исходя из этого и состав съезда образовался преимущественно из представителей земств и городов, как самооблагающихся учреждений и из представителей правительства, а частной благотворительности отведено был очень скромное место.

Перечисляя органы, занимавшиеся к этому моменту в России заботой о призрении, а именно:

1)земские и городские учреждения;2) приказы общественного призрения;3) сельские общества;4) мещанские и ремесленные сословные общества;5) ведомство учреждений Императрицы Марии;6) Императорское Человеколюбивое общество;7) Попечительство о трудовой помощи;8) Епархиальное попечительство о бедных духовного звания;9) приходские попечительства, учреждаемые на основании особого о них положения 1864 года;10) различные благотворительные учреждения для призрения бедных иноверческих вероисповеданий;11) комитет для призрения заслуженных гражданских чиновников и Александровский Комитет для призрения раненых;12) общество попечительное о тюрьмах;13) различные частные благотворительные общества и кассы, отнесенные к ведомству Министерства внутренних дел, - делегат К.И. Ануфриев в докладе на съезде 1914 года вновь останавливается на том, что «…все эти организации действуют на основании своих уставов и специальных узаконений, не будучи связаны между собою ни единством плана выполняемой ими общей задачи призрения, ни сознанием необходимого объединения в своей работе, в большинстве случаев совершенно игнорируя деятельность остальных органов», а «При общем обзоре российских узаконений, затрагивающих вопросы общественного призрения и ограничивающихся лишь необязательными ни для кого указаниям им, что бедные должны быть призреваемы, совершенно устраняющихся в то же время от определения, кто именно из бедных и с какого момента получает право на призрение, от какого органа можно было бы требовать его, в какой форме должно быть оказано это призрение и какими средствами надлежит обеспечить возможность представления помощи бедному, нельзя не видеть, что в нашем законодательстве нет даже намека на ту определенность главнейших положений и законченность общего плана, которые заключают в себе по этому вопросу законодательства некоторых западных государств, вследствие чего основной в деле призрения в России до сего времени являлась частная благотворительность, традиции которой невольно передаются организациями, имеющим общественный характер, настолько, что даже самое понятие об общественном призрении у большинства деятелей на этом поприще отождествляется с понятием о благотворительности».24 Это напрямую перекликалось с мыслью Министра внутренних дел, заявившего при открытии съезда, что правительство ждет от съезда твердых основ для будущего законопроекта по призрению. Это последнее прямо отвечало первому положению съезда 1910 года, который констатировал, что Устав общественного призрения должен подлежать скорейшему и коренному изменению.

На съезде 1914 года с первых шагов почувствовалось, что он правительственных и думских законодательных работ, и это сознание наложило печать на всю работу съезда в смысле ее глубокой продуманности и практического направления. Среди членов съезда боролись два мнения. Одни считали, что, если земским учреждениям не будут мешать, в смысле расширения объектов обложения и в отношении организации местных попечительств, которые должны будут осуществлять призрение на местах, то земства сами управятся с этими делом и не будут нуждаться в правительственной помощи. Говорили: только не мешайте, мы и сами сумеем и сможем это дело сделать. Другие же, может быть, не менее обоснованно, находили, что правительство должно на призрение давать возможно большую сумму, тогда земства справятся со своим делом.

Но в одном не было спора, что дело призрения всецело должно быть в руках местных самоупралений.25 Эти два течения, в конечном итоге, не исключили друг друга, и съезд высказал определенное мнение, что разумно дело призрения может совершаться только при наличии мелких, самоуправляющихся организаций, находящихся в полной связи и в тесной зависимости от земств.

Что касается сумм, необходимых на призрение, то одна из секций проектировала, что правительство должно взять на себя три четверти всего расхода, но общее собрание съезда отнеслось к этому осторожнее и в данном составе не решилось выдать правительству, так сказать, вексель на одну четверть всех расходов, а постановило вопрос о размере сумм, падающих на правительство и местные органы, передать на рассмотрение предполагаемого съезда земских деятелей. Считая, что класть в основу призрения частную благотворительность государство не может, ибо она «является слишком неустойчивым и самобытным элементом, рассчитывать на который, как на нечто постоянное и правильное совершенно невозможно», делегаты сочли необходимым сосредоточиться на обсуждении трех групп вопросов: 1) о призрении покинутых детей; 2) о призрении престарелых, калек, больных и других нетрудоспособных лиц; 3) о призрении бродяг и лиц, освобожденных от ссылки по ст. 27 устава о ссыльных, указывая, что «организация общественного призрения в первичной своей форме заключает понятие об обязанности со стороны общества подачи только такой помощи, без которой бедняк оказался бы лишенным возможности существования. При экономическое положение данного лица настолько тяжело, что оно само не в состоянии добыть себе средств к существованию и если средства эти не могут быть доставлены ему ни родственниками, ни учреждениями, полученными через посредство частной благотворительности. Помощь в этом случае оказывается из общественных средств, и органы, оказавшие ее, являются ответственными за правильное и вызванное действительной необходимостью расходование денежных сумм».26 В этом отношении устанавливались категории, подлежащие обязательному призрению, а именно:

1)Дети: а) нетрудоспособных родителей; б) ненормальные; в) порочных родителей; г) нищенствующие; д) беспризорные и вообще все общественного призрения, который будет образован для этой цели; е) страдающие от жестокого обращения.

2)Калеки и престарелые, лишенные трудоспособности.

угрожающие общественной безопасности и народному здравию.

Кроме того, общим собранием съезда признана была необходимость статистического обследования лиц, нуждающихся в призрении.

Слаженность и эффективность работы Первого съезда по общественному призрению в мае 1914 года стала прямым результатом того, что съезд этот как по своему составу, так и по своему духу, был съездом земских и городских деятелей, со знанием дела и согласованно проводящих свои взгляды. Профессор С.К. Гогель, делегат и один из организаторов съезда, отмечал: «Про Россию принято говорить, что это колосс на глиняных ногах. Так нет же, неправда, - я видел этих местных людей; это не сырой разрозненный материал. Это представители народа, привыкшего к самоуправлению; эти люди, у которых успело сложиться ясное и отчетливое мировоззрение; определенные взгляды по всем основным задачам нашего самоуправления. И, что важнее всего, что, собравшись с разных концов России, они не нуждались в предварительных переговорах для согласования своих взглядов. Все присутствовавшие могли легко убедиться, как дружно по важнейшим вопросам раздавались знаки одобрения или несогласия. Было несомненно, что у всей земской и городской России имеются свои бесспорные положения, свои аксиомы, о которых спорить нет надобности и, что еще важнее, от которых не отступят в деятельности и в жизни»27 Но, это, на наш взгляд, определило и одно из главных препятствий на пути создания оптимальной системы общественной помощи нуждающимся в России на требуемых основаниях и под патронажем органов местного самоуправления. Полицейско– бюрократический характер государственного строя Российской империи был несовместим с широкой самодеятельностью населения и органов, его представляющих. Утопичность исполнения многих из резолюций съезда была предопределена уже самим настроем делегатов. «Ведению земского и городского самоуправления подлежат все культурные задачи внутреннего управления на местах во всем их объеме. Земство и город обладают достаточным опытом, знаниями и силами, чтобы справиться с этими задачами. Никакое руководство, заведование, управление и прочее этими же отраслями, со стороны центральной и местной администрации, недопустимо. Отношение центральной власти вообще к деятельности органов самоуправления и в частности и в деле призрения может выражаться лишь в надзоре за закономерностью, но никак не за целесообразностью. Бюджет земства и города должен быть расширен за счет государственного казначейства, но однако же на таких условиях, чтобы это не стесняло самодеятельности органов самоуправления. Отсюда проявленное на съезде нерасположение к дотациям и субвенциям. Отсюда – замена термина «отпуск сумм производится министерством внутренних дел» словами: «испрошение сумм у законодательных учреждений» и др.,»

– эти слова С.К. Гогеля точно отражают дух съезда и, в тоже время, убеждают нас в том, что правительство никогда не допустило бы требуемого расширения прав органов местного самоуправления, даже в такой болезненной для России и специфичной сфере общественной деятельности, как помощь социально недостаточному населению.

Следующее препятствие на пути осуществления решений съезда – необходимость включения слишком значительного процента населения всей Российской империи в круг призреваемых см. об этом III.3).

Самой реально осуществимой и адекватной российским реалиям начала XX века мерой, рекомендованной к немедленной реализации, стало, на наш взгляд, образование земских и городских участковых попечительств о бедных на одобренных делегатами съезда началах. Начала эти таковы. Попечительства учреждаются по постановлениям уездных земских собраний или городских дум, с одновременным утверждением этими собраниями и думами особых положений о попечительствах.

Попечительства состоят из лиц обоего пола, без всяких ограничений или выбора. Члены попечительства, при вступлении, сами определяют размер делаемого ими ежегодного денежного взноса, или указывают, какое именно участие они желают принимать личным трудом. Общее собрание членов попечительства выбирает из своей среды председателя, товарища председателя и членов комитета. Председатель и товарищ его утверждаются в своих званиях подлежащею управою. Территория, на пространстве которой действует участковое попечительство, определяется по соглашению попечительства с подлежащею управою. Средства попечительства слагаются из: а) членских взносов, б) ассигнований от земств или города и в) пожертвований и иных поступлений. Для объединения деятельности попечительств при управе образуется совет по делам попечительств при участии председателей комитетов и лиц, избранных для этого попечительствами, по одному от попечительств. В городах же, кроме того, могут быть созываемы общие собрания всех членов попечительств, а в губерниях – периодические совещания председателей и представителей попечительств.28 Если бы съезд сделал только этот шаг, то и тогда заслуга его в деле упорядочения общественного призрения была бы очень велика.

постановления требовали продолжительной, многолетней работы по сбору данных, по выработке и проведению законопроектов, наконец, требовали громадных средств. Введение попечительств требовало от земств и уездов ассигновать 500 р. на каждое участковое попечительство, как Московское уездное земство, или 50 или 25 р., дело все – таки может идти, хотя и в самых скромных размерах. Но зато создавался орган, который ведал бы делом призрения, - первый в России орган. С помощью только этого органа появилась возможность сбора данных и о числе нуждающихся, и о видах нужды, и о необходимых заведениях, и о средствах, необходимых для удовлетворения нужды. А ведь без этих сведений и данных невозможно было даже приступить к осуществлению всех общих попечительств были бы сгруппированы и организованы лица, желавшие работать в деле призрения. Более того, как показывает опыт, такие попечительства быстро приобретали доверие местного общества, и пожертвования частных лиц, вместо неразборчивой милостыни, принимали рациональный путь денежного содействия попечительствам.

попечительств явились результатом изучения опыта существующих к Екатеринославской, общим числом около 30 (в основном, в городах). При этом, надеясь на скорейшее повсеместное создание участковых попечительств о бедных, съезд высказал пожелание, чтобы правительство взяло на себя субсидирование «определенной суммой, в зависимости от количества жителей данного района, или от других признаков, земских и городских общественных управлений, открывающих попечительства, при условии соответствующего расхода со стороны названных управлений».

В общем и целом, съезд по общественному призрению в 1914 году и его решения показали, что вопрос о призрении, его организации, формах осуществления и источниках финансирования, волновавший все слои российского общества, по инициативе как центрального, так и местного управления, переводился в плоскость практического решения, и во главе этого процесса все- таки находится земское и городское самоуправление.

Нельзя не отметить, что значительный вклад в подготовку и проведение съездов по призрению внесла земская пресса, как центральная, так и региональная. Она была своего рода катализатором в теоретических дискуссиях и практической работе по организации правильной постановки благотворительности.

Известно, что к 1 октября 1915 года лишь 4 из числа губернских земств не имели собственных периодических изданий, 9 земств имели по одному печатному органу, 12 –по два, 12 –по три и 6 –по четыре органа. Из 444 уездных земств имели издания 26, находившиеся в 16 губерниях, главным образом на юге (в Херсонский, Екатеринославской, Воронежской и Тамбовской –по 3; в Волынской, Полтавской –по 1) и на востоке (в Пермской и Уфимской –по 1, в Саратовской -2). Общее число региональных земских изданий –124 печатных органа. Земская печать была лишь на несколько лет моложе самого земства. Главным тормозом в её развитии была цензура. По меткому выражению современника, администрация «хотела превратить земскую периодическую печать в своего рода «Губернские ведомости»; а жизнь толкала эту печать в противоположную сторону.»30 Лишь к 1894 году канцелярский тип земской периодической печати уступает место земской народной газете, издающейся ежедневно. Вот как определялись задачи земской печати в одном из докладов Пермской губернской управы в 1914г.: «Задача земской газеты – будить и поддерживать интерес ко всем выдающимся явлениям государственной и местной жизни, главным образом к тем, с коими связаны наиболее важные интересы населения; эта задача имела в виду конечную цель – создать на месте достаточный контингент сознательных лиц, на которых земство могло бы опереться в своей работе на благо народа, и которые могли бы служить живой связью между земством и населением. » Анализ содержания таких изданий как «Пермская Земская Неделя» (издавалась с 1907 г.), «Казанская газета» издавалась с 1903 г.), «Нижегородская Земская газета» (издавалась с 1903 г.), особенно выдававшихся «по полноте и общественной отзывчивости», показывает, что достаточно регулярно, в той или иной степени, в них публиковались материалы, связанные как непосредственно с практикой представления земствами услуг в сфере общественной помощи социально недостаточному населению в её различных формах, так и косвенно затрагивающие эту проблему в части создания мелкой земской единицы, увеличения земских финансов, соотнесения участия уезда и города в деле организации общественного призрения и др.

Центральный земский орган печати журнал «Земское дело», с которым сотрудничали, как правило, известные теоретики и практики земского движения, не только был своего рода «застрельщиком» в определении круга проблем земской жизни, требовавших внимания, освещения и дальнейшего развития, в том числе и на его страницах. Это, на наш взгляд, своеобразный индикатор, количеством, частотой и видами публикаций отражавший степень важности того или иного направления в деятельности земств и степень понимания земской общественностью этой важности.

К сожалению, в период «начальной стадии» деятельности земств, когда основными задачами земства были, по свидетельству Н.

Колюпанова: «1) народное хозяйство; 2) народное образование; 3) общественное призрение»32, и организации общественного призрения отводилась не менее важная роль, чем заботе о народном хозяйстве и образовании, «Земское дело» не издавалось. Но с 1910 года, года начала издания журнала, когда налицо уже было общее «замедление, которое ставит земство в безвыходное положение и нарушает самые насущные интересы земства»33, на страницах журнала достаточно часто помещались материалы по тем или иным проблемам земской работы в сфере общественной помощи нуждающимся. Публикации эти были достаточно разнообразными по видам. Это и довольно большие по объему статьи теоретического плана с осмыслением состояния, проблем и перспектив в развитии отдельных направлений изучаемой области земской деятельности, и, в первую очередь, - организации общественного призрения.34 Это и хроника текущей работы на местах с описанием, как правило, положительного опыта и различных форм помощи социально недостаточному населению.35 При этом, в ряде номеров «Земского дела»

анализировались материалы о местном опыте земской работы, опубликованные в различных земских изданиях. К примеру, в №20 за год под заголовком «О необходимости большего внимания со стороны земских собраний к организации общественного призрения» помещен следующий текст:

« «Пермская Земская Неделя» в передовой статье от 4 октября обращает разрастающейся земской деятельности – на крайне слабое внимание земств к вопросу о правильной постановке общественного призрения.

Давно уже устаревший закон, говорит «Зем. Нед.», возлагает на местные крестьянские сословные организации заботы о призрении всех нуждающихся в общественной помощи членов данной общины. Но это обязательство, как и многие другие, остается лишь на бумаге, а в действительности мы видим полное отсутствие каких бы то ни было организованных мер помощи деревенской бедноте. Это, однако, не значит, что крестьянство не проявляет участия в заботах о нуждающихся.

Специальные статистические исследования и отдельные наблюдения доказывают, что рядовой крестьянский двор ежегодно затрачивает, в переводе на деньги, не один десяток рублей на раздачу подаяния « по кусочкам», особенно в годы неурожайные. Но в тоже время здесь нет и признаков сколько-нибудь заметных шагов к правильной постановке этой благотворительную помощь, можно было бы оборудовать уезды сетью необходимых богаделен для престарелых и увеченных, приютами для малолетних, рабочими колониями и другими учреждениями. Таких учреждений в настоящее время мы не имеем. Их заменяет у нас уличное нищенство, со всеми его отрицательными сторонами (случайный характер помощи, злоупотребление Христовым именем, бесприютность детей). Пора бы земству приняться за развитие и этой забытой отрасли «Перм.Зем.Нед.». Для этого следует только встать на испытанный путь призыва самого местного населения к созданию специальных местных организаций – сельских благотворительных попечительств, действующих под ближайшим руководством земства, при известной материальной поддержке с его стороны. Задачи таких благотворительных сельских попечительств могли бы быть весьма широки и вызвали бы живой попечительств. Губернскому земству следовало бы взять это дело в свои благотворительности в сельских местностях губернии. (Напомним о попытках такой практической разработки вопроса о содействии со стороны губернских земств уездным земствам в деле организации на местах деятельности по общественному призрению участков и волостных попечительств (санитарных) в докладах Костромской губернской управы за 1908 и 1909 год (по санитарному отделению.)) Большим подспорьем в работе практикам земского призрения служили такие рубрики «Земского дела», как « Библиография», «Отзывы о новых книгах», «Книги и брошюры, поступившие в редакцию для отзыва», «Указатель литературы по проблемам земской жизни» (за каждый квартал каждого года), в которых они знакомились с перечнем имеющейся литературы по общим и отдельным проблемам социальной работы, могли найти сведения о развитии законодательства и статистики в интересующей их области. Дважды в истории журнала публиковались специальные указатели литературы по общественному призрению, один из них был посвящен перечню изданий по вопросу о призрении пострадавших от войны.37 Эти специальные указатели были составлены Б.Б. Веселовским и В.П. Ивановым – известными теоретиками и активными практиками земского движения. Кроме них с журналом постоянно сотрудничали такие организаторы и теоретики в сфере общественной помощи нуждающимся в России, как С.К. Гогель, М. Ошанин, В. Матвеев и др.

Достаточно часто на страницах «Земского дела» размещался материал об опыте муниципальной жизни за рубежом, особенно в странах Западной Европы, в нём освещалась и анализировалась работа органов местного самоуправления и в области помощи социально недостаточному населению. Неудивительно, в связи со всеми вышеприведенным, что журнал «Земское дело» стал тем печатным органом, который всей своей деятельностью сыграл важную роль в подготовке и проведении Всероссийских съездов по общественной и частной благотворительности.

При этом необходимо констатировать, что соотношение в объемах и количестве публикаций по организации, содержанию, формам и перспективам земско-городской помощи нуждающимся в ней и другим сферам деятельности земств в центральном земском органе периодической печати объективно отражало тот реальный факт, что общественное призрение занимало далеко не первое место в расходах земских бюджетов, не говоря уже о направлениях в этой сфере земской помощи нуждающимся. При этом можно процитировать С.К. Гогеля, выступившего в « Земском деле» за 1914 год с передовицей «Задачи предстоящего съезда земских и городских деятелей по общественному призрению»: «Пора несколько иначе, чем теперь, определить удельный вес общественного призрения в ряде других предметов ведения органов самоуправления. Если недавно значение призрению определялось в 1,9 % земского бюджета, то теперь не только дело не стоит лучше, а даже % расходов на общественное призрение понизился в составе всей земской сметы до 1,6%. В виду этих цифр нельзя не признать, что если бы даже осуществить столь необходимое значительное увеличение земского бюджета путем представления новых источников средств, новых объектов обложения, а равно путем дотации, субвенций и далее все же при таких условиях 1,6 % бюджета для такого важного дела, как призрение, достаточно. Мы в этой области отстали неизмеримо более, чем в какой либо другой области культурной деятельности. Англия тратит на общественное призрение 144 миллиона рублей в год, а Россия, считая ведомства (Имп. Марии, Человеколюбивого общества) и включая расходы городов и земств по статье «Общественной призрение» § VI сметы), - не свыше 15 миллионов. Очевидно, у нас почти вовсе нет общественного призрения.» Что касается печатных органов городских общественных управлений и их центрального издания «Городское дело» (издавался с 1909 г.), то, несмотря на их обилие, лишь некоторые из них уделяли внимание проблемам муниципальной помощи нуждающимся, главная причина этому – законодательно декларированная факультативность в работе органов городского общественного управления в изучаемой нами сфере. Сложное « финансовое положение, в связи с ограничениями обложения и бюджетных прав, отсутствием кредита и наличностью обязательных расходов на общественные нужды», равно как и « ненормальное отношение к земству, при чрезмерно высоком земском обложении», указанные читателями « Городского дела» в ответ на поставленный редакцией в 1911 году вопрос « Какая причина более всего препятствует нормальной деятельности городских самоуправлений?» в качестве одних из главных, также не способствовали активной муниципальной работе в изучаемой нами сфере социальной жизни. А значит, и муниципальная периодика, отражая жизнь городов и работу их общественных управлений, не считала необходимым уделять внимание проблемам организации и осуществления общественного благотворения. Более того, по мнению ряда авторов « Городского дела», провинциальная муниципальная печать обычно вообще не удовлетворяла « самым скромным требованиям, являясь сухим неинтересным для широкого круга читающей публики сборником думских постановлений, распоряжений и отчетов управы и т.п.»39, « большинство из них, к сожалению, ограничиваются официальным отделом. » Исследовав работу земств и городских общественных управлений, как коллегиальную, так и в лице отдельных представителей земской и муниципальной общественности, по линии инициирования, подготовки и проведения Всероссийских съездов по проблемам организации и предоставления общественной помощи нуждающимся, необходимо констатировать следующее.

1). В качестве органов местного самоуправления и, в случае с земствами, непосредственно отвечающие за осуществление общественного призрения в селах и городах России, земские управы и городские общественные управления знали проблемы организации и предоставления называется, изнутри. Более того, указанные субъекты властных отношений испытывали постоянно, в силу нерешенности и остроты этих проблем, потребность в их скорейшем и оптимальном разрешении. Именно эти причины побуждали, особенно, земскую общественность постоянно рефлекмировать в отношении поисков путей совершенствования организации и представления общественной помощи, нуждающимся в ней.

2). Одним из средств в решении указанной проблемы явилось объединение усилий земско-городской общественности и представителей всех, заинтересованных и участвующих в благотворительном процессе сил, для совместного поиска и выработки оптимальных вариантов этого решения в рамках созданного в 1909 году Всероссийского Союза учреждений, обществ и деятелей по общественному и частному призрению.

самоуправления очевидной недостаточностью и слабой эффективностью предпринимаемых ими усилий в изучаемой сфере социальной жизни в условиях устаревшего законодательства, недостаточного финансирования и отсутствия мелкой земской единицы, на фоне обеднения значительной части населения Российской империи и поляризации российского общества заставили центральную власть в конце XIX века приступить к разработке основ нового законодательства по организации общественного призрения в стране и согласиться с набиравшей в начале XIX века силу общественной активностью в сфере благотворения.

4). Первый съезд деятелей по общественному частному призрению в 1910 году и съезд по общественному призрению в 1914 году стали закономерным результатом сотрудничества общества и власти в поисках путей совершенствования содержания и организации социальной помощи нуждающимся и создания адекватной системы таковой в стране. При этом решения съездов отводили центральную роль в предлагаемой системе органам местного самоуправления прежде всего, земствам).

5). Важная роль в объединении общественных усилий по участию в выработке проектов нового законодательства по общественному призрению, подготовке упомянутых Всероссийских съездов по общественному призрению и частной благотворительности и пропаганде их решений принадлежала земским печатным органам, как центральным, так провинциальным.

6). Полицейско-чиновничий характер российского государства, природа которого не допускает широкого развития общественной самодеятельности даже в областях, работающих, в конечном итоге, на стабилизацию режима, в данном случае, повлиял на то, что новое законодательство, обеспечивающее оптимизацию и значительное усиление эффективности социальной защиты населения за счет привлечения усилий общественности, так и не было принято. Кроме этого, начавшаяся Первая мировая война значительно скорректировала работу органов местного управления в сфере предоставления помощи нуждающимся, отодвинув решение вопроса о теоретически подготовленном и спланированном правильном развитии социальной помощи недостаточному населению в России на будущее.

IV.2. Земская помощь нуждающимся в условиях Первой мировой войны в 1914-1917 гг.

Известно, что к 1914 году, по сравнению с 1908г., земская смета удвоилась. При этом ежегодное приращение смет в 34-х губерниях составило в процентах:

1905 –1910гг….9,6 1913г. ….16, 1911г.….11, 1912г…..14, Общий размах земской работы за это время сильно увеличился: в количественном отношении, по мнению Б. Веселовского, сделано было « весьма и весьма много». Тем не менее, значительные успехи в организации и осуществлении народного образования, медицинско-санитарной работы, различных экономических мероприятий контрастировал на фоне неудач в «Построении дела общественного призрения на фундаменте общественной самодеятельности», при необходимой финансовой поддержке государства.

Результаты нашего исследования в рамках предыдущих разделов свидетельствуют о том, что созванный в мае 1914 года земско-городской съезд по общественному призрению был в связи с этим как нельзя более своевременным.

Но, начавшаяся Первая мировая война внесла кардинальные коррективы в процесс решения земствами намеченных ранее задач и, нуждающимся в России. Б. Веселовский в статье « Земство и современный момент» писал в связи с этим: « В области общественного призрения война должна явиться исходным пунктом. До сих пор мероприятия земств по общественному призрению в большинстве случаев не вышли еще из стадии первичного развития, из стадии более или менее случайных мероприятий. Тут сказывались многие причины: и недостаток у земств средств, и отсутствие мелких земских единиц, и трудность самой задачи по существу. Теперь должны быть изысканы всяческие меры к устранению этих препятствий. Средства должны найтись; государству придется производить еще долгие годы затраты на пенсионное обеспечение пострадавших воинов и их семей, и к организационной работе в данном отношении должны быть привлечены, конечно, самоуправления.

Потребуется учреждение ряда приютов, убежищ, богаделен и т.д. Надо надеяться, что земства, если будет организована мелкая земская единица, справятся с этой задачей вполне успешно.» развернувшейся войны вынудили местное самоуправление значительно расширить диапазон направлений в осуществлении общественной помощи нуждающимся. Да и, хотя, по мнению одного из видных деятелей московского городского самоуправления Щепкина, из-за того, что не хватало средств, «двинуться некуда и нет возможности определить деятельность, куда именно нужно направлять деятельность»3, смета 43-х земских губерний, составленная для 1915 года с уменьшением на 1,1% по расходования средств лишь на общественное призрение на 2 миллиона тысяч рублей, что видно из следующей таблицы:

правительственных учреждений управлений заключения призрение К обычным направлениям деятельности земств в сфере помощи нуждающимся в ней присоединились, в большинстве, в виде приоритетных, такие, как призрение семей запасных, призванных на фронт; призрение воинов - инвалидов ; призрение сирот, потерявших отцов – воинов. Отдельную нишу заняла помощь мирному населению, катастрофически беднеющему в ходе затянувшейся войны и, конечно же, беженцам.

В ряду важнейших задач, вставших перед земствами с начала Первой войны, одно из первых мест заняло оказание помощи в деревнях семействам крестьян, вставших под знамена. Ведь в 1914году 76 % всего « профессионального населения» Европейской России составляло, по данным журнала « Земское дело», сельское население, по преимуществу, крестьяне. На Кавказе же, в Сибири и в Средней Азии процент земледельческого населения был ещё выше собственно 79%, 80% и 82,5%)5.

Главным, в связи с этим, считался вопрос об обеспечении указанных семейств рабочей силой. Своевременное выполнение в сельском хозяйстве той или другой работы имеет большое значение. Особенно это относится к посеву яровых хлебов, жатве и сенокосу. Наибольшего напряжения потребность в труде достигает в жатву; в это время работа должна производится не только усиленно, но и спешно, так как малейшая просрочка грозит гибелью урожая, потому что перезревший хлеб при ветрах может осыпаться, недаром крестьяне говорят, что в это время « день год кормит», « каждый день дорог». А ведь во время войны в действующую армию в России было призвано более 15 мил. человек,6 в большинстве представлявших наиболее работоспособную часть населения страны и, прежде всего, из села.

Срочная помощь потребовалась уже в первые дни войны, начавшейся в самый разгар уборки урожая. Многие семьи самостоятельно, без ушедших на фронт, не могли провести уборку, обмолот хлебов, вспашку и осенний сев. Средств для найма работников у них не было. Им на помощь пришли органы местного самоуправления. Сельские общества на сходах решали коллективно помогать семьям военнослужащих в уборке урожая, проведении осеннего сева. Земские собрания уже в августе года приняли постановления о выделении средств на оказание им помощи в проведении сельскохозяйственных работ летом и осенью 1914 года.

Примером может служить Ставропольская губерния. Губернское земское собрание в начале августа приняло решение выделить из всего бюджета на эти цели 75 тысяч рублей с расчётом по 500 рублей на волость. Столько же выделили уездные земские собрания губернии.7 Это в значительной мере сняло проблему и облегчило положение малоимущих хозяйств, хотя, конечно, не застраховало от недосева площадей озимых осенью и в последующие годы войны.

следующем: 1) все земства отпускали со своих прокатных пунктов около 100) машины и орудия семьям мобилизованных бесплатно; 2) земства Кинешемское, Юрьевецкое и Кологривское – помимо отпуска машин, выдавали пособия на наем рабочих в тех хозяйствах, где особенно ощущалась нужда в рабочих руках; Солигаличское земство в тех же целях выдавало авансы в счет казенного пособия; Макарьевское – содействовало организации мирской помощи по уборке и посеву хлебов. наступлением весны 1915 года. Ряд повторных мобилизаций сильно разредил рабочую силу населения, бескормица прошедшей зимы и конская мобилизация уменьшили количество рабочего скота. В результате рабочие силы сельскохозяйственной отрасли оказались значительно ослабленными.

А населению страны предстоял при этом ещё и летний цикл работ, выполнение которых, в известных условиях, требовалось в полном, нормальном объеме. В связи с этим, например, в той же самой Костромской губернии в большинстве уездов состоялись земские собрания или экономические, агрономические и кооперативные совещания при уездных управах по вопросам, связанным с обработкой полей мобилизованных. Намечены были следующие меры: 1) концентрация работы агрономического персонала, главным образом, на помощи хозяйствам запасных; 2)бесплатный отпуск машин и орудий с земских и кооперативных прокатных пунктов; 3) организация мирской помощи; 4) выдача пособий в исключительных случаях на наем рабочих; 5) привлечение труда военнопленных по мере возможности. 17 марта состоялось Костромское губернское агрономическое совещание, которое признало желательным проведение всех мероприятий по помощи хозяйствам мобилизованных через особые попечительства, которые уже были учреждены в других уездах. Совещание признало также необходимость ходатайствовать об изменении правила отпуска военнопленных на работы, в виду того, что действующие правила совершенно лишают хозяев средней и северной России возможности пользоваться трудом военнопленных. На совещании был оглашен такой факт: Ветлужское земство возбудило перед губернатором ходатайство о разрешении управе учредить районные земские попечительства о семьях мобилизованных, и ходатайство это было признано не подлежащим удовлетворению. Одновременно председатель Нерехтской управы довел до сведения губернатора об учреждении районных попечительств и не встретил возражений. Совещание истолковало этот факт в том смысле, что губернатор не берет на себя разрешения учреждать попечительства, но и не имеет возражений против них… Отсюда вывод: попечительства учреждаются явочным порядком… Пермское губернское земское собрание, ассигновавшее в очередной свой созыв на помощь семьям запасных по обсеменению полей 150 тыс., на чрезвычайном собрании 31 марта, обсудив доклад управы о мероприятиях по весеннему осеменению полей призванных на войну, постановило: ассигновать на оказание помощи семьям призванных при обработке и обсеменении яровых полей 300 тысяч рублей за счет губернского земства. Среди вопросов, обсуждавшихся 25 апреля 1915года на экстренном совещании представителей земских управ Московской губернии, одним из важнейших был вопрос «об установлении норм для распределения пособий со стороны губернского земства между уездами, в целях обеспечения семей и других наиболее нуждающихся крестьянских семей рабочими руками во время полевых работ.» При этом совещание решило путем анкетирования собрать материал, на основании которого « представлялось бы возможным определить эти нормы.» прослеживается тенденция к приданию практической работе по оказанию помощи семействам призванных на войну той или иной организационной формы с целью приближения понимания нужд призреваемых к земствам.

Особенно характерен в этом смысле пример Петровского уездного земства: в мартовском номере « Петроградского Земского Вестника»

сообщаются сведения по поводу работы « 1-го земского попечительства по призрению семейств призванных на войну Петроградского уезда.

Петергофский пригородный район». Устав его был принят по образцу устава Московского земства и открывал двери попечительства всем желающим работать. Всех запасных, призванных по ноябрь, было 3294.

Состав их семейств был таков: 1905 взрослых и 1504 детей. Работы оказалось много, и были образованы комиссии: 1) по обследованию семейного и материального положения; 2) столовая; 3) трудовая; 4) квартирная; 5) детской помощи; 6) экспертная; 7) по сбору пожертвований.

Число обедов, выданных столовой комиссией постепенно возрастало: с до 1643 в день. В мастерской попечительства работало 6 женщин, брали работу на дом. Комиссия детской помощи открыла приют для детей дошкольного возраста, детский сад и ясли и т.д.»12 Примерно таким же образом осуществлялась работа попечительств общественного призрения Московской губернии, особенно имевших достаточно серьёзный опыт таковых ещё в мирное время в Коломенском уезде.13 Попечительства, конечно, ни в коем случае не могли заменить мелкую земскую единицу, но при отсутствии её все-таки придавали больший эффект проводимой политике и мероприятиям в изучаемой сфере, в.т. числе и по линии усиления земско-воспитательной роли.

Показательно, что к реализации усиления координирующей и воспитательной функции земств по линии предоставления земской помощи нуждающимся и, особенно, членам семей призванных на войну, большие усилия прилагала земская периодика, как центральная, так и региональная. И, хотя, мы подробно анализировали упомянутый аспект в исследования, отметим, все же, что, например, журнал « Земское дело» в аналитического, историко-описательного и фактического материала по проблемам и перспективам земской работы в сфере помощи нуждающимся в военное время. В плане пропаганды удачного опыта в деле оказания помощи пострадавшим от войны особый интерес вызывает статья « Общество пострадавшим от войны», опубликованная в « Земском деле» в №11-12 в 1915 г.15 Нам представляется, что деятельность этого общества заслуживает подробного освещения и анализа, т.к. она вобрала в себя многое из уже наработанного земской Россией и придала работе наиболее оптимальные формы.

Организованный, в данном случае, на уровне Общества земских служащих, характер изучения нужд, планирования и практической работы по представлении помощи нуждающимся был востребован и наиболее оптимален в начале XX века, тем более, в условиях войны, в России.

Логично, что проявлением наивысших возможностей и стремлений земств в решении важных вопросов общегосударственного характера в области призрения, было и возникновение общеземской организации. Ещё в 1904 году возникла организация для помощи больным и раненым во время русско-японской войны. Инициатива исходила от комиссии Московского губернского земства во главе с Д.Н. Шиповым) для удовлетворения потребностей, вызванных войной. Руководить консультативными функциями) из представителей участвующих земств и уполномоченных на театре военных действий. Представитель организации входил на правах члена в комитет Красного Креста. И вскоре в организации состояло уже 15 земств, а общая сумма взноса превышала объединительных тенденций и активностью земских деятелей, Министерство внутренних дел уже 27 апреля 1904 года запретило дальнейшее присоединение к организации. Общеземской комитет отдавался по контроль Министерства. Тем не менее, земские собрания принимали решения о присоединении к организации. Все они были опротестованы губернскими властями на основе формальной незаконности общеземской организации. Законодательно земствам было предоставлено право объединятся по конкретным вопросам экономической деятельности лишь в 1908 году.17 Тем не менее, в 1904 –1905 годах организация оказала большую помощь на Дальнем Востоке раненым и больным, а в Центральной России – голодающим. Вопросы устройства организации обсуждались на съезде представителей земств 30 августа 1905 года. Для объединения продовольственной помощи пострадавшим губерниям было разрешено учредить 3 центральных органа: общеземскую управу, совет и ревизионную комиссию. В голодающих губерниях создавались губернские и уездные комитеты, основные задачи которых – организация под руководством главноуполномоченных общеземской организации помощи голодающим и переселенческое дело.

Общеземская организация просуществовала до 1914 года, сделав многое в сфере культурно-хозяйственной работы и организации призрения. С началом Первой мировой войны перед ней возникли новые задачи: поддержание нормальной хозяйственной жизни в селе; призрение семей воинов; уход за ранеными и больными.

Инициатором создания общероссийской общеземской организации в канун Первой мировой войны выступило Московское губернское земское собрание. 21 июня (по старому стилю) 1914 года все губернские управы получили телеграмму председателя Московской губернской земской управы с предложением создать общеземскую организацию помощи раненым, инициируя собственный взнос в 500 тыс. рублей. Предлагалось существующую земскую организацию слить с новой. 30 июня 1914 года съезд представителей земств конституировал Общеземской Союз, с которым и слилась организация. К Союзу примкнула 41 губерния.19 Центральным распорядительным органом Союза было собрание представителей земств – по 2 от каждой губернии.

Собрание собиралось в Москве и имело право приглашать на заседания с правом совещательного голоса компетентных в деле лиц, не вошедших в состав собрания по выбору. Собрание избирало главноуполномоченного и постоянный Комитет Всероссийского земского союза из 10 человек. В него могли входить не только лица из среды собрания, но и специалисты, и « третий элемент». В задачи Комитета входила разработка организационных вопросов и практических мероприятия общего характера. Центральное управление Союза включало в себя эвакуационный, заготовительный, санитарный отделы, отдел санитарных поездов. Центральная земская организация существовала на средства, которые состояли из пособий от государства, ассигнований земских собраний и частных пожертвований.

Местные организации союза были представлены губернским и уездным комитетами. Первые состояли из избираемых в губернские земские собрания гласных, управы в полном составе, представителей уездных комитетов по одному от уезда), членов санитарного бюро земства и санитарного Совета губернии. В задачу губернских комитетов входило своевременное и планомерное распределение поступающих раненых и больных по уездам и местностям губернии; сбор сведений о свободных помещениях и уведомлении уездов о возникающих нуждах губернского земства и устройство для них специальных госпиталей; субсидии недостаточным уездным комитетам. Так, например, на Ставропольском губернском земском комитете помощи больным и раненым воинам изначально лежал забота о своевременном и планомерном распределении поступающих больных и раненых по уездам и отдельным местностям губернии. Ему должны были доставляться сведения о количестве свободных помещений в уездах, а он, в свою очередь, должен был осведомить уезды о возникающих нуждах. Кроме того, он заботился о размещении раненых в лечебных учреждениях губернского земства и об устройстве для них специальных госпитальных учреждений. Он же выдавал субсидии « недостаточным» уездным комитетам. Хотя, ради справедливости отметим, что сфера деятельности губернского и уездных комитетов со временем расширялась и деятельность эта принимала самые разные формы. Пролистав протоколы заседаний Ставропольского Губернского земского комитета помощи больным и раненым воинам, можно увидеть, что им обсуждались и решались такие вопросы, как назначение и смещение врачей в госпиталях,20состояние и положение госпиталей на местах,21 о популяризации среди раненых воинов брошюры департамента земледелия « Сельскохозяйственные курсы для увеченных воинов»,22 об оказании денежной помощи в открытии бесплатных курсов для подготовки солдат-инвалидов для занятия ими должностей счетоводов – делопроизводителей,23просьбы ряда врачей уездных госпиталей о разрешении организовать еженедельные чтения и музыкальные вечера для развлечения больных и раненых воинов24 и т.д.