«ДИСЦИПЛИНАРНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ ...»

Министерство образования и наук

и Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Саратовская государственная юридическая академия»

На правах рукописи

Юсупов Артур Леонидович

ДИСЦИПЛИНАРНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЯ

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ

12.00.14 – административное право; административный процесс

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание учёной степени кандидата юридических наук

Научный руководитель:

доктор юридических наук, доцент А.Ю. Соколов Саратов – Содержание Введение………………………………………………………………………. Глава I. Общая характеристика дисциплинарной ответственности за нарушения законодательства о противодействии коррупции…………….......... § 1. Дисциплинарная ответственность в системе административноправовых средств противодействия коррупции…………………………………. § 2. Нарушение законодательства о противодействии коррупции как фактическое основание дисциплинарной ответственности: понятие и состав……. § 3. Отдельные составы нарушений законодательства о противодействии коррупции…………………………………………………………………………... § 4. Дисциплинарные взыскания, налагаемые за нарушения законодательства о противодействии коррупции………………………………………………. Глава II. Дисциплинарное производство по делам о нарушениях законодательства о противодействии коррупции……………………………………… § 1. Понятие и принципы дисциплинарного производства по делам о нарушениях законодательства о противодействии коррупции………….......... § 2. Порядок применения дисциплинарных взысканий за нарушения законодательства о противодействии коррупции…………………………………… § 3. Возможные направления совершенствования процессуальных норм по привлечению к дисциплинарной ответственности за нарушения законодательства о противодействии коррупции………………………………………… Заключение…………………………………………………………………. Библиографический список……………………………………………….. Введение Актуальность темы исследования. Диссертация посвящена исследованию вопросов установления и привлечения к дисциплинарной ответственности государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, за нарушения законодательства о противодействии коррупции.

Принятием Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции»1 законодатель существенно скорректировал основания и порядок привлечения к дисциплинарной ответственности государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Унификация обязанностей, ограничений и запретов, установленных в целях противодействия коррупции для государственных гражданских служащих, военнослужащих и лиц, проходящих правоохранительную службу, получила продолжение и в определении общих правил привлечения их к дисциплинарной ответственности за нарушения антикоррупционного законодательства, что отразилось в установлении в законодательстве о государственной службе особого порядка применения дисциплинарных взысканий за названные нарушения. При этом ранее известная трудовому и служебному законодательству категория «утрата доверия» получила новое содержание, став основанием для увольнения государственных служащих и различных форм дисциплинарного прекращения полномочий лиц, замещающих государственные должности, в связи с нарушением ими антикоррупционных стандартов поведения.

Практика применения дисциплинарной ответственности свидетельствует о важной роли дисциплинарных средств в деле противодействия коррупции.

Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 48. Ст. 6730.

Изучение статистических данных показывает, что только по инициативе органов прокуратуры за первое полугодие 2013 г. к данному виду юридической ответственности за нарушения антикоррупционных правил было привлечено 32790 человек, что в несколько раз превышает число привлечённых к уголовной ответственности за совершение коррупционных преступлений (6547 человек)1. При этом наблюдается неуклонный рост показателей по привлечению к дисциплинарной ответственности: если за 2011 г. подвергнуто дисциплинарным взысканиям 54307 человек, то за 2012 г. – уже 619042.

Указанные обстоятельства актуализируют вопросы установления и применения дисциплинарной ответственности за нарушения законодательства о противодействии коррупции и создают, несомненно, потребность в научной оценке соответствующих нормативных новелл и современной практики их реализации, в том числе с позиций проблем судебного контроля над применением субъектами дисциплинарной власти мер ответственности за нарушения антикоррупционных правил.

Степень разработанности проблемы и теоретические основы исследования. Как советский, так и современный периоды характеризуются повышенным вниманием со стороны учёных-административистов к исследованию вопросов установления и применения дисциплинарной ответственности в отношении государственных служащих. По указанной проблематике был написан ряд диссертационных работ Н.Ю. Агафоновой, В.С. Бялтом, Б.И. Жерлицыным, Е.В. Климкиной, О.Н. Княгининой, А.М. Колосковым, Г.А. Нестеровой, А.В.

Никифоровым, Ю.Б. Носовой, Т.Л. Пономарёвой и др. Труды этих учёных внесли значительный вклад в развитие научных основ законодательного регуСведения получены из материалов, опубликованных на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации // URL: http://genproc.gov.ru/stat/data/85188/ [дата обращения 21 ноября 2013 г.].

Сведения получены из материалов, опубликованных на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации // URL: http://genproc.gov.ru/stat/data/80780/ [дата обращения 21 ноября 2013 г.].

лирования дисциплинарной ответственности в системе государственной службы.

Однако до настоящего времени не было подготовлено ни одной диссертации, прямо посвящённой вопросам установления и применения дисциплинарной ответственности за нарушения законодательства о противодействии коррупции, что обусловлено сравнительно небольшим временным интервалом, прошедшим с момента внесения имеющих комплексный характер изменений и дополнений в законодательство, определяющее правовой статус государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, следует отметить кандидатские диссертации Д.Н. Колчеманова, В.В. Кремкова, А.М. Ломова, К.В. Севрюгина, А.А. Чистова и А.А. Шевелевича, а также докторскую диссертацию А.В. Куракина, посвящённые исследованию проблем законодательного регулирования противодействия коррупции в системе государственной службы и заложившие солидную теоретическую основу для дальнейшего специального исследования вопросов дисциплинарной ответственности за нарушения законодательства о противодействии коррупции.

В обоснование ряда теоретических положений автор опирался на труды по административно-правовой тематике А.Б. Агапова, К.С. Бельского, С.Н.

Братановского, И.Ш. Килясханова, Н.М. Конина, В.М. Корякина, М.В. Костенникова, А.В. Кудашкина, А.В. Куракина, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, С.Н. Махиной, А.Ф. Ноздрачёва, И.В. Пановой, Л.Л. Попова, А.Ю. Соколова, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, В.Д. Сорокина, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина и др.

В своей работе автор использовал также труды, посвящённые вопросам установления и применения дисциплинарной ответственности, таких учёных, как Ю.С. Адушкин, Д.Н. Бахрах, А.А. Гришковец, Н.П. Маюров, Д.Б. Миннигулова, Ю.Н. Туганов, Н.Ю. Хаманева, С.Е. Чаннов и др.

Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе применения дисциплинарной ответственности государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, за нарушения законодательства о противодействии коррупции.

Предметом исследования являются нормы законодательства о противодействии коррупции на государственной службе, регулирующие применение дисциплинарной ответственности за нарушения антикоррупционных правил, а также материалы практики судебных органов в рамках контроля над применением субъектами дисциплинарной власти мер ответственности за коррупциогенные правонарушения.

Целью исследования является научный анализ теоретических, нормативных и организационных проблем применения дисциплинарной ответственности за нарушения законодательства о противодействии коррупции; выработка предложений, направленных на совершенствование антикоррупционного законодательства и законодательства о государственной службе, а также на повышение эффективности деятельности по привлечению к дисциплинарной ответственности.

Цель исследования обусловила постановку и решение следующих задач:

- обзор административно-правовых средств противодействия коррупции для определения места дисциплинарной ответственности в их системе;

- анализ законов и иных нормативных актов, содержащих материальные и процессуальные нормы по привлечению к дисциплинарной ответственности государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, за нарушения законодательства о противодействии коррупции;

- определение понятия дисциплинарной ответственности за нарушения законодательства о противодействии коррупции и установление её особенностей;

- определение понятия нарушения законодательства о противодействии коррупции как фактического основания дисциплинарной ответственности и установление его особенностей;

- исследование составов отдельных нарушений законодательства о противодействии коррупции как дисциплинарных проступков с определением всех элементов и признаков составов;

- исследование системы дисциплинарных взысканий, применяемых за нарушения законодательства о противодействии коррупции;

- установление особенностей реализации принципов дисциплинарного производства при применении дисциплинарных взысканий за нарушения законодательства о противодействии коррупции;

- исследование особенностей процедуры назначения дисциплинарных взысканий за нарушения законодательства о противодействии коррупции;

- разработка предложений, направленных на совершенствование законодательства, регулирующего порядок применения дисциплинарных взысканий за нарушения законодательства о противодействии коррупции.

Методологическая основа исследования. Методология исследования базируется на современных методах познания, на категориях, законах и принципах диалектической и формальной логики. При подготовке диссертации были использованы общенаучные и частнонаучные методы познания: диалектический, аналитический, формально-юридический, структурно-функциональный, статистический, логический анализ деятельности судебных органов в рамках контроля над применением субъектами дисциплинарной власти мер ответственности за нарушения антикоррупционных правил.

В процессе исследования автор руководствовался фундаментальными положениями общей теории государства и права, используя современные достижения наук конституционного и административного права.

Эмпирическую основу исследования составляют аналитические и статистические материалы, отражающие результаты правоприменительной деятельности по привлечению к дисциплинарной ответственности за нарушения законодательства о противодействии коррупции. Кроме того, важную роль в исследовании избранной тематики сыграла практика Конституционного Суда Российской Федерации, а также Верховного Суда Российской Федерации и нижестоящих судов общей юрисдикции, отражающая результаты их деятельности в порядке контроля соответствия требованиям федерального законодательства правоприменительных актов о привлечении государственных служащих к дисциплинарной ответственности за нарушения антикоррупционного законодательства.

Нормативно-правовую базу исследования составляют Конституция РФ, законодательство о противодействии коррупции, федеральные законы, определяющие правовое положение государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и иные федеральные законы, а также нормативно-правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Следственного комитета Российской Федерации, регулирующие отдельные вопросы привлечения к дисциплинарной ответственности за нарушения законодательства о противодействии коррупции, по состоянию на февраля 2014 г.

Научная новизна исследования определяется совокупностью поставленных в диссертации задач и заключается в том, что на базе анализа новейшего законодательства о противодействии коррупции и о государственно-служебной деятельности автором было проведено комплексное исследование вопросов установления и применения дисциплинарной ответственности за нарушения антикоррупционных правил, с подготовкой предложений, направленных на совершенствование федерального законодательства.

На защиту выносятся следующие положения, обладающие признаками научной новизны:

1) определение понятия дисциплинарной ответственности за нарушения законодательства о противодействии коррупции как наступающей вследствие нарушения норм Федерального закона «О противодействии коррупции», антикоррупционных положений федеральных законов и иных нормативных актов, регулирующих порядок прохождения различных видов государственной службы и статус лиц, замещающих отдельные государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, юридической ответственности, применяемой государством в лице уполномоченного субъекта дисциплинарной власти к правонарушителю, на которого возлагается обязанность претерпевать неблагоприятные последствия назначенного дисциплинарного взыскания.

Особое место дисциплинарной ответственности за нарушения законодательства о противодействии коррупции в общем административно-правовом механизме дисциплинарной ответственности определяют три момента: а) наличие особого нормативного основания дисциплинарной ответственности; б) унификация дисциплинарной ответственности государственных служащих различной видовой и ведомственной принадлежности за нарушения законодательства о противодействии коррупции; в) унификация дисциплинарной и конституционно-правовой ответственности лиц, замещающих государственные должности, за нарушения законодательства о противодействии коррупции;

2) вывод о некорректном использовании в нормативных актах термина «коррупционное правонарушение» для обозначения деликтов, имеющих как явные признаки коррупции, так и способствующих коррупционным проявлениям, в связи с чем представляется необходимым предложить федеральному законодателю внести носящие комплексный характер изменения в законодательство о государственной службе и противодействии коррупции, направленные на уточнение терминологии. Термин «коррупционное правонарушение» в преамбуле, подпунктах «б» и «в» пункта 3 статьи 1, пункте 4 статьи 3, пункте 2 части 1 и в части 2 статьи 4, частях 4.1 и 5 статьи 5, в названии, частях 1, 2, 4 и статьи 9, в статье 11.1, в названии, частях 1 и 2 статьи 13, в названии, частях 1 и 2 статьи 14 Федерального закона «О противодействии коррупции», в названии, частях 1-5 статьи 59.3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и аналогичных по содержанию нормах иных федеральных законов, регулирующих государственно-служебные отношения, следует заменить на иной – «коррупциогенное правонарушение»;

3) вывод о необоснованности использования законодателем для обозначения дисциплинарных санкций за нарушения законодательства о противодействии коррупции термина «взыскание» без указания на его принадлежность к дисциплинарной ответственности, в связи с чем необходимо рекомендовать законодателю заменить термин «взыскание» на «дисциплинарное взыскание» в статьях 59.1 и 59.3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и аналогичных по содержанию нормах иных федеральных законов, регулирующих государственно-служебные отношения;

4) вывод о том, что в целях обеспечения реализации предусмотренного Федеральным законом «О противодействии коррупции» принципа неотвратимости ответственности необходимо законодательно устранить возможность субъекта дисциплинарной власти решать вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности на основе собственного усмотрения и установить его обязанность назначить дисциплинарное взыскание государственному служащему, виновному в нарушении антикоррупционных правил. В качестве юридического средства обеспечения выполнения данной обязанности необходимо предусмотреть утрату доверия к самому руководителю и применение к нему дисциплинарной ответственности за непринятие мер по возбуждению дисциплинарного производства.

В этих целях формулировку ч. 1 ст. 57 Федерального закона «О противодействии коррупции», актуальную как для дисциплинарного производства в целом, так и для производства по делам о нарушениях законодательства о противодействии коррупции, следует изменить и изложить следующим образом:

«За совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей, представитель нанимателя применяет следующие дисциплинарные взыскания…». Статью 59.2 названного Федерального закона следует дополнить частью 3 следующего содержания: «Представитель нанимателя, которому стало известно о совершении гражданским служащим коррупциогенного правонарушения, предусмотренного пунктами 1 – 6 части настоящей статьи, подлежит увольнению в связи с утратой доверия в случае непринятия представителем нанимателя мер по применению дисциплинарного взыскания к подчиненному ему гражданскому служащему».

Сходным образом необходимо разрешить данную ситуацию и в законодательстве, определяющем статус военнослужащих, а также служащих правоохранительных органов, исключив дискреционные полномочия субъекта дисциплинарной власти по решению вопроса о привлечении или непривлечении к дисциплинарной ответственности;

5) вывод о необоснованности отказа законодателя от необходимости установления такого обстоятельства в производстве по делам о нарушениях законодательства о противодействии коррупции, как степень вины нарушителя, поскольку это противоречит сущности и принципам дисциплинарной ответственности, а также сформулированному в законодательстве о государственной службе определению понятия дисциплинарного проступка как виновно совершённого деяния. Данный вывод органически взаимосвязан с выводом о необходимости более чёткого законодательного урегулирования полномочия субъекта дисциплинарной власти применять увольнение в связи с утратой доверия.

В связи с этим мы предлагаем придать норме, изложенной в ч. 2 ст. 59. Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», следующий вид: «При решении вопроса об утрате доверия и при применении дисциплинарных взысканий, предусмотренных статьями 59.1 и 59.2 настоящего Федерального закона, учитываются характер и тяжесть совершенного гражданским служащим нарушения законодательства о противодействии коррупции, степень его вины, обстоятельства, при которых оно совершено, соблюдение гражданским служащим других ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнение им обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, а также предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей». Аналогичным по содержанию нормам иных федеральных законов, регулирующих государственно-служебные отношения, также следует придать подобный вид;

6) предложение о необходимости изменения нетрадиционного подхода законодателя к порядку исчисления сроков давности привлечения к дисциплинарной ответственности применительно к нарушениям законодательства о противодействии коррупции, не предполагающего исчисления таких сроков с момента совершения дисциплинарного проступка и заменяющего момент обнаружения моментом поступления информации о совершении проступка. Отсутствие ограничения срока давности привлечения к дисциплинарной ответственности с момента совершения дисциплинарного проступка неприемлемо. Предлагается применить к данной ситуации правило о двухлетнем сроке давности с момента совершения дисциплинарного проступка, как по делам, связанным с нарушениями в финансово-хозяйственной сфере, поскольку не все нарушения законодательства о противодействии коррупции можно выявить оперативно.

В связи с этим мы рекомендуем придать норме, изложенной в ч. 3 ст. 59. Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», следующий вид: «Дисциплинарные взыскания, предусмотренные статьями 59.1 и 59.2 настоящего Федерального закона, применяются не позднее одного месяца со дня обнаружения коррупциогенного правонарушения, не считая периода временной нетрудоспособности гражданского служащего, пребывания его в отпуске, других случаев его отсутствия на службе по уважительным причинам, а также времени проведения проверки и рассмотрения ее материалов комиссией по урегулированию конфликтов интересов. При этом дисциплинарное взыскание должно быть применено не позднее шести месяцев со дня обнаружения коррупционного правонарушения». К тому же необходимо ввести в данную статью часть 3.1 следующего содержания: «Дисциплинарные взыскания, предусмотренные статьями 59.1 и 59.2 настоящего Федерального закона, не могут быть применены позднее двух лет со дня совершения коррупциогенного правонарушения». Аналогичным образом данные вопросы следует урегулировать и в других федеральных законах, определяющих правовой статус иных государственных служащих;

7) вывод о том, что в Федеральном законе «О противодействии коррупции» не могут быть установлены дисциплинарные взыскания за нарушения законодательства о противодействии коррупции. В связи с этим мы предлагаем исключить из названного закона все нормы, в которых речь идёт о безальтернативном увольнении (освобождении от должности) государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности, а именно ч. 3 ст. 7.1, ч. 9 ст. 8, ч. 3 ст. 8.1, ч. 3 ст. 9, ч. 5.1 ст. 11. Для достижения целей дисциплинарной и иных видов юридической ответственности вполне достаточным будет наличие в данном законе отсылочной нормы, сформулированной в ч. 1 ст. 13 этого закона.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты настоящей работы могут быть использованы в дальнейших исследованиях как собственно вопросов установления и применения дисциплинарной ответственности за нарушения законодательства о противодействии коррупции, так и проблем дисциплинарного принуждения в целом. Материалы и выводы диссертации могут быть применены в ходе преподавания курсов «Административное право» и «Административно-юрисдикционная деятельность» в юридических вузах и факультетах для обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция», специальности «Правовое обеспечение национальной безопасности», а также для обучающихся по программам магистратуры. В исследовании делается ряд выводов и предложений, рассчитанных на их учёт федеральным законодателем при совершенствовании законодательства о противодействии коррупции, а также законов, регулирующих правовое положение государственных служащих.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре административного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», где она прошла обсуждение и рецензирование.

Основные результаты работы докладывались на:

- Международной научно-практической конференции «Современные проблемы юридической науки», которая состоялась 17 апреля 2013 г. на базе Краснодарского центра научно-технической информации (г. Краснодар);

- II Международной научно-практической конференции «Закон и правоприменительная практика», состоявшейся 30 июня 2013 г. на базе автономной некоммерческой организации «Научно-образовательный центр «ЦЕЗИУС» (г.

Нижний Новгород);

- III Международной научно-практической конференции «Современное законодательство и проблемы регулирования общественных отношений», состоявшейся 30 сентября 2013 г. на базе автономной некоммерческой организации «Научно-образовательный центр «ЦЕЗИУС» (г. Нижний Новгород).

Материалы диссертации нашли отражение в шести научных статьях и тезисах докладов.

Объём и структура работы соответствуют логике и содержанию проведённого исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и библиографического списка.

Глава I. Общая характеристика дисциплинарной ответственности за нарушения законодательства о противодействии коррупции § 1. Дисциплинарная ответственность в системе административноправовых средств противодействия коррупции Законодатель в Федеральном законе «О противодействии коррупции» и иных законодательных актах ориентирует правоприменителя использовать всю совокупность правовых средств для предупреждения, пресечения, нейтрализации негативных последствий коррупции и борьбы с ней, в том числе международно-правовых, конституционно-правовых, уголовно-правовых средств.

Предписания, направленные на искоренение коррупции, содержатся в законодательстве различной отраслевой направленности, а комплексное их применение должно способствовать системному противодействию коррупционным проявлениям в государственно-служебной деятельности и деятельности лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (далее по тексту – государственные должности).

Одна из ключевых ролей в системе противодействия коррупции по праву принадлежит административно-правовым средствам, поскольку основная нагрузка правоприменителя в этой сфере связана с задействованием внутриорганизационного потенциала органов исполнительной власти и иных государственных органов. Это обусловлено распространением административноправового регулирования на порядок осуществления государственнослужебной деятельности.

Кроме того, нормами административного права урегулированы внешнеуправленческие отношения между различными субъектами в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, в том числе в сфере оказания государственных услуг, реализации контрольно-надзорных полномочий, размещения государственных заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд1, а также в сфере государственного регулирования финансового рынка2, где коррупция является фактором, сдерживающим развитие этих сегментов государственного управления.

Основное предназначение административно-правовых средств состоит в том, чтобы в рамках комплексного подхода к противодействию коррупции предотвратить её проявления – преступления коррупционной направленности (получение взятки, дача взятки, злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий и т.д.). В научной литературе находит обоснование приоритетное применение юридических средств уголовноправового характера с ужесточением санкций за совершённое коррупционное преступление3. Однако использование лишь уголовно-правовых средств в современных условиях является явно не достаточным, поскольку не позволяет устранить предпосылки, ведущие к возникновению и развитию коррупции.

Если роль уголовно-правовых средств состоит в том, чтобы наказать коррупционера, применить к нему меры уголовно-правовой репрессии, то роль административно-правовых – ликвидировать или хотя бы свести к минимуму условия, с которыми связано распространение коррупции, поскольку, как отмечают исследователи, это явление имеет место во всех государствах мира4, и полностью его преодолеть – пока неразрешимая задача. Поэтому устранение системного характера коррупционных проявлений на нынешнем этапе государСм. о противодействии коррупции в данной сфере: Белов В.Е. Противодействие коррупции в сфере государственных и муниципальных заказов // Вестник Академии экономической безопасности МВД России. 2009. № 3. С. 49-52; Евтушенко В.И, Аксёнова Е.Ф. Противодействие коррупции в системе размещения государственных и муниципальных заказов // Современное право. 2012. № 12. С. 113-115.

См.: Церенов С.В. Проблемы противодействия коррупции на российском финансовом рынке: инсайдерская торговля и регулирование деятельности инвестиционных аналитиков и рейтинговых агентств // Вестник Академии экономической безопасности МВД России. 2010. № 7. С. 64-70.

См.: Кудашкин А.В., Беляков В.Н., Алексеев С.В. Проблемы противодействия коррупции в Вооруженных Силах Российской Федерации // Право в Вооруженных Силах. 2010. № 2. С.

См.: Мамочка Е.А. Новое противодействие коррупции в России // Бизнес в законе. 2012. № 3. С. 121; Нурпеисов Д.К. Коррупция как проблема государственного управления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 2. С. 38.

ственного строительства является первоочередной задачей, чему должно способствовать применение административно-правовых средств.

Под правовыми средствами в теории государства и права понимаются правовые явления, выражающиеся в установлениях и деяниях, с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей1. Если руководствоваться указанным определением, то к административно-правовым средствам противодействия коррупции следует отнести правовые установления, а также меры, применяемые субъектами государственной власти в целях противодействия коррупции в сфере государственного управления, во внутриорганизационной деятельности государственных органов и иных областях применения норм административного права.

Развитие антикоррупционного законодательства предопределило формирование широкого спектра административно-правовых средств противодействия коррупции. В начале XXI века в научной литературе отмечался дефицит таких средств на фоне латентности коррупционных проявлений и бессистемной практики реагирования на них, а их содержание чаще всего выражалось в порицании за совершение коррупциогенных правонарушений (в том числе имеющих признаки уголовно наказуемых деяний) и – меньше всего – в их предупреждении при отсутствии административно-правового регулирования ответственности за их совершение2. В новейших научных публикациях также обосновывается неэффективность административных и дисциплинарных средств противодействия коррупции ввиду их недостаточной проработки и, как следствие, невозможности применения3.

В то же время принятием Федерального закона «О противодействии коррупции», внесением изменений и дополнений в законодательство о государСм.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристъ, 2004.

С. 463.

См.: Астанин В.В. Борьба с коррупцией в России XVI-XX веков: развитие системного подхода. М.: Российская криминологическая ассоциация, 2003. С. 76-77.

См.: Позднышов А.Н., Аванесян С.А. Актуальные вопросы противодействия коррупции в органах внутренних дел Российской Федерации // Юристъ-Правоведъ. 2012. № 1. С. 40.

ственной службе, в Кодекс РФ об административных правонарушениях, формированием подзаконной нормативно-правовой базы противодействия коррупции законодатель сформировал существенную правовую основу, предназначенную для искоренения коррупции в государственном аппарате, не лишённую, однако, изъянов, проблем, связанных с правопониманием и правоприменением.

Этим в значительной мере и обусловлен повышенный научный интерес к данной проблематике, издан ряд монографических работ1, непосредственно или опосредованно раскрывающих понятие и содержание административноправовых средств противодействия коррупции.

Многообразие, неоднородность и разносторонняя направленность административно-правовых установлений и мер, ориентированных на искоренение коррупции, предопределяют необходимость выделения нескольких групп административно-правовых средств на основе классификационного критерия, в качестве которого можно предложить характер воздействия на регулируемые нормами административного права отношения и их участников. С учётом мнений, высказанных в научной литературе2, и положений Федерального закона «О противодействии коррупции» можно выделить семь групп административноправовых средств противодействия коррупции: 1) применение мер административно-правовой репрессии к нарушителям законодательства о противодействии коррупции; 2) применение мер организационно-кадрового обеспечения протиСм., например: Братановский С.Н., Зеленов М. Ф. Противодействие коррупции в системе исполнительной власти в Российской Федерации: административно-правовые аспекты: монография. М.: РИОР, 2011; Куракин А.В. Теоретические основы административно-правовых средств противодействия коррупции в системе государственной службы. М.: Лаборатория Книги, 2011; Наумов С.Н. Основы противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы: монография. М.: Спутник+, 2011.

См.: Костенников М.В., Куракин А.В. Административно-правовые средства противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации // Государство и право. 2009. № 12. С. 15-24; Куракин А.В., Костенников М.В. Административно-правовые средства противодействия коррупционным рискам и взяточничеству в деятельности государственных и муниципальных служащих (комментарий) // Право и политика. 2009. № 7. С.

1440-1447; Куракин А.В. Коррупция в системе государственной службы и административноправовые средства противодействия ей // Юстиция. 2009. № 3. С. 68-74; Рамазанов Р.У. Правовые основы противодействия коррупции в Российской Федерации // Закон и право. 2011.

№ 2. С. 6-9.

водействия коррупции в системе государственной гражданской, правоохранительной и военной службы; 3) применение организационно-предупредительных мер, направленных на предотвращение возможных коррупционных проявлений в органах государственной власти; 4) применение мер имущественного контроля; 5) совершенствование системы социальных гарантий для государственных служащих; 6) оптимизация системы органов государственного управления;

7) совершенствование административного законодательства и антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов. Рассмотрим названные средства подробнее.

1. Применение мер административно-правовой репрессии к нарушителям законодательства о противодействии коррупции, в числе которых следует отметить:

1) привлечение к дисциплинарной ответственности государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности, за совершение коррупциогенных проступков;

2) привлечение к административной ответственности государственных, муниципальных служащих и иных лиц, на которых распространяется законодательство о противодействии коррупции, например, по часто применяемой статье 19.29 Кодекса РФ об административных правонарушениях, предусматривающей ответственность работодателя за незаконное привлечение к трудовой деятельности действующих либо бывших государственных или муниципальных служащих. Кроме того, отдельными авторами обосновывается существование так называемой административно-дисциплинарной ответственности1, и подобный правовой институт также играет определённую роль в деле противодействия коррупции.

2. Применение мер организационно-кадрового обеспечения противодействия коррупции в системе государственной гражданской, правоохранительСм.: Конин Н.М. Административное право России. Общая и Особенная части: Курс лекций.

М.: Юристъ, 2004. С. 206-207.

ной и военной службы, обусловленных неэффективным на сегодняшний день использованием кадров в системе государственной службы, в том числе:

1) обеспечение реального конкурсного замещения должностей государственной гражданской службы;

2) установление обязательной альтернативы при выборе кандидатов в связи с назначением на должность;

3) обеспечение использования кадрового резерва в системе государственной службы;

4) создание гибкой системы ротации государственных служащих, постоянно контактирующих с гражданами и коммерческими организациями1;

5) совершенствование порядка прохождения государственной службы, в том числе процедуры аттестации государственных служащих и квалификационного экзамена;

6) развитие института поощрений и стимулирования деятельности государственных служащих в целях реализации возможности их карьерного продвижения.

3. Применение организационно-предупредительных мер, направленных на предотвращение возможных коррупционных проявлений в органах государственной власти и включающих в себя:

1) установление и поддержание режима запретов для государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности, унификацию прав государственных служащих, лиц, замещающих государственные должности, а также устанавливаемых для них ограничений, запретов и обязанностей, что на этапе разработки проекта Федерального закона «О противодействии коррупции» рассматривалось в качестве одной из наиболее актуальных задач в данной сфере2;

См.: Ноздрачёв А.Ф. Правовые меры противодействия коррупции // Журнал российского права. 2007. № 9. С. 165.

См.: Хабриева Т.Я. Правовые меры противодействия коррупции // Журнал российского права. 2007. № 9. С. 160.

2) административно-правовые средства урегулирования конфликта интересов на государственной службе и в деятельности лиц, замещающих государственные должности;

3) чёткое установление в должностном регламенте прав и обязанностей государственных служащих в целях определения границ их персональной ответственности;

4) обеспечение реализации обязанности государственных служащих уведомлять представителя нанимателя или прокурора об обращениях к ним в целях склонения к коррупционному правонарушению.

4. Применение мер имущественного контроля, призванных обеспечить «прозрачность» изменения материального положения граждан в период прохождения ими государственной службы и лиц, замещающих государственные должности, что под собой подразумевает:

1) реализацию и совершенствование механизма предоставления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности, а также членов их семей;

2) реализацию механизма предоставления сведений о расходах государственных служащих, лиц, замещающих государственные должности, и членов их семей;

3) установление налогового контроля над имущественным положением государственных служащих и членов их семей, что предлагается М.В. Костенниковым и А.В. Куракиным1 в виде права налоговых органов контролировать соответствие крупных расходов физических лиц их доходам с внесением соответствующих дополнений в ст. 31 Налогового кодекса Российской Федерации2;

4) реализация запрета отдельным категориям государственных служащих и лицам, замещающим государственные должности, открывать и иметь счета, См.: Костенников М.В., Куракин А.В. Указ. соч. С. 20.

Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31. Ст. 3824.

хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть или пользоваться иностранными финансовыми инструментами.

5. Совершенствование системы социальных гарантий для государственных служащих, под которым законодатель в п. 15 ст. 7 Федерального закона «О противодействии коррупции» понимает повышение уровня оплаты труда и социальной защищенности государственных служащих. Такая позиция законодателя породила неоднозначные оценки данного правового средства в научной литературе. С одной стороны, отмечается необходимость повышения оплаты труда государственных служащих, разработки системного социального пакета в целях поддержания престижа государственной службы и сохранения на ней профессиональных и честных кадров1. По выражению Ю.М. Буравлёва, государственного служащего «нельзя содержать в положении пролетария»2, а риск через увольнение со службы потерять достойное положение в обществе и хорошую оплату труда должен сыграть профилактическую роль. В.И. Попов, напротив, высказывает сомнения в правильности выделения данной категории работников в качестве объектов «особой заботы об их финансовом содержании в контексте противодействия коррупции»3. Оценивая различные точки зрения, следует подчеркнуть, что повышение оплаты труда должно способствовать в значительной мере предупреждению коррупционных проявлений, однако государству не следует забывать и об иных категориях работников в целях недопущения имущественного расслоения в обществе.

6. Оптимизация системы органов государственного управления, или, как указывает законодатель в п. 4 ст. 7 Федерального закона «О противодействии коррупции», совершенствование системы и структуры государственных оргаСм., например: Нургалиев Р.Г. Антикоррупционная политика МВД России: стратегическое направление противодействия // Вестник Академии экономической безопасности МВД России. 2010. № 3. С. 9-10.

Буравлёв Ю.М. Коррупция в госаппарате. Правовые и организационные проблемы системного противодействия этому злу // Государство и право. 2008. № 11. С. 102.

Попов В.И. Актуальные проблемы эффективности противодействия коррупции // Право и образование. 2009. № 6. С. 94-95.

нов. Кроме того, к этой группе мер следует отнести планируемое законодателем сокращение численности государственных служащих, неоднозначность чего широко обсуждается в научной литературе. По мнению Г.А. Василевича, данный подход оправдан ввиду необходимости приведения системы органов государственного управления в соответствие с процессами либерализации, развития инициативы и самостоятельности субъектов хозяйствования, а излишние звенья и, соответственно, численность государственных служащих необходимо сократить1. Иной позиции придерживается К.А. Стрельников, утверждая, что на фоне усложнившейся социальной структуры общества требование законодателя о сокращении численности государственных служащих выглядит необоснованным, поскольку трудно назвать орган государственной власти, требующий сокращения, или минимальную штатную численность, при которой он сможет эффективно выполнять свои функции2.

7. Совершенствование административного законодательства, в том числе законодательства о дисциплинарной ответственности государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности, а также антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов. Реформирование законодательства является универсальным правовым средством противодействия коррупции, обеспечивающим в значительной мере претворение в жизнь всех вышеназванных правовых средств, хотя не всегда рассматривается в качестве такового. Например, А.В. Куракин отмечает, что мероприятия по формированию административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции должны быть увязаны с мероприятиями по совершенствованию законодательства о государственной службе3, из чего можно сделать вывод, что совершенствование законодательства административно-правовым средством противоСм.: Василевич Г.А. Правовые аспекты борьбы с коррупцией // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2012. № 3. С. 23.

См.: Стрельников К.А. Вопросы реализации Федерального закона «О противодействии коррупции» // Юридический мир. 2009. № 3. С. 26.

См.: Куракин А.В. Национальный план противодействия коррупции и антикоррупционная составляющая законодательства о государственной службе Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2008. № 12. С. 37-52.

действия коррупции названный автор не считает. Вместе с тем, если учесть универсальность и широту понятия правовых средств, таковыми могут быть любые меры, применяемые субъектами государственной власти в целях противодействия коррупции в сфере государственного управления, в связи с чем можно утверждать, что совершенствование административного законодательства подобным средством является.

Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов также является важнейшим инструментом антикоррупционной политики, призванной противодействовать коррупции посредством недопущения проникновения коррупциогенных положений в нормативно-правовые акты на стадии их разработки, а также выявления и устранения в действующих нормативноправовых актах1.

В настоящее время законодателем оптимально не регламентирована исполнительно-распорядительная деятельность органов исполнительной власти, предоставляющих гражданам и организациям государственные услуги, контрольно-надзорных органов, что является почвой для коррупционных проявлений. Значительная часть подзаконных нормативно-правовых актов, принимаемых в целях обеспечения реализации федеральных законов, содержит в себе нечёткие положения, позволяющие необоснованно расширять дискреционные полномочия государственных служащих, что также необходимо трактовать как коррупциогенный фактор.

Кроме того, антикоррупционное реформирование законодательства должно сопровождаться выявлением тех сфер деятельности государственных органов, где наиболее активно действуют коррупционные элементы, и пересмотром соответствующих положений законов и иных нормативно-правовых См.: Нематов А.Р. Юридическая наука в поиске правовых механизмов противодействия коррупции // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2012.

№ 3. С. 44.

актов1. Поэтому совершенствование нормативно-правового регулирования следует рассматривать как первоочередную задачу, реализация которой способна впоследствии обеспечить решение и иных проблем. Как указывают В.И. Евтушенко и Е.Ф. Аксёнова, говоря об административно-правовом регулировании размещения государственных и муниципальных заказов, в первую очередь нужно не только и не столько устанавливать дисциплинарную и административную ответственность за правонарушения в данной сфере, сколько законодательно усовершенствовать механизм реализации соответствующих административных процедур2. Не отрицая истинности данного утверждения, подчеркнём, что совершенствование механизма осуществления полномочий органов государственной власти само по себе не является абсолютной гарантией от возможных злоупотреблений.

В связи с этим деятельность законодателя должна быть ориентирована также и на создание эффективных механизмов юридической ответственности в административно-правовой сфере деятельности государственных служащих, а особое место в административно-правовом обеспечении противодействия коррупции должно быть отведено дисциплинарной ответственности.

Подводя итог описанию вышеобозначенных групп административноправовых средств противодействия коррупции, отметим, что они образуют не простой набор различных установлений и мер, а именно систему, т.е. организованную совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных элементов, объединённых общностью цели правоприменения. Законодатель, регламентируя административно-правовые средства, предполагает, что применение каждого из них вкупе с другими должно обеспечить необходимый результат – искоренение коррупционных проявлений.

См.: Коваль А. Государственная политика в области противодействия коррупции // Законность. 2010. № 10. С. 47.

См.: Евтушенко В.И, Аксёнова Е.Ф. Указ. соч. С. 113-114.

Логическое построение элементов данной системы детерминировано комплексным использованием широкого спектра мер и правовых установлений, ориентированных на решение задач законодательного характера (совершенствование административного законодательства, системы социальных гарантий для государственных служащих, а также отчасти оптимизация системы органов государственного управления), задач внешнеуправленческой деятельности, в том числе административно-юрисдикционной деятельности (привлечение к административной ответственности за нарушения антикоррупционного законодательства), а также значительного круга задач внутриорганизационного управления (применение мер дисциплинарной ответственности; мер организационнокадрового обеспечения противодействия коррупции в системе государственной гражданской, правоохранительной и военной службы; организационнопредупредительных мер и мер имущественного контроля).

Взаимообусловленность элементов этой системы предопределяется тем, что изолированное применение отдельных средств, как правило, не способствует преодолению коррупционных явлений. Это связано с различным предназначением административно-правовых норм, устанавливающих основы противодействия коррупции, которое может быть как регулятивным, так и охранительным. Так, установление антикоррупционных запретов, ограничений и обязанностей само по себе не может полностью гарантировать правопорядок на государственной службе без обеспечительной роли охранительных норм, регламентирующих в первую очередь дисциплинарную ответственность за их нарушение и на основе которых возникает соответствующее охранительное правоотношение1. С другой стороны, дисциплинарная ответственность не может быть применена в отсутствие норм, упорядочивающих названные запреты, ограниСм.: Алексеев С.С. Проблемы теории права: Основные вопросы общей теории социалистического права. Курс лекций в 2-х томах. Т. 1. Свердловск: Изд-во Свердл. юрид. ин-та, 1972.

С. 268-269; Добробаба М.Б. Проблема определения правовой природы дисциплинарных правоотношений в служебном праве // Административное право и процесс. 2012. № 5. С. 19.

чения и обязанности, поскольку их нарушение составляет объективную сторону коррупциогенного дисциплинарного проступка.

Кроме того, системность административно-правовых средств противодействия коррупции определяется тем, что создание материальных стимулов к добросовестному исполнению должностных обязанностей, соблюдению запретов и ограничений, формирование условий, обеспечивающих возможность карьерного продвижения государственного служащего вплоть до замещения государственных должностей, должно привести к экономии административнорепрессивных мер и иных мер юридической, в том числе уголовной, ответственности, поскольку принуждение (и его разновидность – негативная ответственность) традиционно рассматривается как вторичный, вспомогательный метод государственного управления, который применяется только тогда, когда посредством убеждения не был достигнут желаемый результат1. Важность стимулов отмечает и А.В. Малько, полагая, что они призваны заинтересовать государственных служащих и поднять их правовое поведение на более высокий уровень, отвечающий потребностям общества и государства2.

Оптимизация системы органов государственного управления как административно-правовое средство противодействия коррупции также должна послужить предпосылкой для сведения к минимуму нарушений антикоррупционного законодательства как фактических оснований применения карательного воздействия на государственных служащих (в том числе путём наложения дисциплинарных взысканий). Отмечаемые в научной литературе сложность и бессистемность структуры органов исполнительной власти, отсутствие чёткого распределения компетенции государственных служащих различных органов исполнительной власти, дублирование функций и полномочий служащих этих См.: Конин Н.М. Указ.соч. С. 198; Административное право: учебник / Под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. М.: Норма, 2008. С. 262-263.

См.: Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. М.: Юристъ, 2004. С. 242.

органов1, безусловно, способствуют их коррупционной активности либо деятельности (бездеятельности), потенциально коррупциогенной и расцениваемой законодателем в качестве дисциплинарных проступков.

Выделение законодателем дисциплинарной ответственности на фоне прочих административно-правовых средств противодействия коррупции и иных видов юридической ответственности очевидно, поскольку о ней так или иначе (в том числе путём перечисления составов дисциплинарных проступков, а также налагаемых за их совершение дисциплинарных взысканий) упоминается в 10 из 26 статей Федерального закона «О противодействии коррупции». Это объясняется тем, что, во-первых, действие названного закона распространяется, прежде всего, на государственных служащих, а во-вторых, дисциплинарная ответственность (и это признаётся учёными-административистами ещё с 60-х годов ХХ века) является основным видом их юридической ответственности2. Как отмечает А.А. Гришковец, вероятность применения к государственному служащему мер дисциплинарной ответственности гораздо выше, чем мер уголовной или административной ответственности, в силу динамики государственноуправленческой деятельности, обусловливающей совершение государственными служащими по различным причинам деяний, квалифицируемых в качестве дисциплинарных проступков3. Кроме того, появление новых антикоррупционных запретов и обязанностей требует должной внимательности государственных служащих к их соблюдению и выполнению и обеспечивается мерами дисциплинарной ответственности.

Дисциплинарная ответственность является разновидностью юридической ответственности, которая, если руководствоваться позицией И.Н. Сенякина, представляет собой возникающее из правонарушения правовое отношение См.: Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы РФ // Гражданин и право. 2007. № 8. С. 4-5.

См.: Манохин В.М. Советская государственная служба. М.: Юридическая литература, 1966.

С. 155; Жерлицын Б.И. Дисциплинарная ответственность государственных служащих по советскому законодательству: дис. … канд. юрид. наук. М., 1969. С. 14.

См.: Гришковец А.А. Государственная гражданская служба: учебный курс / А.А. Гришковец, Ю.В. Ростовцева, С.В. Кузьмина. М.: Дело и Сервис, 2014. С. 452-453.

между государством в лице уполномоченных органов и должностных лиц и делинквентом, на которого возлагается обязанность претерпевать неблагоприятные последствия назначенного наказания1.

Институт дисциплинарной ответственности, в отличие от остальных видов юридической ответственности, не является узкоотраслевым и распределён по трём отраслям права: трудовому, административному и уголовноисполнительному.

В свою очередь в структуре административно-правового регулирования дисциплинарная ответственность предусмотрена в законодательстве о Правительстве Российской Федерации, о государственной службе, об образовании и о статусе судей. С принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» стало возможным говорить о том, что вопросы дисциплинарной ответственности в существенной мере урегулированы и антикоррупционным законодательством, поскольку речь в нём идёт о применении санкций дисциплинарного характера к государственным служащим и лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Что касается судей, то однозначного ответа на вопрос об отраслевой принадлежности их дисциплинарной ответственности в научной литературе не существует. В связи с этим Д.Н. Бахрах выделяет в российской правовой системе самостоятельную отрасль права – судоустройственное право, которым регламентирована, в частности, дисциплинарная ответственность данных субъектов2.

Вместе с тем, этот вопрос нередко является предметом научного исследования в трудах учёных-административистов3, либо представители иных отраслевых См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2001. С. 330-331.

См.: Бахрах Д.Н. Дисциплинарно-правовое принуждение в Российской Федерации // Государство и право. 2006. № 6. С. 46.

См.: Адушкин Ю., Жидков В. Дисциплинарная и административная ответственность судей:

за и против // Российская юстиция. 2001. № 11. С. 24-26; Адушкин Ю.С. О введении административной и дисциплинарной ответственности судей // Право и политика. 2001. № 12. С. 40юридических наук относят дисциплинарную ответственность судей к предмету административно-правового регулирования1.

Дисциплинарная ответственность за нарушения законодательства о противодействии коррупции также неоднородна. Она может применяться к государственным служащим и лицам, замещающим отдельные государственные должности. В этой части её необходимо отнести к сфере регулирования административного права.

С другой стороны, действие антикоррупционного законодательства распространяется на муниципальных служащих, некоторых работников государственных органов и организаций, не являющихся государственными служащими, но к дисциплинарной ответственности за совершение соответствующих дисциплинарных проступков они привлекаются по правилам внутреннего трудового распорядка в соответствии с трудовым законодательством. Применительно к муниципальным служащим это установлено в ч. 3 ст. 27 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»2. Поэтому анализ таких отношений не охватывается предметом настоящего исследования ввиду их иной отраслевой принадлежности.

Таким образом, в структуре административно-правового регулирования дисциплинарную ответственность за нарушения законодательства о противодействии коррупции можно определить как наступающую вследствие нарушения норм Федерального закона «О противодействии коррупции», антикоррупционных положений федеральных законов и иных нормативных актов, регулирующих порядок прохождения различных видов государственной службы и статус лиц, замещающих отдельные государственные должности, юридическую ответственность, применяемую государством в лице уполномоченного субъекта дисциплинарной власти к правонарушителю, на которого возлагается См., например: Романовская О.В. О дисциплинарной ответственности судей // Российская юстиция. 2012. № 9. С. 48.

Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 10. Ст. 1152.

обязанность претерпевать неблагоприятные последствия назначенного дисциплинарного взыскания.

В настоящее время дисциплинарная ответственность за нарушения законодательства о противодействии коррупции регламентирована таким образом, что составляет обособленный сегмент в кругу дисциплинарно-властных отношений, урегулированных нормами административного права.

Дисциплинарная ответственность имеет традиционную для юридической ответственности структуру и включает следующие элементы: 1) основания дисциплинарной ответственности (юридическое, или нормативное, и фактическое); 2) условия дисциплинарной ответственности, в т.ч. условия, её исключающие; 3) субъект дисциплинарной ответственности; 4) дисциплинарные взыскания, т.е. меры дисциплинарной ответственности, и 5) дисциплинарное производство. Однако в рамках настоящего параграфа мы не ставим задачу в полной мере раскрыть сущность названных элементов дисциплинарной ответственности как таковой ввиду ограниченных рамок предмета исследования. На основе содержания данных элементов, а также тенденций антикоррупционной политики государства важно отразить три существенных момента, определяющих особое место дисциплинарной ответственности за нарушения законодательства о противодействии коррупции в общем административно-правовом механизме дисциплинарной ответственности:

1. Наличие особого нормативного основания дисциплинарной ответственности, под которым понимаются правовые нормы, предусматривающие составы дисциплинарных проступков.

Конечно, дисциплинарная ответственность не является формализованной в принципе, т.е. законодателем не даётся исчерпывающий перечень составов дисциплинарных проступков, поскольку ситуации, в которых субъект дисциплинарной власти вправе применить дисциплинарное взыскание, разнообразны и не поддаются перечислению в нормативном акте1. По словам С.Н. Чаннова, в этом проявляется одна из особенностей дисциплинарной ответственности2. Составы дисциплинарных проступков можно называть лишь условно, руководствуясь положениями нормативных актов, устанавливающих обязанности, запреты и ограничения, и исходя из предусмотренности дисциплинарной ответственности за их нарушение.

Вместе с тем, если нормативное основание дисциплинарной ответственности, не связанной с коррупциогенными проступками, не выходит за пределы нормативных актов, регулирующих порядок прохождения государственной службы определённого вида или в определённом органе государственной власти, то дисциплинарная ответственность за нарушения законодательства о противодействии коррупции имеет своё собственное дополнительное нормативное основание – Федеральный закон «О противодействии коррупции», в котором названы составы коррупциогенных дисциплинарных проступков и даже определены дисциплинарные взыскания за их нарушение.

2. Унификация дисциплинарной ответственности государственных служащих различной видовой и ведомственной принадлежности за нарушения законодательства о противодействии коррупции.

В научной литературе часто выделяют общую дисциплинарную ответственность, урегулированную Трудовым кодексом Российской Федерации 3, и специальную, к которой привлекаются государственные служащие в соответствии с законодательством о государственной службе4. Применительно к служащим целесообразно использовать несколько более дифференцированный См. об этом: Гришковец А.А. Указ. соч. С. 63; Глухов Е.А. Формулирование оснований привлечения военнослужащего к дисциплинарной ответственности // Право в Вооруженных Силах. 2012. № 12. С. 12.

См.: Чаннов С.Е. Особенности дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих // Трудовое право. 2006. № 6. С. 63.

Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3.

См.: Савин И.Г. Дисциплинарная ответственность государственных служащих // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 8. С. 23; Чаннов С.Е. Публичная дисциплинарная ответственность государственных служащих: проблемы построения модели // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 2. С. 40.

подход, в соответствии с которым выделяют, как правило, три вида дисциплинарной ответственности в сфере государственного управления:

1) дисциплинарную ответственность по специальным дисциплинарным уставам и положениям, которые действуют в системе военной службы и отдельных видов правоохранительной службы, т.е. там, где поддерживается предельно высокая дисциплина и максимальная слаженность в работе;

2) дисциплинарную ответственность в порядке подчинённости, что характерно для государственной гражданской службы;

3) дисциплинарную ответственность по правилам внутреннего трудового распорядка, к которой привлекаются служащие государственных органов, не имеющие статуса государственных служащих, а также служащие иных органов и организаций1.

Кроме того, отдельные учёные, анализируя нормы о дисциплинарной ответственности судей, называют и четвёртый вид дисциплинарной ответственности в сфере государственного управления – в порядке, установленном корпоративным актом профессионального или статусного сообщества2.

Здесь необходимо отметить, что дисциплинарная ответственность, не связанная с нарушениями законодательства о противодействии коррупции, не имеет признаков унификации, поскольку предусмотрена в нормативных актах, регламентирующих различные виды государственной службы. Мало того, такая унификация не представляется целесообразной ввиду особенностей прохождения отдельных видов службы, в частности, военной, где дисциплинарная ответственность применяется за совершение не только дисциплинарных проступков, но и административных правонарушений (по общему правилу). При этом каждый из перечисленных видов дисциплинарной ответственности сохраняет своё самостоятельное значение и в существенной мере изолирован от других её разСм.: Конин Н.М., Маторина Е.И. Административное право: учебник для бакалавров. М.:

Издательство Юрайт, 2014. С. 132; Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И.

Матузова и А.В. Малько. С. 332.

См.: Аулов В.К., Туганов Ю.Н. Правовые проблемы дисциплинарной ответственности судей в Российской Федерации // Российский судья. 2010. № 2. С. 10.

новидностей (по фактическим основаниям, субъектам дисциплинарной ответственности, субъектам дисциплинарного принуждения, дисциплинарному производству, строгости дисциплинарных взысканий и их перечням).

Правовой предпосылкой для унификации дисциплинарной ответственности в антикоррупционной сфере послужил пункт 6 статьи 7 Федерального закона «О противодействии коррупции», декларирующий унификацию прав государственных служащих, лиц, замещающих государственные должности, а также устанавливаемых для них ограничений, запретов и обязанностей в целях повышения эффективности противодействия коррупции.

Одновременно законодатель принятием Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции»1 внёс дополнения в ряд федеральных законов, предусматривающие общий для разных видов дисциплинарной ответственности перечень составов коррупциогенных дисциплинарных проступков, общую категорию «утрата доверия» и общий порядок дисциплинарного производства по этим проступкам. Помимо этого, и в самом Федеральном законе «О противодействии коррупции» содержатся универсальные положения, устанавливающие безальтернативность дисциплинарного взыскания в виде увольнения со службы за нарушение антикоррупционных обязанностей, запретов и ограничений.

Более того, общие требования антикоррупционного регулирования и соответствующий механизм дисциплинарной ответственности были распространены и на некоторых служащих государственных органов, не имеющих статуса государственных служащих, должности которых законодателем рассматриваются как потенциально коррупциогенные (например, служащих Центрального банка Российской Федерации2). Таким образом, законодателем в какой-то мере Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 48. Ст. 6730.

См.: ст. 8 и 8.1 Федерального закона «О противодействии коррупции»; Указание Банка России от 8 апреля 2013 г. № 2991-У «О Перечне должностей Банка России, при приеме на кобыли восприняты высказанные в литературе на этот счёт предложения, поскольку названные субъекты вполне могут быть задействованы в коррупционных схемах1.

3. Унификация дисциплинарной и конституционно-правовой ответственности лиц, замещающих государственные должности, за нарушения законодательства о противодействии коррупции.

Существование конституционно-правовой ответственности отражено в научной и учебной литературе по теории государства и права и обосновано в трудах по конституционному праву. Например, Н.И. Матузов в числе семи видов юридической ответственности, помимо уголовной, административной, дисциплинарной, гражданской, материальной и процессуальной, выделяет и конституционную ответственность2.

Признанный специалист в области конституционного права О.Е. Кутафин также рассматривал конституционно-правовую ответственность как разновидность юридической ответственности, указывая, что ей присущи элементы кары в качестве претерпевания делинквентом неблагоприятных последствий назначенного за нарушение норм конституционного права наказания3.

Применительно к механизму антикоррупционного регулирования среди разнообразных мер конституционно-правовой ответственности необходимо выделить те из них, которые могут применяться к лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, т.е. различные формы досрочного прекращения их полномочий в связи с совершёнными ими противоправными деяниями, например, отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации Преторые граждане, претендующие на должности в Банке России, и служащие Банка России, занимающие указанные должности, обязаны представлять сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей» // Вестник Банка России. 2013. № 25.

См.: Костенников М.В., Куракин А.В. Указ. соч. С. 22.

См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Указ. соч. С. 448.

См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2001. С. 388.

зидентом Российской Федерации. Такая ответственность является своего рода аналогом или заменителем дисциплинарной ответственности, поскольку для вышеназванных лиц дисциплинарная ответственность, как правило, не предусмотрена. Исключение составляют заместители Председателя Правительства Российской Федерации, федеральные министры, а также судьи, хотя, если обратиться к актам Конституционного Суда Российской Федерации1, то досрочное прекращение полномочий судьи в них рассматривается в качестве меры не дисциплинарной, а конституционно-правовой ответственности, своего рода импичмента.

Профессор Д.Н. Бахрах отмечает, что меры дисциплинарно-правового принуждения могут применяться совокупно с мерами в том числе конституционной ответственности2, но, к сожалению, не приводит подобных примеров.

Возникновение таких ситуаций нам кажется сомнительным, в связи с чем представляется нецелесообразным установление для лиц, замещающих государственные должности, дисциплинарной ответственности ввиду наличия соответствующего эквивалента.

Однако проблема заключается в том, что, как верно подмечено в научной литературе3, законодательство не содержит норм, подтверждающих существование конституционной (или конституционно-правовой ответственности), т.е.

подобного термина законодатель не предусмотрел, поэтому далеко не всеми учёными-юристами она выделяется как самостоятельный вид юридической ответственности4.

См., например: Определение Конституционного Суда РФ от 2 марта 2006 г. № 59-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Литвинова Александра Владимировича на нарушение его конституционных прав подпунктом 8 пункта 13 Положения о квалификационных коллегиях судей и Положениями статьи 21, пункта 1 статьи 22 и абзаца второго пункта 2 статьи 26 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» // Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 46.

См.: Рогов А.С. О некоторых аспектах понимания конституционной ответственности в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 2. С. 43.

См.: Куракин А.В., Костенников М.В. Указ. соч. С. 1444.

В ст. 13 Федерального закона «О противодействии коррупции», содержащей перечень видов юридической ответственности за нарушения физическими лицами антикоррупционного законодательства, также нет указания на конституционную ответственность, в то время как действие закона распространяется в том числе и на лиц, замещающих государственные должности. Для них в законе установлен перечень противоправных деяний, идентичный перечню дисциплинарных проступков, предусмотренному для государственных служащих, а также близкие или аналогичные дисциплинарным взысканиям меры ответственности. Системный анализ положений закона даёт основания утверждать, что законодатель унифицировал ответственность государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности, за совершение коррупциогенных проступков, и по своим внешним характеристикам для последних она является дисциплинарной, но в сущности сохраняет иную, конституционно-правовую, природу. В распространении модели регулирования административно-правового типа на конституционные правоотношения видится негативный момент, о чём более подробно будет изложено в четвёртом параграфе настоящей главы.

Вместе с тем, законодательство о противодействии коррупции объективно должно распространяться на лиц, замещающих государственные должности, однако требуется оптимизация механизма привлечения их к юридической ответственности. В первоначальной редакции Федерального закона «О противодействии коррупции» подобных положений не было вообще, а их последующее появление стало результатом поспешной деятельности законодателя на пути выполнения международных обязательств. Кроме того, и в научной литературе неоднократно высказывались предложения о распространении на лиц, замещающих государственные должности, антикоррупционных запретов, ограничений и обязанностей, а также ответственности за их нарушение1. Ещё в 1993 г. в См., например: Бибик О.Н. Закон о противодействии коррупции нуждается в существенных изменениях // Современное право. 2010. № 3. С. 116-117.

журнале «Государство и право» обосновывалась позиция о необходимости принятия антикоррупционного закона, не ограниченного сферой государственно-служебных отношений1. Учитывая динамику развития современного антикоррупционного законодательства, можно предположить, что впоследствии юридическая ответственность лиц, замещающих государственные должности, будет урегулирована иначе.

Что касается международных обязательств, то Российская Федерация в настоящее время выполняет рекомендации ГРЕКО (Группы государств против коррупции)2. В дополнении к докладу о выполнении Российской Федерацией рекомендаций ГРЕКО, опубликованном в Российской Федерации 15 марта г., указано, что Россией соответствующая рекомендация была выполнена. Внесение этой рекомендации было обусловлено тем, что не все лица, работающие в государственном секторе, считаются государственными служащими, и не было ясно, распространяются ли на лиц, замещающих государственные должности, реформы государственного управления, направленные на борьбу с коррупцией.

ГРЕКО было положительно оценено расширение области применения мер, предусмотренных в Федеральном законе «О противодействии коррупции», которые теперь применимы к более широкому кругу лиц, а не только к государственным служащим3.

Подводя итог изложению ключевых моментов, определяющих место дисциплинарной ответственности за нарушения законодательства о противодействии коррупции в общей системе дисциплинарно-принудительных отношений, регулируемых нормами административного права, отметим, что она имеет и иные важные особенности, обусловленные спецификой фактического основаСм.: Кузнецова Н.Ф. Обсуждение проблемы борьбы с коррупцией // Государство и право.

1993. № 2. С. 135.

ГРЕКО является международной организацией, осуществляющей мониторинг выполнения Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, к которой присоединилась Российская Федерация.

Документ опубликован на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации // URL: http://genproc.gov.ru/anticor/doks/greco071212.pdf [дата обращения 18.08. г.] ния дисциплинарной ответственности, условий ответственности, состава дисциплинарного проступка (в частности, особым подходом законодателя к субъективной стороне коррупциогенного правонарушения), субъектов ответственности, дисциплинарных взысканий, а также дисциплинарного производства и его принципов. Однако в рамках настоящего диссертационного исследования предусмотрены специальные разделы, в которых будут подробно освещены изложенные выше вопросы.

§ 2. Нарушение законодательства о противодействии коррупции как фактическое основание дисциплинарной ответственности: понятие и состав Принятием Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» был ознаменован новый этап законодательного регулирования противодействия коррупции, поскольку в ряд федеральных законов, регулирующих прохождение различных видов государственной службы, были внесены дополнения, призванные, по мнению законодателя, усовершенствовать механизм профилактики коррупции и искоренить коррупционные проявления.

Вместе с тем, законодателем был принят ряд спорных положений, касающихся установления дисциплинарной ответственности государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и её субъектов за совершение так называемых коррупционных правонарушений.

Системный анализ положений Федерального закона «О противодействии коррупции» и федеральных законов, регламентирующих прохождение отдельных видов государственной службы, позволил установить внутреннее противоречие, касающееся содержания такого понятия, как коррупционное правонарушение, дефиниции которого законодатель не приводит. Логично было бы определить коррупционное правонарушение через корреляцию данного понятия с дефиницией коррупции, однако законодатель использует совершенно иной подход.

В Федеральном законе «О противодействии коррупции» коррупция обозначена как злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение названных деяний от имени или в интересах юридического лица.

Изучение международных нормативных правовых актов позволяет говорить о том, что во многом законодателем было воспринято понимание коррупции, отражённое в международном праве. В частности, в п. «b» ст. 7 Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятого 17 декабря 1979 г. Резолюцией 34/169 на 106-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН1, под коррупцией понимается совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие. Вместе с тем, данное определение понятия коррупции является единственным в своём роде, несмотря на наличие ряда международноправовых источников, непосредственно отражающих позицию международного сообщества по вопросам противодействия коррупции. Ни в Конвенции ОрганиСм.: Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов. М.: Юридическая литература, 1990. С. 323.

зации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г.1, ни в Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.2, ратифицированных Российской Федерацией3, определения понятия коррупции не содержится.

В целом необходимо отметить, что, формулируя определение понятия коррупции, федеральный законодатель наполняет его уголовно-правовым содержанием, перечисляя те деяния, ответственность за совершение которых предусмотрена в Уголовном кодексе Российской Федерации. Анализируя положения Федерального закона «О противодействии коррупции», А.Ш. Балаев делает вывод, что коррупция «есть некая совокупность деяний, которые, судя по их названию, рассматриваются законодателем в качестве преступлений, предусмотренных ст.ст. 201, 204, 285, 290 УК РФ»4.

В.В. Летуновский и А.А. Агеев отмечают, что с сущностной точки зрения коррупция представляет собой нечто из разряда корыстной преступности 5. Т.Я.

Хабриева, обобщая представленные в научных трудах подходы к понятию коррупции, констатирует, что с учётом достигнутого уровня научного освоения данной сферы коррупцию можно определить как совокупность составов правонарушений, «отличающихся таким важным квалифицирующим признаком, как использование должностным лицом своего статуса в корыстных целях для личСобр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 26. Ст. 2780.

Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 20. Ст. 2394.

Федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006.

№ 12. Ст. 1231; Федеральный закон от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ «О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию» // Собр. законодательства Рос. Федерации.

2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3424.

См.: Балаев А.Ш. Коррупция в свете принятого Федерального закона № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Вестник Академии экономической безопасности МВД России.

2010. № 7. С. 116.

См.: Летуновский В. В., Агеев А.А. О противодействии коррупции // Российская юстиция.

2010. № 1. С. 48.

ного обогащения или в групповых интересах»1, что, по сути, отражает уголовно-правовой характер таких составов.

В то же время в ст. 13 Федерального закона «О противодействии коррупции» указано, что в случае совершения коррупционных правонарушений виновные несут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность. Следовательно, законодатель подразумевает наличие четырёх видов коррупционных правонарушений: коррупционное преступление, коррупционное административное правонарушение, коррупционный гражданско-правовой деликт и коррупционный дисциплинарный проступок соответственно.

В научной литературе подобный подход законодателя находит обоснование. Существует мнение, что коррупция в широком понимании включает в себя действия коррупционного характера, не содержащие состава преступления2.

Например, А.В. Кудашкин и Т.Л. Козлов, рассматривая коррупцию как многоликое и многогранное социальное явление, полагают, что не все формы коррупционного поведения подпадают под понятие преступления, а непреступные деяния выражаются в совершении административных правонарушений (в частности, мелкое хищение материальных и денежных средств с использованием служебного положения), запрещённых гражданско-правовых сделок (принятие подарков государственными служащими и оказание им услуг третьими лицами) и дисциплинарных проступков (под которыми указанные авторы понимают использование своего статуса для получения некоторых преимуществ, за которое предусмотрено дисциплинарное взыскание)3.

Однако если речь вести о мелком хищении чужого имущества, то, на наш взгляд, не имеет существенного значения, кем оно совершено – лицом, замеХабриева Т.Я. Научно-правовые проблемы противодействия коррупции // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2012. № 3. С. 7.

См.: Поляков М.М. Научно-теоретический анализ видов и форм деяний, имеющих коррупционное содержание // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. 2010. № 1-2. С. 383.

См.: Кудашкин А.В., Козлов Т.Л. Ещё раз о правовом понятии коррупции // Современное право. 2010. № 6. С. 4.

щающим государственную должность, государственным служащим, иным служащим или другим работником. От того, что данное деяние совершено государственным служащим, оно коррупционным правонарушением не становится.

Если рассматривать хищение имущества на сумму, не превышающую одну тысячу рублей, в качестве коррупционного деяния, это приведёт к неоправданно широкому пониманию коррупции и коррупционного поведения.

Что касается принятия подарков государственными служащими и оказания им услуг третьими лицами, то эти деяния охватываются сферой дисциплинарного принуждения, несмотря на урегулирование некоторых вопросов дарения государственным служащим в ст. 575 Гражданского кодекса Российской Федерации1. Кроме того, само по себе принятие подарка государственным служащим ещё не означает злоупотребление служебным положением или иное использование им своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды, как это отражено в законодательном определении понятия коррупции. Коррупционным правонарушением здесь может быть получение взятки, а подарок и взятка суть не одно и то же.

Говоря о дисциплинарных проступках, вышеназванные авторы ограничились лишь упоминанием об использовании государственными служащими своего статуса для получения некоторых преимуществ, но не указали, в чём это выражается и каких конкретно преимуществ может добиться государственный служащий. Если исходить из предложенного законодателем перечня коррупционных дисциплинарных проступков, само по себе совершение таких деяний не может означать использование государственным служащим своего должностного положения для получения преимуществ. Например, объективная сторона такого дисциплинарного проступка, как несообщение представителю нанимателя о поступившем коррупционном предложении, не предполагает получение государственным служащим каких-либо выгод.

Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 5. Ст. 410.

Изложенные аргументы позволяют говорить о том, что понятие коррупционного правонарушения некорректно рассматривать в плоскости реализации всех видов юридической ответственности.

Тем не менее, коррупционное правонарушение обозначено в качестве фактического основания дисциплинарной ответственности в ст. 41.10 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»1, ст. 59.3 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»2, ст. 30.3 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации»3 и в других федеральных законах, устанавливающих особенности прохождения отдельных видов службы.

В этих нормативных актах коррупционные правонарушения фактически подразделяются на две группы: сопряжённые с утратой доверия и не связанные с таковой. К слову, одно и то же нарушение в зависимости от усмотрения представителя нанимателя может как повлечь утрату доверия, так и не повлечь. Разница в последствиях состоит в том, что в случае утраты доверия государственный служащий подлежит увольнению. В обратном случае применяются иные дисциплинарные взыскания.

В общем виде под коррупционным правонарушением подразумевается несоблюдение государственными служащими ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции.

Коррупционные правонарушения, сопряжённые с возможной утратой доверия, обозначены законодателем в виде не подлежащего расширительному толкованию перечня. К ним отнесены:

непринятие служащим мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является;

Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 8. Ст. 366.

Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215.

Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 1. Ст. 15.

непредставление сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений;

участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией;

осуществление предпринимательской деятельности;

вхождение в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений;

нарушение государственным служащим, его супругой (супругом) и несовершеннолетними детьми запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.

Можно заметить, что законодатель, составляя этот перечень, «упустил»

из виду предусмотренное в ст. 9 Федерального закона «О противодействии коррупции» и влекущее увольнение с государственной службы нарушение, выражающееся в неисполнении обязанности уведомлять представителя нанимателя, органы прокуратуры или другие государственные органы об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений. Если руководствоваться ст. 59.1 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», за совершение такого деяния к государственному гражданскому служащему можно применить лишь замечание, выговор или предупреждение о неполном должностном соответствии.

Аналогичные основания для увольнения (освобождения от должности) в связи с утратой доверия установлены в ст. 13.1 Федерального закона «О противодействии коррупции» и для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и её субъектов.

Следует выразить сомнение в наличии коррупционной составляющей названных нарушений ввиду отсутствия признаков коррупции, обозначенных в определении её понятия. Так, непредставление государственным служащим сведений о своих доходах и расходах, а также аналогичных сведений по своим супруге (супругу) и несовершеннолетним детям никак не свидетельствует о наличии тех признаков коррупции, которые отражены в её определении.

По нашему мнению, законодатель допускает некорректное использование терминологии, понимая под коррупционными правонарушениями любые нарушения законодательства о противодействии коррупции. В то же время в Федеральном законе «О противодействии коррупции» в качестве первого и основного элемента противодействия коррупции названа её профилактика, понимаемая как деятельность федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению её причин.

Меры, направленные на профилактику коррупции, не являясь реакцией государства на коррупционное поведение, применяются на «дальних подступах» к коррупционной деятельности, не позволяя отдельным незаконным проявлениям в деятельности государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности, перерасти в коррупционные преступления. Дисциплинарные взыскания, будучи мерами карательного воздействия на нарушителей правил, установленных в законодательстве о противодействии коррупции и государственной службе, являются одновременно и мерами, направленными на предупреждение коррупционной (преступной по сути) деятельности.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что правонарушения, способствующие возникновению коррупции, не тождественны коррупционным правонарушениям. В связи с этим представляется необходимым предложить федеральному законодателю внести носящие комплексный характер изменения в законодательство о государственной службе и противодействии коррупции, направленные на уточнение терминологии. Термин «коррупционное правонарушение» в преамбуле, подпунктах «б» и «в» пункта 3 статьи 1, пункте 4 статьи 3, пункте 2 части 1 и в части 2 статьи 4, частях 4.1 и 5 статьи 5, в названии, частях 1, 2, 4 и 5 статьи 9, в статье 11.1, в названии, частях 1 и 2 статьи 13, в названии, частях 1 и 2 статьи 14 Федерального закона «О противодействии коррупции», в названии, частях 1-5 статьи 59.3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и аналогичных по содержанию нормах иных федеральных законов, регулирующих государственнослужебные отношения, следует заменить на иной – «коррупциогенное правонарушение». Данный термин будет способен объединить правонарушения как явно содержащие признаки коррупции, так и способствующие совершению подобных деяний.

Руководствуясь вышесказанным, с первых страниц диссертационного исследования мы старались избегать употребления понятия «коррупционное правонарушение» применительно к дисциплинарным проступкам и обозначали их в качестве коррупциогенных. Под коррупциогенностью дисциплинарного проступка необходимо понимать потенциальную возможность способствовать коррупционным проявлениям в деятельности государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности, совершивших данное деяние.

Некоторые авторы отмечают, что фактором, снижающим эффективность института дисциплинарной ответственности, является отсутствие законодательного определения понятия коррупционного дисциплинарного проступка применительно к коррупционным проявлениям, не влекущим иных видов юридической ответственности, и в качестве такового рассматривают обладающее признаками коррупции и не являющееся преступлением или административным правонарушением служебное нарушение, за которое установлена дисциплинарная ответственность, регламентированная нормами об отдельных видах государственной службы1.

Не затрагивая более вопроса об отсутствии коррупционности как характеристики дисциплинарного проступка, отметим неоднозначность высказанной позиции. Определение понятия дисциплинарного проступка уже содержится в законодательстве. Так, в Федеральном законе «О государственной гражданской службе» он рассматривается как неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей (ч. 1 ст. 57). Формулирование помимо этого определения ещё одного навряд ли стоит считать оправданным с точки зрения законодательной техники, поскольку определение понятия коррупциогенного дисциплинарного проступка в сущности ничем не будет отличаться от общего определения, за исключением признаков, характеризующих его коррупциогенность.