«ДИСЦИПЛИНАРНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ ...»

Видовая или родовая принадлежность каких бы то ни было правонарушений в зависимости от объекта противоправного посягательства, будь то уголовные, гражданско-правовые, дисциплинарные или административные правонарушения, не может влиять на сущностные параметры названных деяний, поэтому попытки определить подобные понятия в законе будут носить характер дублирования.

Дисциплинарный проступок как юридическая категория – одно из основополагающих понятий юриспруденции и представляет собой постоянную величину, характеризующуюся устойчивостью формы и содержания. Хотя, как отмечает М.В. Добробаба, сравнивая определения понятия, содержащиеся в законах о различных видах государственной службы, в действующем служебном законодательстве отсутствует единое понимание дисциплинарного проступка как фактического основания дисциплинарной ответственности2. Однако такое различие является объективным и проводится лишь по отдельным признакам, См.: Кудашкин А.В., Козлов Т.Л. Указ. соч. С. 7.

См.: Добробаба М.Б. Проблема понимания дисциплинарного проступка в служебном праве // Административное право и процесс. 2011. № 5. С. 32.

характеризующим особенности прохождения соответствующих видов государственной службы. В трудовом законодательстве также содержится своё определение понятия дисциплинарного проступка, где он рассматривается как неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей. Но отличие здесь обусловлено особенностями трудовых правоотношений, субъектами которых являются не только служащие, но и рабочие, поэтому и речь идёт не о служебных, а о трудовых обязанностях.

Сущность дисциплинарного проступка от всего сказанного выше не меняется.

Несмотря на государственную значимость проблем противодействия коррупции, выделение в законе коррупциогенных (или коррупционных) дисциплинарных проступков как отдельной категории будет создавать подобие противопоставления частного общему, как это в настоящее время наблюдается в законодательном регулировании дисциплинарного производства по делам о нарушениях законодательства о противодействии коррупции, о чём будет идти речь во второй главе диссертационного исследования.

Сказанное не исключает возможность и даже необходимость доктринального определения понятия коррупциогенного дисциплинарного проступка в целях дальнейшего исследования целого класса проступков, посягающих на интересы государственной службы и иные публичные интересы (применительно к лицам, замещающим отдельные государственные должности).

Итак, в структуре административно-правового регулирования нарушение законодательства о противодействии коррупции как дисциплинарный проступок (коррупциогенный дисциплинарный проступок) представляет собой неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим или лицом, замещающим государственную должность, по его вине возложенных на него обязанностей, несоблюдение запретов и ограничений, установленных в целях противодействия коррупции, за которое в государственно-служебном законодательстве и законодательстве, определяющем статус лиц, замещающих государственные должности, предусмотрена дисциплинарная ответственность.

Коррупциогенный дисциплинарный проступок характеризуется рядом признаков, общих с признаками иных дисциплинарных проступков публичных должностных лиц.

К общим следует отнести: 1) выраженность в объективной действительности; 2) виновность; 3) противоправность; 4) наказуемость; 5) общественную вредность. В качестве специального признака можно назвать относительную формализацию в законодательстве.

Ряд общих признаков имеет специфику, обусловленную сферой общественных отношений, урегулированных законодательством о противодействии коррупции.

Выраженность в объективной действительности означает, что дисциплинарный проступок имеет форму действия или бездействия. В настоящее время из тех шести дисциплинарных проступков, которые законодатель называет коррупционными правонарушениями, четыре имеют форму действия (1) участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией; 2) осуществление предпринимательской деятельности; 3) вхождение в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений; 4) нарушение государственным служащим, лицом, замещающим государственную должность, его супругой (супругом) и несовершеннолетними детьми запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами). Остальные деяния, а также предусмотренное ст.

9 Федерального закона «О противодействии коррупции» неисполнение обязанности уведомлять представителя нанимателя (работодателя) или органы прокуратуры об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, имеют форму бездействия.

Виновность, традиционно рассматриваемая в качестве обязательного признака дисциплинарного проступка, имеет существенные особенности, о которых будет сказано далее при характеристике субъективной стороны коррупциогенного дисциплинарного проступка.

Противоправность означает, что совершением дисциплинарного проступка нарушаются нормы права, в данном случае административного, а именно нормы, устанавливающие антикоррупционные стандарты поведения государственного служащего либо лица, замещающего государственную должность.

';

Наказуемость предполагает предусмотренную законом возможность наложения дисциплинарного взыскания. При этом для определения наличия такого признака требуется совокупность трёх элементов: 1) антикоррупционного стандарта поведения, т.е. запрета, ограничения или обязанности, установленных законодательством о противодействии коррупции; 2) возможности привлечения к дисциплинарной ответственности за их нарушение; 3) конкретных санкций, т.е. дисциплинарных взысканий.

Общественную вредность как признак дисциплинарного проступка следует выделять лишь применительно к тем правонарушениям, ответственность за нарушение которых предусмотрена законодательством, определяющим статус государственных служащих и лиц, замещающих отдельные государственные должности. Это обусловлено публично-правовым характером дисциплинарной ответственности названных субъектов в отличие от ответственности в трудовых правоотношениях, имеющих частноправовую основу. Как отмечает Ю.Н. Старилов, в перспективе одним из важнейших отличительных признаков норм законодательства о государственной службе от норм трудового права должно стать подразделение права на публичное и частное1, а главное различие между государственным служащим и работником состоит в том, что лица, находящиеся на государственной службе, в отличие от лиц, состоящих в обычСм.: Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации (теоретикоправовое исследование): дис.... докт. юрид. наук. Воронеж, 1996. С. 215.

ных трудовых отношениях, имеют особый публично-правовой статус1. Подобный вывод можно сделать и в отношении лиц, замещающих государственные должности, на которых распространяется режим дисциплинарной ответственности. Если в трудовых правоотношениях вред причиняется работодателю, то в государственно-служебных и иных публичных правоотношениях, как это отражено в доктринальном определении понятия ответственности в государственном управлении, – интересам государства и общества2. По выражению А.В. Гусева, «в дисциплинарных отношениях государственному служащему противостоит не отдельный работодатель, преследующий частный интерес, а государство-наниматель, устанавливающее правила служебного поведения и требующее их соблюдения»3. Поэтому нередко выделяемый в научной литературе признак общественной вредности дисциплинарного проступка по административному законодательству должен означать внесение элемента дезорганизации в систему государственно-властной деятельности. Применительно к коррупциогенным дисциплинарным проступкам такую дезорганизацию можно рассматривать как состояние управленческой деятельности, при котором создаётся потенциальная возможность для публичных должностных лиц использовать должностные полномочия в частных корыстных интересах вопреки интересам общества и государства5, т.е. существует вероятность подмены публичных интересов частными.

См.: Старилов Ю.Н. К вопросу о публично-правовом характере института государственной службы // Правоведение. 1997. № 1. С. 17-33.

См.: Ответственность в управлении / Отв. ред. А.Е. Лунев, Б.М. Лазарев. М.: Наука, 1985.

С. 24-25.

Гусев А.В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования: монография. Екатеринбург: ИД УрПОА, 2005. С. 169.

См.: Савин И.Г. Сравнительно-правовой анализ привлечения военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности // Военно-юридический журнал. 2010. № 7. С. 10; Добробаба М.Б. Отраслевая принадлежность дисциплинарной ответственности государственных служащих Российской Федерации // Современное право. 2008. № 4. С. 91.

См.: Васильев С.В., Буянова Л.П. Некоторые проблемы противодействия коррупции // Закон и право. 2012. № 6. С. 92.

Специальный признак относительной формализации в законодательстве выражается в том, что законодатель приводит исчерпывающий перечень деяний, совершение которых влечёт утрату доверия с последующим увольнением с государственной службы или с государственной должности. Относительность формализации заключается в том, что законодателем предполагается, что могут быть и иные коррупциогенные деяния, не влекущие утраты доверия. Например, в ст. 59.1 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» говорится о проявлении таких деяний в виде несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции настоящим Федеральным законом, Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами, но их перечня не приводится.

Безусловно, полной формализации дисциплинарной ответственности достичь невозможно в той степени, в какой это реализовано в отношении уголовной и административной ответственности, по соображениям, уже высказанным в первом параграфе. Однако существуют составы коррупциогенных дисциплинарных проступков, по которым предусмотрена схема, характерная для установления ответственности за преступления и административные правонарушения, т.е. определены диспозиция в виде нарушения определённого правила поведения и конкретная санкция за данное деяние. В частности, согласно ч. 5.1 ст.

11 Федерального закона «О противодействии коррупции» непринятие государственным служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение государственного служащего с государственной службы.

Аналогичные примеры по названному закону можно назвать и в отношении:

1) непредставления сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений (ч. 1 и 9 ст. 8; ч. 1 и 3 ст. 8.1);

2) нарушения государственным служащим, его супругой (супругом) и несовершеннолетними детьми запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами (ч. 1 и 3 ст. 7.1).

3) неисполнения обязанности уведомлять представителя нанимателя, органы прокуратуры или другие государственные органы об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений (ч. 1 и 3 ст. 9).

Состав нарушения законодательства о противодействии коррупции как дисциплинарного проступка.

В науке административного права уже давно сложилось общее представление о понятии, содержательной стороне и элементах состава дисциплинарного проступка1, под которым следует понимать совокупность объективных и субъективных признаков, характеризующих деяние в качестве дисциплинарного проступка. Все четыре элемента состава – объект, объективная сторона, субъективная сторона и субъект правонарушения – присутствуют и в составе коррупциогенного дисциплинарного проступка.

Объектом коррупциогенного дисциплинарного проступка являются общественные отношения, складывающиеся по поводу соблюдения государственными служащими, лицами, замещающими отдельные государственные См., например: Матвиенко Г.В. Особенности дисциплинарной ответственности сотрудников таможенных органов // Современное право. 2011. № 4. С. 109; Корякин В.М., Кудашкин А.В., Фатеев К.В. Военно-административное право (военная администрация): Учебник. М.:

За права военнослужащих, 2008. С. 425-429.

должности, запретов, ограничений и обязанностей, установленных в антикоррупционном законодательстве.

Следует иметь в виду, в административном праве принято деление объектов правонарушения на общий, родовой, видовой и непосредственный, но четырёхуровневая структура объектов характерна более для административных правонарушений1 с учётом их многочисленности. Применительно к составу дисциплинарного проступка не представляется целесообразным выделение родовых объектов ввиду того, что составов таких правонарушений в законодательстве очень мало2. Поэтому сам по себе объект коррупциогенного дисциплинарного проступка является видовым в общей системе объектов дисциплинарных проступков наряду с такими видовыми объектами, как, например, общественные отношения, связанные с обеспечением сохранности государственного имущества (если речь идёт о мелком хищении имущества, растрате, умышленном уничтожении или повреждении такого имущества по месту службы). Общим же объектом будет выступать вся совокупность общественных отношений, на которые посягает любой дисциплинарный проступок.

Каждый отдельный коррупциогенный дисциплинарный проступок посягает на непосредственный объект, который выделяется внутри видового объекта.

Объективная сторона представляет собой совокупность внешних признаков, характеризующих деяние как коррупциогенный дисциплинарный проступок. Обязательными признаками объективной стороны являются действие или бездействие. В качестве факультативных признаков следует рассматривать место, время, способ совершения деяния, наступившие вредные последствия, а См.: Соколов А.Ю. Административная ответственность в Российской Федерации: учебное пособие. Саратов: Изд-во ФГБОУ ВПО «СГЮА», 2013. С. 27.

См.: Бахрах Д.Н. Особенности дисциплинарной ответственности как вида юридической ответственности // Современное право. 2008. № 10. С. 41.

также причинная связь между совершённым проступком и его вредными последствиями1.

Субъектами коррупциогенных дисциплинарных проступков являются государственные служащие и лица, замещающие отдельные государственные должности. Следует отметить неоднородность субъектов правонарушений применительно к разным составам деликтов. Предусмотрены такие деяния, субъектами которых могут быть любые государственные служащие, но по отдельным составам законодатель субъектный состав ограничивает, отсылая к подзаконным правовым актам, определяющим лиц, на которых распространяется какой-либо антикоррупционный запрет или обязанность.

Наибольший интерес с точки зрения коррупциогенного дисциплинарного проступка представляет его субъективная сторона, в качестве которой выступает совокупность признаков, характеризующих психическое отношение лица к содеянному и к возможным последствиям правонарушения. Обязательным признаком, характеризующим субъективную сторону, является вина делинквента, а факультативными – мотив и цель. В энциклопедической литературе вина обозначается как «осознание (понимание) лицом недопустимости (противоправности) своего поведения и связанных с ним результатов»2. Совершенно справедливо отмечает К.С. Бельский, «принцип ответственности государственного служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей должен быть сформулирован с точным очерчиванием его вины»3.

Как о неотъемлемом атрибуте дисциплинарной ответственности о вине говорится во многих иных публикациях по административному праву4.

См.: Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. В.С.

Нерсесянца. М.: Норма, 2004. С. 485-487.

См.: Юридический энциклопедический словарь / Под общ. ред. В.Е. Крутских. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Инфра-М, 2003. С. 47.

Бельский К.С. О концепции реформы государственной службы в России // Государство и право. 1994. № 4. С. 29.

См., например: Маюров Н.П., Бялт В.С. Проблемы административно-правового регулирования дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел // «Чёрные дыры» в Российском законодательстве. 2008. № 6. С. 176; Агапов А.Б. Административное право:

Учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Дашков и К, 2005. С. 178-179; Шишканов В.А. О некоЗаконодатель с разной степенью детализации регламентировал вопросы вины в зависимости от вида государственной службы. Применительно к государственной гражданской службе законодатель ограничился лишь упоминанием вины в приведённом нами определении понятия дисциплинарного проступка, не раскрывая её форм. Наибольшая полнота регламентации данного вопроса имеет место в законодательстве, определяющем статус военнослужащих. В частях 3, 4 и 5 ст. 28.2 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»1 установлены формы вины, т.е. умысел и неосторожность, а также изложено их содержание, позволяющее разграничить умысел на прямой и косвенный, а неосторожность на легкомыслие и небрежность. Такой подход законодателя обусловлен, видимо, большей строгостью дисциплинарной ответственности военнослужащих по сравнению с дисциплинарной ответственностью государственных гражданских служащих. Кроме того, законодатель заимствовал многие положения из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (в том числе по вопросам вины) ввиду привлечения военнослужащих к дисциплинарной ответственности за совершение административных правонарушений.

Однако вследствие унификации дисциплинарной ответственности за нарушения законодательства о противодействии коррупции возникли одинаковые проблемы, характерные для всех видов государственной службы, о чём далее и пойдёт речь.

Необходимо назвать два обстоятельства, которые дают основания полагать, что государственный служащий может быть привлечён к дисциплинарной ответственности за совершение коррупциогенных проступков без вины:

1) юридическая конструкция отдельных составов коррупциогенных проступков не исключает возможности совершения деяния невиновно (например, торых проблемах применения дисциплинарных взысканий в отношении военнослужащих // Право в Вооруженных Силах. 2012. № 4. С. 34.

Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 22. Ст. 2331.

непредставление государственным служащим сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своей супруги);

2) нормы, регламентирующие особенности производства по делам о коррупциогенных проступках в части формулирования обстоятельств, подлежащих выяснению при применении взысканий, не содержат упоминания об установлении вины в отличие от норм, регламентирующих общий порядок дисциплинарного производства (можно сравнить, например, ч. 3 ст. 58 и ч. 2 ст. 59.3 Федерального закона о государственной гражданской службе Российской Федерации»).

Данная проблема впервые была озвучена С.Е. Чанновым1, который однозначно полагает, что привлечение к дисциплинарной ответственности без вины противоречит специфике данного вида юридической ответственности, а правовая наука и действующее законодательство допускают невиновное привлечение к ответственности лишь в порядке исключения (что характерно для гражданско-правовой ответственности). Однако названный автор считает, что с позиции целесообразности выглядит вполне допустимым привлечение к ответственности государственных служащих, совершивших наиболее серьёзные правонарушения, без учёта их вины (поскольку это диктуется публичными интересами). В качестве способа устранения противоречия он предлагает рассматривать увольнение за несоблюдение антикоррупционных ограничений не в качестве дисциплинарного взыскания, а как меру дисциплинарного пресечения, руководствуясь сложившимися в науке административного права представлениями о системе мер дисциплинарного принуждения, представленной не только дисциплинарными взысканиями, но и уже упомянутыми дисциплинарноСм.: Чаннов С.Е. Дисциплинарное принуждение как средство обеспечения служебных правоотношений: современное состояние и перспективы // Административное право и процесс.

2012. № 7. С. 13-18.

пресекательными мерами, а также дисциплинарно-восстановительными мерами и мерами дисциплинарного дестимулирования1.

Вместе с тем, если руководствоваться позицией Д.Н. Бахраха, также выделяющего несколько разновидностей мер дисциплинарного принуждения, его основанием в любом случае будет нарушение правовых обязанностей, действующих в коллективе (дисциплинарный проступок, имущественный деликт, а при наличии специального закона – административное правонарушение и нарушение моральных норм)2. Сказанное применимо и к дисциплинарнопресекательным мерам, что, в общем-то, отражает традиционное понимание в науке их сущности. Правонарушение, служащее основанием их применения, суть виновное и противоправное деяние. Если нет правонарушения, то и нечего пресекать.

С этой точки зрения позиция С.Е. Чаннова содержит некоторый изъян, не влияющий на общую положительную оценку его попытки разрешить противоречие, заложенное в законодательстве о государственной службе, ведь только поиск научно обоснованных путей решения проблем нормативно-правового регулирования позволит оптимизировать механизм противодействия коррупционным проявлениям.

Далее от общей характеристики состава коррупциогенного дисциплинарного проступка необходимо перейти к анализу отдельных деяний, ответственность за совершение которых предусмотрена в законодательстве о государственной службе и о противодействии коррупции, о чём пойдёт речь в следующем параграфе диссертации.

См., например: Адушкин Ю.С. Дисциплинарное производство в СССР. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1986. С. 24-25; Тимошенко И.В. Административно-процессуальная деятельность (административный процесс). Ростов н/Д: Феникс, 2007. С. 236; Гавриленко Д.А. Государственная дисциплина: сущность, функции, значение. Минск: Наука и техника, 1988. С. 271;

Колосков А.М. Дисциплинарно-правовое принуждение и дисциплинарная ответственность сотрудников уголовно-исполнительной системы: содержание и соотношение // Вестник Владимирского юридического института. 2008. № 4. С. 42-44.

См.: Бахрах Д.Н. Дисциплинарное принуждение // Правоведение. 1985. № 3. С. 19.

§ 3. Отдельные составы нарушений законодательства о противодействии коррупции В предыдущем параграфе было установлено, какие конкретно деяния на государственной службе являются коррупциогенными, поскольку они выражены в качестве таковых непосредственно в Федеральном законе «О противодействии коррупции» и в законодательстве о государственной службе. Однако предусмотрены и иные деяния, дела о которых рассматриваются по специальным правилам «антикоррупционного» дисциплинарного производства. Такой вывод однозначно можно сделать, например, из системного анализа Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе». Таким образом, к нарушениям законодательства о противодействия коррупции, помимо уже ранее названных деяний, относятся правонарушения, которые в значительной мере являются частными проявлениями конфликта интересов:

использование в целях, не связанных с исполнением обязанностей государственной службы, финансовых средств государственного имущества;

получение гонораров за публикации и выступления, связанные с исполнением обязанностей государственной службы;

получение от физических и юридических лиц вознаграждения (подарков, денежного вознаграждения, ссуд, услуг, оплаты развлечений, отдыха, транспортных расходов и иных вознаграждений), связанных с исполнением обязанностей государственной службы;

принятие наград иностранных государств, международных и иностранных организаций;

выезд в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц;

использование служебного положения в интересах политических партий, иных общественных и религиозных объединений, а также для пропаганды отношения к ним.

Ввиду ограниченного объёма исследования следует рассмотреть составы лишь некоторых дисциплинарных проступков, которые вызывают наибольшие затруднения у правоприменителя.

I. Неуведомление о фактах обращения в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений.

В статье 9 Федерального закона «О противодействии коррупции» установлена обязанность государственного служащего уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений, а её неисполнение влечёт увольнение с государственной службы либо привлечение к иным видам ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Установление такой обязанности и дисциплинарной ответственности за её неисполнение вытекает из международных обязательств Российской Федерации, поскольку согласно частям 4 и 6 ст. 8 Конвенции ООН против коррупции каждое государство-участник должно рассмотреть возможность установления мер и систем, способствующих тому, чтобы публичные должностные лица сообщали соответствующим органам о коррупционных деяниях, о которых им стало известно при выполнении ими своих функций, а также возможность принятия дисциплинарных или других мер в отношении публичных должностных лиц, которые нарушают соответствующие правила.

Это, по сути, единственное принципиально новое (и в то же время неоднозначное) положение в современном российском законодательстве о противодействии коррупции, в связи с чем с него и необходимо начать обзор отдельных составов дисциплинарных проступков. Вместе с тем, рассмотрение вопроса лишь об элементах состава данного деликта будет неполным и односторонним, если не затронуть проблему этического обоснования подобных новаций.

Введение законодателем соответствующих правил сразу же нашло отклик в научной среде. О.Н. Бибик отмечает, что данное положение возвращает в законодательство «институт доносительства» о совершении преступлений и иных правонарушений. По его мнению, названный институт хотя и не нарушает принципов демократического государства, однако соответствующие нормы скомпрометировали себя в советский период, и в настоящее время общественным мнением их широкое применение вряд ли будет поддержано, поэтому не стоит возлагать на них больших надежд1. Похожую «терминологию» использует и С.А. Воронцов, предполагая, что служащие, выполнившие данную антикоррупционную обязанность, приобретут ярлык «доносчиков» и «стукачей», и это обернётся для них изоляцией в их окружении2. Поэтому государственный служащий, получивший коррупционное предложение, в том числе от служащего того же органа, оказывается между дилеммой: либо стать «доносчиком» с вытекающими из этого последствиями, либо подвергнуть себя риску увольнения.

В связи с этим нельзя оставить без внимания позицию Ю.А. Тихомирова относительно концептуальных положений законодательства о противодействии коррупции. На этапе подготовки проекта Федерального закона «О противодействии коррупции» он отмечал, что «борьба с коррупцией – это не только «прицельный выстрел отточенными нормами», но и попытка понять, как эти нормы воспринимаются людьми и преломляются в реальной жизни»3.

Кроме того, в числе организационных проблем противодействия коррупции учёные выделяют менталитет российских граждан и нежелание действовать против системы коррупционных отношений4, а также невысокий уровень См.: Бибик О.Н. Закон о противодействии коррупции нуждается в существенных изменениях // Современное право. 2010. № 3. С. 116.

См.: Воронцов С.А. Об использовании в противодействии коррупции в России основных принципов зарубежных антикоррупционных технологий, показавших высокую эффективность // Юристъ-Правоведъ. 2011. № 1. С. 93.

Тихомиров Ю.А. Правовые меры противодействия коррупции // Журнал российского права.

2007. № 9. С. 161.

См.: Кудашкин А.В., Беляков В.Н., Алексеев С.В. Проблемы противодействия коррупции в Вооруженных Силах Российской Федерации // Право в Вооруженных Силах. 2010. № 2. С.

8-9.

правосознания граждан1, что характеризует также и государственных служащих.

По вышеназванным причинам норма, предусматривающая дисциплинарную ответственность за неуведомление о фактах обращения в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, рассматривается даже как юридическая фикция2.

Несмотря на такое обозначение и на неоднозначное отношение к данному нововведению в литературе, анализируемая норма на практике применяется, поэтому есть смысл разобрать состав соответствующего дисциплинарного проступка.

Объектом названного деликта являются общественные отношения, складывающиеся по поводу устранения латентности коррупционных проявлений.

Основным признаком объективной стороны является деяние в форме бездействия, которое характеризуется непринятием мер по сообщению государственным служащим сведений о поступившем ему коррупционном предложении представителю нанимателя, в прокуратуру либо в иные государственные органы. Тем самым, законодатель предусматривает альтернативный порядок уведомления. Следует иметь в виду, что правовое регулирование уведомления в Федеральном законе «О противодействии коррупции» является неполным и не позволяет определить все характеристики объективной стороны проступка.

Вместе с тем, в ч. 5 ст. 9 этого закона указано, что порядок уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения служащего к совершению коррупционных правонарушений определяется представителем нанимателя (работодателем), т.е. предусматривается и подзаконное нормативно-правовое регулирование данного вопроса. В целях обеспечения реализации положений закона органами всех ветвей государственной власти были См.: Калита И.А. Методы противодействия коррупции в российском законодательстве // Юрист ВУЗа. 2012. № 5. С. 62.

См.: Стрельников К.А. Вопросы реализации Федерального закона «О противодействии коррупции» // Юридический мир. 2009. № 3. С. 26.

разработаны и приняты правила, устанавливающие порядок уведомления о склонении к совершению коррупционных правонарушений. Отсутствие унификации этого вопроса на уровне закона обусловило фактически разное содержание объективной стороны данного проступка при его совершении служащими разных органов.

Большое значение имеет срок уведомления, поскольку деяние будет считаться совершённым только в том случае, если данный срок истёк, а уведомление от служащего не было получено. Если же он не установлен, то фактически привлечь служащего к ответственности невозможно, поскольку неопределённой будет ещё и субъективная сторона проступка (не ясно, собирался ли служащий уведомить, а если собирался, то когда?).

В приказе Генпрокуратуры РФ от 6 мая 2009 г. № 142 «О порядке уведомления прокурорскими работниками и федеральными государственными гражданскими служащими руководителей органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации о фактах обращения к ним в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений и организации проверок поступающих уведомлений»1 установлен трёхдневный срок уведомления с момента обращения к служащему с коррупционным предложением.

В Порядке уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения федерального государственного гражданского служащего Министерства образования и науки Российской Федерации к совершению коррупционных правонарушений, утверждённом Приказом Минобрнауки РФ от 1 апреля 2011 г. № 14472, указано, что государственный служащий обязан незамедлительно уведомить представителя нанимателя обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений. При этом значение слова «незамедлительно»

не раскрывается.

Законность. 2009. № 7.

Рос. газета. 2011. 20 мая.

В п. 1.3 Положения о порядке уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения федерального государственного гражданского служащего Министерства культуры Российской Федерации к совершению коррупционных правонарушений, утверждённого Приказом Минкультуры РФ от 7 февраля 2011 г. № 551, определено, что уведомление осуществляется государственным служащим не позднее рабочего дня, следующего за днём обращения к нему в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений.

Существуют и иные варианты общего срока уведомления, однако все перечислять не имеет смысла. Важным было установить отсутствие единого подхода к его определению. Единственным относительно схожим моментом в содержании всей этой группы нормативных актов является практически одинаковое специальное правило, имеющее место в случае объективной невозможности уведомить представителя нанимателя (работодателя) об обращении в целях склонения к коррупционному правонарушению (нахождение в отпуске, командировке). Как правило, в таких случаях служащий обязан уведомить представителя нанимателя незамедлительно (в течение суток, в течение двух рабочих дней) после возвращения.

Представляется, что такая ситуация со сроками уведомления должна быть предметом анализа со стороны законодателя с последующим принятием дополнений в Федеральный закон «О противодействии коррупции», устанавливающих единые правила. Принимая во внимание элементарный характер такого уведомления, не требующего существенных временных затрат, считаем целесообразным установить, что уведомление должно осуществляться государственным служащим не позднее рабочего дня, следующего за днём обращения к нему в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений.

Субъективная сторона характеризуется умышленной формой вины ввиду осознания лицом противоправного характера своего бездействия, предвидеБюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. № 17.

ния общественно вредных последствий, желания их наступления либо безразличного к ним отношения. Под общественно вредными последствиями в данном случае следует понимать не материальный ущерб, а причинение вреда общественным отношениям, поскольку сокрытие коррупционных предложений является фактором, обусловливающим латентность коррупционной преступности.

Проблема определения наличия субъективной стороны в составе данного дисциплинарного проступка связана со способностью и возможностью служащего осознать противоправный характер своего бездействия. Как справедливо отмечается исследователями, вопрос состоит в том, в каких случаях у государственного служащего возникает обязанность подобного уведомления1? Законодатель не предусмотрел перечня коррупционных правонарушений, в качестве которых он рассматривает не только преступления, но и иные противоправные деяния – административные правонарушения, дисциплинарные проступки и гражданско-правовые деликты.

Буквальное толкование положений ст. 9 Федерального закона «О противодействии коррупции» приводит к заключению о необходимости уведомления обо всех предложениях совершить любое из вышеназванных деяний. Однако не исключено, что у государственного служащего возникнут существенные затруднения при определении коррупционности поступившего к нему предложения. По словам С.Е. Чаннова, государственным служащим «предлагается взять на себя роль следователей и судей одновременно и принимать непростые юридически значимые решения о квалификации действий, к которым их склоняли или склоняют третьи лица»2.

Подзаконные нормативно-правовые акты также фактически не содержат вариантов решения данного вопроса. В них чаще всего не приводится перечня См.: Братановский С.Н., Зеленов М.Ф. Административно-правовые аспекты контроля за склонением государственных и муниципальных служащих к совершению коррупционных правонарушений // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 4. С. 44.

Чаннов С.Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение. М.: Ось-89, 2009. С. 111.

правонарушений коррупционной направленности, как, например, в Порядке уведомления представителя нанимателя о фактах обращения в целях склонения федеральных государственных гражданских служащих Министерства здравоохранения Российской Федерации и руководителей Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения, Федерального медико-биологического агентства к совершению коррупционных правонарушений, утверждённом приказом Минздрава России от 4 октября 2012 г. № 396н1.

В редких случаях в подзаконных актах содержится упоминание о необходимости уведомления о склонении к совершению тех правонарушений, которые перечислены в определении понятия коррупции в ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О противодействии коррупции»2. Тем самым, под коррупционными правонарушениями подразумевается лишь ряд преступлений, коррупционность которых очевидна. Такой подход, на наш взгляд, следует иметь в виду и законодателю, чтобы внести ясность в данный вопрос, т.е. в ст. 9 названного закона в целях уточнения желательно сослаться на перечень коррупционных преступлений, изложенный в определении понятия коррупции. Это будет способствовать очерчиванию строгих рамок субъективной стороны дисциплинарного проступка, поскольку служащий будет знать, о чём конкретно уведомлять, а также исключению случаев уведомления служащими о склонении их к совершению деяний, которые, по сути, коррупционными преступлениями не являются, что может создать лишь дополнительную нагрузку на кадровый аппарат органа государственной власти.

В качестве субъектов исследуемого дисциплинарного проступка законодатель называет государственных и муниципальных служащих. Наличие исключений не предусматривается, т.е. к дисциплинарной ответственности может быть привлечён любой государственный служащий без учёта коррупциогенноРос. газета. 2013. 6 февраля.

См., например: Порядок уведомления Министра обороны Российской Федерации о фактах обращения в целях склонения военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации к совершению коррупционных правонарушений, утверждённый приказом Министра обороны РФ от 11 мая 2010 г. № 444 // Рос. газета. 2010. 18 июня.

сти замещаемой должности. Такой подход представляется правильным, поскольку нельзя исключать ситуаций поступления коррупционного предложения каждому служащему. Вместе с тем, названный проступок является единственным в Федеральном законе «О противодействии коррупции», субъектами которого не могут быть лица, замещающие государственные должности. Это противоречит общей логике законодательного регулирования противодействия коррупции, поскольку нельзя исключать поступления коррупционных предложений, например, судьям, а неуведомление ими председателя суда об этом является не менее вредным для общества, чем дисциплинарный проступок государственного служащего. На наш взгляд, лиц, замещающих государственные должности, на которых распространяется институт дисциплинарной ответственности, законодателю следует также обозначить в качестве субъектов исследуемого дисциплинарного проступка.

Заканчивая теоретическое исследование состава данного правонарушение, затронем вопрос и о применении анализируемых норм на практике. Содержание судебных актов по результатам обжалования увольнения с государственной службы показало, что неуведомление о коррупционных предложениях «в чистом виде» практически не встречается. Сам по себе факт коррупционного предложения при отказе государственного служащего его принять трудно доказуем. Поэтому в тех случаях, когда государственные служащие привлекались к дисциплинарной ответственности, объективная сторона деяния, помимо самого бездействия, содержала и дополнительные признаки, позволяющие его характеризовать не как общественно вредное, но более того – общественно опасное. Исследование материалов практики позволяет сделать вывод о том, что меры дисциплинарной ответственности в ряде случаев используются в виде своего рода альтернативы уголовной ответственности.

В качестве примера можно привести кассационное определение Верховного суда Республики Мордовия от 19 июля 2011 г. по делу № 33-1358/091, коДоступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

торым была оставлена без удовлетворения жалоба бывшего государственного служащего исправительной колонии в связи с его увольнением за неуведомление руководителя об обращении в целях склонения к коррупционному правонарушению. Суть дела состояла в том, что начальник отдела охраны в ФБУ ИКУФСИН России по Республике Мордовия был уволен с замещаемой должности, основанием для чего послужили материалы проверки по факту поступления ему коррупционного предложения, а также получения им в июле 2010 г.

10 мобильных телефонов, 10 зарядных устройств, 5 сим-карт, 2 гарнитур для сотовых телефонов для последующей их передачи осуждённому, отбывающему наказание в исправительной колонии, и, кроме того, вознаграждения в виде телефона. Все эти предметы начальник отдела охраны передал сотрудникам отдела собственной безопасности УФСИН России по Республике Мордовия лишь после проведения в отношении него оперативных мероприятий в связи с обнаружением у заключённых запрещённых предметов.

Ещё один пример: апелляционным определением Красноярского краевого суда от 3 апреля 2013 г. по делу № 33-2212/20131 также была оставлена без удовлетворения аналогичная жалоба бывшего командира взвода отдельной роты ДПС ГИБДД МО МВД России, которому поступило предложение о получении вознаграждения за возврат водительского удостоверения и непривлечение к административной ответственности за допущенное административное правонарушение. Данный сотрудник в нарушение требований Федерального закона «О противодействии коррупции» не только не уведомил своего непосредственного руководителя о полученном коррупционном предложении, а напротив, принял это предложение и прибыл на встречу с лицом, привлекаемым к административной ответственности, в целях получения вознаграждения, где был задержан сотрудниками оперативно-розыскной части собственной безопасности ГУ МВД России по Красноярскому краю.

Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

В обоих случаях к уголовной ответственности за совершение данных деяний названные субъекты не привлекались ввиду отсутствия состава преступления, что вызывает некоторые сомнения. Не рассматривая вопроса о возможности уголовно-правовой квалификации данных деяний (ввиду административно-правового характера исследования), отметим неоднозначный подход законодателя в определении вида юридической ответственности за данное правонарушение. Согласно ч. 3 ст. 9 Федерального закона «О противодействии коррупции» неуведомление о коррупционном предложении может повлечь как увольнение, так и привлечение к иным видам юридической ответственности. Такого рода конструкция при буквальном толковании предполагает возможность выбора правоприменителем вида ответственности при неизменной объективной стороне, что неприемлемо. На наш взгляд, законодателем должно быть определено, что дисциплинарная ответственность в данном случае может применяться только при отсутствии признаков состава преступления. Не столь категоричное, но похожее по смыслу суждение высказывает в своей монографии и К.А. Павленко1.

II. Непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов.

Понятие конфликта интересов новым для российского законодательства не является. Ещё с 90-х годов ХХ века данный термин используется в законодательстве, регламентирующем предпринимательскую деятельность2. Применительно к системе государственной службы впервые конфликт интересов получил законодательное закрепление в ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

В настоящее время предотвращение конфликта интересов на государственной службе и в деятельности лиц, замещающих государственные должноСм.: Павленко К.А. Служебная дисциплина в системе правоохранительной службы Российской Федерации: Монография. Воронеж: Издательство «Научная книга», 2012. С. 67.

См., например: ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» // Собр. законодательства РФ. 1996. № 17. Ст. 1918.

сти, рассматривается законодателем как один из ключевых элементов антикоррупционного механизма. В Федеральном законе «О противодействии коррупции» в общих чертах установлен порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов не только на государственной гражданской службе, как это было раньше, но и на милитаризованной (военной и правоохранительной), поскольку конфликтные ситуации однотипны и характерны для всех видов государственной службы. Сказанное нами «в общих чертах» означает, что законодательное регулирование данного вопроса характеризуется неполнотой, что в свою очередь может породить проблемы на практике при определении наличия или отсутствия состава дисциплинарного проступка.

Если исходить из легального определения понятия конфликта интересов, то объектом данного правонарушения являются общественные отношения, связанные с урегулированием противоречий между личной заинтересованностью государственного служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства.

Основным признаком объективной стороны является деяние, выраженное в бездействии, поскольку законодателем предусмотрена дисциплинарная ответственность за непринятие государственным служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов. Соответственно, государственный служащий может быть подвергнут дисциплинарному взысканию в двух случаях:

1) если им не был предотвращён конфликт интересов;

2) если им не были предприняты меры по урегулированию уже возникшего конфликта интересов.

Подобная законодательная конструкция не представляется удачной в связи с тем, что предоставляет субъекту дисциплинарной власти широкий простор для усмотрения, поскольку данные виды бездействия не являются отдельными, изолированными друг от друга, случаями противоправных проявлений. Напротив, они хронологически взаимосвязаны. Судя по формулировке нормы, содержащейся в ч. 5.1 ст. 11 Федерального закона «О противодействии коррупции», субъект дисциплинарной власти имеет право уволить государственного служащего, не предотвратившего конфликт интересов, не предоставив ему возможности принять меры по его урегулированию.

Вместе с тем, согласно ч. 3 ст. 11 названного закона представитель нанимателя в случае возникновения у государственного служащего личной заинтересованности, которая привела к конфликту интересов, сам обязан принять меры по его урегулированию. Наличие такой обязанности не согласуется с возможностью применения увольнения к государственному служащему, не предотвратившему конфликт интересов, поскольку его урегулирование фактически позиционируется законодателем как обязательный элемент стабилизации государственно-служебных отношений, связанной с устранением воздействия личной заинтересованности государственного служащего на надлежащее исполнение им своих должностных (служебных) обязанностей.

Предотвращение конфликта интересов, несомненно, имеет важное превентивное значение, что, однако, не даёт оснований рассматривать непринятие мер по его предотвращению в качестве объективной стороны дисциплинарного проступка. Тем более, как отмечают С.Н. Братановский и М.Ф. Зеленов, достаточно сложно понять, что именно должен делать (или не делать) государственный служащий для недопущения любой возможности конфликта интересов и в каких ситуациях можно считать данную обязанность ненадлежащим образом исполненной1. На наш взгляд, действительной общественной вредностью обладает лишь непринятие мер по урегулированию уже возникшего конфликта интересов, что и следует рассматривать как коррупциогенное правонарушение с внесением соответствующих изменений в законодательство о противодействии коррупции и о государственной службе.

См.: Братановский С.Н., Зеленов М.Ф. Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе как объект антикоррупционного контроля // Государство и право. 2012. № 6.

С. 19.

Актуальным с точки зрения теории административного права и практики применения дисциплинарной ответственности является вопрос о способах урегулирования конфликта интересов, поскольку непринятие мер по его урегулированию означает, что не был задействован ни один из предусмотренных для этого способов.

Предусмотренные в Федеральном законе «О противодействии коррупции» способы урегулирования конфликта интересов можно условно подразделить на две группы:

1) способы, применяемые представителем нанимателя (изменение должностного или служебного положения государственного служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до отстранения его от исполнения должностных (служебных) обязанностей и его отвод);

2) способы, применяемые самим государственным служащим (его отказ от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов; его самоотвод в установленных законодательством случаях и порядке; передача принадлежащих ему ценных бумаг, акций (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление).

Что касается способов, применяемых государственным служащим, то текст закона не характеризуется достаточной чёткостью, чтобы определить, в чём конкретно состоит бездействие, образующее объективную сторону дисциплинарного проступка.

Во-первых, неоднозначно урегулирован вопрос о том, что необходимо рассматривать в качестве выгоды, от которой государственный служащий должен отказаться1. С одной стороны, в ч. 2 ст. 10 Федерального закона «О противодействии коррупции» содержится определение понятия личной заинтересованности государственного служащего, под которой понимается возможность получения им при исполнении должностных (служебных) обязанностей дохоСм.: Волков А.Н., Дамаскин О.В. Проблемы и перспективы развития законодательного обеспечения противодействия коррупции // Современное право. 2011. № 4. С. 47.

дов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц. Следует полагать, что законодатель подразумевает под выгодой получение таких доходов.

Однако если выгоду рассматривать с подобных позиций, отечественное законодательство не в полной мере учитывает требования международных нормативно-правовых актов. В частности, в ст. 4 Международного кодекса поведения государственных должностных лиц (принят 12 декабря 1996 г. Резолюцией 51/59 на 82-ом пленарном заседании 51-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН)1 различаются личные и финансовые выгоды. То, что российский законодатель обозначает в качестве личной заинтересованности, больше похоже на заинтересованность финансовую. Поэтому целесообразно присоединиться к мнению тех учёных, которые считают необходимым расширить охват личной заинтересованности, включив в неё нематериальные интересы государственного служащего (например, продвижение по службе в связи с родственными отношениями, нелегитимное получение государственной награды)2.

Неясен способ отказа государственного служащего от полученной или предполагаемой выгоды. Теоретически это может быть представленное в письменном виде на имя представителя нанимателя и непосредственного начальника обязательство воздержаться от совершения определенных действий или возврат полученных денег (имущества), если выгода уже получена. Письменная форма уведомления предусмотрена в ч. 2 ст. 11 Федерального закона «О противодействии коррупции» для сообщения непосредственному начальнику о самом конфликте интересов, что можно распространить и на уведомление об отДоступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

См.: Кудашкин А.В., Козлов Т.Л. Порядок регулирования конфликта интересов нуждается в совершенствовании // Российская юстиция. 2010. № 10. С. 47; Вассерман Н.В. Правовые ограничения и запреты, связанные с замещением должностей государственной гражданской службы // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2009. № 2. С. 117;

Дементьев А.Н., Качушкин С.В. Институт конфликта интересов и предотвращение коррупции на государственной гражданской службе // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 2. С. 21; Кабашов С.Ю. Урегулирование конфликта интересов и противодействие коррупции на гражданской и муниципальной службе: теория и практика: Учебное пособие М.: НИЦ Инфра-М, 2013.С. 36.

казе от выгоды. Однако практическое применение данного закона показывает конкретные ситуации, когда направление такого уведомления не может свидетельствовать об отказе от выгоды. Например, определением Московского городского суда от 21 декабря 2012 г. N 4г/8-9706/121 было отказано в отмене приказа об увольнении федерального государственного гражданского служащего Управления Роспотребнадзора, который не принял мер для урегулирования конфликта интересов: не направил уведомление непосредственному начальнику, не сообщил о вынесенном им приказе о выдаче лицензии обществу с ограниченной ответственностью, учредителем и директором которого является его супруга. Таким образом, служащий был уволен не за выдачу лицензии супруге, а за неуведомление об этом непосредственного начальника. Вместе с тем, направление уведомления в данной ситуации вряд ли стоит рассматривать как отказ от выгоды.

Во-вторых, в ч. 5 ст. 11 Федерального закона «О противодействии коррупции» самоотвод государственного служащего осуществляется в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Однако ни случаев, ни порядка осуществления самоотвода в законодательстве о государственной гражданской службе и ином законодательстве о государственной службе не содержится, что говорит о невозможности практической реализации данной процедуры2. Сложность законодательного урегулирования самоотвода обусловлена тем, что он применяется в правоотношениях иного рода, когда он рассматривается как процессуальная необходимость, возникающая в рамках уголовного, гражданского судопроизводств, производства по делам об административных правонарушениях3. Правила о самоотводе, установленные в нормаДоступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

См.: Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (постатейный) / Под ред. С.Ю. Наумова, С.Е. Чаннова. М.: Юстицинформ, 2009. С. 216; Костюк О.Н. Порядок разрешения конфликта интересов на государственной службе // Мир современной науки. 2012. № 3. С. 9.

См. также: Казаченкова О.В. Актуальные вопросы урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 2. С. 5.

тивных актах, регулирующих названные виды производств, невозможно распространить на порядок урегулирования конфликта интересов на государственной службе. Поэтому создание чётких процедур самоотвода государственных служащих, по мнению В.Д. Зорькина, является одной из проблем в сфере противодействия коррупции, требующих решения в первоочередном порядке1.

В-третьих, передачу принадлежащих государственному служащему ценных бумаг, акций в доверительное управление не следует рассматривать как эффективный способ урегулирования конфликта интересов, поскольку она осуществляется, как правило, родственникам. Тем самым, государственный служащий может очень легко избежать дисциплинарной ответственности, однако цели правового регулирования не будут достигнуты. Незаинтересованность в использовании служебного (должностного) положения будет иметь место только в том случае, когда акции, ценные бумаги будут переданы независимому доверительному управляющему2.

Для определения наличия объективной стороны данного дисциплинарного проступка имеет также значение субъект, уведомляемый о конфликте интересов. Здесь обращает на себя внимание коллизия между положениями Федерального закона «О противодействии коррупции» и Федерального закона «О государственной гражданской службе». В первом случае законодатель установил обязанность государственного служащего уведомлять непосредственного начальника, а во втором – представителя нанимателя. Как указывает Н.В. Новосёлова, непосредственный начальник служащего не может давать оценку ситуации и принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, поэтому вызывает сомнения необходимость такого звена в алгоритме См.: Зорькин В.Д. Юридическая наука в поиске правовых механизмов противодействия коррупции // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2012.

№ 3. С. 42.

Кудашкин А.В., Козлов Т.Л. Порядок регулирования конфликта интересов нуждается в совершенствовании // Российская юстиция. 2010. № 10. С. 48.

действий по урегулированию конфликта интересов1. Вместе с тем, если в конфликтной ситуации государственный служащий уведомит любого из этих субъектов, это будет свидетельствовать об отсутствии объективной стороны дисциплинарного проступка.

Субъективная сторона исследуемого дисциплинарного проступка может характеризоваться как умышленной, так и неосторожной формой вины. При этом неосторожность может граничить с невиновным совершением деяния ввиду существования большой вероятности того, что в конкретной ситуации государственный служащий не сможет определить наличие конфликта интересов и, следовательно, исполнить обязанность уведомить об этом непосредственного руководителя, поскольку первоначальная субъективная оценка потенциальных конфликтных действий возложена на самого государственного служащего 2. В связи с этим требуется нормативно установить перечень типовых ситуаций конфликта интересов.

О подобных ситуациях говорится в письме Минтруда России от 15 октября 2012 г. № 18-2/10/1-2088 «Об обзоре типовых случаев конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядке их урегулирования»3. Однако при разрешении споров ссылаться на данный документ не представляется возможным, поскольку письма федеральных органов исполнительной власти нормативными правовыми актами не являются4.

В этом письме указано, что с учётом разнообразия частных интересов государственных служащих составить исчерпывающий перечень таких ситуаций является неразрешимой задачей, однако можно выделить ряд ключевых См.: Новосёлова Н.В. Конфликт интересов на государственной службе: некоторые проблемы правопонимания // Административное право и процесс. 2010. № 6. С. 41.

См.: Казаченкова О.В. Указ. соч. С. 6.

Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

См.: п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 // Собр. законодательства Рос.

Федерации. 1997. № 33. Ст. 3895.

моментов, в которых возникновение конфликта интересов является наиболее вероятным:

1) выполнение отдельных функций государственного управления в отношении родственников и иных лиц, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего;

2) выполнение иной оплачиваемой работы;

3) владение ценными бумагами, банковскими вкладами;

4) получение подарков и услуг;

5) имущественные обязательства и судебные разбирательства;

6) взаимодействие с бывшим работодателем и трудоустройство после увольнения с государственной службы;

7) явное нарушение установленных запретов (например, использование служебной информации, получение наград, почётных и специальных званий (за исключением научных) от иностранных государств и др.).

Кроме того, по каждой из этих ситуаций определён порядок урегулирования конфликта интересов. С учётом того, что подзаконное нормативноправовое регулирование отдельных вопросов противодействия коррупции осуществляется Президентом Российской Федерации, представляется целесообразным утверждение Указом Президента Российской Федерации нормативного акта, устанавливающего типовые ситуации конфликта интересов и правила его урегулирования в каждом конкретном случае. При этом за основу при составлении проекта данного нормативного акта может быть взято вышеназванное письмо.

Субъектом данного дисциплинарного проступка является государственный служащий, а применительно к муниципальным служебно-дисциплинарным отношениям – муниципальный служащий.

В научной литературе неоднократно отмечалось, что из сферы регулирования конфликта интересов выпадают субъекты, наиболее подверженные вовлечению в конфликтную ситуацию, – лица, замещающие государственные должности1. Несмотря на внесённые 21 ноября 2011 г. дополнения в Федеральный закон «О противодействии коррупции», касающиеся увольнения (освобождения от должности) лиц, замещающих государственные должности, в случае непринятия ими мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов (п. 1 ч. 1 ст. 13.1), данный вопрос по-прежнему является актуальным.

Дело в том, что действие положений, содержащихся в статьях 10 и 11 этого закона и определяющих понятие конфликта интересов, а также порядок его урегулирования, распространяется только на государственных и муниципальных служащих.

В законах, определяющих статус лиц, замещающих государственные должности, либо совсем не раскрывается содержание конфликта интересов и порядок его урегулирования, либо значительно сужается сфера, в которой может возникнуть такой конфликт. Например, согласно ч. 2 ст. 3 Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей»2 конфликт интересов может возникнуть только у судьи, в производстве которого находится какое-либо дело, и обусловить самоотвод. Таким образом, законодатель лишь выразил иными словами основания для самоотвода, издавна содержащиеся в процессуальном законодательстве. Вместе с тем, нельзя исключать, что конфликт интересов может возникнуть вне связи с нахождением в производстве судьи конкретного дела.

Ещё один пример суженного понимания конфликта интересов содержится в ч. 3 ст. 10 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счётной палате Российской Федерации»: конфликт интересов в деятельности Председателя Счетной палаты, его заместителя или аудитора может быть связан только с См.: Братановский С.Н., Зеленов М. Ф. Противодействие коррупции в системе исполнительной власти в Российской Федерации: административно-правовые аспекты: монография.

М.: РИОР, 2011. С. 190; Казаченкова О.В. Указ. соч. С. 4.

Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1792.

владением ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций)1.

Тем самым, лица, замещающие государственные должности, чаще всего лишь формально могут быть субъектами дисциплинарного проступка, но в действительности применить к ним меры дисциплинарной (конституционноправовой) ответственности в случае конфликта интересов не представляется возможным. В связи с этим актуальной остаётся разработка механизма предотвращения и урегулирования конфликта интересов применительно к этим лицам, чтобы они стали реальными субъектами коррупциогенного правонарушения, что требует внесения изменений и дополнений в статьи 10 и 11 Федерального закона «О противодействии коррупции».

III. Непредставление сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений.

Впервые законодатель урегулировал необходимость предоставления государственными служащими сведений о доходах в Федеральном законе от июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»2, где по ч. 1 ст. 12 государственный служащий обязывался ежегодно представлять в налоговые органы сведения о полученных им доходах и имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, являющихся объектами налогообложения. Впоследствии в п. 9 ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» законодатель практически аналогичным образом данную обязанность воспроизвёл и до внесения 21 ноября 2011 г. изменений и дополнений в этот закон распространял её на всех без исключения государственных гражданских служащих. В настоящее Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 14. Ст. 1649.

Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 31. Ст. 2990.

время согласно п. 4 ч. 1 ст. Федерального закона «О противодействии коррупции» сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей обязаны представлять представителю нанимателя лишь те государственные служащие, которые включены в соответствующий перечень1.

Кроме того, начиная с момента вступления в силу изменений от 21 ноября 2011 г. в Федеральный закон «О противодействии коррупции» аналогичные сведения обязаны представлять лица, замещающие государственные должности.

Новеллой действующей редакции Федерального закона «О противодействии коррупции» является установление обязанности лиц, замещающих государственные должности, а также отдельных государственных служащих представлять сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в случаях и порядке, которые установлены Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»2. Названное законодательное положение явилось отражением позиции ряда учёных и практиков, считавших необходимым законодательно установить обязанность декларировать расходы3.

Основное предназначение правил о предоставлении вышеназванными лицами сведений о доходах, имуществе, обязательствах имущественного характера и расходах состоит в установлении государственного контроля над источСм.: Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей» // Собр. законодательства РФ. 2009. № 21. Ст. 2542.

Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 50 (ч. 4). Ст. 6953.

См., например: Зорькин В.Д. Юридическая наука в поиске правовых механизмов противодействия коррупции // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2012. № 3. С. 42.

никами доходов в целях предупреждения коррупции, поскольку, по выражению В.М. Корякина, «многие чиновники воспринимают государственную службу как разновидность бизнеса и получают регулярный неправомерный доход, извлекая прибыль из своего должностного положения, из имеющихся у них властных, контрольных, административных и иных полномочий»1.

Несмотря на благие намерения законодателя по улучшению коррупционной ситуации в государстве, в научной литературе нередко встречаются отрицательные отзывы по поводу необходимости установления таких обязанностей публичных должностных лиц и, соответственно, дисциплинарной ответственности за их неисполнение. К.А. Стрельников полагает, что данные меры не способствуют противодействию коррупции и, кроме того, создают дополнительную нагрузку на кадровый аппарат государственных органов, а также существенно ограничивают права государственных служащих и членов их семей 2.

Другие авторы утверждают, что длительный период действия соответствующих норм не показал их эффективности3, в частности, ввиду отсутствия действенных процедур проверки и контроля данных сведений4.

Тем не менее, практика показывает, что применение мер дисциплинарной ответственности за данный проступок – не такое уж редкое явление. Прокурорскими проверками выявляются многочисленные нарушения при составлении и оформлении государственными служащими справок о доходах, в том числе, когда они не сообщают о доле недвижимого имущества, находящегося у них в собственности, о марке автомобиля, об имуществе, находящемся в пользовании Корякин В.М. Обязанность военнослужащего представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (комментарий к статье 8 Федерального закона «О противодействии коррупции») // Право в Вооружённых Силах. 2009. № 3. С. 2-3.

Стрельников К.А. Вопросы реализации Федерального закона «О противодействии коррупции» // Юридический мир. 2009. № 3. С. 26.

См.: Бибик О.Н. Закон о противодействии коррупции нуждается в существенных изменениях // Современное право. 2010. № 3. С. 116.

См.: Позднышов А.Н., Аванесян С.А. Актуальные вопросы противодействия коррупции в органах внутренних дел Российской Федерации // Юристъ-Правоведъ. 2012. № 1. С. 40; Карпович О.Г. Правовые меры по борьбе с коррупцией в России и Республике Беларусь (Союзном государстве) // Юридический мир. 2009. № 8. С. 30.

супругов и т.п., что служит основанием привлечения служащих к дисциплинарной ответственности1.

Объектом данного дисциплинарного проступка являются общественные отношения, связанные с обеспечением прозрачности имущественного положения государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности.

Объективная сторона деяния состоит в бездействии, заключающемся в непредставлении государственным служащим или лицом, замещающим государственную должность, сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений.

К доходам, подлежащим декларированию отнесены доходы по основному месту работы, от педагогической, научной и иной творческой деятельности, от вкладов в банках и других кредитных организациях и прочие. В составе имущества, о котором должны быть предоставлены сведения, выделяются квартиры, жилые дома, земельные участки, дачи, гаражи, автомобили, автоприцепы, мотоциклы, сельскохозяйственная техника, водный и воздушный транспорт, находящиеся в собственности государственного служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, в т.ч. долевой и совместной. Сведения об обязательствах имущественного характера включают информацию об объектах недвижимого имущества, находящихся в пользовании.

К расходам, подлежащим контролю, законодателем отнесены не любые расходы, а только те, которые связаны с приобретением земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций, См.: Сафронова Е.В. Исполнение государственными гражданскими служащими обязанности по представлению сведений о доходах // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 10. С. 30-31.

если сумма сделки превышает общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки1.

В научной литературе неоднократно высказывалось мнение относительно расширения объективной стороны данного дисциплинарного проступка путём включения в неё непредставления сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера не только вышеназванных лиц, но и иных членов их семей (бабушек, дедушек, родителей, совершеннолетних детей, братьев, сестёр)2. С.Е. Чаннов указывает, что антикоррупционное законодательство в действующей редакции неспособно обеспечить выполнение задач, на решение которых оно рассчитано, поскольку имущество можно передать обозначенным субъектам, что не способствует преодолению коррупционных проявлений. Тем не менее, названный автор не оспаривает того факта, что расширение круга лиц, в отношении которых государственным служащим должны представляться сведения, способно создать трудности как для него самого и его родственников, так и для кадровых служб государственных органов3. Данное обстоятельство и послужило основанием для принятия соответствующих антикоррупционных правил в действующем виде.

Помимо характера представляемых сведений, для определения наличия объективной стороны имеют значение субъект, которому должны быть предоставлены такие сведения, а также сроки представления.

В Положении о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах См.: ч. 1 ст. 3 Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам».

См., например: Попов В.И. Актуальные проблемы эффективности противодействия коррупции // Право и образование. 2009. № 6. С. 92.

См.: Чаннов С.Е. Предоставление сведений о доходах государственных и муниципальных служащих и членов их семей как антикоррупционный механизм // Российская юстиция. 2009.

№ 4. С. 6.

имущественного характера1 указано, что такие сведения представляются государственными служащими в кадровую службу государственного органа ежегодно, не позднее 30 апреля2 года, следующего за отчётным, а государственными служащими, замещающими должности государственной службы в Администрации Президента Российской Федерации, – не позднее 1 апреля.

Следовательно, днём совершения дисциплинарного проступка должен считаться день, следующий за последним днём срока, когда должна была быть выполнена обязанность. Однако, согласно пункту 8 названного положения, в случае если государственный служащий обнаружит, что в представленной им информации не отражены или не полностью отражены какие-либо сведения либо имеются ошибки, он вправе представить уточнённые сведения в течение трёх месяцев после окончания срока их представления.

Возникает вопрос: может ли государственный служащий быть привлечён к дисциплинарной ответственности за представление неполных или недостоверных сведений, если это было обнаружено до истечения трёхмесячного срока, в течение которого ему предоставляется возможность внести коррективы в справку о доходах и имуществе?

Интересно в этом отношении апелляционное определение СанктПетербургского городского суда от 13 августа 2012 г. № 33-11474/20123, которым было отменено ранее вынесенное судебное решение об удовлетворении требований прокурора о признании незаконным бездействия Северо-Западной Утв. Указом Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 21. Ст. 2544.

Названная дата содержится и в Положении о представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, утверждённом Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 558 «О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009.

№ 21. Ст. 2543.

Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

оперативной таможни, выразившегося в неисполнении требований закона, указанных в представлении Северо-Западной транспортной прокуратуры. Обращаясь в суд, прокурор указал, что при проверке справок о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственных служащих Северо-Западной оперативной таможни установлено, что рядом служащих представлены неполные сведения о недвижимости, находящейся в пользовании, и о денежных средствах, находящихся на банковских счетах. 16 июня 2011 года (т.е. до истечения трёх месяцев со дня окончания представления сведений о доходах и имуществе) Северо-Западной транспортной прокуратурой на имя начальника Северо-Западной оперативной таможни внесено представление об устранении нарушений закона, а также указано на необходимость применить к виновным лицам дисциплинарные санкции. Отказ в удовлетворении требования прокуратуры и послужил основанием для рассмотрения дела в суде. В итоге апелляционная инстанция фактически установила невозможность привлечения государственного служащего к дисциплинарной ответственности до истечения трёхмесячного срока со дня окончания представления сведений.

Соглашаясь с выводом судебной инстанции, отметим, что в объективной стороне деяния следует различать непредставление сведений и представление заведомо ложных или неполных сведений. Если до 30 апреля (1 апреля) сведения не были представлены вообще, то это является однозначным основанием для применения дисциплинарных санкций. Но в случае, когда они были представлены, проверка их достоверности должна проводиться по истечении трёх месяцев, имеющихся в распоряжении государственного служащего для их доработки, с последующим привлечением к дисциплинарной ответственности в случае обнаружения заведомых неполноты и ложности. Такое требование к проведению проверки, на наш взгляд, необходимо определить в вышеназванном положении, чтобы исключить возникновение на практике подобных спорных ситуаций.

Субъективная сторона дисциплинарного проступка как в виде непредставления, так и в виде представления заведомо недостоверных и неполных сведений характеризуется умышленной формой вины.

Непредставление сведений о своих доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера свидетельствует о желании государственного служащего или лица, замещающего государственную должность, скрыть своё имущественное положение. Однако непредставление аналогичных сведений по супругу (супруге) не всегда может свидетельствовать о вине служащего ввиду существования определённой вероятности отказа супруга их предоставить1. Данный факт подлежит рассмотрению на заседании соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, которая вправе признать причину непредставления таких сведений объективной2.

Представление заведомо недостоверных или неполных сведений однозначно свидетельствует об умысле на сокрытие этой информации. Наличие или отсутствие умысла должно определяться в ходе проверки достоверности и полноты сведений3. При этом, как указывает С.Е. Чаннов, под представлением заведомо ложных сведений следует понимать представление таких сведений, ложность которых была известна самому служащему на момент их представления, в то время как владение супругом служащего информацией о ложности сведений не характеризует деяние как совершённое виновно, т.е. в таком случае См.: Миронов О.И. Справки о доходах как средство профилактики коррупции: как не стать случайной жертвой нововведений в законодательстве о противодействии коррупции // Право в Вооруженных Силах. 2012. № 4. С. 22.

См.: п. «б» ст. 16 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утверждённого указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 27. Ст. 3446.

См.: Штаненко В.И., Цветков А.С. Увольнение военнослужащих в связи с утратой доверия // Право в Вооруженных Силах. 2013. № 2. С. 26-27.

основания для привлечения служащего к дисциплинарной ответственности отсутствуют1.

Субъектами дисциплинарного проступка являются государственные служащие, а также лица, замещающие государственные должности. Если для последних законодатель никаких исключений не установил, то не все государственные служащие могут быть субъектами данного дисциплинарного проступка, а только те, которые включены в Перечень должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей2.

Критерием для выделения должностей государственной службы, при замещении которых возникает такая обязанность, является их коррупциогенность, т.е. наличие коррупционных рисков, предполагающих возможность совершения лицом, замещающим соответствующую должность, коррупционных правонарушений, связанных с его служебным положением, что может выразиться в принятии этим лицом материальных и иных благ и преимуществ вопреки требованию закона3. Вместе с тем, ранее в научной литературе предлагалось поставить объём правоограничений для государственных служащих в зависимость от места в иерархии должностей, ими замещаемых4.

См.: Чаннов С. Дисциплинарная ответственность государственных и муниципальных служащих за нарушения антикоррупционного законодательства // Вопросы трудового права.

2009. № 7. С. 55.

Утверждён указом Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 557 // Собр. законодательства Рос.

Федерации. 2009. № 21. Ст. 2542.

См.: Корякин В.М. Коррупция в Вооружённых Силах: теория и практика противодействия:

монография. М.: За права военнослужащих, 2009. С. 100; Он же. Должны ли подвергаться учёту и контролю доходы лиц гражданского персонала Вооружённых сил Российской Федерации, замещающих должности с коррупционными рисками? // Право в Вооружённых Силах. 2010. № 8. С. 90.

См.: Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной службы // Журнал российского права. 1998. № 7. С. 30.

Такая позиция также отражена в вышеназванном Перечне, поскольку в первую очередь сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера должны представлять служащие, замещающие должности федеральной государственной гражданской службы, отнесённые к высшей группе должностей, а также должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. В то же время значение имеет специфика деятельности государственных служащих, состоящих на должностях, замещение которых связано с распределением и контролем за движением денежных средств и материальных ценностей, с реализацией государственных заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд, с реализацией социальных гарантий государственных служащих и граждан, уволенных с государственной службы, с осуществлением контрольно-надзорных функций и т.д.1 Лица, замещающие такие должности, также обязаны представлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.

Следует отметить, что далеко не всеми учёными поддерживается существующий подход законодателя к определению субъектов данного дисциплинарного проступка. С.Е. Чаннов предлагает вернуть в законодательство ранее отменённую обязанность всех государственных служащих предоставлять сведения о собственных доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера2. Аналогичную позицию имеет О.В. Казаченкова3. Представляется, однако, что законодатель к такой модели нормативно-правового регулирования данного вопроса не вернётся, поскольку далеко не все должности, даже высоСм.: Корякин В.М. Обязанность военнослужащего представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (комментарий к статье 8 Федерального закона «О противодействии коррупции») // Право в Вооружённых Силах. 2009. № 3. С.

См.: Чаннов С.Е. Предоставление сведений о доходах государственных и муниципальных служащих и членов их семей как антикоррупционный механизм // Российская юстиция. 2009.

№ 4. С. 6.

См.: Казаченкова О.В. Актуальные вопросы урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе // Государственная власть и местное самоуправление.

2010. № 2. С. 6.

копоставленные, дают возможность замещающим их лицам осуществлять коррупционную деятельность1.

Что касается субъектов дисциплинарного проступка, заключающегося в непредставлении сведений о расходах, то в подп. «д» п. 1 ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» предусмотрена обязанность представлять такие сведения для лиц, замещающих должности федеральной государственной службы, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации. В настоящее время таких перечней не существует, что блокирует реализацию соответствующих норм о дисциплинарной ответственности в отношении федеральных государственных служащих. На наш взгляд, при разработке данных перечней следует руководствоваться изложенными выше суждениями о коррупциогенности отдельных должностей.

IV. Среди иных составов коррупциогенных дисциплинарных проступков следует выделить участие государственного служащего на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, а также осуществление им предпринимательской деятельности. Обоснованность выделения их законодателем в качестве отдельных составов не вызывает сомнения, поскольку названные деяния могут быть не только частными случаями проявления конфликта интересов, но и самостоятельными по объективной стороне правонарушениями, не связанными с возникновением противоречия между личной заинтересованностью служащего и законными интересами граждан, организаций, общества и государства.

Например, апелляционным определением Брянского областного суда от 20 июня 2013 г.2 была подтверждена законность применения увольнения в каСм.: Братановский С.Н., Зеленов М.Ф. Формирование системы мер по противодействию коррупции на государственной и муниципальной службе // Вестник Саратовской государственной академии права. 2012. № 1. С. 67.

Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

честве дисциплинарного взыскания к гражданину, замещавшему должность заместителя начальника отдела специальных таможенных процедур Климовского таможенного поста на Брянской таможне Центрального таможенного управления ФТС России, в связи с тем, что он был учредителем общества с ограниченной ответственностью, осуществлявшего функции таможенного брокера в зоне деятельности Климовского таможенного поста, что означало наличие у него личной заинтересованности и могло привести к конфликту интересов. В данной ситуации субъект дисциплинарной власти не указывал в качестве оснований для утраты доверия участие государственного служащего на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией либо осуществление им предпринимательской деятельности, т.е. для привлечения к дисциплинарной ответственности достаточно было установить лишь наличие заинтересованности, могущей привести к конфликту интересов.

Другой пример, отражённый в апелляционном определении Верховного суда Кабардино-Балкарской Республики от 2 мая 2012 г. по делу № 33показывает, что в подобных ситуациях конфликт интересов может и не возникнуть. Суть данного дела состояла в том, что, замещая должность государственного инспектора территориального государственного автодорожного надзора по Республике Дагестан, гражданин участвовал на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией МУП «Магазин № 9», будучи его директором. Кроме того, он осуществлял предпринимательскую деятельность в обществе с ограниченной ответственностью. Судом была установлена законность привлечения его к дисциплинарной ответственности в виде увольнения по двум названным основаниям для утраты доверия, но конфликта интересов не возникло, поскольку его служба на должности инспектора автодорожного надзора не была связана ни с его предпринимательской деятельностью, ни с участием на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации.

Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

По итогам рассмотрения вопросов настоящего параграфа следует заключить, что перед нами была поставлена задача раскрыть лишь сущностные характеристики отдельных коррупциогенных правонарушений с точки зрения элементов и признаков их состава, но вопросы установления и применения по ним дисциплинарных взысканий были затронуты лишь фрагментарно (когда речь шла об увольнении). Вместе с тем, увольнение не является единственно возможной санкцией за совершённые деяния. О существующей системе дисциплинарных взысканий за нарушения законодательства о противодействии коррупции и перспективах её развития речь будет идти в следующем параграфе.

§ 4. Дисциплинарные взыскания, налагаемые за нарушения законодательства о противодействии коррупции Федеральный закон «О противодействии коррупции», призванный стать важнейшим системообразующим антикоррупционным нормативно-правовым актом, унифицирует правовой механизм борьбы с коррупцией, придаёт правовому порядку в данной сфере элемент системности и определяет логическое развитие законодательства о противодействии коррупции1.

Вместе с тем, в исследуемом законе изначально была заложена негативная тенденция, связанная с вторжением законодателя в сферы регулирования, которые не носят универсального антикоррупционного характера, а, напротив, имеют узкоотраслевую специфику.

Как уже упоминалось, в ст. 13 Федерального закона «О противодействии коррупции» определены виды юридической ответственности физических лиц (в том числе государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности) за нарушения законодательства о противодействии коррупции, к которым отнесены уголовная, административная, гражданско-правовая и дисСм.: Власенко Н.А., Грачёва С.А., Рафалюк Е.Е. Теоретический анализ правовых средств и правовых моделей противодействия коррупции // Журнал российского права. 2012. № 11. С.

71.

циплинарная. Одно лишь перечисление видов юридической ответственности было бы достаточным и необходимым условием, определяющим дальнейшую работу законодателя по совершенствованию правовых актов, являющихся нормативным основанием соответствующих видов ответственности.

Однако законодатель выбрал иной путь. В научной литературе уже упоминалось о том, что Закон «О противодействии коррупции» сам по себе не может быть нормативным основанием какого-либо вида юридической ответственности, и определение в нём составов различных правонарушений и их признаков, а также мер ответственности не согласуется с системой российского законодательства1. Все вопросы регулирования уголовной, гражданско-правовой, административной и дисциплинарной ответственности должны решаться на уровне соответствующих кодифицированных нормативных правовых актов, а применительно к дисциплинарной ответственности государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности, – на уровне нормативных актов, регламентирующих порядок прохождения соответствующих видов государственной службы, а также определяющих правовой статус лиц, находящихся на государственных должностях.

Федеральный закон «О противодействии коррупции» как раз и являет собой пример, когда нормы, устанавливающие составы некоторых дисциплинарных проступков вышеназванных субъектов и отдельные дисциплинарные взыскания, находятся в отрыве от законодательства, регулирующего порядок государственно-служебной деятельности и деятельности на государственных должностях. Подобное дробление института дисциплинарной ответственности нежелательно, поскольку оно ведёт к возникновению коллизий и конкуренции норм, содержащихся в различных нормативно-правовых актах.

См.: Бочкарёв С.А. О противодействии коррупции в Российской Федерации: новые подходы без инноваций // Право и политика. 2008. № 11. С. 2594.

Ещё в изначальной редакции Закона «О противодействии коррупции»

были предусмотрены два возможных случая наложения дисциплинарных взысканий на государственных служащих:

1) невыполнение государственным служащим обязанности представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, что влекло его освобождение от замещаемой должности или применение иных видов дисциплинарной ответственности (ч. 8 ст. 8);

2) невыполнение государственным служащим должностной (служебной) обязанности уведомлять представителя нанимателя, органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений, что рассматривалось как деяние, влекущее его увольнение с государственной службы (ч. 3 ст. 9).