«ДИСЦИПЛИНАРНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ ...»

Наметившаяся тенденция нашла своё продолжение в Федеральном законе от 21 ноября 2011 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» и Федеральном законе от 3 декабря 2012 г. № 231-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»1.

Внося изменения и дополнения в Закон «О противодействии коррупции»

и иные нормативные акты, законодатель в первую очередь затронул вопросы дисциплинарной ответственности государственных служащих. Были введены новые основания для увольнения с государственной службы.

По ст. 8.1 Закона «О противодействии коррупции» названное дисциплинарное взыскание применяется в случае непредставления государственными служащими или представления ими неполных или недостоверных сведений о Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 50. Ст. 6954.

своих расходах либо расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, а в соответствии с ч. 5.1 ст. 11 данного закона увольнение производится в случае непринятия государственным служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по его предотвращению или урегулированию. Кроме того, согласно ст. 7.1 этого закона нарушение установленного для отдельных государственных служащих запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами также влечёт их увольнение с государственной службы в связи с утратой доверия.

Корреспондирующие этим нормам положения, устанавливающие основания и процедуру применения дисциплинарных взысканий к государственным гражданским служащим, военнослужащим, лицам, находящимся на правоохранительной службе, содержатся в законодательстве, определяющем порядок прохождения соответствующих видов службы.

Стоит заметить, что законодатель для обозначения дисциплинарных санкций за нарушение законодательства о противодействии коррупции использует термин «взыскание» без указания на его принадлежность к дисциплинарной ответственности. Данное обозначение дало основание отдельным авторам использовать словосочетание «коррупционное взыскание»1, с чем нельзя согласиться. Введение в оборот такого термина будет означать, что коррупционность является свойством самого взыскания. В связи с этим не следует отходить от принципа, согласно которому мера ответственности должна терминологически соответствовать виду юридической ответственности. Как подчёркивает С.Е.

Чаннов, речь здесь идёт о дисциплинарной ответственности, хотя и достаточно См.: Штаненко В.И., Цветков А.С. Увольнение военнослужащих в связи с утратой доверия // Право в Вооруженных Силах. 2013. № 2. С. 27.

своеобразной1. Поэтому и взыскания должны быть определены именно как дисциплинарные.

Системность и в значительной степени однородность дополнений, внесённых в законодательство, определяющее порядок прохождения различных видов государственной службы, позволяют сделать вывод о намеренном использовании законодателем термина «взыскание» без привязки его к дисциплинарной ответственности. Вряд ли такую позицию стоит считать оправданной.

Особенности назначения санкций за нарушения законодательства о противодействии коррупции не могут быть основанием для выделения помимо дисциплинарной ещё одного вида юридической ответственности, применяемой в рамках внутриорганизационной деятельности. Поэтому полагаем необходимым рекомендовать законодателю во всех случаях употребления заменить термин «взыскание» на «дисциплинарное взыскание», тем более что в законах, регулирующих статус различных государственных служащих, для определения перечня взысканий за так называемые коррупционные правонарушения, не связанные с утратой доверия, как правило, используется отсылка к общему перечню дисциплинарных взысканий. Например, в соответствии со ст. 41.8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» за несоблюдение работником ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, налагаются взыскания, предусмотренные статьей 41.7 данного Федерального закона, т.е. дисциплинарные взыскания из общего перечня.

Следует отметить ещё один существенный недостаток нового подхода к регулированию дисциплинарной ответственности. Он обусловлен изложенной в Законе «О противодействии коррупции» однозначной позицией законодателя См.: Чаннов С.Е. Дисциплинарное принуждение как средство обеспечения служебных правоотношений: современное состояние и перспективы // Административное право и процесс.

2012. № 7. С. 15.

относительно безальтернативности увольнения как дисциплинарного взыскания, применяемого в случае нарушения установленных в нём правил.

Безоговорочное применение увольнения вряд ли стоит считать оправданным, поскольку в научной литературе оно рассматривается как крайняя и вынужденная мера дисциплинарной ответственности, к которой может прибегнуть субъект дисциплинарной власти, если иные меры воздействия были исчерпаны и не дали положительного результата1. К тому же не следует забывать выраженную в ряде определений позицию Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой принцип соразмерности и вытекающие из него требования справедливости, адекватности и пропорциональности используемых правовых средств предполагают дифференциацию публично-правовой ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причинённого ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания2. Поэтому субъект дисциплинарной власти должен иметь возможность выбора меры ответственности в каждом конкретном случае.

';

Вместе с тем, вопреки требованиям Федерального закона «О противодействии коррупции», в законодательстве о государственной службе альтернатива увольнению как раз таки предусмотрена. Например, в ст. 59.1 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» названы и иные дисциплинарные взыскания, назначаемые за нарушения законодательства о противодействии коррупции: замечание, выговор и предупреждение о неполном должностном соответствии. Однако их применение обусловлено усмотрением субъекта дисциплинарной власти и зависит от того, утрачено ли доверие к государственному гражданскому служащему или нет.

См.: Бялт В.С. Некоторые проблемные вопросы применения в органах внутренних дел дисциплинарного взыскания в виде увольнения // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2008. № 4. С. 38.

См., например: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 декабря 2008 г. № 1069-О-О // Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

Необходимость альтернативного применения дисциплинарных взысканий за нарушения антикоррупционного законодательства подтверждается дисциплинарной практикой. Например, судебными инстанциями была установлена законность применения увольнения в связи с утратой доверия к государственному гражданскому служащему Федерального агентства по рыболовству, который представил заведомо неполные сведения о своих доходах, а именно не указал информацию о наличии банковских карт, на которые производились безналичные зачисления денежных средств от физических лиц1.

В то же время по данному составу дисциплинарного проступка имеется практика применения взыскания в виде выговора. Например, апелляционным определением суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 21 мая 2013 г. по делу № 33-2011/20132 подтверждена законность привлечения служащего органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности в виде выговора за непредставление сведений о принадлежащей ему на праве собственности квартиры. При этом было учтено, что сведения о квартире были отражены в другом разделе справки, как прочие обязательства, так как квартира, находясь под залогом в банке, не являлась, как полагал служащий, его личной собственностью.

Думается, что в обоих случаях были применены взыскания, соответствующие характеру и тяжести совершенных проступков.

Таким образом, фактически система дисциплинарных взысканий, применяемых в случае нарушения законодательства о противодействии коррупции, в основном не отличается от общей системы дисциплинарных взысканий. Правда, необходимо отметить одну существенную коллизию, которая затрагивает вопрос дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих за неуведомление представителя нанимателя о поступившем коррупционном предложении. Сложилась парадоксальная ситуация, когда в ч. 3 ст. См.: Кассационное определение Московского городского суда от 19 марта 2013 г. N 4г/2Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

Федерального закона «О противодействии коррупции» за совершение данного деяния в безальтернативном (в рамках дисциплинарной ответственности) порядке предусмотрено увольнение, а в ч. 1 ст. 59.2 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» это деяние не рассматривается в качестве основания для утраты доверия и, соответственно, его совершение не влечёт увольнения, а применяются меры ответственности морально-побудительного характера, обозначенные в ст. 59.1. Разрешение данной ситуации видится во внесении соответствующего дополнения в ч. 1 ст. 59.2 с установлением данного деяния в качестве основания для утраты доверия.

В законодательстве, регулирующем статус лиц, проходящих правоохранительную службу, имеется одно существенное отличие от законодательства о государственной гражданской службе. Заключается оно в том, что увольнение за нарушение законодательства о противодействии коррупции может быть применено даже в случае, когда доверие субъекта дисциплинарной власти утрачено не было, и в такой ситуации данный субъект вправе выбрать любое дисциплинарное взыскание из общего перечня. Например, в соответствии со ст.

29.1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации»1 в данном случае могут применяться замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии по результатам аттестации или увольнение из таможенных органов.

Такое законодательное установление можно объяснить большей строгостью дисциплинарно-принудительных мер в отношении лиц, находящихся на правоохранительной службе. Вместе с тем, возникает вопрос: каким образом должно быть обосновано увольнение государственного служащего таможенного органа, к примеру, в случае открытия им счёта в иностранном банке, если доверие к такому служащему утрачено не было? Поскольку дать внятный ответ на этот вопрос не представляется возможным, полагаем необходимым унифиСобр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 30. Ст. 3586.

цировать модель регулирования дисциплинарной ответственности за нарушения законодательства о противодействии коррупции на правоохранительной службе по примеру законодательства о государственной гражданской службе, т.е. с исключением увольнения, если доверие к служащему не было утрачено.

Что касается системы дисциплинарных взысканий в целом, то перспективным направлением развития антикоррупционного законодательства является расширение перечня дисциплинарных взысканий, применяемых к государственным гражданским и иным государственным служащим в целях профилактики коррупционных проявлений.

Правда, в структуре дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих произошло изменение в сторону уменьшения количества дисциплинарных санкций. 7 июня 2013 г. законодатель исключил из перечня дисциплинарных взысканий освобождение от замещаемой должности гражданской службы, которое ранее применялось, в частности, за невыполнение государственным служащим обязанности представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Следует положительно оценить такое решение законодателя, поскольку фактически это взыскание мало чем отличалось от увольнения, поскольку при отсутствии на момент его применения иной вакантной должности гражданин на неопределённый период времени прекращал свою служебную деятельность1. О близости этой санкции, сопряжённой с существенным ограничением прав государственного гражданского служащего, к дисциплинарному увольнению упоминает также А.В. Сергеев2.

В настоящее время в системе дисциплинарных взысканий, применяемых к государственным гражданским служащим, в зависимости от характера карательного воздействия можно выделить всего два вида санкций: взыскания моСм.: Чаннов С.Е. Особенности дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих // Трудовое право. 2006. № 6. С. 64.

См.: Сергеев А.В. Актуальные вопросы ответственности государственных гражданских служащих по административному праву: дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 108-109.

рального характера (замечание, выговор и предупреждение о неполном должностном соответствии) и санкции, лишающие возможности продолжать государственную службу в соответствующем органе (дисциплинарное увольнение).

При этом санкции морально-правового характера, если оценивать их фактические последствия, практически ничем друг от друга не отличаются1.

Расширение перечня дисциплинарных взысканий должно осуществляться за счёт включения в их систему санкций с иным характером воздействия. А.А.

Гришковец отмечает, что институт дисциплинарной ответственности на государственной службе имеет крайне низкую эффективность из-за отсутствия дисциплинарных взысканий имущественного и служебного характера, ссылаясь при этом на опыт зарубежных стран, где закреплены в законодательстве и применяются на практике дисциплинарные взыскания широкого спектра, которые затрагивают, в частности, имущественные и служебные интересы2.

Несмотря на то, что названный автор высказывал подобные суждения безотносительно к совершенствованию механизма дисциплинарной ответственности за нарушения законодательства о противодействии коррупции, изложенная позиция имеет значение и для антикоррупционного регулирования.

Поскольку коррупцию составляют деяния корыстной направленности, логично было бы в целях её превенции применять в рамках дисциплинарного принуждения имущественные санкции за такие нарушения, как непринятие мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов на государственной службе или представление заведомо недостоверных либо неполных сведений о доходах и об имуществе и др.

В.В. Добробаба и М.Б. Добробаба полагают, что к государственным служащим необходимо применять дисциплинарные санкции, связанные с временным ограничением или лишением преимуществ, обусловленных пребыванием См.: Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Дисциплинарная ответственность гражданских служащих: проблемы нормативной определенности и справедливой дифференциации // Трудовое право. 2009. № 9. С. 104.

См.: Гришковец А.А. Правовое регулирование дисциплинарной ответственности государственных служащих // Право и политика. 2001. № 9. С. 62-63.

на государственной службе или приобретённых за время службы, и в связи с этим перечисляют возможные взыскания фактически имущественного характера: сокращение должностного оклада, частичное сокращение размера или лишение доплаты к пенсии, дисциплинарный штраф1. О штрафах, снижении размера оклада, лишении надбавок как возможных мерах дисциплинарной ответственности говорит также Е.Г. Бабелюк2. Дисциплинарный штраф как важное средство противодействия коррупции в системе государственной службы рассматривают М.В. Костенников, А.В. Куракин и Е.В. Трегубова3.

В.В. Овечко, предлагая реформировать государственно-служебное законодательство, указывает на то, что за нарушения антикоррупционных правил необходимо ввести такие меры ответственности, как пожизненное лишение льгот (пенсионных, медицинских и иных), предоставленных в связи со статусом государственного служащего, а также исключение времени работы на государственной службы из общего трудового стажа. А.А. Гришковец считает оправданной возможность введения такой дисциплинарной санкции, как лишение права на назначение пенсии за выслугу лет5.

Л.В. Завгородняя в числе возможных мер дисциплинарной ответственности материального характера называет временное понижение зарплаты, уменьшение оклада и сокращение пенсионного обеспечения1.

См.: Добробаба В.В. Традиции и новации в правовом регулировании института дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 3. С. 30; Добробаба М.Б. Административно-правовой статус государственных служащих субъектов Российской Федерации:

дис. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2006. С. 166.

См.: Бабелюк Е.Г. Ответственность государственных служащих Российской Федерации (административно-правовой аспект): дис. … канд. юрид. наук. СПб, 2005. С. 122-123.

См.: Костенников М.В., Куракин А.В., Трегубова Е.В. Административные запреты как средство противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации // Право и политика. 2009. № 1. С. 70-83.

См.: Овечко В.В. Меры противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации // Военно-юридический журнал. 2011. № 9. С. 18.

См.: Гришковец А.А. Указ. соч. С. 64.

Высказанные суждения, безусловно, имеют право на существование, но при возможной разработке подобных мер требуется тщательный анализ на предмет того, насколько они согласуются с трудовым законодательством и законодательством о социальном обеспечении.

Ещё более осторожно следует подойти к возможности введения такой санкции, как дисциплинарный штраф. Не отвергая однозначно такой идеи, полагаем, что это может привести к негативным последствиям по следующим причинам:

1) в общей системе юридической ответственности штрафной характер носит, прежде всего, ответственность административная. Особенная часть Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях изобилует примерами, когда субъектами конкретных административных правонарушений являются государственные служащие, которые привлекаются к административной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей2 с возможным назначением административного штрафа. В то же время законодатель не исключает одновременного привлечения государственного служащего к дисциплинарной ответственности на том же основании. При введении дисциплинарного штрафа может возникнуть ситуация, когда за совершение одного деяния к государственному служащему в рамках двух абсолютно разных производств могут быть применены сразу два однородных наказания, по сути, ничем друг от друга не отличающиеся. Поэтому в случае возможного установления такого наказания необходимо будет исключить вероятность их одновременного применения. Кроме того, уместно вспомнить слова А.П. Шергина о том, что «кумуляция административной и дисциплинарной ответственности вряд ли может быть признана правильной. Здесь налицо не только нерациональное использование по одному делу двух видов См.: Завгородняя Л.В. Конституционно-правовые основы юридической ответственности государственных должностных лиц и государственных служащих: автореф. дис. … канд.

юрид. наук. Ростов н/Д, 2003. С. 9-10.

См.: Манохин В.М. Административное право России: Учебник. Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2010. С. 83-84.

юрисдикции, но и несоблюдение такого важного принципа, как non bis in idem (не дважды за то же)»1;

2) введение дисциплинарного штрафа без дифференциации ответственности за совершение различных дисциплинарных проступков может привести к нарушению имущественных прав государственных служащих ввиду произвольного применения субъектом дисциплинарной власти штрафных санкций. В связи с этим потребуется формализация дисциплинарной ответственности, что, как уже нами было выяснено, весьма трудоёмкий, если не сказать невозможный, процесс. Хотя встречается в литературе точка зрения, согласно которой за каждый вид нарушения служебной дисциплины должна быть установлена своя мера ответственности2. Кроме того, необходимо будет определить минимальный и максимальный размеры дисциплинарного штрафа, его пределы по каждому составу дисциплинарного проступка, а также установить процессуальные гарантии производства по делам о таких проступках на уровне, близком к тому, который предусмотрен в законодательстве об административных правонарушениях.

К дисциплинарным взысканиям, затрагивающим служебные интересы, в настоящее время относятся:

1) понижение в классном чине (согласно ч. 1 ст. 41.7 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»);

2) понижение в специальном звании, снижение в воинском звании (согласно п. 4 ч. 1 ст. 28 Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации»; ч. 2 ст. 28.4 Федерального закона «О статусе военнослужащих» соответственно);

3) перевод на нижестоящую должность, снижение в воинской должности (согласно п. 5 ч. 1 ст. 50 Федерального закона «О службе в органах внутренних Шергин А.П. Административная юрисдикция. М.: Юрид. лит., 1979. С. 58.

См.: Агафонова Н.Ю. Дисциплинарные взыскания в контексте ответственности государственных гражданских служащих // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2011. № 1. С. 90.

дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; ч. 2 ст. 28.4 Федерального закона «О статусе военнослужащих» соответственно);

4) снижение в воинском звании на одну ступень со снижением в воинской должности (ч. 2 ст. 28.4 Федерального закона «О статусе военнослужащих» соответственно).

Названные взыскания могут применяться в настоящее время и за нарушения законодательства о противодействии коррупции, если доверие к государственному служащему не было утрачено. Вместе с тем, не понятны причины, по которым законодатель установил данные взыскания только для определённых видов службы и не распространил на другие. Если речь идёт о понижении в классном чине работников прокуратуры, то почему бы не закрепить аналогичное положение в законодательстве о государственной гражданской службе, в котором также предусмотрены классные чины!? Наличие такого дисциплинарного взыскания, как понижение в специальном звании, также нельзя объяснить особой спецификой службы в Следственном комитете, что наводит на мысли о целесообразности введения этой меры для наказания работников и иных органов, где предусмотрена правоохранительная служба.

В то же время в литературе содержатся критические отзывы относительно самой возможности применения во внесудебном порядке подобных санкций1, поскольку согласно ч. 2 ст. 13 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»2 лишение присвоенного классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания возможно по решению суда. Кроме того, применительно к государственным гражданским служащим отдельно установлено, что гражданин Российской Федерации может быть лишен классного чина судом при осуждении за См.: Маюров Н.П., Бялт В.С. Проблемы административно-правового регулирования дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел // «Чёрные дыры» в Российском законодательстве. 2008. № 6. С. 177.

Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063.

совершение тяжкого или особо тяжкого преступления1. Однако в уголовноправовых отношениях лишение классного чина или специального (воинского) звания носит абсолютный характер, в дисциплинарных же отношениях государственный служащий их в целом не лишается. Речь идёт лишь о понижении их на одну ступень ниже, что не противоречит вышеприведённым нормам.

Особо следует отметить применяемый в органах внутренних дел перевод на нижестоящую должность, который в перспективе можно рассматривать как один из важных инструментов антикоррупционного механизма в рамках всех видов государственной службы. Такое наказание может способствовать снижению коррупционных возможностей государственных служащих, уличённых в нарушении законодательства о противодействии коррупции, поскольку замещение нижестоящей должности, как правило, связано с меньшими коррупционными рисками.

Предложения о введении такой меры высказывались неоднократно, однако до сих пор она на все виды государственной службы не распространена.

Вместе с тем, нередко отдельные авторы утверждают о неправомерности установления такого дисциплинарного взыскания, рассматривая его в связи с нарушением конституционного принципа свободы труда в качестве одной из форм принудительного труда2. Однако следует поддержать позицию А.Ф. Ноздрачёва, полагающего, что трактовка этой меры дисциплинарной ответственности как формы принудительного труда не отражает существа государственнослужебных отношений и не соответствует ст. 37 Конституции Российской Федерации3.

См.: п. 25 Положения о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим, утверждённого Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 113 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 6. Ст. 440.

См.: Хатюшенко О.М. Административно-правовой статус государственного служащего в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1999. С. 15; Иванова С.А.

Правовое регулирование трудовых отношений государственных служащих: дис. … канд.

юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 23.

См.: Ноздрачёв А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М.: Статут, 1999. С. 513.

Отдельно стоит упомянуть назначаемые в системе прокуратуры, Следственного комитета, органов, в которых предусмотрена военная служба, взыскания в виде лишения нагрудного знака «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации»; лишения нагрудного знака «Почётный работник прокуратуры Российской Федерации», лишения медалей Следственного комитета, лишения нагрудного знака «Почётный сотрудник Следственного комитета Российской Федерации», а также лишение нагрудного знака отличника (в системе военной службы), которые должны применяться за серьёзные упущения по службе, связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением должностных обязанностей, а также с нарушением запретов и ограничений, установленных антикоррупционным законодательством. Так, в случае осуществления работником прокуратуры, Следственного комитета или военнослужащим предпринимательской деятельности вполне обоснованным кажется при отсутствии утраты доверия применение к ним подобных взысканий, поскольку они способны оказать существенное морально-психологическое воздействие, что очень важно в контексте достижения целей как общей, так и частной превенции. Также считаем целесообразным законодательно проработать механизм применения взысканий, связанных с лишением государственных наград и иных поощрений, на иных видах правоохранительной службы и на государственной гражданской службе.

Также необходимо отметить, что отдельные виды дисциплинарных взысканий из общих перечней по каждому виду государственной службы, которые могут быть применены в том числе и за нарушения законодательства о противодействии коррупции, не имеют взаимосвязи с совершенными коррупциогенными деяниями или не соответствуют их характеру.

Так, предупреждение о неполном служебном соответствии по результатам аттестации, применяемое в соответствии с Федеральным законом «О службе в таможенных органах Российской Федерации», почти аналогичное по названию взыскание по законодательству о прокуратуре, Следственном комитете, службе в органах внутренних дел и военной службе, а также предупреждение о неполном должностном соответствии по законодательству о государственной гражданской службе, очевидно, должны применяться к тем государственным служащим, которые не полностью соответствуют замещаемой должности. Здесь уместно вспомнить, что вопрос о соответствии или несоответствии государственного служащего замещаемой должности с определённой законодательством периодичностью подлежит разрешению в ходе процедуры аттестации1. Поэтому совершение государственным служащим такого деяния, как, например, неуведомление представителя нанимателя о поступившем коррупционном предложении, ещё не означает, что служащий не полностью соответствует замещаемой должности. В то же время основанием для проведения внеочередной аттестации такое нарушение не является, если ориентироваться на ч.

5 и 6 ст. 48 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также на нормы, регламентирующие вопросы проведения внеочередной аттестации государственных служащих правоохранительных органов.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что используемый законодателем метод сплошного перечисления санкций из общего перечня дисциплинарных взысканий не вполне подходит для привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности за нарушения антикоррупционного законодательства. В связи с этим следует использовать дифференцированный подход для формирования таких перечней. Кроме того, следует поддержать точку зрения о необходимости их дополнения имущественными взысканиями, а также отдельными взысканиями служебно-организационного характера. Особенно это касается государственной гражданской службы и правоохранительной службы в таможенных органах, в законодательстве о которых предусмотрены только меры морально-правового характера, не способные окаСм.: Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Дисциплинарная ответственность гражданских служащих: проблемы нормативной определенности и справедливой дифференциации // Трудовое право. 2009. № 9. С. 105.

зать существенного психологического и предупредительного воздействия на служащих, а также крайняя мера в виде увольнения, что требует дополнения перечней дисциплинарных взысканий мерами «промежуточного» характера.

Система дисциплинарных взысканий, предусмотренных для государственных служащих за нарушения законодательства о противодействии коррупции, не является единственным звеном в системе дисциплинарнонаказательных мер, применяемых к лицам, имеющим публично-властные полномочия. Значительный научный интерес представляют взыскания, назначаемые лицам, замещающим государственные должности, поскольку в Федеральный закон «О противодействии коррупции», а также в ряд законов, устанавливающих их правовой статус, были внесены изменения и дополнения, призванные, по мнению законодателя, усовершенствовать механизм привлечения их к дисциплинарной ответственности.

В частности, в Федеральном законе «О противодействии коррупции» появилось универсальное, на первый взгляд, положение, согласно которому лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности, подлежат увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия при наличии указанных в ч. 1 ст. 13.1 этого закона оснований.

Универсальности этой нормы следует дать критическую оценку по следующим причинам:

1) имеет место смешение дисциплинарных и конституционно-правовых квазидисциплинарных взысканий. О существовании последних упоминалось в научной литературе по муниципальному праву применительно к лицам, замещающим муниципальные должности1. Ввиду определённого сходства мер публично-правовой ответственности лиц, замещающих муниципальные должности, и лиц, находящихся на государственных должностях, можно распростраСм.: Дементьев А.Н. Нормативное правовое обеспечение механизмов противодействия коррупции на муниципальном уровне // Противодействие коррупции на муниципальном уровне: сборник. М.: Волтерс Клувер, 2008. С. 189.

нить на последних соответствующие теоретические положения. Законодатель исходил из традиционных представлений о видах юридической ответственности, о которых было сказано выше, не учтя того факта, что законодательство, определяющее правовой статус лиц, замещающих государственные должности, в большинстве случаев не содержит указания на применение мер дисциплинарной ответственности. В качестве исключения можно упомянуть законодательство о статусе судей1 и о Правительстве Российской Федерации2, где в данном контексте предусмотрена ответственность именно дисциплинарная. Названные в соответствующих нормативных актах меры, связанные с прекращением полномочий лиц, находящихся на государственных должностях, как правило, не обозначены как дисциплинарные взыскания, хотя могут рассматриваться в качестве квазидисциплинарных, если учесть их наказательную сущность и применение в рамках внутриорганизационных административных правоотношений;

2) в Законе говорится о применении увольнения или освобождения от должности без указания конкретных государственных должностей или хотя бы нормативного акта, в котором они должны быть определены. Норма сформулирована таким образом, что её действие должно распространяться на всех без исключения лиц, замещающих государственные должности, перечисленные в Сводном перечне государственных должностей Российской Федерации3 и аналогичных нормативных актах субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, очевидно, что названные меры не могут применяться к Президенту Российской Федерации ввиду его особого конституционно-правового статуса главы госуСм.: ст. 12.1 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации»; ст.

15 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 13. Ст.

1447.

См.: ч. 2 ст. 24 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 51. Ст. 5712.

Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации» // Рос. газета. 1995. 17 января.

дарства и специальной установленной в Конституции Российской Федерации процедуры отрешения его от должности. Непредусмотренные в законе, но неизбежные исключения из правила, во-первых, возводят положения об увольнении (освобождении от должности) в ранг декларативных, а, во-вторых, в силу той же декларативности создают предпосылки для ухода от ответственности лиц, нарушивших законодательство о противодействии коррупции;

3) однозначно не могут быть универсальными и сами взыскания в виде увольнения и освобождения от должности. В законодательстве, устанавливающем правовой статус лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, указание на применение увольнения отсутствует, а освобождение от должности как мера ответственности применяется не ко всем лицам, находящимся на государственных должностях. В частности, в ст. 12.1 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» предусмотрены всего три вида дисциплинарных взысканий: замечание, предупреждение и досрочное прекращение полномочий судьи. При этом судебными инстанциями неоднократно отмечалось, что досрочное прекращение полномочий судьи не является дисциплинарным взысканием в виде увольнения1. Такая позиция органов судебной власти уже была описана и проанализирована в научной литературе2. Из этого можно сделать вывод, что досрочное прекращение полномочий судьи не будет являться и дисциплинарным взысканием в виде освобождения от должности. Ещё один пример: в ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законодатель установил такую форму досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, как отрешение его от См., например: Решение Верховного Суда Российской Федерации от 14 марта 2006 г. № ГКПИ06-170 // Доступ из справ.-правовой системы «ГАРАНТ».

См.: Аулов В.К., Туганов Ю.Н. Некоторые пробелы в правовом регулировании дисциплинарной ответственности судей // Современное право. 2010. № 12. С. 41; Они же. Пресекательные сроки дисциплинарной ответственности судей как антикоррупционная предпосылка // Российский судья. 2010. № 10. С. 27.

должности Президентом Российской Федерации. В связи с вышеизложенным логично будет утверждать, что названное квазидисциплинарное взыскание тоже не может отождествляться с увольнением или освобождением от должности;

4) предписание законодателя об увольнении (освобождении от должности) носит безальтернативный характер и должно однозначно выполняться при наличии любого основания для утраты доверия. В связи с этим анализируемая норма входит в явное противоречие с правилами применения освобождения от должности либо иного дисциплинарного или квазидисциплинарного прекращения полномочий, изложенными в законодательстве, определяющем статус отдельных лиц, замещающих государственные должности. Например, согласно статьям 7, 8 и 9 Федерального закона «О Счётной палате Российской Федерации» решение о досрочном освобождении от должности Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счётной палаты оформляется постановлением соответствующей палаты Федерального Собрания по представлению Президента Российской Федерации. Принятие такого решения ставится в зависимость от усмотрения депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации, поскольку условием освобождения от должности является воля законодателя, оформленная большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации. Другой пример: в соответствии с ч. 5 ст. 8.1 Закона «О статусе судей в Российской Федерации» в случае непредставления в установленные сроки сведений о доходах судьи, его расходах, об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, и обязательствах имущественного характера, а также представления заведомо недостоверных сведений судья может быть привлечен к дисциплинарной ответственности (то есть не предусматривается безоговорочного наложения дисциплинарного взыскания в виде досрочного прекращения полномочий).

В связи с вышеизложенным можно сделать вывод о необходимости внесения изменений в Закон «О противодействии коррупции» и предложить законодателю отказаться от подобного универсального регулирования дисциплинарных и квазидисциплинарных отношений и сместить акцент на их правовую регламентацию в тех нормативных актах, которыми определяется правовой статус лиц, замещающих конкретные государственные должности.

Изложенные позиции наводят на мысль о необходимости комплексного пересмотра нововведений, представленных в Законе «О противодействии коррупции», с установлением дисциплинарных взысканий исключительно в законодательстве, определяющем порядок прохождения государственной службы и статус лиц, замещающих государственные должности. Кроме того, из содержания данного параграфа следует вывод о необходимости оптимизации перечней дисциплинарных взысканий, устанавливаемых в законодательстве о государственной службе в целях борьбы с коррупциогенными правонарушениями.

Завершая рассмотрение вопросов первой главы диссертации, отметим, что, являясь комплексным исследованием проблем установления и применения дисциплинарной ответственности за нарушения законодательства о противодействии коррупции, настоящая работа не может быть ограничена анализом материально-правовых аспектов данного вида ответственности. Тем более, нами были выявлены важные особенности процессуально-правового регулирования в данной сфере, о чём и пойдёт речь в остальной части диссертации.

ГЛАВА II. Дисциплинарное производство по делам о нарушениях законодательства о противодействии коррупции § 1. Понятие и принципы дисциплинарного производства по делам о нарушениях законодательства о противодействии коррупции Производство по делам о дисциплинарных проступках рассматривается в литературе как одна из разновидностей административно-юрисдикционных производств наряду с такими, как производство по делам об административных правонарушениях, производство по жалобам, производство по применению мер административного принуждения, не являющихся мерами административной ответственности, а также исполнительное производство1.

Учёными-административистами приводятся многочисленные определения понятия дисциплинарного производства, что обусловлено его различным пониманием. Оно может рассматриваться либо в институциональном (как комплексный правовой институт), либо в процессуальном аспекте (как процессуальная деятельность уполномоченных субъектов).

Ю.С. Адушкин, анализируя дисциплинарное производство как правовой институт, определяет его как совокупность правовых норм, регламентирующих общественные отношения в связи с правоприменительной деятельностью по решению вопроса о применении дисциплинарной ответственности за совершённый (или предполагаемый) дисциплинарный проступок2.

Д.Н. Бахрах полагает, что дисциплинарное производство представляет собой регулируемую юридическими нормами деятельность субъектов линейной власти по применению дисциплинарных взысканий3.

См.: Панова И.В. Административно-процессуальное право России. 2-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2007. С. 134.

См.: Адушкин Ю.С. Дисциплинарное производство в СССР. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1986. С. 42.

См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. 3-е изд., исправ. и доп. М.:

Эксмо, 2007. С. 519.

Н.П. Маюров и В.С. Бялт в качестве дисциплинарного производства обозначают нормативно урегулированную деятельность уполномоченных субъектов по рассмотрению и разрешению дел о дисциплинарных проступках, состоящую в комплексе процессуальных действий по применению к подчинённым по службе мер дисциплинарной ответственности1.

Все приведённые выше определения отражают в общих чертах сущность и основные признаки дисциплинарного производства и имеют право на существование.

Подобные дефинитивные конструкции в целом могут быть использованы и для определения понятия дисциплинарного производства по делам о нарушениях антикоррупционного законодательства, поскольку его основные сущностные характеристики совпадают с теми, которые присущи общему дисциплинарному производству. Различие будет состоять лишь в видовом объекте дисциплинарных проступков, по делам о которых осуществляется производство, что не меняет его сути.

Таким образом, если подойти к этому вопросу с точки зрения процессуального аспекта, то дисциплинарное производство по делам о нарушениях законодательства о противодействии коррупции – это урегулированная нормами административного права и осуществляемая в процессуальной форме деятельность уполномоченных субъектов дисциплинарной власти по возбуждению, рассмотрению и разрешению дел о дисциплинарных проступках, а также назначению дисциплинарных взысканий государственным служащим и лицам, замещающим отдельные государственные должности, виновным в нарушении законодательства о противодействии коррупции.

Сказанное, однако, не означает, что дисциплинарное производство по делам о нарушениях законодательства о противодействии коррупции не имеет процедурных особенностей рассмотрения дел. Напротив, Федеральный закон от См.: Маюров Н.П., Бялт В.С. К вопросу о совершенствовании процедуры привлечения сотрудников ОВД к дисциплинарной ответственности // «Чёрные дыры» в Российском законодательстве. 2010. № 3. С. 125.

21 ноября 2011 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» определённым образом скорректировал и унифицировал процессуальные нормы, регламентирующие производство по делам данной категории на всех видах государственной службы.

Вместе с тем, названными изменениями не были затронуты вопросы дисциплинарного производства в отношении лиц, замещающих государственные должности, поскольку унификация процессуальных норм в отношении данных субъектов невозможна ввиду особенностей внутриорганизационной деятельности по применению к ним мер дисциплинарного (конституционно-правового) принуждения. Если обратиться к содержанию нормативных актов, устанавливающих их правовой статус, то каких-либо особенностей применения к ним дисциплинарных взысканий за нарушения законодательства о противодействии коррупции по сравнению с общим порядком привлечения их к дисциплинарной (конституционно-правовой) ответственности в них не содержится. По этой причине вопросы дисциплинарного производства в отношении этих лиц в настоящей главе будут затронуты лишь фрагментарно.

Возвращаясь к дисциплинарному производству в отношении государственных служащих, отметим, что степень его унификации в отношении лиц, проходящих правоохранительную службу, не является однородной. Дело в том, что одинаковый порядок производства по делам о нарушениях законодательства о противодействии коррупции установлен в отношении государственных служащих органов прокуратуры, Следственного комитета, таможенных органов, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы и Государственной противопожарной службы МЧС России. На служащих двух последних разновидностей органов до сих пор распространяется действие Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации1, утверждённого ПоСм.: ст. 21 Федерального закона от 21 июля 1998 г. № 117-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 30. Ст.

становлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г.

№ 4202-11. Закреплённый в нормативных актах, регулирующих прохождение правоохранительной службы во всех вышеназванных органах, порядок дисциплинарного производства по коррупциогенным дисциплинарным проступкам идентичен производству в отношении государственных гражданских служащих и военнослужащих. Такая однородность обусловлена одновременным внесением изменений и дополнений в эти нормативные акты Федеральным законом от 21 ноября 2011 г.

Иначе дело обстоит в отношении правоохранительной службы в органах внутренних дел и органах по контролю за оборотом наркотиков. В первом случае законодатель, установив материально-правовые нормы о дисциплинарной ответственности за нарушения законодательства о противодействии коррупции, не урегулировал каким-либо особым образом дисциплинарное производство по соответствующим делам.

В настоящее время в отношении служащих органов внутренних дел применяется общий порядок дисциплинарного производства, предусмотренный в ст. 51 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Причина такого законодательного решения видится не в наличии особых оснований отказаться от специального порядка дисциплинарного производства, а в том, что данный Закон принят позже того момента, когда было системно реформировано законодательство о противодействии коррупции, и законодатель разрешение данной ситуации проигнорировал. Несмотря на некоторые неоднозначные вопросы регламентации унифицированной процедуры дисциплинарного производства по делам о коррупциогенных дисциплинарных проступках, о чём будет сказано далее, считаем логичным расст. 40 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 116-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области пожарной безопасности» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 30. Ст. 3033.

Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 2. Ст. 70.

пространить её и на правоохранительную службу в органах внутренних дел в целях обеспечения единообразия дисциплинарной и последующей судебной практики по таким делам.

Что касается правоохранительной службы в органах по контролю за оборотом наркотиков, то в настоящее время она регламентирована на уровне лишь подзаконного акта1, который является единственным в своём роде, в то время как порядок прохождения иных видов государственной службы и подвидов правоохранительной службы хотя бы в общем виде урегулирован на уровне федеральных законов. В связи с этим не вызывает удивления практически полное отсутствие в нём правил, конкретизирующих положения Федерального закона «О противодействии коррупции» и связанных, в частности, с привлечением государственных служащих этих органов к дисциплинарной ответственности за коррупциогенные дисциплинарные проступки. Поэтому одним из перспективных направлений совершенствования нормативно-правовой регламентации в данной сфере является разработка и принятие федерального закона о правоохранительной службе, где должно быть урегулировано и дисциплинарное производство по делам о нарушениях законодательства о противодействии коррупции в целях обеспечения декларируемой законодателем унификации антикоррупционных стандартов поведения государственных служащих различной видовой и ведомственной принадлежности и, соответственно, процедур привлечения к дисциплинарной ответственности за коррупциогенные деяния.

Правда, следует сказать, что такая унификация обусловила диссонанс между законодательством о милитаризованной службе и подзаконными нормативно-правовыми актами, детально регулирующими порядок применения дисциплинарной ответственности. Дело в том, что на военной и таможенной службе, а также службе в органах внутренних дел дисциплинарное производство осуществляется в соответствии с правилами, установленными дисциплинарныСм.: Указ Президента Российской Федерации от 5 июня 2003 г. № 613 «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 23. Ст. 2197.

ми уставами, утверждёнными указами Президента Российской Федерации1. В системе органов внутренних дел, как уже было сказано, применение дисциплинарной ответственности за нарушения законодательства о противодействии коррупции не отличается от общего порядка дисциплинарного производства, что обеспечивает возможность безусловного применения Дисциплинарного устава органов внутренних дел к данным правоотношениям.

Другим образом дело обстоит с военной службой и службой в таможенных органах. В соответствующие дисциплинарные уставы не были внесены какие-либо изменения и дополнения, позволяющие особым образом рассматривать дела о нарушениях законодательства о противодействии коррупции.

В ч. 1 ст. 51.1 Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»2 говорится о том, что взыскания за нарушения антикоррупционного законодательства применяются в общем порядке, установленном законодательством Российской Федерации, регламентирующим вопросы прохождения военной службы, с учётом особенностей, определённых данной статьей. Однако эти особенности касаются таких существенных моментов, как обстоятельства, подлежащие установлению по делу, субъекты дисциплинарной проверки, сроки давности привлечения к дисциплинарной ответственности. Обозначенные особенности не отражены в нормах Федерального закона «О статусе военнослужащих» и Дисциплинарного устава Вооружённых Сил Российской Федерации, что во многом блокирует возможность применения этих нормативных актов в целях разрешения дел о нарушениях законодательства о противодействии коррупции.

См.: Указ Президента Российской Федерации от 14 октября 2012 г. № 1377 «О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 43. Ст. 5808; Указ Президента Российской Федерации от 16 ноября 1998 г. № 1396 «Об утверждении Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 47. Ст. 5742; Указ Президента Российской Федерации от 10 ноября 2007 г. № 1495 «Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 47 (ч. 1). Ст. 5749.

Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 13. Ст. 1475.

Аналогичное состояние нормативно-правовой регламентации обнаруживается и в системе государственной службы в таможенных органах. Таким образом, считавшаяся особенностью милитаризованной службы обстоятельность нормативно-правового регулирования дисциплинарной ответственности в настоящее время не в полной мере характерна для производства по делам о коррупциогенных дисциплинарных проступках, что требует внесения соответствующих дополнений в дисциплинарные уставы.

Особенности дисциплинарного производства по делам о нарушениях законодательства о противодействии коррупции отражаются также в его принципах.

В словарях под принципом понимается «основное, исходное положение какой-либо теории, учения и т.д.; руководящая идея, основное правило деятельности»1.

Принципы имеют определяющее значение и для юридической науки. По словам А.В. Малько, принципы права «выражают закономерности права, его природу и социальное назначение, представляют собой наиболее общие правила поведения, которые либо прямо сформулированы в законе, либо выводятся из его смысла»2.

М.И. Байтин, отмечая, что принципы права – это исходные, определяющие идеи, положения, установки, которые составляют нравственную и организационную основу возникновения, развития и функционирования права, выделял общеправовые, межотраслевые и отраслевые принципы3.

Дисциплинарное производство на государственной службе основано на сочетании вышеназванных разновидностей принципов.

Словарь иностранных слов. 10-е изд., стереотип. М.: Рус. яз., 1983. С. 400.

Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристъ, 2001. С. 111.

См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. С.

83.

Так, к числу общеправовых принципов, характеризующих дисциплинарное производство, можно отнести принципы законности, справедливости, равенства граждан перед законом, гуманизма, единства прав и обязанностей.

Среди межотраслевых принципов, которые отражают исходные начала нескольких отраслей права и действующих, в частности, в административном праве, следует назвать принципы объективной истины, гласности, обеспечения права на защиту, презумпции невиновности, неотвратимости ответственности, самостоятельности принятия решения, а также непосредственности и устности процесса и его публичности.

Отраслевыми принципами, находящими преимущественное применение в отрасли административного права и в отдельных его институтах (прежде всего, в институте дисциплинарной ответственности), являются принципы оперативности, дешевизны дисциплинарного производства, усмотрения субъекта дисциплинарной власти.

Несмотря на то, что все вышеназванные принципы представляют собой определяющие идеи, подлежащие реализации и в дисциплинарном производстве по делам о нарушениях законодательства о противодействии коррупции, мы не ставим своей целью изложить содержание каждого из них, поскольку они достаточно обстоятельно раскрыты во многих работах по административному праву, в том числе в трудах по административному процессу1 и дисциплинарной ответственности2. Для темы настоящего исследования интерес представляют лишь особенности преломления некоторых из этих принципов в дисСм.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2008. С. 223-234; Административно-процессуальное право: Курс лекций / Под ред. А.И. Каплунова. М.: ДКО, СПб МВД России, 2009. С. 23-28; Махина С.Н. Административный процесс: Проблемы теории, перспективы правового регулирования. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1999. С. 62-66, 161-167; Административно-процессуальное право: Курс лекций / Под ред. проф. И.Ш. Килясханова. М.:

ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. С. 17-23.

См.: Адушкин Ю.С. Указ. соч. С. 58-66; Туганов Ю.Н. Проблемы производства по дисциплинарным проступкам военнослужащих Вооружённых Сил Российской Федерации // Современное право. 2007. № 4. С. 90-92.

циплинарном производстве по делам о нарушениях антикоррупционного законодательства, а также отступления от них.

Важнейшим признаком, характеризующим юридические принципы, является их стабильность, означающая, что при изменении законодательства они остаются неизменными. Данное обстоятельство в значительной степени обусловливает их системность, то есть такое состояние взаимосвязи, при котором каждый принцип занимает собственное место в механизме правового регулирования, гармонично сочетаясь с иными принципами, а нарушение одного из них неизбежно повлечёт нарушение других (прежде всего, общеправовых – законности, справедливости и пр.), приводя к дезорганизации системы.

В связи с этим обновлённое законодательство о противодействии коррупции представляет существенный научный интерес. В настоящей работе неоднократно упоминалось о коллизиях юридических норм, разрешение которых в практической деятельности правоприменителя осуществляется на основе как раз таки правовых принципов. К тому же принципы, будучи идейными началами правового регулирования, могут компенсировать наличие пробелов в законодательстве1. В то же время текущее состояние антикоррупционного законодательства позволяет утверждать о необходимости гармонизации норм, в которых находят выражение различные принципы дисциплинарного производства.

В первую очередь обращает на себя внимание впервые введённый в законодательство о государственной службе в 2008 г. и обозначенный в п. 4 ст. Федерального закона «О противодействии коррупции» принцип неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения, который последовательно проводится законодателем во всех остальных положениях данного нормативного акта, однако в настоящее время не имеет гармоничного сочетания с принципом усмотрения субъекта дисциплинарной власти по применению дисциплинарных взысканий. Оба принципа, являясь основополагающими рукоСм.: Павленко К.А. Соблюдение служебной дисциплины как принцип правоохранительной службы в Российской Федерации // Вестник Воронежского государственного университета.

Серия: Право. 2011. № 2. С. 346.

водящими идеями, несомненно, важны для дисциплинарного производства.

Однако принцип усмотрения не всегда должен использоваться, что требует внесения определённых корректив в государственно-служебное законодательство.

Принцип неотвратимости ответственности рассматривается законодателем не просто в качестве одного из процессуальных принципов, а как один из важнейших принципов противодействия коррупции1.

Распространение данного принципа, присущего уголовному, уголовнопроцессуальному законодательству и законодательству об административных правонарушениях, на дисциплинарное производство в целом и производство по делам о нарушениях законодательства о противодействии коррупции в частности в некоторой степени обусловлено позицией учёных о необходимости ограничения принципа усмотрения субъекта дисциплинарной власти, высказанной на этапе подготовки проекта закона «О противодействии коррупции». Так, Е.А.

Ларина обозначила в качестве одной целей антикоррупционной политики обеспечение ответственности за коррупциогенные правонарушения во всех случаях, прямо предусмотренных нормативно-правовыми актами2.

Ломакина В.Ф. и Хаманева Н.Ю. также указали на необходимость законодательного установления неотвратимости ответственности за противоправные деяния, считая неприемлемой ситуацию, когда во многих случаях государственные служащие вообще не привлекаются к ответственности, несмотря на то, что правонарушение имело место. Названные авторы утверждают также, что если нарушения законодательства и иных нормативных правовых актов государственными служащими носят систематический характер либо их последСм. об этом: Астанин В.В. Принципы противодействия коррупции в российском законодательстве // Юридический мир. 2009. № 2. С. 43; Векленко С.В., Панов С.Л. Принципы противодействия коррупции // Вестник Воронежского института МВД России. 2010. № 3. С. 20-21;

Калита И.А. Прокурорский надзор и противодействие коррупционным правонарушениям // Юрист ВУЗа. 2011. № 10. С. 55.

См.: Ларина Е.А. Коррупция и государственная власть // «Чёрные дыры» в Российском законодательстве. 2008. № 6. С. 42-44.

ствия весьма существенны, то привлечение к ответственности должно быть обязательным1.

В литературе представлена также точка зрения, интерпретирующая принцип неотвратимости ответственности таким образом, что он не должен сводиться лишь к дисциплинарным взысканиям, но может выражаться в применении к нарушителю служебной дисциплины мер социально-психологического характера (внушение, разъяснения и т.п.)2. Однако речь в данном случае идёт о разных методах управленческой деятельности. Принцип неотвратимости ответственности связан с реализацией метода принуждения, поскольку имеется в виду ответственность негативная, выраженная в системе карательных санкций. В то же время социально-психологические меры, не влекущие негативных последствий для нарушителя (в том числе наступления состояния дисциплинарной наказанности), можно рассматривать лишь в качестве мер убеждения, которые названный принцип характеризовать не могут.

Несмотря на стремление законодателя поставить в основу антикоррупционной политики принцип неотвратимости наказания, он всё же остаётся декларативным. Законодатель не мог конкретизировать механизм его реализации непосредственно в нормах Федерального закона «О противодействии коррупции», поскольку этим нормативным актом могут быть очерчены лишь общие контуры антикоррупционной деятельности, которые должны получить развитие в ином законодательстве – уголовном, административном, трудовом и др. Однако если обратиться к административному законодательству, то порядка реализации этого принципа также не было установлено. Напротив, нормы законов, регулирующих прохождение различных видов государственной службы, попрежнему предусматривают применение дисциплинарной ответственности исключительно по усмотрению субъекта дисциплинарной власти.

См.: Ломакина В.Ф., Хаманева Н.Ю. Юридическая ответственность государственных служащих: правовое регулирование дисциплинарной ответственности // Государство и право.

2008. № 9. С. 14.

См.: Полетаев Ю.Н. Правовое положение государственных гражданских служащих в сфере труда. М.: Издательский Дом «Городец», 2005. С. 24.

В частности, согласно ч. 1 ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» за совершение дисциплинарного проступка представитель нанимателя имеет право применить к служащему дисциплинарное взыскание. Аналогичные формулировки содержатся в законодательстве и об иных видах государственной службы. Данное обстоятельство даёт основания отдельным авторам утверждать, что свойства неотвратимости наказания у дисциплинарной ответственности фактически нет1.

Судебная практика в этом отношении основана на признании приоритета норм, содержащихся в служебном законодательстве, а значит, приоритета принципа усмотрения субъекта дисциплинарной власти, поскольку нормативным основанием дисциплинарной ответственности в первую очередь являются специальные нормативные акты о порядке прохождения государственной службы.

Здесь также можно обратиться к апелляционному определению СанктПетербургского городского суда от 13 августа 2012 г. № 33-11474/20122, которым было отказано в удовлетворении требования прокурора признать незаконным бездействие Северо-Западной оперативной таможни, выразившееся в непривлечении к дисциплинарной ответственности сотрудников таможни, представивших недостоверные сведения об имуществе и доходах. Суд указал, что в силу положений ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре» органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц и не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций, а порядок исполнения представления прокурора в части привлечения сотрудников к дисциплинарной ответственности определяется субъектом дисциплинарной власти самостоятельно, поскольку иное означает вмешательство в полномочия См.: Сорочкин Р.А. Законодательные проблемы при реализации комплексного подхода в противодействии коррупции // «Чёрные дыры» в Российском законодательстве. 2012. № 4.

С.63.

Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

руководителя применять дисциплинарные взыскания по своему усмотрению.

Кроме того, характер принимаемых мер должен определять сам руководитель.

Таким образом, дискреционные полномочия в сфере дисциплинарного производства можно подразделить на две группы:

1) полномочия по решению вопроса о привлечении или непривлечении к дисциплинарной ответственности;

2) полномочия по выбору дисциплинарного взыскания руководителем по своему усмотрению.

В связи с этим неслучайным является выделение в научной литературе трёх оснований дисциплинарной ответственности – нормативного, фактического и волевого, когда под волевым основанием понимается как раз таки наличие воли субъекта дисциплинарной власти по привлечению виновного государственного служащего к дисциплинарной ответственности1.

По мнению В.К. Аулова и Ю.Н. Туганова, реализация носителями дисциплинарной власти дискреционных полномочий, позволяющих применять дисциплинарные взыскания в порядке усмотрения на основе собственных представлений о публичных интересах, являет собой часть общей проблемы системного кризиса права. Рассматривая особенности дисциплинарной ответственности военнослужащих, данные авторы в качестве немаловажного фактора, влияющего на решение вопроса об ответственности, называют наличие у субъекта дисциплинарной власти собственного интереса в ходе её реализации2.

Особую общественную вредность создаёт ситуация, когда представитель нанимателя на основании своего субъективного мнения может посчитать коррупциогенный проступок не имеющим места или незначительным, позволив государственному служащему продолжить осуществление должностных полномочий (например, в случае конфликта интересов), либо не применять мер См.: Глухов Е.А. Формулирование оснований привлечения военнослужащего к дисциплинарной ответственности // Право в Вооруженных Силах. 2012. № 12. С. 5.

См.: Аулов В.К., Туганов Ю.Н. Правовые изъяны законодательства о дисциплинарной ответственности военнослужащих // Право в Вооруженных Силах. 2011. № 4. С. 7-8.

дисциплинарной ответственности, опираясь на субъективное отношение к служащему, что необходимо рассматривать как нарушение государственных и общественных интересов1.

Следует поддержать позицию В.М. Манохина о том, что сфера усмотрения руководителя государственного органа слишком пространна2. Более того, предоставление субъекту дисциплинарной власти широких полномочий по применению усмотрения при решении вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности или выборе дисциплинарного взыскания само по себе является коррупциогенным фактором. Дискреция, как отмечают учёные, является главным орудием коррупционера3, и в отсутствие у публичного должностного лица дискреционной власти коррупция была бы невозможна4.

На наш взгляд, в целях обеспечения исполнения Федерального закона «О противодействии коррупции» необходимо законодательно устранить возможность субъекта дисциплинарной власти решать вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности на основе собственного усмотрения и установить его обязанность назначить дисциплинарное взыскание государственному служащему, виновному в нарушении антикоррупционных правил. В качестве юридического средства обеспечения выполнения данной обязанности необходимо предусмотреть утрату доверия к самому руководителю и применение к нему дисциплинарной ответственности за непринятие мер по возбуждению дисциплинарного производства.

См.: Казаченкова О.В. Актуальные вопросы урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе // Государственная власть и местное самоуправление.

2010. № 2. С. 6.

См.: Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование.

М.: Юристъ, 1997. С. 166.

См.: Павелкин А.В. Проблемы выявления (распознавания) коррупционных проявлений в воинских учреждениях // Право в Вооружённых Силах. 2009. № 11. С. 7; см. также: Буравлёв Ю.М. Коррупция в госаппарате: правовые и организационные проблемы системного противодействия этому злу // Государство и право. 2008. № 11. С. 99.

См.: Землин А.И. Актуальные вопросы совершенствования организационно-правовых основ противодействия коррупции в системе государственной и муниципальной службы // Публичное и частное право. 2012. № 3. С. 82.

В этих целях формулировку ч. 1 ст. 57 Федерального закона «О противодействии коррупции», актуальную как для дисциплинарного производства в целом, так и для производства по делам о нарушениях законодательства о противодействии коррупции, следует изменить и изложить следующим образом:

«За совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей, представитель нанимателя применяет следующие дисциплинарные взыскания…». Статью 59.2 названного Федерального закона следует дополнить частью 3 следующего содержания: «Представитель нанимателя, которому стало известно о совершении гражданским служащим коррупциогенного правонарушения, предусмотренного пунктами 1 – 6 части настоящей статьи, подлежит увольнению в связи с утратой доверия в случае непринятия представителем нанимателя мер по применению дисциплинарного взыскания к подчиненному ему гражданскому служащему».

Сходным образом необходимо разрешить данную ситуацию и в законодательстве, определяющем статус военнослужащих, а также служащих правоохранительных органов, исключив дискреционные полномочия субъекта дисциплинарной власти по решению вопроса о привлечении или непривлечении к дисциплинарной ответственности Д.Б. Миннигулова полагает, что подобная позиция несостоятельна, поскольку субъективное (личностное) отношение всегда будет иметь место в организации государственной службы1. Однако такое мнение основано на исторически сложившейся системе социальных взаимосвязей во внутриорганизационной деятельности органов государственной власти, что уже не отражает потребностей общества и государства, поскольку дисциплинарные проступки на публичной службе, особенно коррупциогенного характера, посягают на общественные интересы, а не на права руководителя.

См.: Миннигулова Д.Б. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации: проблемы регулирования // Евразийский юридический журнал. 2012. № 2. С. 117.

Вместе с тем, тенденции развития законодательства о государственной службе не позволяют говорить о возможности полного устранения дискреционных полномочий носителя дисциплинарной власти ввиду уже отмеченного нами отсутствия исчерпывающего перечня составов дисциплинарных проступков и конкретных санкций за нарушение каждого из них, а также появления новой категории – утраты доверия. Поэтому даже в случае установления обязанности субъекта дисциплинарной власти привлечь виновного служащего к дисциплинарной ответственности выбор дисциплинарного взыскания останется за этим субъектом на его личное усмотрение.

В рамках вопроса о реализации принципа усмотрения необходимо уделить внимание такой особенности его преломления в дисциплинарном производстве по делам о коррупциогенных дисциплинарных проступках, как возможность так называемой утраты доверия, которая характеризуется субъективным отношением субъекта дисциплинарной власти к совершённому дисциплинарному проступку. Образно говоря, утрата доверия – это субъективный фон, обрамляющий допущенное служащим или лицом, замещающим государственную должность, нарушение. В связи с этим традиционно выделяемые нормативное и фактическое основания дисциплинарной ответственности можно дополнить и дополнительным основанием – субъективным. Дополнительным, поскольку о наличии такого основания можно говорить только при наличии уже совершённого дисциплинарного проступка и сформировавшегося к нему субъективного отношения субъекта дисциплинарной власти.

Введение законодателем термина «утрата доверия» привлекло научный интерес со стороны учёных-административистов1, в том числе специалистов в области военно-административного права1.

См., например: Добробаба М.Б. Утрата доверия как основание для увольнения государственных гражданских служащих: проблема правопонимания // Юридическая наука и правоприменение (V Саратовские правовые чтения): сборник тезисов докладов Всероссийской научно-практической конференции (г. Саратов, 1-2 июня 2012 г.). Саратов: Изд-во ФГБОУ ВПО «СГЮА», 2012. С. 96-97.

Необходимо заметить, что понятие «утрата доверия» новым для отечественного законодательства не является. В частности, в п.7 ст. 81 Трудового кодекса Российской Федерации в качестве одного из оснований расторжения трудового договора по инициативе работодателя названо совершение виновных действий работником, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, если эти действия дают основание для утраты доверия к нему со стороны работодателя. Поскольку иных оснований для утраты доверия законодатель изначально в Трудовом кодексе не предусматривал, возможность увольнения носила ограниченный характер, и это взыскание могло быть применено к строго определённому кругу лиц, т.е. к работникам, в трудовые обязанности которых входило непосредственное обслуживание денежных или товарных ценностей.

К слову, подобное понимание утраты доверия характерно и для нового законодательства о службе в органах внутренних дел, где совершение сотрудником, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, виновных действий, если эти действия дают основание для утраты доверия к нему, является грубым нарушением служебной дисциплины2. Кроме того, в данном законодательстве отдельно предусмотрены и иные основания для утраты доверия к служащему, лежащие в плоскости антикоррупционного регулирования. Следует отметить, что это не единственный случай установления в законодательстве о государственной службе подобного основания для утраты доверия. В п. 4 ч. 1 ст. 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» содержится аналогичное положение.

См.: Штаненко В.И., Цветков А.С. Увольнение военнослужащих в связи с утратой доверия // Право в Вооруженных Силах. 2013. № 2. С. 25-27; Корякин В.М. Увольнение с военной службы в связи с утратой доверия: постановка проблемы // Право в Вооруженных Силах.

2011. № 10. С. 12-16.

См.: п. 11. ч. 2 ст. 49 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № (ч. 1). Ст. 7020.

Первый случай досрочного прекращения полномочий в связи с утратой доверия, не связанной с обслуживанием денежных или товарных ценностей, известен по Указу Президента Российской Федерации от 28 сентября 2010 г. № 1183 «О досрочном прекращении полномочий мэра Москвы»1, которым было постановлено отрешить Лужкова Юрия Михайловича от должности мэра Москвы в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации на основании подпункта «г» пункта 1 и подпункта «а» пункта 9 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»2. При этом в действовавшей на тот момент редакции закона не было упоминания о коррупциогенной составляющей как основании для утраты доверия к высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации. Таких оснований не было установлено вообще. Тем самым, доверие Президента Российской Федерации могло быть утрачено по любым объективным и субъективным причинам.

Дальнейшее развитие нормативно-правового регулирования по данному вопросу было связано с внесением изменений и дополнений в названный Федеральный закон, а также в законодательство о противодействии коррупции и о государственной службе. Речь идёт об уже упоминавшемся Федеральном законе от 21 ноября 2011 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции», которым был установлен исчерпывающий перечень оснований для утраты доверия.

Положительный момент состоит в том, что наличие таких оснований исключает сугубо личностный подход представителя нанимателя или иного субъекта дисциплинарной власти (начальника, командира), Президента Российской Федерации к определению причины увольнения или отрешения от должности.

Рос. газета. 2010. 29 сентября.

Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.

Однако вопрос здесь нужно ставить не только и не столько об основаниях для утраты доверия, сколько об объективной необходимости введения такой терминологии в законодательство.

О.Н. Костюк и В.М. Корякин ввиду отсутствия нормативно установленного определения понятия утраты доверия предлагают её рассматривать как последствия действий (бездействия) служащего, которые порождают у субъекта дисциплинарной власти «обоснованные сомнения в его честности, порядочности, добросовестности, искренности мотивов его поступков, способности эффективно исполнять свои обязанности». Кроме того, названные авторы отмечают обоснованность и справедливость нововведений, поскольку:

1) изложенный в законодательстве подход исключает возможность использования утраты доверия как основания увольнения для сведения счётов субъекта дисциплинарной власти с неугодными подчинёнными (например, в связи с подачей жалобы служащего на неправомерные действия своего начальника);

2) введение в сферу государственно-служебных отношений категории «утрата доверия» направлено на ужесточение ответственности служащих за нарушения законодательства о противодействии коррупции и будет способствовать утверждению антикоррупционных стандартов поведения государственных служащих. Д.В. Абакумов утверждает, что термин «доверие» следует очень осмотрительно применять в условиях государственной службы, поскольку в анализируемом законодательстве не идёт речи о доверии в его первостепенном понимании, согласно которому доверие необходимо рассматривать как уверенность в том, что кто-либо поведёт или, напротив, не поведёт себя в определённых делах определённым образом. Распространение правила об увольнении в связи с утратой доверия на государственных служащих может привести к тому, что они См.: Костюк О.Н., Корякин В.М. Увольнение с военной службы в связи с утратой доверия как последствие неурегулированного конфликта интересов на военной службе // Право в Вооруженных Силах. 2012. № 2. С. 34, 37.

будут полностью зависеть от руководителя государственного органа и служить именно ему, а не государству, обществу и гражданам1.

Солидаризируясь с Д.В. Абакумовым, отметим, что законодатель не предусмотрел (и не мог предусмотреть) обязанность субъекта дисциплинарной власти утратить доверие к государственному служащему, совершившему коррупциогенный дисциплинарный проступок. Это также нельзя рассматривать как право, поскольку доверие – из разряда не юридических, а скорее психологических категорий.

Законодатель предполагает, что даже если государственный служащий допустит одно из шести или даже несколько нарушений законодательства о противодействии коррупции, доверие к нему может быть и не утрачено. В частности, такой вывод следует из системного анализа положений статей 59.1 и 59.2 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В ст. 59.1 упоминается несоблюдение требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и в обобщённом виде говорится об иных нарушениях законодательства о противодействии коррупции, однако не идёт речи об утрате доверия. Фактически имеются в виду те же самые нарушения, что и по ст. 59.2, в которой утрата доверия предусмотрена, и, вероятно, некоторые иные нарушения. Однако по ст. 59.1 в качестве взыскания названо не увольнение, а лишь замечание, выговор и предупреждение о неполном должностном соответствии.

На основе вышеизложенного можно сделать вывод, что нормы, устанавливающие саму возможность утраты доверия и связанные с ней последствия, по своей природе коррупциогенны. Они позволяют субъекту дисциплинарной власти не только уволить неугодного государственного служащего, совершившего, к примеру, ошибку при заполнении сведений о доходах или расходах, но и, См.: Абакумов Д.В. Институт доверия на государственной гражданской службе Российской Федерации // Юридическая наука и правоприменение (V Саратовские правовые чтения):

сборник тезисов докладов Всероссийской научно-практической конференции (г. Саратов, 1- июня 2012 г.). Саратов: Изд-во ФГБОУ ВПО «СГЮА», 2012. С. 95-96.

напротив, оставить фактически безнаказанными реальных нарушителей законодательства о противодействии коррупции, поскольку взыскания, не связанные с увольнением, носят лишь морально-правовой характер. Как отмечают А.Ф. Жданов и А.Б. Дидикин, важно предусмотреть в законодательных актах «положения, которые не позволили бы превратить деятельность по противодействие коррупции в «сведение счетов» с неугодными представителями власти, в «политическое оружие» против оппонентов»1.

Примечательна также точка зрения М.Б. Добробабы, обратившей внимание на фактическое позиционирование законодателем утраты доверия в качестве юридического факта. Она указывает: «Отождествление понятия утраты доверия с юридическим фактом является шагом на пути к слому сложившейся структуры организации правоотношения, имеющимся в правовой науке. С точки зрения правопонимания, утрата доверия, как область мысли вне сферы выражения, не может служить юридическим фактом, являющимся основанием прекращения правоотношения, а, следовательно, и действия, основанные на подобном «юридическом факте», являются с правовой точки зрения ничтожными»2.

Соглашаясь с данным мнением, отметим, что законодателю, несмотря на всю значимость и необходимость проводимой государственной политики в области противодействия коррупции, при реформировании института дисциплинарной ответственности не следовало бы руководствоваться схемами, не имеющими достаточной технико-юридической проработки.

В рамках настоящего параграфа необходимо также осветить особенности реализации межотраслевого конституционного принципа презумпции невиновности в дисциплинарном производстве по делам о нарушениях законодательства о противодействии коррупции.

Жданов А.Ф., Дидикин А.Б. Национальный план противодействия коррупции: механизмы реализации // Гражданин и право. 2009. № 1. С. 8.

Добробаба М.Б. Утрата доверия как основание для увольнения государственных гражданских служащих: проблема правопонимания. С. 96.

В федеральном законодательстве принцип презумпции невиновности нашёл отражение в ст. 14 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ1 и ст. 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Законодательство же, регулирующее порядок прохождения различных видов государственной службы, в том числе дисциплинарную ответственность и дисциплинарное производство, ввиду общего невысокого уровня проработки как материальных норм, так и процессуальных правил привлечения к ответственности, не содержит формулировки принципа презумпции невиновности, да и вообще каких-либо принципов.

Однако данное обстоятельство не исключает его реализации в дисциплинарном производстве, хотя и не в полной мере.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 25 января 2012 г. № № 64-О-О/20122 указал, что Конституция Российской Федерации закрепляет в ст. 49 презумпцию невиновности применительно к сфере уголовной ответственности; в процессе правового регулирования других видов юридической ответственности законодатель, учитывая особенности соответствующих отношений и их субъектов, требования неотвратимости ответственности, интересы защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и свобод других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, вправе решить вопрос о распределении бремени доказывания вины иным образом, освобождая органы государственной власти от доказывания вины при обеспечении возможности для самих субъектов правонарушения подтверждать свою невиновность.

Таким образом, если исходить из позиции Конституционного Суда, применительно к административной и дисциплинарной ответственности законодатель вправе предусмотреть в определённых случаях отступления от принципа презумпции невиновности.

Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4921.

Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

Ещё задолго до принятия Федерального закона «О противодействии коррупции» в научной среде велись разговоры о необходимости ограничения данного принципа при решении вопроса о применении взысканий к государственным служащим, потенциально подверженным коррупции. В частности, А.В.

Малько указал, что по делам о коррупции должно быть ограничение принципа презумпции невиновности, т.е. сам владелец движимого и недвижимого имущества, а не государство, должен обосновать и доказать законность его происхождения1.

Нынешнее состояние законодательства о государственной службе позволяет сделать вывод о том, что фактически в нём установлен принцип презумпции виновности государственных служащих, поскольку возложение на них обязанности регулярно представлять справки о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера означает, что государственный служащий считается заведомо подверженным коррупции и извлекающим неправомерные доходы в результате использования своего служебного положения, пока не докажет, что его доходы и имущество получены законно2.

Ориентация законодателя на легитимацию принципа презумпции виновности обусловлена присоединением Российской Федерации к Конвенции ООН против коррупции, где в ст. 20 закреплён институт незаконного обогащения, обозначенного как значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать.

Таким образом, важная особенность дисциплинарного производства по делам о нарушениях законодательства о противодействии коррупции по сравнению с общей процедурой привлечения государственных служащих к дисциСм.: Малько А.В. Цели и наиболее эффективные юридические средства современной антикоррупционной политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. № 4. С. 43.

См.: Корякин В.М. Обязанность военнослужащего представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (комментарий к статье 8 Федерального закона «О противодействии коррупции») // Право в Вооружённых Силах. 2009. № 3. С.

плинарной ответственности состоит в ограничении принципа презумпции невиновности.

Однако если вернуться к составам нарушений законодательства о противодействии коррупции, то нельзя сделать вывод о полном отказе законодателя от данного принципа. Он ограничивается в рамках дисциплинарного производства лишь по тем делам, по которым бремя доказывания невиновности возлагается на само лицо, действия которого подвергаются сомнению, поскольку ему необходимо доказать, что у него легальные источники доходов1, а также отсутствует противоречащая интересам службы личная заинтересованность в какойлибо деятельности. Это дела о:

1) непринятии служащим мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является;

2) непредставлении сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представлении заведомо недостоверных или неполных сведений.

Также сюда можно отнести новый состав дисциплинарного проступка – нарушение государственным служащим, его супругой (супругом) и несовершеннолетними детьми запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами. Формулируя такой состав, законодатель предполагает, что государственный служащий, нарушая данный запрет, легализует доходы, полученные незаконно, что фактически означает презумпцию его виновности.

См.: Зорькин В.Д. Коррупция как угроза стабильному развитию общества // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2012. № 3. С. 19.

Изменения и дополнения, внесённые в законодательство о противодействии коррупции и о государственной службе Федеральным законом от 21 ноября 2011 г., обусловили возникновение научного интереса у ряда учёныхадминистративистов, которые в попытках их осмысления пришли к новым научно значимым выводам, затрагивающим, в частности, принципы дисциплинарного производства по делам о нарушениях законодательства о противодействии коррупции.

Так, С.Е. Чанновым была введена в научный оборот такая категория, как презумпция нелояльности государственного служащего1. Данный исследователь не обозначает эту презумпцию в качестве принципа. Вместе с тем, нет препятствий к тому, чтобы принцип права был сформулирован в презумптивной форме. Важно, чтобы эта презумпция имела черты принципа права, являясь руководящим началом при применении и толковании правовых норм. К тому же названный автор рассуждает о соотношении презумпции нелояльности и презумпции невиновности2, которая, как известно, характеризуется в качестве принципа права.

С.Е. Чаннов использует данную категорию применительно к тем дисциплинарным отношениям, когда с государственным служащим, не исполнившим должным образом свою служебную обязанность, нарушившим ограничение или запрет, в том числе связанный со сферой антикоррупционного регулирования, прекращаются служебные отношения, поскольку после таких нарушений он больше не может рассматриваться представителем нанимателя в качестве надлежащего субъекта служебных правоотношений. Такая категория, как утрата доверия, по его мнению, имеет в своей основе презумпцию нелояльности государственного служащего, допустившего нарушение законодательства о противодействии коррупции, что влечёт невозможность доверять ему в дальСм.: Чаннов С.Е. Дисциплинарное принуждение как средство обеспечения служебных правоотношений: современное состояние и перспективы // Административное право и процесс.

2012. № 7. С. 14.

Там же. С. 18.

нейшем, хотя, возможно, никаких негативных последствий для общества и государства его деяние не повлекло. Общий вывод данного автора состоит в том, что за такие деяния нужно применять исключительно увольнение, рассматривая его не как дисциплинарное взыскание, а как способ прекращения служебных правоотношений на неделиктной основе, поскольку эти деяния могут совершаться невиновно, но в любом случае потенциально представляют слишком серьёзную угрозу нормальному функционированию государственного аппарата1.

По нашему мнению, введение в научный оборот термина «презумпция нелояльности» является логичным и обоснованным, но исключительно в связи с появлением сомнительной категории «утрата доверия» в служебном и антикоррупционном законодательстве. Вместе с тем, позволим себе не согласиться с С.Е. Чанновым относительно необходимости увольнять со службы в безальтернативном порядке при неисполнении антикоррупционных запретов, ограничений и обязанностей, в том числе при отсутствии вины. Эти нарушения могут быть малозначительными, например, несущественные ошибки при заполнении справок о доходах и имуществе (об этом нами уже был приведён пример), что не вызывает необходимости расторгать с лицом служебный контракт. Регулирование дисциплинарных правоотношений не должно иметь чрезмерно репрессивного уклона даже в сфере противодействия коррупции, поскольку всегда нужно оценивать тяжесть совершённого деяния, степень вины нарушителя и применять соответствующую меру воздействия, чтобы не был попран принцип общеправового характера – принцип справедливости.

В заключение данного параграфа следует отметить, что нами были исследованы только те принципы, которые представляют наибольший интерес с точки зрения их реализации в дисциплинарном производстве по делам о нарушениях законодательства о противодействии коррупции: принципы неотвратимости наказания, усмотрения субъекта дисциплинарной власти, презумпции невиновности и введённой в научный оборот С.Е. Чанновым презумпции нелояльТам же. С. 18.

ности. Однако это не означает полного оставления нами без внимания иных принципов данного производства: законности, обеспечения реализации права на защиту, оперативности и др. Они будут упомянуты в контексте процессуальных правил привлечения к дисциплинарной ответственности за нарушения законодательства о противодействии коррупции, о чём и пойдёт разговор далее.

§ 2. Порядок применения дисциплинарных взысканий за нарушения законодательства о противодействии коррупции Основной особенностью дисциплинарной ответственности государственных служащих за нарушения законодательства о противодействии коррупции стал принципиально иной унифицированный порядок наложения дисциплинарных взысканий, установленный Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции», который применяется ко всем государственным служащим, за исключением служащих органов внутренних дел.