«АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ ТУРИЗМА ...»

Современная нормативно-правовая основа туризма, прежде всего, базируется на положениях Конституции Российской Федерации. В статье Конституции Российской Федерации устанавливается, что «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие государства является содействие росту благосостояния всех граждан и обеспечение свободной возможности использования различных благ. Туризм Россинский Б.В. Административное право. Учебно-методическое и практическое пособие. – М.: Право и закон, 2001. – С. 41.

Манохин В.М. Административное право России. Учебник. – Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2009. – С. 19-20.

должен быть доступен для всех слоев населения.

Согласно ст. 37 Конституции РФ «каждый имеет право на отдых». В соответствии со ст. 27 Конституции РФ «каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства… Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую конституционными правами человека (ст. 41 Конституции РФ гласит, что «Каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь»);

благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ, устанавливает «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду»); участие в культурной жизни (согласно ст. 44 Конституции РФ, «Каждый имеет право на участие в культурной жизни…») и определённые гарантии государства (ст. 61 Конституции РФ, устанавливает, что «Гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан другому государству… Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами»).

перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, устанавливает, что «Каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности». Данные конституционные положения создают исходную базу для производства туристских услуг как вида предпринимательской деятельности.

В Конституции Российской Федерации также содержится еще одно важное положение, которое касается сферы туризма: ч. 4 ст. 15 Конституции Собрание законодательства РФ. 26.01.2009. № 4. ст. 445.

устанавливает, что «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Развитие современного туризма невозможно без расширения международных связей в этой области. Это касается и нормативно-правовых актов, которые все более унифицируются и воспринимаются национальными российской правовой системой законодательства.

В этой связи имеет важное значение деятельность Всемирной туристской организации (ЮНВТО), которая является специализированной организацией в системе ООН. ЮНВТО выполняет важную функцию в развитии стабильного и общедоступного мирового туризма, мировой экономики, международному взаимопониманию и уважению, соблюдению гражданских прав и свобод.

Российская Федерация является членом ЮНВТО как правопреемник СССР с 1975 года.

За время деятельности данной организации был принят ряд важнейших документов по вопросам туризма, вот основные из них:

– Манильская декларация по мировому туризму;

– Гаагская декларация по туризму;

– Глобальный этический кодекс туризма;

– Хартия туризма и ее раздел «Кодекс туризма»;

– Осакская декларация по туризму;

– Осакская декларация тысячелетия.

Первым наиболее масштабным специальным международно-правовым актом, посвященным туризму, является Манильская декларация по мировому туризму, принятая Всемирной конференцией по туризму, которая состоялась в Маниле (Филиппины) 27 сентября – 10 октября 1980 г.1, где участвовало 107 делегаций, что свидетельствует о серьёзном внимании мирового сообщества к туризму. Основные положения Манильской декларации можно обозначить следующим образом:

1) туризм определяется как деятельность, имеющая важное значение в международных отношений;

2) между туризмом и правами граждан на отдых, отпуск и свободные передвижения существует неразрывная связь;

3) учитывая широкое распространение социальных прав, правительства и общество должны переосмыслить понятия туризма и предоставлять гражданам реальные возможности доступа к туризму.

В декларации отмечается, что туризм нельзя оценивать только с экономической точки зрения. Отмечается важность наличия чувства принадлежности к какой-либо культуре и народу, национальному сознанию, солидарности с соотечественниками, возможности гражданина реализовать своё право на отпуск.

Особое внимание в декларации уделяется социальному туризму, рассматриваемому как цель, к которой должно стремиться государство, путём поддержки молодежного туризма, туризма лиц преклонного возраста.

Результатом развития нормативной базы в сфере туризма явилось принятие Хартии туризма2 и Кодекса туриста3, одобренных VI сессией Генеральной ассамблеи Всемирной туристской организации (далее ВТО), которая состоялась в Софии 22 сентября 1985г. В Хартии туризма в Манильская декларация по мировому туризму // Международный туризм: правовые акты. М.: Финансы и статистика, 2002. С. 186-203.

Хартия туризма // Международный туризм: правовые акты. М.: Финансы и статистика, 2002. С. 213Кодекс туриста // Международный туризм: правовые акты М.: Финансы и статистика, 2002. С. 217— 219.

международных форумов, посвященных вопросам туризма. Фактически, документ содержит рекомендации по деятельности субъектов туристской сферы (государства, представителей местного населения туристских районов, работников в сфере туризма и самих туристов). Кодекс туриста представляет собой логическое продолжение Хартии туризма, где особое внимание уделяется правам и обязанностям туристов. Туристы имеют право на:

смягчение административного и финансового контроля; свободный доступ к районам туристского интереса; надлежащую информацию об условиях путешествия и возможных угрозах; личную безопасность и безопасность своего имущества; доступ к средствам связи и административным и юридическим процедурам; обращение в законодательные органы и общественные организации для наилучшего осуществления права на отдых.

К обязанностям туристов относят стремление к взаимопониманию между народами; проявление уважения к укладу жизни и законодательству стран пребывания и пр.

Поскольку право на отдых признается во всем мире, в Хартии подчеркивается, что правительствам следует разрабатывать и проводить политику внутреннего и международного туризма, основанную на следующих принципах:

– развитие туризма на различных уровнях — местном, региональном, национальном и международном;

– обеспечение доступности туризма;

– защита туристской среды;

– содействие росту туристского сознания и контактам местного населения с посетителями;

– обеспечение свободы передвижения, отсутствия какой-либо дискриминации и безопасности туристов;

– создание условий для беспрепятственного доступа туристов к службам здравоохранения, административным и юридическим службам;

– принятие мер по противодействию использования туризма для эксплуатации других в целях проституции и распространения наркотиков.

Эти принципы являются значимыми и могут быть в полном объеме взяты за основу для осуществления туристской политики в Российской Федерации.

Результатом деятельности межпарламентской конференции по туризму, проходившей в Гааге 10-14 апреля 1989г., было принятие Гаагской декларации по туризму1. Это достаточно объемный документ (в сравнении с предыдущими правовыми актами). Содержание декларации, в целом, сводится к закреплению 10 основных принципов, которые необходимо соблюдать всем участникам отношений в сфере туризма:

1) Определение понятия «туризм».

2) «Туризм может быть эффективным средством содействия социальноэкономическому росту всех стран». Подчеркивается, что условием этого является приемлемый уровень самообеспечения туристской сферы, при котором страна не должна тратить больше того, что она надеется получить от туризма.

3) Необходимость охраны окружающей природной среды и иных туристских ресурсов.

4) Определение понятия «иностранный турист».

5) Возможность разумного ограничения прав человека на отдых и свободное время только в случаях, предусмотренных законом.

6) Упрощение туристских формальностей.

7) Проблемы безопасности в туризме.

8) Проблемы угрозы терроризма в сфере труизма.

9) качество туристских услуг зависит от уровня образования не только специалистов в сфере туризма, но и общества в целом.

10) основы взаимодействия между туризмом и публичными властями, которые выражаются в особом внимании, необходимом сфере туризма со Гаагская декларация по туризму // Международный туризм: правовые акты. М.: Финансы и статистика, 2000. С. 219-243.

стороны государства, наделении туристских администраций расширенными полномочиями, а также в проведении адекватной национальной политики и международного сотрудничества1.

Глобальный этический кодекс туризма2, принятый в Сантьяго (Чили) в 1999 г. на тринадцатой сессии генеральной Ассамблеи ВТО, имеет также важное нормативное значение. В этом акте признается важная роль туризма в качестве позитивного инструмента «в деле смягчения остроты проблем нищеты и повышения качества жизни для всех народов…3». Основой и общечеловеческих этических ценностей в духе терпимости. Указывается на то, что государственные власти должны обеспечивать защиту туристов и их имущества, должны уделять особое внимание безопасности иностранных туристов, а также содействовать принятию конкретных мер по информации, профилактике, защите, страхованию и помощи. Туризм в этом правовом акте самосовершенствования, как фактор устойчивого развития, как сфера, использующая культурное наследие человечества и вносящая свой вклад в его обогащение, как деятельность, выгодная для принимающих стран и сообществ. В кодексе также раскрываются такие аспекты, как: обязанности профессионалов туристского бизнеса; право на туризм; свобода туристских перемещений; права работников и предпринимателей в сфере туризма.

В 2001 г. на Конференции лидеров туризма тысячелетия в Японии, была принята Осакская декларация тысячелетия, которая также внесла свое значение в регулирование отношений в сфере туризма на международном уровне. Данный документ содержит положения о достижениях сферы туризма к началу XXI в., акцентируется внимание на проблемах развития рынка международного туризма; о сохранении культурного наследия на Гаагская декларация по туризму // Международный туризм: правовые акты. М.: Финансы и статистика, 2000. С. 219—243.

Официальный сайт ООН. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/pdf/tourism.pdf. (дата обращения: 14.10.2013).

Там же.

информационных технологий.

Важное значение также имеет Соглашение между ООН и ЮНВТО, принятое 23 декабря 2003 года1. Соглашение содержит официальное признание ЮНВТО как решающей и ведущей межправительственной направления координации и сотрудничества, устанавливаются основы взаимодействия с Международным Судом, учреждаются основы контрольнонадзорных отношений в бюджетной и финансовой сферах.

административно-правового регулирования в области туризма. Их, по мнению Н.А. Соколовой можно классифицировать на две группы:

многосторонние международные договоры в сфере туризма и двусторонние договоры Российской Федерации с иностранными государствами в сфере туризма. К первой группе, можно отнести, так называемые, «Шенгенские Первоначально, это соглашение было подписано 14 июня 1985 (а вступило в силу 26 марта 1995 г.) семью европейскими государствами (Бельгией, Нидерландами, Люксембургом, Францией, Германией, Португалией и Испанией). Позднее к соглашению присоединились ещё несколько стран, и до 2007 года соглашение действовало уже в пятнадцати странах: Австрия, Бельгия, Дания, Финляндия, Франция, Германия, Исландия, Италия, Греция, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Португалия, Испания и Швеция. В году список Шенгенских стран составил 26 стран4.

Соглашение между ООН и ВТО. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/pdf/tourism.pdf.

(дата обращения: 11.10.2013).

Соколова Н.А. Туризм в Российской Федерации: правовое регулирование. Учебное пособие – М.: ВолтерсКлувер, 2010. С. 33-34.

Соглашение «Об отмене паспортного таможенного контроля между рядом стран Европейского союза».

URL: http://www.schengen.su/. (дата обращения: 1.10.2013).

http://eeas.europa.eu/delegations/russia/index_ru.htm. (дата обращения 14.10.2013).

Важными двусторонними договорами в области туризма признаются:

Правительством Французской республики о сотрудничестве в области туризма»1, «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Итальянской республики об упрощении выдачи виз гражданам Российской Федерации и гражданам Итальянской республики» 2, «Соглашение между Федеральным Агентством по туризму (Российской Федерации) и Министерством регионального развития Чешской республики о сотрудничестве в области туризма»3, «Протокол о сотрудничестве в области туризма между Российской Федерацией и Испанией»4 и др.

В системе международных источников, регулирующих отношения в сфере туризма, важную роль имеют международные правовые акты, принимаемые на уровне стран-участников Содружества Независимых Государств (далее СНГ). В соответствии с решением глав правительств Содружества Независимых Государств в сентябре 1994 г. образован Совет по туризму стран СНГ5. Основными актами о сотрудничестве государствучастников СНГ в области туризма являются:

Межправительственное соглашение от 23 декабря 1993 г. «О сотрудничестве в сфере туризма»6;

ассамблеи государств-участников СНГ от 29 октября 1994 г. «Об основных принципах сотрудничества государств-участников СНГ в области туризма»;

Межгосударственная целевая программа от 14 февраля 1996 г.

Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Французской республики о сотрудничестве в области туризма. // Бюллетень международных договоров.№ 7. 2004.

http://www.mid.ru/spd_md.nsf/twowebcantr?openview&RestrictToCategory=%D0%98%D0%A2%D0%90%D0% B%D0%98%D0%AF. (дата обращения 14.10.2013).

Официальный сайт Торгового представительства Российской Федерации в Чешской республике. URL:

http://www.rustrade.cz/section-blog/27-agreement-russia/40-contractual-basis. (дата обращения 14.10.2013).

Официальный сайт Торгового представительства Российской Федерации в Испании. URL:

http://www.rusiaspain.com/index.php?option=com_content&view=article&id=251&Itemid=218. (дата обращения 14.10.2013).

Интернет-портал СНГ. URL: http://www.e-cis.info/page.php?id=20920. (дата обращения 14.10.2013).

Там же.

«Развитие туристских связей между государствами-участниками СНГ»

(концепция)1.

Следует согласиться с мнением А.В. Стригулиной по вопросу о недостатках правовой базы сотрудничества государств-участников СНГ в сфере туризма, которые выражены в недостаточной конкретизации в положениях о целях и задачах этих актов, в необязательном характере способствовать») и в отсутствии единообразного понимания многих международных дефиниций2.

В целом можно отметить, что действительное внимание к туризму на международном уровне отмечается в большей степени в последние два десятилетия (чего нельзя сказать о российском законодательстве). Тем не менее, рассмотренные международно-правовые акты в сфере туризма законодательства в сфере туризма.

В связи с тем, что, российское законодательство, регулирующее туризм, стало активно формироваться и развиваться сравнительно недавно, то, считать этот процесс законченным, вероятно, не стоит.

Как отмечал Е.Л. Писаревский: «…процесс формирования российского национального законодательства в сфере туризма по существу только начинается»3. Данное высказывание имеет особую значимость в свете постоянного внесения изменений в законодательство в сфере туризма.

Рассматривая данную правовую категорию, Э.Г. Баразгова определила ее как «…систему нормативно-правовых актов, регламентирующих правовое положение субъектов в сфере туризма (туроператоров, турагентов и других Интернет-портал СНГ. URL: http://www.e-cis.info/page.php?id=20920. (дата обращения 15.10.2013).

Стригулина А.В. Сотрудничество Российской Федерации в рамках СНГ по вопросам правового регулирования международного туризма // Туризм: право и экономика. 2005. № 4. — С. Писаревский Е.Л. Туристская деятельность проблемы правового регулирования. // Юрист. 2000.

№ 1. С.3.

организаций)1. С данным определением можно было бы согласиться, если бы туризм регулировался нормами одной отрасли права. Однако отношения в данной сфере, как уже говорилось, регулируются нормами различных отраслей права, отсюда о системности нормативных правовых актов в сфере туризма можно говорить с большой долей условности.

Еще Л.В. Щенникова, одна из первых исследовавшая правовую категорию «туризм» в СССР (гражданско-правовой аспект), отмечала, что «…туризм трудно полностью «уложить» в рамки принятого определения хозяйственных единиц… туризм порождает сложную цепь разнообразных комплексность данной правовой категории.

Согласны с этой позицией и другие исследователи. Так, Н.И. Волошин считает, что «…правовая база туризма формируется – во-первых, из юридически разнородных, но объединенных по предметным и целевым признакам норм различных отраслей права (государственного, гражданского, административного, предпринимательского, финансового, таможенного и др.), оказывающих регулирующее воздействие на сферу туризма; во-вторых, из актов и норм, непосредственно, регулирующих туристскую деятельность субъектов туристской индустрии: федеральных и региональных законов о туризме, актов о деятельности по продаже прав на клубный отдых, государственных стандартов «Туристское обслуживание», актов и норм о туристских формальностях и др.»3.

Анализ действующего законодательства подтверждает указанные точки зрения4.

Баразгова Э.Г. Туристские услуги в Российской Федерации (гражданско-правовой аспект). Дисс…канд.

юр. наук. Краснодар, 2005. С.57.

Щенникова Л.В. Гражданско-правовое регулирование туристской деятельности в СССР. Автореф. дис… канд. юр. наук. М., 1983. С.9.

Волошин Н.И. Правовое регулирование туристской деятельности. – М.: Финансы и статистика, 1998. С.

3-4.

Викулова О.Н. Комментарий к федеральному закону «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (постатейный). – М.: ЗАО Юстицинформ, 2008; Вахмистров.В.П., Вахмистрова С.И. Правовое обеспечение туризма. Учебное пособие. – СПб: Изд-во Михайлова В.А., 2005.

Согласно наиболее распространенной позиции в теории права об определении соотношения системы права и системы законодательства, под системой права понимается определенная внутренняя его структура (строение, организация), которая складывается объективно как отражение реально существующих и развивающихся общественных отношений1, а система законодательства – это единый по своей социальной направленности и назначению в общественной жизни комплекс всех действующих нормативных правовых актов государства, разделяемый на составные части в зависимости от характера регулируемых отношений в различных сферах жизни, а также от места органов, принимающих нормативные акты, в общей иерархической системе органов государства2. Таким образом, наличие комплексной отрасли права. По мнению Н.А. Соколовой такую отрасль права можно было бы назвать туристское право3. В то же время она советует подходить взвешенно и осторожно к этой позиции, аргументируя свою точку зрения рядом объективных причин:

– во-первых, неполнота правового регулирования отношений в сфере туризма, – во-вторых, противоречия специальных нормативных актов в данной сфере с федеральными отраслевыми актами.

К этим причинам можно добавить: противоречия федеральных нормативно-правовых актов и актов субъектов Российской Федерации, а также отсутствие отраслевых нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере туризма в субъектах Российской Федерации (это характерно для некоторых субъектов Дальневосточного Федерального округа).

Означенные обстоятельства, действительно проблематичны и с учётом Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник.– М.: Юристъ, 2004. – С.

Теория государства и права: Учебник для юридических вузов / Под ред. А.С. Пиголкина – М.: Городец, 2003. – С.

Соколова Н.А. Туризм в Российской Федерации: правовое регулирование. Учебное пособие – М.: ВолтерсКлувер, 2010. С. 40.

современных реалий, существует весомая доля сомнения в возможности выделения туристского права в самостоятельную отрасль российского права.

Поэтому более правильным представляется дальнейшее совершенствование российского законодательства. При этом, по нашему мнению, при разработке туристского законодательства должны учитываться две составляющие туризма: экономическая и социально-культурная.

Особое место в системе нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в туризме, занимает Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»

(далее Закон о ТД РФ)1. Данный закон является первым специальным актом, определившим исходные положения регулирования отношений в сфере туризма.

Следует отметить, что авторы указанного закона ставили цель – отразить в нем мировые тенденции развития туризма. Большинство стран с развитой туристской отраслью имеют также специальные соответствующие законы о туризме. Например, в Турции, являющейся одной из развитых в туристском отношении стран Европы, с 1982 г. действует закон «О поддержке туризма» 2, государственной поддержки туризма, а также механизм их реализации. В частности он определяет порядок использования недвижимости для туристских целей, регулирование государственных инвестиций в туристскую индустрию, устанавливает правовой статус государственного Фонда развития туризма, предоставляет налоговые привилегии для инвесторов и др. Главное значение ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ», состоит в том, что он закрепляет легальное определение понятия туризм и Федеральный закон от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» // Российская газета. 03.12.1996. № 231.

Официальный сайт Министерства культуры и туризма Турецкой республики. URL:

http://www.turizm.gov.tr/TR,23112/kultur-ve-turizm-bakanligi-etik-komisyonu.html.

15.10.2013).

Губенко Н.Н., Е.Л. Писаревский. Законодательство о туризме в России и за рубежом. Состояние и перспективы // Туризм: право и экономика. 2003. № 1. – С. 8-9.

определяет его виды; устанавливает принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации.

В соответствии с указанным законом, принципы государственного управления в сфере туризма можно классифицировать на следующие группы:

– общие управленческие принципы, относящиеся ко всему управлению в целом (законность, федерализм, разделение властей, гласность, приоритет прав и свобод человека и гражданина, плановость, научность и др.);

– отраслевые (специальные) принципы, относящиеся к туризму, как сфере деятельности.

Анализ действующего законодательства позволяет выделить в действующих актах следующие отраслевые принципы:

1) принцип содействия туристской деятельности со стороны государства и формирования представления о Российской Федерации как стране, благоприятной для туризма;

2) принцип поддержки и защиты российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений;

3) принцип определения и поддержки приоритетных направлений туристской деятельности;

4) принцип формирования представления о Российской Федерации как стране, благоприятной для туризма.

Перечень, установленных федеральным законом принципов, по нашему мнению, не в полной мере соответствуют сложившимся экономическим и социальным реалиям, а также международному опыту.

Стоит согласиться с мнением Л.Е. Калининой, о необходимости дополнения перечня принципов в Закон о ТД РФ. Так, следует внести дополнения в виде следующих положений:

– принцип защиты прав и интересов граждан, в том числе обеспечение их безопасности;

принцип доступности туризма;

принцип гласности и открытости в разработке, принятии и применении мер государственному управлению туризмом;

предпринимательства в области туризма;

принцип международного сотрудничества в сфере туризма;

государственного регулирования туризма.

В некоторых субъектах РФ законами также устанавливается ряд принципов государственного управления в сфере туризма, например в Законе Сахалинской области от 27.03.2009 № 23-ЗО «О туризме и туристской деятельности в Сахалинской области» устанавливаются такие принципы, как:

благоприятных условий для их развития;

2) поддержка приоритетных направлений туризма и туристской деятельности на территории Сахалинской области;

3) поддержка и защита прав и интересов туристов, туроператоров, Сахалинской области. Также, например, в Краснодарском крае к принципам государственного регулирования туристской деятельности относятся:

1) признание туристской деятельности как одного из приоритетных направлений социально-экономического развития Краснодарского края;

2) содействие туристской деятельности и создание благоприятных условий для ее устойчивого развития;

3) поддержка приоритетных направлений туристской деятельности;

4) защита прав и охраняемых законом интересов туристов, в том числе обеспечение их безопасности при занятии туризмом;

Закон Сахалинской области от 27.03.2009 № 23-ЗО «О туризме и туристской деятельности в Сахалинской области» // Губернские ведомости. 01.04.2009. № 62(3269).

индустрии, осуществляющим туристскую деятельность, направленную на аграрного туризма; 6) обеспечение баланса и согласованности интересов посещающих данные территории, и субъектов туристской индустрии;

7) гласность и открытость при разработке, принятии и применении мер государственного регулирования туристской деятельности. В соответствии со ст. 4 Закона Камчатской области «О туристской поддержка туристской деятельности на территории Камчатской области осуществляется путем:

предпринимателям, зарегистрированным и осуществляющим в Камчатской области туристскую деятельность, налоговых и иных льгот в соответствии с законодательством Российской Федерации и Камчатской области;

– содействия в развитии инфраструктуры туризма;

– создания благоприятных условий для привлечения отечественных и иностранных инвестиций в сферу туризма;

– разработки мероприятий по обеспечению сохранности туристских ресурсов в надлежащем состоянии;

– поддержки общественных организаций, связанных с работой с детьми в сфере туризма;

– взаимодействия с субъектами Российской Федерации в сфере туризма;

– развития международного сотрудничества в сфере туризма;

– распространения информации о туристских ресурсах Камчатской области. Одним из предлагаемых принципов необходимых для установления в Закон Краснодарского края от 25.10.2005 № 938-КЗ «О туристской деятельности в Краснодарском крае» // Кубанские новости. 02.11.2005. № 166.

Закона Камчатской области «О туристской деятельности на территории Камчатской области»

Официальные Ведомости. 16. 04.03.2004. № 15.

российском законодательстве, был назван принцип безопасности в сфере туризма. Любой вид отдыха должен отвечать требованиям безопасности.

Туристы, являющиеся и не являющиеся гражданами РФ, должны быть уверены и спокойны за свою жизнь и здоровье во время туристских поездок.

В соответствии со ст. 14 ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ» под безопасностью туризма понимаются безопасность туристов (экскурсантов), сохранность их имущества, а также ненанесение ущерба при совершении путешествий окружающей среде, материальным и духовным ценностям общества, безопасности государства1.

Как считают Е.Л. Писаревский2, Е.А. Зорина3, В.Л. Голубева4 и другие категория «безопасность туризма» более многогранна, чем указано в ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ», и рассматривается им в двух значениях: в узком смысле безопасность туризма включает в себя личную безопасность туристов, а также сохранность их имущества; в широком значении безопасность туризма - это защищенность жизненно важных интересов участников туристского процесса (самодеятельных туристов, потребителей услуг туристской индустрии, предпринимателей индустрии, работников туристской индустрии, социальных общностей (население туристских территорий (районов) и т.д.)) от внутренних и внешних угроз безопасности, а также защищенность окружающей среды от негативных факторов, обусловленных развитием туризма. Безопасность туризма наряду с населения, прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и Федеральный закон от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» // Российская газета. 03.12.1996. № 231.

Писаревский Е.Л. Безопасность туризма. Правовое обеспечение. В 3-х кн. Кн.1 Основы безопасности туризма: учебно-методическое пособие. – М.: Финансы и статистика, 2007. – С. 7.

Зорина Е.А. Правовое регулирование безопасности туризма при угрозах возникновения чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации: дисс. … канд.юрид.наук. – СПб, 2009. – С. 3.

Голубева В.Л. Политические механизмы обеспечения безопасности туристской деятельности в России:

автореф. дис. … канд.полит.наук. – Саратов, 2011. – С. 2.

Лоншакова Н.Е. Публичная политика в сфере туризма: автореф. дис. … канд.полит.наук. – М., 2010. – С.2.

преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка может являться одним из видов безопасности. Учитывая комплексность туристской сферы, безопасность туризма включает в себя элементы практически всех иных видов безопасности.1.

ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ» устанавливает перечень государственной власти, средств массовой информации (СМИ), обязанности туроператоров (турагентов), обязанности туристов). В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. № 901 «О Федеральном агентстве по туризму» к числу полномочий Федерального агентства по туризму в области безопасности туризма отнесено информирование в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания3.

Постановление Правительства Российской Федерации от 24 января г. № 83 «О специализированных службах по обеспечению безопасности туристов» устанавливает, что органам исполнительной власти субъектов исполнительной власти в сфере туризма и Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий рекомендуется определить состав сил и средств постоянной готовности территориальных подсистем чрезвычайных ситуаций, используемых при оказании необходимой помощи туристам, терпящим бедствие в пределах территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Особое значение в сфере нормативного регулирования безопасности Писаревский Е.Л.Законодательство в области обеспечения безопасности туризма // Туризм: право и экономика, 2006, № 3. – С. 7-8.

Российская газета. 03.12.1996. № 231.

Российская газета.21.01.2005. № 10.

Российская газета. 06.02.1998. № 23.

туризма имеет Приказ Ростуризма от 19.12.2007 № 141 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по туризму по установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания». Понимая значение надлежащей безопасности для развития туризма, органы исполнительной власти некоторых субъектов Российской Федерации наряду с федеральными органами государственной власти осуществляют различные меры, направленные на обеспечение безопасности туризма на своей территории. Например, Постановлением Правительства Саха (Якутия) от 27 декабря 2004 года № 658 «Об обеспечении безопасности туристской деятельности на территории Республики Саха (Якутия)» утверждается «Положение о республиканской туристской контрольно-спасательной службе Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Республики Саха (Якутия)»2.

Необходимость установления принципа доступности туризма для граждан Российской Федерации и иностранных граждан, очевидна.

Доступность туризма означает возможность всех граждан независимо от социальной или политической группе, использовать туристские ресурсы.

Выделяют три составляющие доступности туризма: финансовую, организационную и функциональную.

дифференциации предоставляемых туристских услуг, то есть должны существовать туры, гостиницы, рестораны различных ценовых категорий, для различных категорий граждан. Это влияет на динамику въездного туризма. Так, общее количество въехавших в Россию туристов в 2011 г.

Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, № 19, 12.05.2008.

Портал малого и среднего предпринимательства Республики Саха (Якутия). URL: http://www.minpred.ru.

(дата обращения 14.10.2013).

составило 817,2 тыс., в 2012 г. – 993,4 тыс., в 1 полугодии 2013 г. – 1049, тыс. человек. Согласно данным Росстата, число туристов, приехавших к нам в 2012 году, выросло в среднем на 10% по сравнению с 2011 годом. Это лучший результат за последние пять лет. В 2011 году этот показатель составлял 9%, в 2010 – 2%, а в 2009 уменьшился на 8%1. Однако, несмотря на иностранными туристами, по-прежнему очень низкая (особенно при сравнении с выездными объемами). Если за рубеж каждая третья поездка – с целью туризма, то в Россию – лишь одна из десяти. За рубеж в прошлом году выехало 15,3 млн. российских туристов, а в Россию приехало – всего 2,6 млн.

В 2012 году подтвердилась еще одна тенденция, наметившаяся в 2011-м:

активизация азиатских и восточных туристских направлений. Самый заметный рост показали Индия (111%), Китай (47%), Турция (25%), Австралия (33%), Япония (18%), Израиль (14%), Гонконг (12,6%). Анализ динамики въезда российских и иностранных туристов в регионы Дальнего Востока и выезда российских туристов за рубеж, также показывает стабильный и активный рост выездного туризма, в соотношении достаточно слабого роста въездного туризма. Особую роль в формировании въездного туристского потока играет приграничное взаимодействие дальневосточных регионов России со странами Восточной и Юго-Восточной Азии. Так, общее количество въехавших российских туристов в Хабаровский край в 2011 г.

составило 402,3 тыс. человек, а в 2012 г. – 425,0 тыс. человек. Общее число выехавших за рубеж российских туристов в 2011 г. составило 318,3 тыс.

человек, а в 2012 г. – 296,5 тыс. человек. Тогда как, общее число въехавших в Хабаровский край иностранных туристов, в 2011 г. составило 15,8 тыс.

человек, а в 2012 г. – 17,5 тыс. туристов3 [Приложение 1]. Одной из основных http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/plan/.

16.10.2013).

http://www.ratanews.ru/news/news_7032013_1.stm. (дата обращения 16.10.2013).

http://travel.khv.ru/legal_base/osnovnye_pokazateli_razvitiya_turistskoy_otrasli_khabarovskogo_kraya_v_2011_ причин большой численной разницы между количеством въезжающих и выезжающих туристов в Хабаровский край, является отсутствие в регионе круглогодичного, удобного для эксплуатации пункта пропуска на российскокитайской границе, а также неразвитость транспортной инфраструктуры приграничного сообщения, высокая цена туруслуг, качество которых не соответствует мировым стандартам. В Амурской Области, в 2011 году наметилась определенная динамика развития въездного туризма. Иностранными потребителями туристских услуг в основном являются китайские туристы (более 90%). Их количество по сравнению с 2010 годом увеличилось на 32,4% и составило 23,4 тыс. Наибольший удельный вес иностранных туристов, въезжающих на территорию ДФО, приходится на Приморский край. В 2011г. объем международного въездного потока составил 52952 чел., объем выездного международного потока – 385600 чел. Объем внутреннего туризма – чел. Конечно, определенную отрицательную роль в наличии большого разрыва между въездным и выездным туризмом на Дальнем Востоке, играют природно-географические условия. Однако не стоит умалять значение этнографического, экологического, делового, горного, водного и др.

В целом, по данным Федерального агентства по туризму, основными причинами, препятствующими развитию туризма в Российской Федерации, являются: 1) отсутствие единой стратегии развития трансграничных администраций; 3) недостаточно развитая туристская инфраструктура; 4) 12_godakh/osnovnye_pokazateli_razvitiya_turistskoy_otrasli_khabarovskogo_kraya_v_2011_2012_godakh/. (дата обращения 15.10.2013).

Три составляющих и три надежды хабаровского туризма. URL: http://www.ratanews.ru. (дата обращения 08.07.12).

Официальный сайт Правительства Амурской области. URL: http://www.amurobl.ru. (дата обращения 08.07.2013).

Официальный сайт Администрации Приморского края. URL: http://primorsky.ru/authorities/executiveagencies/departments/tourism/. (дата обращения 16.10.2013).

квалифицированных кадров; 6) недостаточное продвижение национального турпродукта; 7) визовые барьеры; 8) избыточные административные формальности1.

государственного регулирования туризма, означает наличие инфраструктуры в местах туризма, соответствующей требованиям туриста: наличие дорог, автопарковок, удобство размещения, качество обслуживания.

использования мест туризма по их прямому назначению для отдыха. Так, близость к местам военных локальных конфликтов, приводит к уменьшению турпотоков на туристскую территорию (например, территории предгорья Кавказа, расположенные недалеко от Чеченской республики).

Несмотря на наличие специального нормативно-правового акта, многие вопросы, связанные с туризмом, регулируются общими кодифицированными нормативными актами, среди которых — Гражданский Кодекс РФ, правонарушениях, Воздушный Кодекс РФ, Земельный Кодекс РФ.

Остальные федеральные нормативные правовые акты можно разделить на группы, которые включают акты, различные по юридической силе и по отраслевой принадлежности, однако, регулирующие однородную группу отношений в сфере туризма.

Первая группа – это нормативные правовые акты, регламентирующие организацию туристской деятельности в целом. ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ» устанавливает, что туристская деятельность – туроператорская и турагентская деятельность, а также иная деятельность по организации путешествий2.

Официальный сайт Федерального агентства по туризму. URL: http://russiatourism.ru/rubriki/-1124140723/.

(дата обращения 16.10.2013).

Федеральный закон от 24.11.1996 N 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» // Российская газета. 03.12.1996. № 231.

До недавнего времени, значительную часть этой группы составляли турагентсткой деятельности, а также деятельности по продаже прав на клубный отдых. Но, в связи с внесением изменений в Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» с турагентской деятельности1. Данный факт, по мнению В.Е. Егорова и других ученых2, вызвал большой резонанс среди туристских предприятий. Они предоставляющую им право работать в этой сфере и отличающую их от компаний из других областей экономики. Таким образом, возникла необходимость выработать некий механизм ответственности участников туристского рынка перед потребителями-туристами и государством. Кроме этого, как показывает практика Территориальных управлений Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (в частности Управления Роспотребнадзора по амурской области), в связи с ликвидацией механизма лицензирования туроператоров и турагентов, возможность осуществления контроля в этой сфере стало затруднено. Это объясняется тем, что на Дальнем Востоке (а в частности в Амурской области) отсутствуют туроператоры, осуществляющие формирование, продвижение и основном турагенты, реализующие турпродукт. Статья 14.51 КоАП РФ не Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // Российская газета, 10.08.2001; Федеральный закон от 02.07.2005 № 80-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // Российская газета.

06.07.2005. № 144.

Егоров В.Е. Правовое регулирование отношений в туристской деятельности // Туризм: право и экономика.

2008. № 3. – С.24; Ган Н.А. Правовое регулирование деятельности по оказанию туристских услуг в Российской Федерации: автореф. дис. … канд.юрид.наук. – Москва, 2008. – с. 2.

ответственность устанавливается только для туроператоров.

В связи с вышеизложенным, предлагается внести изменение в Федеральный Закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» и установить обязательное лицензирование для туроператоров, а также возложить обязанность по осуществлению данной деятельности на органы исполнительной власти субъектов РФ.

Кроме вышеназванного закона, в эту группу можно включить: Закон РФ от 7 февраля 1992г. № 2300-I «О защите прав потребителей»1; Федеральный закон от 27 декабря 2002г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»2;

Федеральный закон от 13 марта 2006г. «О рекламе»3; Постановление Правительства РФ 25 апреля 1997 № 490 «Об утверждении Правил Постановление Правительства РФ от 18.07.2007 № 452 «Об утверждении Постановление Правительства РФ от 15 августа 1997 № 1036 «Об утверждении Правил оказания услуг общественного питания»6; Приказ Ростуризма от 21 июля 2005 № 86 «Об утверждении Системы классификации гостиниц и других средств размещения»7; Приказ Ростуризма от 10 мая № 28 «Об утверждении Положения о ведении единого федерального Реестра туроператоров»8 и другие.

Вторая группа нормативных правовых актов регулирует вопросы, Закон РФ от 7 февраля 1992г. № 2300-I «О защите прав потребителей» // Российская газета. 16.01.1996. № Федеральный закон от 27 декабря 2002г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» // Российская газета.

31.12.2002. № 245.

Федеральный закон от 13 марта 2006г. «О рекламе» // Российская газета. 15.03.2006. № 51.

Постановление Правительства РФ 25 апреля 1997 № 490 «Об утверждении Правил предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации» // Российская газета. 03.06.1997. № 107.

Постановление Правительства РФ от 18.07.2007 № 452 «Об утверждении правил оказания услуг по реализации туристского продукта» // Российская газета. 25.07.2007. № 159.

Постановление Правительства РФ от 15 августа 1997 № 1036 «Об утверждении Правил оказания услуг общественного питания» // Собрание законодательства РФ. 25.08.1997. № 34. ст. 3980.

Приказ Ростуризма от 21 июля 2005 № 86 «Об утверждении Системы классификации гостиниц и других средств размещения» // Российская газета. 28.09.2005. № 216.

Приказ Ростуризма от 10 мая 2007 № 28 «Об утверждении Положения о ведении единого федерального Реестра туроператоров» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

09.07.2007. № 28.

связанные с использованием туристских ресурсов (туристские ресурсы природные, исторические, социально-культурные объекты, включающие удовлетворить духовные и иные потребности туристов, содействовать поддержанию их жизнедеятельности, восстановлению и развитию их физических сил1), например: Федеральный закон от 14 марта 1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»2; Федеральный закон от февраля 1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебнооздоровительных местностях и курортах»3; Федеральный закон от 17 декабря 1998 № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»4; Федеральный закон от 22 июля 2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»5.

В третью группу можно включить правовые акты, устанавливающие основы деятельности органов исполнительной власти в сфере туризма, такие как: Указ Президента РФ от 10.01.1994 № 66 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»6; Указ Президента РФ от 14.08.1996г. № 1177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»7; Указ Президента РФ от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры Правительства РФ «О Министерстве культуры Российской Федерации»9;

Федеральный закон от 24.11.1996 N 132-ФЗ (ред. от 28.06.2009) "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" // Российская газета. 03.12.1996. № 231.

Федеральный закон от 14 марта 1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» // Собрание законодательства РФ. 20.03.1995. № 12. ст. 1024.

Федеральный закон от 23 февраля 1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебнооздоровительных местностях и курортах» // Российская газета. 01.03.1995. № 44.

Федеральный закон от 17 декабря 1998 № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» // Российская газета. 24.12.1998. № 244.

Федеральный закон от 22 июля 2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» // Парламентская газета. 03.08.2005. № 134.

Указ Президента РФ от 10.01.1994 № 66 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 17.01.1994. № 3. ст. 190.

Указ Президента РФ от 14.08.1996г. № 1177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 19.08.1996. № 34. ст. 4082.

Указ Президента РФ от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 13.05.2008. № 100.

Постановление Правительства Российской Федерации «О Министерстве культуры Российской Федерации»

// СЗ РФ. 01.08.2011. № 31. ст. 4758.

Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2004г. № 901 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по туризму» 1; Приказ Министерства спорта, туризма и молодежной политики РФ от 20 апреля г. № 226 «Об утверждении административного регламента Федерального «Организация приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним законодательством Российской Федерации срок»2.

Четвертая группа включает акты, регулирующие вопросы туристских административно-правовых режимов (паспортно-визовый, таможенный, валютный режимы, а также режим соблюдения санитарноэпидемиологических правил). К ним относятся, Федеральный закон от декабря 2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»3;

Федеральный закон от 15 августа 1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»4; Федеральный закон от 30 марта 1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»5; Закон РФ от 1 апреля 1993 № 4730-1 «О Правительства РФ от 07.05.2009 № 397 «О порядке пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2004г. № 901 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по туризму» // Российская газета. 21.01.2005. № 10.

2 Приказ Министерства спорта, туризма и молодежной политики РФ от 20 апреля 2009 г. № 226 «Об утверждении административного регламента Федерального агентства по туризму по исполнению государственной функции «Организация приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок» // Российская газета.

24.06.2009. № 113.

3 Федеральный закон от 10 декабря 2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» // Российская газета. 17.12.2003. № 253.

4 Федеральный закон от 15 августа 1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // СЗ РФ. 19.08.1996. № 34. ст. 4029.

5 Федеральный закон от 30 марта 1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // Российская газета. 06.04.1999. № 64-65.

6 Закон РФ от 1 апреля 1993 № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» // Российская газета. 04.05.1993. № 84.

гражданства, прибывающих в Российскую Федерацию в туристических целях Постановление Правительства РФ от 9 июня 2003 № 335 «Об утверждении Положения об установлении формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления ее в случае утраты, а также порядка аннулирования визы»2.

Пятую группу составили нормативные правовые акты, регулирующие вопросы безопасности туризма (причем, к ним можно отнести как федеральные акты, так и акты субъектов РФ): Постановление ГД ФС РФ от 01 июля 2009 № 2395-5 ГД «О Заявлении Государственной Думы Правительства РФ от 24 января 1998 № 83 «О специализированных службах по обеспечению безопасности туристов»4; Приказ Ростуризма от 19 декабря 2007 № 141 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по туризму по предоставлению государственной услуги по информированию в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания»5; Постановление Правительства РФ от 1 сентября 2005 № «Об утверждении Правил оказания медицинской помощи иностранным Постановление Правительства РФ от 07.05.2009 № 397 «О порядке пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих в Российскую Федерацию в туристических целях на паромах, имеющих разрешения на пассажирские перевозки» // Российская газета.

13.05.2009. № 84.

Постановление Правительства РФ от 9 июня 2003 № 335 «Об утверждении Положения об установлении формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления ее в случае утраты, а также порядка аннулирования визы» // Российская газета. 17.06.2003. № 115.

Постановление ГД ФС РФ от 01 июля 2009 № 2395-5 ГД «О Заявлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Об обеспечении безопасности российских туристов (экскурсантов)» // СЗ РФ. 13.07.2009. № 28. ст. 3468.

Постановление Правительства РФ от 24 января 1998 № 83 «О специализированных службах по обеспечению безопасности туристов» // Российская газета. 06.02.1998. № 23.

Приказ Ростуризма от 19 декабря 2007 № 141 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по туризму по предоставлению государственной услуги по информированию в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 12.05.2008. № 19.

гражданам на территории Российской Федерации»1.

Особое значение в административно-правовом регулировании туризма имеют стандарты, такие как: ГОСТ Р 50644-94 «Туристско-экскурсионное обслуживание. Требования по обеспечению безопасности туристов и размещения. Общие требования»3; ГОСТ Р 50690-2000 «Туристские Услуги.

стандарты призваны способствовать улучшению качества предоставляемых туристских услуг, приведению их к международному уровню.

Важную роль в системе нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере туризма, играют законодательные акты субъектов Российской Федерации.

В регионах Дальневосточного федерального округа (далее ДФО) законами, регулирующими отношения в сфере туризма, являются:

– Закон Республики Саха (Якутия) от 15 декабря 2009г. 780-З № 443-IV «О туристской деятельности в Республике Саха (Якутия)»7;

– Закон Приморского края от 18 мая 1999г. № 45-КЗ «О туристской деятельности на территории Приморского края»8;

– Закон от 27 марта 2009г. № 23-ЗО «О туризме и туристской Постановление Правительства РФ от 1 сентября2005 № 546 «Об утверждении Правил оказания медицинской помощи иностранным гражданам на территории Российской Федерации» // Российская газета.

06.09.2005. № 197.

Туристско-экскурсионное обслуживание. Требования по обеспечению безопасности туристов и экскурсантов – М.: Издательство стандартов, 1994. – 9 с.

Туристские услуги. Средства размещения. Общие требования. ГОСТ Р 51185-2008 (утв. Приказом Ростехрегулирования от 18.12.2008 № 518-ст) М., Стандартинформ, 2009. – 7 с.

Туристские услуги. Общие требования. ГОСТ Р 50690-2000 (утв. Постановлением Госстандарта РФ от 16.11.2000 № 295-ст). – М.: Издательство стандартов, 2000. – 7 с.

Туристско-экскурсионное обслуживание. Проектирование туристских услу.г ГОСТ Р 50644-94. – М.:

Стандартинформ, 2009. – 14 с.

Указ Президента РФ от 13.05.2000 № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // Российская газета. 16.05.2000. № 92-93.

Закон Республики Саха (Якутия) от 15 декабря 2009г. 780-З № 443-IV «О туристской деятельности в Республике Саха (Якутия)». URL: http://www.minpred.ru. (дата обращения 17.10.2013).

Закон Приморского края от 18 мая 1999г. № 45-КЗ «О туристской деятельности на территории Приморского края» // Ведомости Думы Приморского края. 19.05.1999. № 34.

деятельности в Сахалинской области»1.

Важно отметить, что в таких субъектах ДФО, как Хабаровский край, Амурская область, Магаданская область, Камчатская область, Еврейская соответствующие отраслевые законы. В связи с этим предлагается принять соответствующие нормативные правовые акты. Так, в Амурской области, указанный акт, может быть принят как Закон Амурской области «О правовом регулировании туризма и туристской деятельности в Амурской области».

Определенное нормативное значение, в регионах имеют акты высших органов исполнительной власти субъектов РФ (например, Постановление Правительства Хабаровского края от 26 декабря 2012 г. № 211-пр «О внутреннего и въездного туризма в Хабаровском крае (2013-2020 годы)»2) и акты высших должностных лиц субъектов РФ (например, Указ Президента республики Саха (Якутия) «О государственной программе Республики Саха Якутия) «Развитие внутреннего и въездного туризма на территории Республики Саха (Якутия) на 2012-2016 годы»3.

Отсутствие отраслевых законодательных актов, (которые должны учесть специфику туризма в регионе) в некоторых субъектах Российской Федерации, входящих в Дальневосточный федеральный округ, является одним из основных негативных проявлений в области современного нормативно-правового регулирования в данной сфере на региональном уровне. В связи с этим по нашему мнению, предлагается рассмотреть возможность разработки соответствующих законов в Хабаровском крае, Амурской области, Магаданской области, Еврейской автономной области и Чукотском автономном округе. Так, в Амурской области предлагается Закон от 27 марта 2009г. № 23-ЗО «О туризме и туристской деятельности в Сахалинской области» // Губернские ведомости. 01.04.2009. № 62(3269), Сервер Правительства Хабаровского края. URL: http://www.adm.khv.ru. (дата обращения 17.10.2013).

Указ Президента республики Саха (Якутия) «О государственной программе Республики Саха Якутия) «Развитие внутреннего и въездного туризма на территории Республики Саха (Якутия) на 2012-2016 годы» // Якутские ведомости, 10.02.2012. №13.

принять Закон Амурской области «О правовом регулировании туризма и туристской деятельности в Амурской области». Это позволит учесть все специфические особенности области и обеспечить развитие внутреннего и въездного туризма в регионе.

В целом уместно сделать вывод о том, что основные тенденции современного состояния законодательства в сфере туризма свидетельствуют о несовершенстве и необходимости их дальнейшего развития. Данный факт подтверждает Е.Л. Писаревский, заместитель руководителя Ростуризма, определяя развитие регионального правотворчества в сфере туризма и его унификацию, в качестве одной из ключевых задач в области правового регулирования в сфере туризма1.

Процесс формирования и развития индустрии туризма в качестве значимой отрасли в настоящее время невозможен только за счет использования действующих рыночных механизмов без реальной поддержки являющегося катализатором формирования государственно-частного обеспечивалось как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях, в том числе посредством реализации соответствующих целевых программ в сфере туризма.

Федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в российской Федерации (2011-2016 годы)2.

В частности, во многих субъектах Российской Федерации были разработаны концепции, стратегии и региональные программы развития туризма на среднесрочную перспективу3. Во всех субъектах, входящих в Е.Л. Писаревский Актуальные вопросы государственного регулирования туризма в Российской Федерации // Туризм: право и экономика. 2009. № 2. – С. 14.

Распоряжение Правительства РФ от 19 июля 2010 г. № 1230-р « Об утверждении Концепции федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - годы)» // СЗ РФ. 26.076.2010. № 30. ст. 4146.

Е.Л. Писаревский Актуальные вопросы государственного регулирования туризма в Российской Федерации // Туризм: право и экономика. 2009. № 2. – С. 14.

Дальневосточный Федеральный округ, приняты и реализуются региональные целевые программы.

положительный опыт использования программно-целевого метода управления с применением механизмов государственно-частного партнерства на региональном уровне, позволяющего решить определенный комплекс поставленных задач по развитию конкурентоспособного рынка туристских услуг на основе межведомственной координации деятельности органов исполнительной власти всех уровней, туристского бизнеса и других заинтересованных сторон.

Однако в текущих условиях в связи с обособленным и локальным характером реализуемых федеральных и региональных мероприятий, эффективность и результативность использования программно-целевого положительно изменить ситуацию в туристской отрасли.

В целом, важно отметить, что современная нормативно-правовая основа регулирования туризма имеет относительно системный характер, однако несовершенный характер. Современные реалии требуют постоянного движения и развития в этом направлении, при особом внимании со стороны государства. Законодательство о туристской деятельности требует кардинального пересмотра с учетом сохранения эффективных правовых институтов и установления перспективных. В связи с этим предлагается подготовить и принять новый базовый закон, устанавливающий весь комплекс правовых аспектов административно-правового регулирования в сфере туризма – Федеральный закон «О туризме в Российской Федерации»

(проект Закона прилагается).

ГЛАВА 2. СОДЕРЖАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО

РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ ТУРИЗМА НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

§1 Система федеральных органов исполнительной власти, наделенных Российская Федерация обладает высоким туристским потенциалом, на ее территории сосредоточены уникальные природные и рекреационные ресурсы, объекты национального и мирового культурного и исторического наследия, проходят важные экономические, спортивные и культурные события. Во многих регионах представлен широкий спектр потенциально привлекательных туристских объектов (в том числе и на территории Дальнего Востока), развитие которых невозможно без создания всех видов базовой инфраструктуры.

Однако туристский потенциал страны используется далеко не в полной мере. В 2009 году Российскую Федерацию посетили 21,3 млн. иностранных граждан, из которых около 15 процентов прибыли с туристскими целями, тогда как согласно прогнозу Всемирной туристской организации Россия при соответствующем уровне развития туристской инфраструктуры способна принимать в год до 40 млн. иностранных туристов. Потенциально к году Российская Федерация может войти в первую десятку самых популярных стран, посещаемых туристами1. Способствовать этому будет также организация и проведение Олимпийских игр-2014. Это грандиозное событие имеет важное символичное, историческое и экономическое значение. Однако на фоне складывающихся позитивных условий для развития туризма в России, также существуют негативные тенденции, сдерживающие данный процесс.

Основными сдерживающими факторами для развития внутреннего и Постановление Правительства РФ от 02.08.2011 N 644 (ред. от 18.09.2012) «О федеральной целевой программе «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2018 годы)» // СЗ РФ. 22.08.2011. ст. 4966. № 34.

въездного туризма на всей территории России являются:

– значительный физический и моральный износ большого числа объектов туристской индустрии, построенных еще в советское время;

– недостаточное развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры в местах туризма и отдыха;

– постоянный рост тарифов на услуги естественных монополий, ведущих к удорожанию туристских продуктов;

– обилие негативной информации о социальной и криминогенной обстановке в стране;

– дефицит квалифицированных профессиональных кадров;

инвестициями в объекты туристской индустрии, в том числе сложности с оформлением земельных участков под строительство объектов;

продвижение внутреннего и въездного туризма;

инфраструктуры для создаваемых туристско-рекреационных комплексов (в том числе сети энергоснабжения, водоснабжения, транспортные сети, очистные сооружения);

инструментов (например, проектное финансирование) с процентными ставками, позволяющими окупать инвестиции в объекты туристскорекреационного комплекса в приемлемые для инвесторов сроки.

Национальные интересы, специфика индустрии и международная конкуренция являются основными причинами, требующими участия государственных органов в управлении туризмом. Разумное участие дополнительные инвестиции в эту отрасль на условиях государственночастного партнерства, но и изменить к лучшему ее имидж.

составляющих туристской политики. Государство для управления этой сферой должно иметь долгосрочную стратегию. Судьба туризма зависит от сохранности и «продвижения» национального наследия1. Туризм должен не только участвовать, но и восприниматься как ведущий элемент во всех процессах, касающихся национального наследия. От этого будут зависеть и впечатление, создаваемое туристской индустрией в целом, и политический координирующих органов общей компетенции и эффективность их деятельности. К таким структурам государственной власти, следует отнести Президента РФ и Правительство РФ.

Президент Российской Федерации занимает в системе государственных органов особое положение. Конституция РФ возлагает на него задачу государственными органами. Именно Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, хотя сам он формально не принадлежит ни к одной из трех ветвей власти. В данной связи определяющим является положение о том, что Президент устанавливает основные направления политики государства2, а значит и направления в социально-культурной и экономической сферах, в которые, собственно, входит туризм.

В соответствии со ст.84 Конституции РФ, Президент РФ, как глава государства, обращается с ежегодными посланиями о положении в стране к Федеральному Собранию3. Подготовка материалов для ежегодных посланий возложена на Администрацию Президента РФ в соответствии с Указом Президента РФ от 06.04.2004 № 490 «Об утверждении Положения об Экономика и организация туризма: международный туризм / Под ред. Рябовой И.А., Забаева Ю.В., Драчевой Е.Л.- М: КНОРУС, 2005. – С.299.

Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова -М: БЕК, 1996. – С.234.

СЗ РФ. 26.01.2009. № 4. ст. 445.

Администрации Президента Российской Федерации»1.

В соответствии со ст.84 Конституции РФ на Президента РФ возложена обязанность подписывать и обнародовать федеральные законы2. Подписание и обнародование законов главой государства является существенным властей. На основании данной нормы можно говорить о том, что все законы, в том числе и в сфере туризма, должны быть подписаны Президентом РФ и обнародованы.

В соответствии со ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и деятельность главы государства также важна. К таким актам можно отнести, прежде всего, Указ от 25.04.1994 № 813 «О дополнительных мерах по использования государственной собственности в сфере туризма». В целях обеспечения государственных интересов в сфере туризма и создания условий для развития международного и внутреннего туризма в Российской Федерации в указываемом правовом акте, одной из приоритетных задач государства признается всемерная поддержка развития туризма в Российской Федерации4. Указом Президента РФ от 22 декабря 1995 № 1284 «О реорганизации и развитии туризма в Российской Федерации» была одобрена Концепция реорганизации и развития туризма в Российской Федерации согласно которой главной целью было создание в России современного высокоэффективного и конкурентоспособного туристического комплекса, туристических услугах, а с другой – значительный вклад в развитие экономики страны, в том числе за счет увеличения количества рабочих мест, СЗ РФ. 12.04.2004. № 15. ст. 1395.

СЗ РФ. 26.01.2009. № 4. ст. 445.

Там же.

СЗ РФ. 02.05.1994. № 1. ст. 2.

налоговых поступлений в федеральный бюджет, притока иностранной валюты, сохранения и рационального использования культурного и природного наследия1. Меры по реализации этой цели предполагали:

– включение туризма в перечень основных направлений структурной перестройки российской экономики;

соответствующей мировому опыту и правовой практике;

– формирование экономических механизмов стимулирования развития иностранного и внутреннего туризма;

– привлечения инвестиций в эту сферу и защиты внутреннего туристического рынка путем предоставления налоговых и таможенных льгот, государственных гарантий и иных мер государственной поддержки. Координационного комитета по физической культуре, спорту и туризму.

Однако, это положение утратило силу в связи с принятием Указа Президента РФ от 09.07.1997 № 711 «О признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации в связи с упорядочением системы совещательных и консультативных органов при Президенте Российской Федерации»3.

Система и структура федеральных органов власти, а в частности, полномочия в сфере координации деятельности по реализации приоритетных направлений государственного регулирования туристской деятельности регулируются Указом Президента РФ от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»4, Указом Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных нормативными актами, федеральным органом исполнительной власти, Российская газета. 28.12.1995. № 247.

Там же.

Российская газета. 15.07.1997. № 134.

СЗ РФ. 19.05.2008. № 20. ст. 2290.

Российская газета. 22.05.2012. № Федеральное агентство по туризму, образование которого утверждено Указом Президента РФ от 18.11.2004 № 1453 «О Федеральном агентстве по туризму и Федеральном агентстве по физической культуре и спорту»1.

Развитие института государственного управления туризмом в советском государстве происходило довольно медленно (что было рассмотрено в главе 1). Длительное время туризм, как самостоятельный объект государственного регулирования, не рассматривался. Государство не воспринимало туризм как экономическую сферу, приносящую материальную выгоду в качестве доходной части бюджетов всех уровней.

Развитие государственного управления на федеральном уровне в 1990-е и 2000-е годы представляют собой следующую картину. В 1992 году государственно-управленческие функции вверяются в ведение Министерства культуры и туризма2, которое через 6 месяцев реорганизуется. Его правопреемником становится Комитет по туризму3. С 1994 по 2004 гг.

туризм, как объект управления, рассматривается в качестве неразрывной составляющей с физической культурой и спортом. Например, в соответствии с Указом Президента РФ от 10.01.1994г. № 66 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»4, функции в сфере туризма закреплялись за Комитетом РФ по делам молодежи, физической культуре и туризму, который в последующем становится Комитетом по физической культуре и туризму по Указу Президента РФ от 14.08.1996г. № 11775. Далее указанный орган исполнительной власти преобразуется в Министерство РФ по физической культуре, спорту и туризму согласно Указу Президента РФ от 08.06.1999 № 724 «О внесении изменений и дополнений в Указ Президента Российской Федерации от 25 мая 1999 г. № 651 «О структуре федеральных органов Российская газета. 3.11.2004. № 259.

Указ Президента РФ от 27.03.1992 № 311 «Об образовании министерства культуры и туризма Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 784.

Указ Президента РФ от 30.09.1992 № 1148 «0 структуре центральных органов федеральной исполнительной власти» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 14. Ст. 1091.

Собрание актов Президента и Правительства РФ,.7.01.1994. № 3. ст. 190.

СЗ РФ. 19.08.1996. № 34. ст. 4082.

исполнительной власти».1 Затем, в соответствии с Указом Президента РФ от 17.05.2000 № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Министерство РФ по физической культуре, спорту и туризму снова преобразуется в Государственный комитет РФ по физической культуре, спорту и туризму2. Государственный комитет РФ по физической культуре, спорту и туризму был упразднен Указом Президента РФ от 09.03.2004 № «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»3.

Новым этапом в реформировании всей структуры исполнительной власти в Российской Федерации стало упорядочение всех органов, разграничением функций между федеральными органами исполнительной власти. Создается Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму4, подведомственное Министерству здравоохранения и социального развития РФ, которое довольно быстро реорганизуется в Федеральное агентство по физической культуре и спорту и Федеральное агентство по Федерации. Такое решение было обусловлено тем, что туризм является комплексной сферой регулирования, требует всестороннего рассмотрения.

Таким образом, туризм в конце XX-начала XXI вв. рассматривался как государственным управлением здравоохранения, культуры и спорта, но не как один из аспектов экономики. По мнению Л.Е. Калининой, такое однобокое отношение к туризму привело к тому, что вопросы развития туризма в стране, его государственной поддержки в стране практически не Российская газета. 16.06.1999. № 112, СЗ РФ. 22.05.2000. № 21. ст. 2168.

СЗ РФ. 15.03.2004, № 11. ст. 945.

СЗ РФ. 15.03.2004, № 11. ст. 945.

Указ Президента РФ от 18.11.2004 № 1453 «О Федеральном агентстве по туризму и Федеральном Агентстве по физической культуре и спорту» // Российская газета. 23.11.2004.№ 259; Указ Президента РФ от 20.05.2004 № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета.

22.05.2004. № 106.

решались1.

Создание же Федерального агентства по туризму свидетельствует об изменении отношения к туризму со стороны государства. Туризм уже выделяется как самостоятельный объект управления. Это значит, что при определении компетенции, задач и функций агентства государство исходит из потребностей именно туризма, а не какой-либо другой отрасли.

Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации преобразуется в Министерство спорта Российской Федерации, при этом функции по координации деятельности по реализации приоритетных направлений государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации передаются Министерству культуры Российской Федерации.

Данный факт, по-нашему мнению свидетельствует об относительном возвращении к исходной позиции в восприятии туризма как социального объекта регулирования, без соответственного учета его экономической составляющей. Следует согласиться с мнением Л.Е. Калининой в том, что туризм должен рассматриваться как комплексная сфера. Для развития туризма как отрасли экономики в системе управления должны применяться подходы экономического, а не социального характера2.

регулирующих отношения в сфере туризма, принимается Правительством РФ и отраслевыми федеральными органами исполнительной власти.

В соответствии со ст. 1 Федерального конституционного закона «О Федерации - высший исполнительный орган государственной власти Калинина Л.Е. Государственное управление туризмом: традиционно вместе со спортом? // Туризм: право и экономика. 2008. № 3. – С. 18.

Калинина Л.Е. Планирование туризма как элемент программно-целевого метода государственного управления // Туризм: право и экономика. 2013. № 2. – С. 25.

Российской Федерации1.

Как орган исполнительно-распорядительного характера Правительство РФ в пределах своих полномочий организует исполнение законодательства РФ, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации. В качестве полномочия общего характера, за Правительством РФ закрепляется – регулирование в социально-экономической сфере (к данной сфере относится и туризм). Кроме этого, Правительство РФ осуществляет среди большого количества специальных полномочий специального характера – разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы. Подведомственным Правительству РФ полномочия в сфере туризма, является Министерство культуры Российской Федерации.

государственного управления в сфере туризма, которое с 1 сентября осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере туристской туризма, а также по контролю и надзору в указанной сфере деятельности, является Министерство культуры Российской Федерации2.

На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ О Правительстве Российской Федерации» // Российская газета. 23.12.1997. № 245, Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»

// Российская газета. 22.05.2012. № 114; Постановление Правительства РФ от 20 июля 2011 г. № 590 «О Министерстве культуры Российской Федерации» // СЗ РФ. 01.08. 2011. № 31. ст. 4758.

самостоятельно принимает нормативные правовые акты, устанавливающие порядок классификации объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы и пляжи, осуществляемой аккредитованными организациями; порядок аккредитации организаций, которые осуществляют классификацию объектов туристской индустрии; порядок представления объединением туроператоров в сфере выездного туризма в Федеральное агентство по туризму уведомления в форме электронного документа о прекращении членства туроператора в предусмотрено обязательное опубликование данных бухгалтерской отчетности1.

Таким образом, перечень полномочий по принятию нормативных правовых актов в сфере использования и охраны культурного наследия является более объемным и подробным, тогда как функции и полномочия Министерства культуры РФ в сфере туризма являются неточными и узкими.

В связи с этим наглядна необходимость расширения и дополнения перечня полномочий Министерства культуры РФ в сфере туризма.

Во всех федеральных округах Министерство культуры РФ имеет свои территориальные подразделения, за которыми, помимо прочих, закрепляются функции контроля и надзора за деятельностью туроператоров и объединения туроператоров в сфере выездного туризма. Более, никаких полномочий в сфере туризма на территориальные управления Минкультуры РФ не возлагается и не уточняется. Это полномочия также, по нашему мнению, носят узкий и односторонний характер и требуют уточнения и расширения.

В структуре Министерства культуры РФ, помимо существующих департаментов, действует Департамент туризма и региональной политики, на который, собственно, возлагаются основные функции по организации и Постановление Правительства РФ от 20 июля 2011 г. № 590 «О Министерстве культуры Российской Федерации» // СЗ РФ. 01.08. 2011. № 31. ст. 4758.

разработке предложений по формированию основных направлений и принципов государственной политики в сфере туризма1.

К основным функциям Департамента можно отнести:

– организацию разработки предложений по формированию основных направлений и принципов государственной политики в сфере туризма и региональной политики в области развития культуры, определение форм, методов и механизмов ее реализации;

Министерства культуры РФ по реализации основных направлений и приоритетов государственной политики, концепций и целевых программ;

– участие в подготовке материалов к докладам о результатах и основных направлениях деятельности Министерства культуры РФ по направлениям деятельности Департамента;

– участие в разработке и реализации стратегий, федеральных целевых и ведомственных программ, иных проектов по направлению деятельности Департамента;

– разработка и участие в разработке проектов нормативных правовых актов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг и др.

В структуру департамента входят следующие отделы: Отдел туризма, Отдел региональной политики и координации, Отдел планирования и координации специальных проектов.

При Министерстве культуры РФ действует Координационный совет по туризму, который является совещательным органом, образованный с целью обеспечения согласованных действий Министерства культуры РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ при проведении государственной http://mkrf.ru/ministerstvo/departament/list.php?SECTION_ID=19314. (дата обращения 24.10.2013).

руководители органов исполнительной власти субъектов РФ, на которые Представительство от субъектов в Координационном совете осуществляется ни от каждого субъекта РФ, а от соответствующего федерального округа. С одной стороны, это в полной мере не может обеспечивать учет интересов соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ слишком «загромоздит» деятельность Координационного совета.

Несмотря на рекомендательный характер решений, принимаемых Координационным советом, они конструктивны и отражают реальную туризмом. Так, решение II заседания Координационного совета (27-28 июня 2013г.), отражает необходимость создания туристских информационных центров, введения практики материального стимулирования развития туризма в малых городах, с помощью системы грантов, практики поддержки привлекательность и пр. Федерального агентства по туризму (далее Ростуризм)3.

В соответствии с Положением о Федеральном агентстве по туризму, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 31.12.2004 № Федеральное агентство по туризму (Ростуризм) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию Приказ Министерства культуры РФ от 01.10.2012 № 1034. Официальный сайт Министерства культуры РФ.

URL: http://www.mkrf.ru/dokumenty/order/detail.php?ID=258411. (дата обращения 24.10.2013).

http://www.mkrf.ru/dokumenty/order/detail.php?ID=258411. (дата обращения 24.10.2013).

Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»

// Российская газета. 22.05.2012. № государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере туризма1.

туристских фирм (туроператоров) и Ростуризма, в процессе реализации последним, государственного регулирования в сфере туризма. В частности, Н.А. Соколова считает, что «отдаленность месторасположения Ростуризма создают определенные трудности субъектов Российской Федерации»2. С такой позицией нельзя не согласиться. В связи с тем, что создание дополнительных территориальных органов исполнительной власти возложит очередное бремя затрат на федеральный бюджет, целесообразнее, по-нашему мнению, Ростуризм передать в подчинение Министерству экономического составляющей). Однако, если рассматривать сферу туризма как объект Ростуризма непосредственно Правительству РФ.

Ростуризм является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере туризма.

Федеральное агентство по туризму в рамках следующих функций наделено соответствующими полномочиями в сфере туризма:

1) проведение государственной политики в сфере туризма (реализует приоритетные направления государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации);

2) информационные функции (информирует в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных Российская газета. 21.01.2005. № 10.

Соколова Н.А. Туризм в Российской Федерации: правовое регулирование. Учебное пособие – М.: ВолтерсКлувер, 2010. – С. 63.

обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов);

3) функции по управлению находящимся в ведении Агентства государственным имуществом (осуществляет полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федерального органа государственной власти в сфере государственным учреждениям и федеральным государственным унитарным предприятиям, подведомственным Агентству; размещает заказы и заключает государственные контракты, а также иные гражданско-правовые договоры на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, проведение научноисследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд в сфере туризма);

4) функции по проведению научно-технической политики в сфере туризма (осуществляет функции государственного заказчика федеральных целевых, научно-технических и инновационных программ и проектов в установленной сфере деятельности);

5) функции по взаимодействию с иностранными государствами, представлению интересов РФ за рубежом в сфере туризма (взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями; создает представительства за пределами Российской Федерации в сфере туризма) 6) функции по развитию экономической составляющей туризма предпринимательства, направленные на их развитие, включая выполнение соответствующих ведомственных целевых программ, в установленной сфере деятельности; осуществляет продвижение туристического продукта на внутреннем и мировом туристических рынках; осуществляет экономический анализ деятельности подведомственных государственных унитарных предприятий и утверждает экономические показатели их деятельности, проводит в подведомственных организациях проверки финансовохозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса;

7) функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Агентства и реализацию возложенных на него функций.

Интересным представляется вопрос о соотношении некоторых функций Ростуризма с нормами ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ», в частности в рамках функции по развитию туризма как отрасли экономики, внутреннем и мировом туристических рынках. В соответствии с Законом о направленных на реализацию туристского продукта (реклама, участие в информационных центров, издание каталогов, буклетов и другое)1. Данной деятельностью занимаются туроператоры и турагенты. Туроператорская деятельность – деятельность по формированию, продвижению и реализации туристского продукта, осуществляемая юридическим лицом. Турагентская деятельность – деятельность по продвижению и реализации туристского продукта, осуществляемая юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем. При продвижении туристского продукта туроператоры осуществляют продвижение собственного турпродукта, а турагенты – продукта туроператора, с которым заключено соответствующее соглашение.

В связи с этим возникает вопрос, какой турпродукт продвигает Ростуризм:

Постановления Правительства РФ от 31декабря 2004 № 901 «Об утверждении положения о федеральном агентстве по туризму», и изложить их в следующей редакции: «осуществляет содействие продвижению Федеральный закон от 24.11.1996 № 132-ФЗ (ред. от 28.06.2009) «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» // Российская газета. 03.12.1996. № 231.

туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках».

осуществляют различные координационные и совещательные советы. В целях обеспечения согласованности действий при реализации федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Координационный совет федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 – годы)», действующий на общественных началах. Основной задачей Координационного совета является общее стратегическое управление вышеупомянутой программой, посредством: выработки единой политики, стандартов и подходов к реализации программы; формирования планов реализации мероприятий программы; координации деятельности участников реализации программы. Межведомственная рабочая группа по статистике туризма (осуществляет реализацию мер по совершенствованию статистики в сфере туризма)2;

Межведомственный экспертный совет по подготовке кадров в сфере туризма (создано в целях повышения качества, эффективности и инновационного характера профессионального образования в сфере туризма и индустрии гостеприимства, приведения структуры и содержания профессиональной подготовки специалистов в соответствие с современными потребностями рынка труда)3; а также Межведомственная рабочая группа по поддержке Приказ Ростуризма от 10.10.2012 № 278 «Об утверждении положения о координационном совете федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2018 годы)» (Зарегистрировано в Минюсте России 28.12.2012 № 26403) // Официальный сайт Ростуризма. URL: http://www.russiatourism.ru/rubriki/-1124140978/. (дата обращения 24.10.2013).

Приказ Ростуризма от 25.03.2009 № 62 «О формировании Рабочей группы по вопросу совершенствования статистики в сфере туризма» // Официальный сайт Ростуризма. URL: http://www.russiatourism.ru/rubriki/дата обращения 24.10.2013).

Приказ Ростуризма от 20.08.2009 № 191 «О формировании Межведомственного экспертного совета по http://www.russiatourism.ru/rubriki/-1124140978/. (дата обращения 24.10.2013).

Федерального закона «Об основах туристской деятельности» в РФ; Рабочая группа по разработке и реализации мер по привлечению средств внебюджетных источников на развитие туристской инфраструктуры, внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации, рабочие группы в рамках межправительственных комиссий и Общественный совет при Федеральном агентстве по туризму1.

формирование и ведение единого федерального реестра туроператоров.

системой, содержащей зафиксированные на материальном носителе сведения в соответствии с законодательством Российской Федерации об информации, информационных технологиях и о защите информации. Ведение реестра на принципами, обеспечивающими совместимость и взаимодействие этого информационно-телекоммуникационными сетями.

В целях защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц, осуществление туроператорской деятельности на территории Российской Федерации допускается только при наличии у туроператора договора исполнения обязательств по договору о реализации туристского продукта.

Федерации в соответствии с Федеральным законом «О государственной Официальный сайт Ростуризма. URL: http://www.russiatourism.ru/rubriki/-1124140978/. (дата обращения 24.10.2013).

регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»1, должны иметь финансовое обеспечение, предусмотренное ФЗ о ТД РФ.

В соответствии с ФЗ о ТД РФ, размер финансового обеспечения определяется в договоре страхования ответственности туроператора или в банковской гарантии и не может быть менее:

– 500 тысяч рублей - для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере внутреннего туризма или въездного туризма;

– 30 миллионов рублей - для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере выездного туризма, в случае, если денежные средства, полученные ими от реализации в этой сфере туристского продукта, составляют не более 250 миллионов рублей, по данным бухгалтерской отчетности на конец отчетного года, представленным или опубликованным в соответствии с законодательством РФ, а также для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере выездного туризма и применяющих упрощенную систему налогообложения;

– двенадцати процентов объема денежных средств, полученных от реализации в сфере выездного туризма туристского продукта, по данным бухгалтерской отчетности на конец отчетного года, - для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере выездного туризма, в случае, если денежные средства, полученные ими от реализации в этой сфере туристского бухгалтерской отчетности на конец отчетного года, представленным или Федерации. деятельности, гарантий защиты прав и законных интересов потребителей Федеральный закон от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // СЗ РФ. 13.08.2001. № 33 (часть I). ст. 3431.

Федеральный закон от 24.11.1996 № 132-ФЗ (ред. от 28.06.2009) «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» // Российская газета. 03.12.1996. № 231.

туристских услуг в условиях прекращения с 1 января 2007 г. лицензирования турагентской и туроператорской деятельности. Федеральным законом от 29.12.2006 № 252-ФЗ «О признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» устанавливалось, что с 1 января 2007г. прекращается лицензирование таких видов деятельности, как туроператорская и турагентская.1 Именно лицензирование являлось до 1 января 2007 года основным рычагом государственного воздействия на туризм, с помощью которого осуществлялся контроль и надзор в указываемой сфере. С 1 января 2007г. существовавшее до этого лицензирование туроператорской и турагентской деятельности прекращено, и вместо них введены финансовое обеспечение и внесение записи о туроператоре в Единый федеральный реестр туроператоров. Таким образом, для внесения сведений в Единый реестр является договор страхования ответственности туроператора или банковская гарантия исполнения обязательств туроператора (финансовое обеспечение). Таким образом, турагентская деятельность освобождается от какого-либо избыточного государственный контроль и надзор в сфере обеспечения качества предоставляемых туристских услуг. В связи с этим, предлагается ввести обязательное лицензирование турагентов и данную обязанность возложить на территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и санитарно-эпидемиологического благополучия человека. Это требует внесения изменений в ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ», в связи с чем, в ст. 4 указанного закона, необходимо внести пункт, предусматривающий осуществление в качестве одного из способов государственного регулирования туристской деятельности Федеральный закон от 29.12.2006 № 252-ФЗ «О признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» // СЗ РФ. 01.01.2007. № 1 (1 ч.). ст. 15.

туристской сфере.

осуществляющих деятельность в сфере выездного туризма. Соответственно, к видам деятельности, подлежащей обязательному лицензированию отнести продвижение и реализацию турпродукта в сфере выездного туризма и в ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» внести изменения и статью 12 дополнить п. 13 «деятельность по продвижению и реализации туристского продукта (в том числе турагентами)».