«АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ ТУРИЗМА ...»

Ключевым моментом в государственном управлении туристско– экскурсионного дела в рамках политики правительства в культурном строительстве стало выдвинутое В.И. Лениным положение об исторической преемственности в развитии социалистической культуры. Неслучайно, отличительной чертой нового этапа развития туристско-экскурсионного дела явилась его серьезная государственная поддержка вплоть до сращивания соответствующих обществ с органами государственной власти. Один из основоположников теории советского туризма В.П. Антонов-Саратовский следующим образом характеризовал «отличия» буржуазного и советского туризма: «Круглый год разного калибра европейские и американские буржуа в погоне за сменой «ярких» впечатлений, за экзотикой и авантюрой совершают в условиях богатейшего комфорта увеселительные путешествия по различным странам света. Это – так называемый туризм… В то время как советский туризм, составляя часть культурной работы, является глубоко политическим явлением – это новая форма классовой борьбы и в тоже время социалистического строительства»1. Тем самым, с определенной уверенностью можно сделать вывод, что в Советской республике получило развитие исключительно управление внутренним туризмом, в частности экскурсионном делом.

Первый период советской истории управления туристско-экскурсионным делом (1917 по 1927 гг.) связан с активным целенаправленным его развитием в Антонов-Саратовский В.П. Основные задачи

советского туризма. – М., 1929. – С. 3-4.

системе Народного Комиссариата просвещения РСФСР (далее Наркомпрос РСФСР).

Разработкой методов и организационных принципов туризма и экскурсий, повышением научного уровня экскурсоводов, занимались Институт методов внешкольной работы, кафедра экскурсионного дела МГУ, работы осуществлялась Главным управлением научными и научнохудожественными учреждениями Наркомпроса РСФСР.

В 1920 году в Москве создано Экскурсионное бюро при Наркомате просвещения РСФСР. Три комиссии (естественно-научная, гуманитарная и техническая) предпринимали попытки на научной основе разработать основы управления экскурсионным делом.

Результатом многосторонней работы Наркомпроса РСФСР стало динамичное развитие экскурсионного дела в Советском государстве, о чем свидетельствовуют статистические данные. Так, если в 1920 г. количество экскурсий составляло 46 тыс. (число экскурсантов – 138 тыс. человек), то в 1921 г. – 53 тыс. (число экскурсантов – 161 тыс.)1.

В то же время прогрессивному развитию туристско-экскурсионной работы препятствовали объективные трудности – гражданская война, борьба с интервенцией, голод и разруха.

С середины 20-х годов на страницах советской прессы отмечаются призывы к активизации туристической деятельности (например, в статьях «Комсомольской правды», «Саратовских известий»)2.

В рамках туристической деятельности, в контексте реализации официальной идеологии, в 1926 году Московским комитетом комсомола совместно с редакцией «Комсомольской правды» была организована первая массовая экскурсия, где приняло участие около 300 комсомольцев. Цель Соколова М.В. История туризма: учеб. пособие для студ. высш. учеб. заведений. – М. Издательский центр «Академия», 2008. – С. 282.

Дворниченко В.В.Развитие туризма в СССР (1917-1983 гг.). – М.: ЦРИБ «Турист», 1985. – С. 14.

строительством Волховской гидроэлектростанции.

Нельзя не согласиться с мнением М.В. Соколовой, которая считает, что «после поездки на Волховстрой, комсомол стремиться захватить бразды правления туризмом в свои руки»1. В качестве доказательства можно привести статью Г. Бернама «Нужно общество пролетарских туристов», опубликованную в январе 1927 года в «Комсомольской правде». Ключевым моментом данной статьи было следующее положение: «Само собой разумеется, что туристские организации должны быть руководимы партией и способной координировать начавшийся процесс подготовки общества к монополизации туристско-экскурсионного движения в стране.

Практически сразу после опубликования вышеупомянутой статьи в срочном порядке было созвано Совещание по организации массового туризма в СССР. В рамках совещания были рассмотрены не только общие проблемы, такие как «основные задачи массового пролетарского туризма» и «изучение опыта по туристической работе рабочей, учащейся и крестьянской молодежи», но и конкретные предложения по учету «опыта пролетарского туризма за границей» и выявления того, «какие виды туризма наиболее интересны молодежи. Столь пристальное внимание государства к туристскоэкскурсионному делу явилось следствием понимания партийными функционерами той роли, которую туризм и экскурсии могли сыграть в деле идеологического воздействия на широкие народные массы.

Все вышеперечисленные мероприятия имели следствием создание в конце января 1927 г. Бюро туризма при МК комсомола, а в 1928 г. – Бюро туризма при ЦК ВЛКСМ, что свидетельствовало о переводе управления туризмом на общесоюзный статус.

Главной задачей новой общесоюзной организации стало «развитие массового туризма среди молодежи». В основу работы Бюро был положен Соколова М.В. История туризма: учеб. пособие для студ. высш. учеб. заведений. – М. Издательский центр «Академия», 2008. – С. 283.

опыт Российского Общества Туристов (далее РОТ), деятельность которого возобновилась в первые годы нэпа.

пролетарской туристко-экскурсионной организации, руководство страны в январе 1929 года созвало Московскую конференцию туристов, главным вопросом которой стало переименование РОТ в Общество пролетарского туризма РСФСР.

После конференции новое руководство обратилось в Народный комиссариат внутренних дел с ходатайством об изменении названия и устава РОТ. 30 ноября 1929 года предложенный устав был утвержден, и в стране появилась первая пролетарская туристско-экскурсионная организация под названием «Общество пролетарского туризма РСФСР» (далее ОПТ).

распространение среди трудящихся идей организованного туризма, и будет решать задачи придания экскурсионной деятельности формы широкого содействия обороне СССР посредством военизации туризма и внедрения в него элементов краеведения» 1.

Деятельность ОПТ за короткий промежуток времени охватила всю территорию РСФСР. На местах были образованы его отделения: Московское, Ленинградское (областное), Северо-Кавказское (краевое) с центром в Ростовена-Дону, Самарское, Сибирское (краевое) с центром в Новосибирске, Свердловское, Калужское, Астраханское, Нижегородское, Владивостокское, Севастопольское.

В уставе ОПТ особо подчеркивалась необходимость обслуживания широких масс трудящихся. По положению, первичной организацией общества являлись ячейки, создаваемые на каждом предприятии, в учебном заведении, учреждении, клубе, подразделении Красной Армии (туристская Антонов-Саратовский В.П. Беседы о туризме. Азбука советского пролетарского туризма. – М. Красный пролетарий, 1930. – С. 44-45.

ячейка могла считаться организованной при наличии трех туристов, заполнивших анкеты и внесших членские взносы). При поддержке СНК РСФСР, партийных, комсомольских и профсоюзных организаций ОПТ развернуло активную деятельность по расширению туристско-экскурсионного движения в стране и привлечению в свои ряды широких масс. Уже в году в ОПТ насчитывалось более 50 тысяч членов (вместо 501 в 1928 г.), т.е.

общее их количество выросло в 100 раз (и это всего за 2 года)1.

Жесткий контроль и четкая организация позволили наладить выпуск пропагандистский пролетарский туристско-экскурсионный журнал «На суше и на море», ориентированный на широкий круг читателей.

Для усиления эффективности агитационной работы ОПТ разработала и предложила органам печати направления тематики журнальных и газетных публикаций. Таковыми должны были стать статьи, связывающие туризм с текущими задачами партии и государства; публикации, посвященные проблемам туризма (программные вопросы, методология, плановость и т.п.), описанию маршрутов и путешествий, в том числе научных экспедиций;

хронике туристского движения в СССР и информации о деятельности добровольного общества и др.

В 1928 году независимо от ОПТ начало деятельность новое туристскоэкскурсионное объединение - государственное акционерное общество «Советский турист» (далее Совтур), учредителем которого был Наркомпрос РСФСР. Смысл акционирования заключался в том, что членом общества мог стать любой гражданин, купивший акцию стоимостью в 1 рубль. Цена была доступна практически всем желающим, но право голоса при решении организационных и коммерческих вопросов принадлежало тем, кто владел акциями и более.

Отличительной чертой деятельности ОПТ и Совтура было то, что ОПТ Арцыбашев Д.В. История туристско-экскурсионной деятельности в России (вторая половина XIX-XX вв.

Дисс. канд. юрид. наук. – Курск, 2005. – С. 131.

походов, в то время как Совтур, обслуживал группы туристов, экскурсантов и отдыхающих на заранее определенных маршрутах общеобразовательного и краеведческого характера. Данное обстоятельство было связано с острой нехваткой опытных и знающих квалифицированных кадров в деятельности ОПТ, особенно после последовавшего за реорганизацией РОТ в 1929 году ухода части специалистов из ОПТ в Совтур. Кроме того, Совтур, будучи, прежде всего, коммерческой структурой и ориентируясь на относительно состоятельные слои населения, занимался строительством комфортабельных гостиниц и баз отдыха. Однако профсоюзы обязали его обслуживать и группы ОПТ на своих базах по льготным тарифам. Тем самым, для Совтура были созданы неконкурентные условия.

Важно отметить, что в конце 20-х гг. начинает развиваться система управления въездным иностранным туризмом. Для нее был характерен акцент на пропагандистское направление, что проявлялось как в механизме, так и в методах воздействия государства на сферу туризма.

Одновременно с Совтуром для обслуживания возрастающего потока иностранных туристов было создано экскурсионное государственное общество – Всесоюзное акционерное общество (ВАО) «Интурист», со временем ставшее монополистом в области организации иностранного туризма. «Интурист»

открыл свои представительства за границей и в ряде городов Союза, заключив договоры с зарубежными железнодорожными и пароходными компаниями. Иностранным гражданам предлагалось более полутора десятка маршрутов для путешествий по СССР, включавших, помимо Москвы, крупные административные центры европейской части страны 1.

С 1929 по 1938 год «Интурист» обслужил около 100000 иностранных интенсивность посещения нашей страны иностранцами в довоенный период Маринин М.М. Туристские формальности и безопасность в туризме. – М.: Финансы и статистика, 2003. – С. 25.

пришлась на 1934-1937 гг. (70000 человек) 1.

Значимая роль «Интуриста» отводится в организации выездного туризма для советских граждан, что, прежде всего, было связано с установлением дипломатических отношений со станами Запада. Основной формой выезда за организованного (планового) туризма в СССР относится к 1930 г., когда первая группа из 257 передовиков производства из разных городов отправилась в морской круиз (Неаполь, Гамбург, Стамбул).

Естественный спад в деятельности «Интуриста» в 1938 г., был связан с последствиями мирового экономического кризиса и угрозой начала мировой войны.

Применительно к 30-м гг. XX в., с определенной долей уверенности, можно утверждать, что советское государство существовало в условиях тоталитарного режима. Вполне понятно стремление государственных структур подчинить себе деятельность туристско-экскурсионных обществ и организаций. Наиболее подходящим способом осуществления тотального контроля было сращивание крупных экскурсионных структур в одну организацию-монополиста, подчиняющуюся непосредственно ВЦСПС. В сложившихся условиях возникла единая организация по туризму (Всесоюзное добровольное общество пролетарского туризма и экскурсий (далее ОПТЭ).

Данное общество было создано в результате объединения Совтура и ОПТ (март 1930 г.). Руководителем организации был избран Н.В. Крыленко.

В Уставе ОПТЭ отмечалось, что «пролетарский туризм..., прежде всего, есть один из методов социалистического строительства» 2. Объединение различных туристско-экскурсионных ресурсов сказалось на количественных показателях экскурсионной активности в советской республике 3. Тенденции Соколова М.В. История туризма: учеб. пособие для студ. высш. учеб. заведений. – М. Издательский центр «Академия», 2008. – С. 290-292.

Соколова М.В. История туризма: учеб. пособие для студ. высш. учеб. заведений. – М. Издательский центр «Академия», 2008. – С. 289.

Арцыбашев Д.В. История туристско-экскурсионной деятельности в России (вторая половина XIX-XX вв.

Дисс. канд. юрид. наук. – Курск, 2005. – С. 134.

количественного роста экскурсий проявлялись достаточно активно. В среднем, рост составлял от 6 до 15% в год, и с 1930 по 1937 год количество экскурсий выросло в 3, 5 раза 1.

С середины 30-х гг. в системе управления туризмом наблюдается усиление методов тоталитарной политики со стороны государства. Процесс монополизирования туристско-экскурсионного рынка завершился уже к году, когда распоряжением ЦИК СССР было ликвидировано Всесоюзное общество пролетарского туризма и экскурсий (ОПТЭ), а его материальнотехническая база передана в ведение профсоюзов. Таким образом, Всесоюзный центральный Совет Профессиональных Союзов (далее ВЦСПС) стал естественным монополистом в области внутреннего туристскоэкскурсионного обслуживания.

В системе ВЦСПС создается новая административная структура Туристско-экскурсионное управление (ТЭУ), которому были подчинены территориальных ТЭУ входила не только пропаганда туризма и экскурсий, разработка маршрутов, хозяйственное и культурно-массовое обслуживание туристов, но и обеспечение материально-технической базы: строительство турбаз, Домов туриста и лагерей.

За пять лет существования, материальные возможности ТЭУ увеличилась вдвое, а предоставление туруслуг - в три раза. Накануне Великой Отечественной войны в СССР функционировало 165 домов туриста, турбаз, 12 туристических гостиниц, 24 стационарных турлагеря, сотни палаточных стоянок. Курортная индустрия СССР в 1939-1940 гг. располагала 1270 домами отдыха и 1828 санаториями 2.

Окончательное и полное подчинение идеологии и методики туристскоАрцыбашев Д.В. История туристско-экскурсионной деятельности в России (вторая половина XIX-XX вв.

Дисс. канд. юрид. наук. – Курск, 2005. – С. 134.

Менеждмент туризма. Туризм как вид деятельности. / Под ред. В.А. Квартального. – М., Финансы и статистика, 2002. – С. 47; Долженко Г.П. История туризма в дореволюционной России и СССР. – Ростов на Дону, Изд-во Ростов. ун-та. – С. 73-74; Дворниченко В.В. Развитие туризма в СССР (1917-1983). – М.:

Турист, 1985. – С. 34.

экскурсионного движения государству, а также завершение создания централизованной системы туристско-экскурсионного обслуживания в стране, приходится на конец 30-х гг. XX в. Основой комплексной реорганизации структуры управления туризмом было жесткое государственнопартийное планирование капиталовложений, кадров и географии рекреационной деятельности.

Великая Отечественная война 1941-1945 гг. принесла народному хозяйству СССР, в том числе и туризму, значительный урон. В частности нуждалась в восстановлении материально-техническая база туризма На Северо-западе, в Центре и на Юге европейской части СССР, в Крыму, на Кавказе, в других регионах страны фашистскими оккупантами были разрушены 28 Домов туриста, 22 альпинистско-туристских лагеря и помещения профсоюзов, 16 стадионов, а также 189 клубов и Домов физкультуры, 130 Домов отдыха, 109 профсоюзных санаториев, множество других учреждений 1.

С началом Великой отечественной войны и последующей холодной войны, в развитии иностранного туризма наступает длительный перерыв, закончившийся лишь в середине 50-х годов. Внутренний туризм (плановый, восстанавливаться только после окончания войны.

В послевоенный период туристско-экскурсионная работа становилась все более плановой. Выстраивалась жесткая система отчетности, разрабатывались и утверждались долгосрочные планы, рассчитанные на пять или десять лет, профсоюзных организаций. В Четвертом правительственном плане развития народного хозяйства (1945-1950 гг.) наряду с различными политическими и хозяйственными задачами, определяется место и показатели туристскоэкскурсионного обслуживания населения. В резолюции Секретариата Арцыбашев Д.В. История туристско-экскурсионной деятельности в России (вторая половина XIX-XX вв.

Дисс. канд. юрид. наук. – Курск, 2005. – С. 136.

«...Восстанавливается деятельность Туристско-экскурсионного управления ВЦСПС и его территориальных управлений с целью показа и ознакомления, трудящихся с героикой Великой Отечественной войны, социалистическим строительством нашей Родины, ростом культуры народов, населяющих СССР, экономикой, географией, природными богатствами страны, популяризации естественно-научных знаний, а также пропаганды туризма как массового культурного отдыха трудящихся СССР» 1.

За период с 1945 по 1948 гг. была полностью восстановлена довоенная система направлений туристско-экскурсионной деятельности, в частности, территориально-экскурсионные управления Москвы, Ленинграда, Крыма, Кавказа и других регионов и 17 довоенных всесоюзных туристскоэкскурсионных маршрутов. В феврале 1946 г. распоряжением Совнаркома СССР военные, медицинские и административно-хозяйственные организации выехали из занятых ими в годы войны помещений туристскоэкскурсионного комплекса, что позволило за короткий промежуток времени увеличить материально-техническую базу профсоюзов.

Основное внимание в тематике экскурсионных поездок уделялось идеологической составляющей туристско-экскурсионной работы. В маршруты общеобразовательные, так и специально-тематические экскурсии, разработка которых велась наиболее активно.

направлениям: жизнь и деятельность вождей революции, историкореволюционная слава, военная история, производство и быт, социалистическое переустройство деревни (колхозов, совхозов).

Проведение плановых Всероссийских обязательных мероприятий оживило туристско-экскурсионную работу на местах, что позволило Долженко Г.П. История туризма в дореволюционной России и СССР. – Ростов на Дону, Изд-во Ростов. унта. – С. 74.

первоначального планирования экскурсионной деятельности на вторую половину 40-х гг. Однако, профсоюзам так и не удалось достигнуть минимального довоенного уровня предоставления туристско-экскурсионных услуг населению: показатели проделанной работы оказались существенно ниже запланированных. Если, в 1947 г.профсоюзы предполагали обслужить 700, 0 тыс. человек, а в 1948 г. – 1200,0 тыс., то фактически в 1947 г. – 476, тыс., а в 1948 г. – 800,0 тыс. обслуженных туристов1. Это объяснялось рядом следующих причин: 1) низкой потребностью после войны в туризме; 2) почти полным отсутствием свободного времени у трудящихся; 3) напряженное продовольственное положение в районах расположения туристских баз; 4) отсутствие дополнительного свободного транспорта.

С 1947 по 1948 гг. имеющаяся в распоряжении профсоюзов материально-техническая база использовалось не более чем на 70%. Таким образом, «туристско-экскурсионные потоки» оказались неосвоенными более чем на одну треть, несмотря на наличие материальных и кадровых ресурсов 2.

Восстановление туристско-экскурсионного потенциала профсоюзов приходится только на начало 50-х гг. XX столетия. Это явилось результатом внимания партийно-государственных органов к деятельности профсоюзов по дальнейшему развитию туризма в стране. В частности, выполнение постановления ЦК ВКП(б) от 27 декабря 1948 года «О развитии физической культуры и спорта», которым предусматривалось создание новых условий для широкого распространения туризма, сказалось на росте его популярности среди населения. В рамках принятых правительственных решений в период с 1949 по 1950 гг. была проведена полная реорганизация управленческой туристско-экскурсионной структуры, осуществлялась подготовка новых профессиональных кадров. Одновременно осуществлен ряд мер по улучшению качества питания туристов и экскурсантов. В частности, многие туристскоДворниченко В.В.Развитие туризма в СССР (1917-1983 гг.). – М.: ЦРИБ «Турист», 1985. – С. 44.

Долженко Г.П. История туризма в дореволюционной России и СССР. – Ростов на Дону, Изд-во Ростов. унта. – С. 74.

экскурсионные базы уже в начале 50-х гг. занялись созданием подсобных хозяйств, садов и огородов, где методом безотходного производства выращивались скот и птица, фрукты и овощи, что позволило значительно разнообразить рацион питания экскурсантов.

В 1950 году в Советском Союзе была установлена система деления туристско-экскурсионных услуг на категории, позволившая разработать и ввести во всех регионах общую тарификационную сетку стоимости обслуживания граждан на различных экскурсионных маршрутах1. Данное нововведение позволило упорядочить расходы туристско-экскурсионных учреждений и способствовало стабилизации «загруженности» баз, лучше контролировать распределение туристско-экскурсионных потоков в стране.

организациям и советам добровольных спортивных обществ, расширение круга экскурсионных поездок и путешествий. Одновременно на месткомы, материально-техническую помощь группам отдыхающих.

Важной чертой развития системы управления туризмом в 50-е гг. стало усиление идейно-политического содержания туристско-экскурсионной работы. По этой причине были пересмотрены все тематические планы экскурсий и массовых туристско-экскурсионных мероприятий, программы экскурсионных поездок и походов.

Государство стремилось всеми, имеющимися в его распоряжении средствами повысить воспитательное значение массовых форм туристскоэкскурсионной практики. Неслучайно, более 90% всех экскурсионных маршрутов напрямую или косвенно проходили по местам, связанными с важными событиями и деятелями истории коммунистической партии, общества и культуры. Любые формы предоставляемых туристам и экскурсантам по пути следования экскурсий, (производственно-бытовые, обзорные, литературоведческие, военно-патриотические, музейные и другие) Дворниченко В.В.Развитие туризма в СССР (1917-1983 гг.). – М.: ЦРИБ «Турист», 1985. – С. 46.

культурного развития советского общества.

В середине 50-х гг. наблюдается усиление интереса населения к выездному иностранному туризму. Одна из причин этого явления, – сфера туристско-экскурсионного обслуживания, наконец, получила от государства значительные материальные и финансовые вложения 1.

Следствием новой экономической политики правительства стала реальная возможность постепенного расширения материально-технической базы профсоюзов в сфере туристско-экскурсионного обслуживания населения.

Именно в это время советский туризм приобретает одну из основных черт: разделение туристско-экскурсионной деятельности на два направления:

пропагандистско-информационная, образовательная экскурсионная практика и релаксационный спортивно-рекреационный туризм.

В 1962 г. был принят основополагающий документ для всех профсоюзных организаций – постановление Президиума ВЦСПС «О дальнейшем развитии туризма»2. В нем отмечалось, что республиканские, управления и добровольные спортивные общества уделяют недостаточное внимание развитию массового туризма, созданию секций и клубов туристов.

Указывалось на несоответствие существующей структуры руководства туризмом задачам массового туристского движения. Отмечалась слабая связь туристско-экскурсионных управлений с профсоюзными и комсомольскими организациями, советами ДСО, советами Союза спортивных обществ и организаций, туристскими секциями коллективов физкультуры.

республиканские, краевые и областные туристско-экскурсионные управления Соколова М.В. История туризма: учеб. пособие для студ. высш. учеб. заведений. – М. Издательский центр «Академия», 2008. – С. 293.

Долженко Г.П. История туризма в дореволюционной России и СССР. – Ростов на Дону, Изд-во Ростов. унта. – С. 74.

(ТЭУ) реформировались в соответствующие Советы по туризму, которые и должны были обеспечивать развитие массового туризма в СССР.

В середине 50-х гг. в СССР постепенно возобновляется иностранный туризм. В 1955 году (впервые после 1940 года) по линии ВЦСПС выехали за рубеж и побывали в СССР в общей сложности 2 тыс. человек. Болгарию, многочисленные группы туристов из Азербайджанской ССР и Армянской ССР, Амурской и Архангельской областей, Башкирской АССР, Алтайского края и др.1.

путешествий в середине 50-х гг. был изучен ВЦСПС с целью разработки партийно-правительственных мероприятий, направленных на улучшение качественных и количественных показателей в области туристскоэкскурсионного обслуживания. Так увеличился поток иностранных туристов, посетивших СССР (в 1956 г. 486 тыс. иностранных туристов посетило СССР)2.

Одновременно перед ВЦСПС возникли проблемы, первоочередной и из которых являлась удаленность советского государства от наиболее развитых мировых туристско-экскурсионных рынков Европы, а также, колоссальные объектами. Результатом этого было увеличение расходов Интуриста на транспорт, что существенно поднимало стоимость туристско-экскурсионной путевки.

Все мероприятия, проводимые в сфере государственного управления в области туризма, создали благоприятные условия для ускоренного развития советского туризма, который достигает наивысшего расцвета именно в период развитого социализма, когда его характерной чертой становится массовость.

Арцыбашев Д.В. История туристско-экскурсионной деятельности в России (вторая половина XIX-XX вв.

Дисс. канд. юрид. наук. – Курск, 2005. – С. 148.

Дворниченко В.В.Развитие туризма в СССР (1917-1983 гг.). – М.: ЦРИБ «Турист», 1985. – С. 49.

В 1960-е гг. в СССР в области туристско-экскурсионного обслуживания населения существовали следующие основные направления деятельности:

– профтуризм (Центральный Совет по туризму и экскурсиям - ЦСТиЭ при ВЦСПС);

– интуризм (Государственный комитет по иностранному туризму при Совете Министров СССР);

– молодежный туризм («Спутник» при ЦК ВЛКСМ);

– школьный туризм (ЦДТЭС Министерства просвещения СССР).

В соответствии с указаниями Центрального Комитета партии ВЦСПС начинает работу по расширению и укреплению материально-технической базы иностранного туризма. Уже в 1962 году, Туристско-экскурсионное управление профсоюзов передало в ведение «Интуриста» 9 наиболее известных и популярных экскурсионных маршрутов.

Несмотря на очевидный рост количественных показателей в организации туристической деятельности, как и в предшествующий период, организуемые профсоюзами международные туристско-экскурсионные поездки остаются под тотальным контролем партии и правительства. Так, партийные органы рассматривали и утверждали предложения ВЦСПС о перечне экскурсионных тем и туристских объектов или подготовки туристскоэкскурсионных баз к обслуживанию иностранных туристов.

В начале 1960-х гг. Интурист оставался единственной коммерческой структурой в системе Управления Совета Министров СССР по иностранному туризму.

В 1964 году при Совмине СССР были созданы Совет по иностранному туризму и Управление по иностранному туризму. На данные государственные органы возлагались функции по контролю, регулированию и координированию работы различных организаций.

Кроме контроля органами власти заграничных поездок, с конца 50-х годов в стране получил развитие, так называемый, «приграничный туризм», в основе которого лежал обмен равными по количеству групп туристов, включающими граждан смежных пограничных районов СССР и жителей соседних социалистических стран.

Поворотным в истории советского туристско-экскурсионного дела стал 1969 год, когда совместным Постановлением ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 30 мая 1969 года «О мерах по дальнейшему развитию туризма и экскурсии в стране» были определены новые задачи в развитии туризма и экскурсий.

Руководящая и контролирующая роль в туризме была отведена структурам ВЦСПС, организационную и практическую работу должен был осуществлять Центральный совет по туризму и экскурсиям. Советское правительство по-прежнему продолжало видеть в экскурсии средство идеологического и патриотического воспитания. Поэтому, в составе Центрального совета было предусмотрено специальное структурное подразделение – Главное экскурсионное управление. Созданные ранее в регионах краевые, областные и городские советы по туризму были переименованы в советы по туризму и экскурсиям.

В начале 70-х годов постепенно изменяются цели и задачи советского туризма. Доминировавшая ранее в туристско-экскурсионном деле идеологическая составляющая теперь начинает уступать, рекреационному приоритету. Рост материального и культурного уровня советского народа обеспечил определенную доступность туризма.

Увеличение спроса на туристско-экскурсионные услуги стимулировало их дальнейшее развитие. Туризм постепенно становится крупной отраслью обслуживания населения, при этом тесно связанной с различными отраслями народного хозяйства (авиация, транспорт, строительство и пр.). Это позитивно влияет на всю экономику советского государства.

Безусловным плюсом в работе всей системы туристско-экскурсионного обслуживания населения в этот период стало использование преимуществ «естественных» монополий. К примеру, транспортной, дававшей возможность создать единую транспортную систему туристскоэкскурсионного обслуживания в масштабах всего СССР и объединившей все авиационные, автомобильные, речные, морские и железнодорожные перевозки туристов и экскурсантов.

В 1970-80-е гг. наблюдается расширение географии туризма. Кроме того, государство сумело организовать самую крупную и дешевую в мире базу социального и самодеятельного туризма, в первую очередь, посредством ценовой политики (граждане получившие путевку оплачивали ее через свой профсоюз – это от 30% до 90% ее стоимости). В эти годы туризм уже не носил того принудительно идеологизированного характера, присущего для довоенных лет. Значительно возросла его материальная база.

Начавшаяся во второй половине 80-х гг. перестройка и распад Советского Союза привели к распаду единой туристско-экскурсионной системы государства.

Таким образом, на протяжении всего времени существования советского государства, для государственного регулирования в сфере туризма характерно было практически полное подчинение идеологии и методики туристско-экскурсионной отрасли государству, существование централизованной системы туристско-экскурсионной сферы. Основой комплексной реорганизации структуры управления туризмом было жесткое государственно-партийное планирование и контроль. В связи с этим, туризм в большей степени, отличался относительной стабильностью и социальным характером.

§2 Туризм как объект административно-правового регулирования В настоящее время туризм является одной из наиболее динамично развивающихся сфер общества. Туризм является одним из значимых направлений социально-экономической, культурной и политической деятельности большинства государств современного мира. Этим и объясняется особое внимание со стороны государственной власти.

Для того, чтобы выявить и проанализировать специфику туризма как объекта административно-правового регулирования, по-нашему мнению, административно-правовое регулирование и государственное управление, а также государственное признание объекта регулирования.

Кроме этого, изучение правового регулирования любого социального позволяющее определиться с содержанием данного явления. Необходимо отметить, что в науке теории государства и права нет единого мнения по вопросу определения понятия «правовое регулирование». Например, В.В.

Лазарев указывает, что «правовое регулирование есть механизм, сводящийся к тому, чтобы определить круг общественных отношений, подлежащий урегулированию нормами права, выбрать тип, метод, способ регламентации указанных отношений. Элементами механизма правового регулирования являются: юридические нормы, индивидуальные государственно-властные предписания или акты применения права, правоотношения, акты реализации прав и обязанностей (соблюдения запретов, исполнения обязанностей, использования прав и применения права)»1. Н.И. Матузов, А.В. Малько, считают, что «механизм правового регулирования - это система юридических средств, организованных наиболее последовательным образом, в целях интересов субъектов права»2.

регулирование, также подвергается внимательному изучению ученых. Так, В.М. Манохин придерживается мнения, что административно-правовое регулирование в практической деятельности включает следующие понятия:

– государственное управление;

– государственно-административное регулирование;

Общая теория права и государства: Учебник / под ред. В.В. Лазарева:

- М.: Юристъ, 2001. С. 439.

Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник – М.: Юристъ, 2004. С.318.

– государственные услуги1.

сложную динамическую систему, каждый элемент которой передает, воспринимает и преобразует регулирующие воздействия таким образом, что они упорядочивают общественную жизнь2.

В теории административного права существует два подхода к определению государственного управления: в широком и узком значениях. В представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и т.д.). В узком понимании, государственное управление, является, прежде всего, административной деятельностью, т.е.

деятельностью исполнительных органов государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях3.

Можно согласиться с мнением Е.Л. Писаревского о том, что принадлежащим к различным «ветвям» и «уровням» публичной власти в целях надежного существования и устойчивого развития сферы туризма. Однако необходимо уточнить, что государственное управление туризмом в широком смысле, представляет собой регулирующую деятельность в сфере государственной власти, прокуратуры, судов и других государственных Манохин В.М. Административное право России. Учебник / В.М. Манохин – Саратов: Ай Пи Эр Медиа. – С.12-13.

Административное право: учебник / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. – М.: Норма, 2008. – С.

30.

Административное право: учебник / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. – М.: Норма, 2008. – С.

30-31.

Писаревский Е.Л. Туризм и обеспечение его безопасности: административно-правовой аспект.

Монография. – М.: Издательская группа «Юрист», 2011. – С. 21.

органов.

Исходя из узкого понимания данной дефиниции, государственное управление в сфере туризма – это деятельность Президента Российской Федерации, федеральных государственных органов исполнительной власти федеральных служб, федеральных агентств и их территориальных органов), а также органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере туризма.

В современной науке признается, что содержание государственного управления включает два основных элемента: функции управления и государственного управления туризмом можно назвать:

– прогнозирование в сфере туризма, которое проявляется в принятии концепций и стратегий развития внутреннего и внешнего туризма в Российской Федерации, а также стратегий развития туризма в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях;

– планирование в сфере туризма (предполагает определенное бюджетное планирование в рассматриваемой сфере, а также определение возможностей государственно-частного партнерства в туризме);

– учет в сфере туризма (включает учет туроператоров, внесенных в единый реестр туроператоров, а также официальный статистический учет в сфере туризма и пр.);

– контроль (которые проявляется через осуществление постоянного или информации, принятия мер по предотвращению нарушений законности и дисциплины, вредных последствий, ущерба, несчастных случаев, в том числе пресечения противоправной туристской деятельности; учета конкретных нарушений туроператоров; выявления виновных и привлечения их к Административное право России / под ред. Н.М. Конина и Ю.Н. Старилова. – М.: НОРМА: ИНФРА-М, 2010. – С. 39-43; Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: учебник – М.: Зерцало-М, 2009. – С. 12.

административной ответственности);

предоставления туристских услуг)1;

инфраструктуры, в том числе за счет привлечения российских и иностранных инвестиций);

– кадровое обеспечение (повышение уровня профессионализма как федеральных государственных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ, наделенных полномочиями в сфере туризма, а также повышение профессионального уровня иных участников туристских отношений, таких как туроператоры, турагенты и пр.).

Данный перечень функций государственного управления в сфере информационное обеспечение сферы туризма; организация структуры публичного управления; распорядительство; руководство; координация;

регулирование в сфере туризма2.

Сущность государственно-административного регулирования состоит в рекомендательного порядка, с возможностями выбора варианта решения. Так, к способам государственного регулирования в сфере туризма, например, можно отнести: нормативно-правовое регулирование в сфере туризма;

разработку и реализацию федеральных, отраслевых целевых и региональных программ развития туризма; содействие в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках; стандартизацию и обеспечение туризма, и др. Отдельным способом административноАрляпова Е.В. Стандартизация и сертификация социально-культурных и туристских услуг: учебное пособие. – Томск: Изд-во ТПУ, 2007. – С.8.

Писаревский Е.Л. Туризм и обеспечение его безопасности: административно-правовой аспект.

Монография. – М.: Издательская группа «Юрист», 2011. – С. 22-25.

Манохин В.М. Административное право России. Учебник – Саратов: Ай Пи Эр Медиа. –С.15.

правового регулирования В.М. Манохин называет «государственные услуги, включая предварительную их организацию – это и прогнозирование, планирование услуг, подготовка кадров, определение режима работы и прочие действия»1. Соответственно, оказание государственных услуг в сфере туризма, имеет немаловажное значение для создания достойных условий развития туризма.

Ввиду того, что в рамках данного исследования туризм рассматривается как объект административно-правового регулирования, необходимо четко определить варианты государственного воздействия на данную сферу.

Свое воздействие на объекты предмета регулирования, как считает В.М. Манохин, государство выражает в трех видах волеизъявления:

государственное признание объекта, государственное регулирование и государственное управление. Государственное признание означает учет, покровительство и защиту объектов государственного управления.

Государственное регулирование, занимает срединное положение между государственным признанием и государственным управлением и включает:

федеральные программы, рекомендации органов исполнительной власти для ответственности физических и юридических лиц2.

Государственное признание туризма, по-нашему мнению, проявляется в следующем:

1) нормативное закрепление признания туризма в качестве одной из приоритетных отраслей экономики3;

2) учет объектов туризма, статистический учет туристских потоков (что имеет важное значение при разработке планов экономического и социального развития), а также административный контроль и надзор в сфере Там же, С. 16.

Манохин В.М. Административное право России. Учебник – Саратов: Ай Пи Эр Медиа. –С.119-124.

Федеральный закон от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» // Российская газета. 03.12.1996. № 231.

туризма (в частности, привлечение к административной ответственности туроператоров);

3) создание благоприятных условий для развития государственночастного партнерства в сфере туризма.

По мнению, А.П. Алехина, государственное регулирование, следует рассматривать в широком и в узком смысле. В широком смысле оно выражается в установлении государством общих правил поведения (деятельности) участников общественных отношений, возникающих (в нашем случае) в сфере туризма. В узком смысле государственное регулирование рассматривается как одна из функций государственного управления в социально-культурной сфере и сфере экономики. В.Н. Манохин полагает, что в сферу государственного регулирования входят: налоги, услуги (государственные услуги в сфере туризма); федеральные программы (действуют как федеральные программы по развитию туризма, так и физических и юридических лиц (в нашем случае, речь идет, приоритетно, об ответственности туроператоров, как юридических лиц). Исходя из этого положения, государственное регулирование туризма можно рассматривать через призму создания благоприятных экономических, субъектов, без чрезмерного вмешательства государственных органов в их государственное регулирование в сфере туризма может рассматриваться, в широком социально-экономическом и политическом смысле как любое государственно-властное воздействие, направленное на упорядочение всей системы общественных и экономических отношений жизнедеятельности гражданского общества.

Манохин В.М. Административное право России. Учебник – Саратов: Ай Пи Эр Медиа. –С.124.

Государственное регулирование туризмом, можно рассматривать, как воздействие государства в лице государственных органов на туризм, и общественные отношения в сфере туризма, которое осуществляется, с целью придания организованного характера данной сфере, упорядочения действий государственных и общественных интересов.

Для административно-правового регулирования характерным является то, что юридические средства носят в большей степени распорядительный характер, являются предписаниями. Свое непосредственное выражение они находят в том, что одна из сторон регулируемых общественных отношений, обладает юридически властными полномочиями, в силу чего адресует другой стороне обязательные для исполнения предписания. Последняя, в свою уполномоченного органа исполнительной власти, так как административноправовое регулирование предполагает односторонность волеизъявления одного из участников административно-правовых отношений. необходимых случаях дозволительных средств.

Средством практического осуществления административно-правового регулирования являются методы административно-правовой организации, государственного управления.

Эффективность государственного управления, прежде всего, зависит от того, сколько многообразен перечень инструментов достижения целей в конкретных сферах. Совокупность таких приемов, их сочетание является Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: учебник – М: Зерцало-М,2006.-С. 34.

одним из важнейших качественных показателей, а умелое применение свидетельствует о высоком управленческом уровне субъекта управления и во выполнения поставленных задач.

Достижение главных целей и задач государственного управления может государственного управления. Суть качества при этом заключается в управления должна быть такой, чтобы все элементы государства как целостной структуры обеспечивали больший эффект, как, если бы они действовали отдельно. Как полагает В.А. Жуков, эффект здесь появляется за счет того, что силы системы (за счет их целесообразного единства) становятся больше сил сопротивления по достижению целей; чем выше эффект целостности, тем выше качество государственного управления. В виду того, что туризм, в начале XXI в. стал одним из ведущих деятельности большинства государств и регионов мира, то, как особая сфера деятельности и отрасль, она требует четкой административно-правовой регламентации и государственного воздействия, а, следовательно, и эффективного административно-правового регулирования.

Само явление и термин «туризм» рассматривается и анализируется в различных науках и научных концепциях. Большой энциклопедический словарь определяет туризм (от фр. - tourisme, tour - прогулка, поездка) как путешествие в свободное время, как один из видов активного отдыха. Туризм также рассматривается как путешествие сочетающее отдых с элементами спорта и общеобразовательными или историкоЖуков В.А. Верховная власть и государственное управление. – М., 1998. – С. 147-148.

Российская информационная сеть. Большой энциклопедический словарь. URL: http://dictionaries.rin.ru/cgibin/detail.pl?sel=word&word. (дата обращения 12.02.2013) просветительскими задачами. Туризм - явление сложное, многоуровневое и характеризуется узкоспециализированный характер, касаются отдельных экономических, социальных, правовых и других аспектов туризма или его видовых особенностей и выступают в качестве инструмента для решения конкретных задач, как, например, определение туризма в целях статистики. Другие концептуальные или сущностные определения охватывают предмет в целом, раскрывая внутреннее содержание туризма, выражающееся в единстве всего многообразия свойств и отношений, и позволяют отличить его от сходных, часто взаимосвязанных, но разнородных явлений.

Поэтому в контексте данного исследования теоретический анализ Организацией Объединенных Наций, туризм трактуется как активный отдых, влияющий на укрепление и развитие физического здоровья, физическое развитие личности, связанный с передвижением его за пределы постоянного места жительства. Манильская декларация по мировому туризму объявила непосредственного развития воздействия на социальную, культурную, образовательную и экономическую области жизни государств и их Объединенных Наций принято более широкое определение понятия «туризм», где данная дефиниция рассматривается как деятельность лиц, которые путешествуют и осуществляют пребывания в местах, находящихся за пределами их обычной среды, в течение периода, не превышающего одного года подряд, с целью отдыха, деловыми и прочими целями. Захаренко Е.Н., Комарова Л.Н., Нечаева И.В. Новый словарь иностранных слов. – М., Азбуковник, 2003. – С. 709.

Манильская декларация. // Международный туризм: правовые акты. – М.: Финансы и статистика, 2000. – С.

175-179.

Туризм относится к тому виду деятельности человечества, чья история начинается задолго до возникновения цивилизованного общества. В каждой исторической эпохе есть такие элементы деятельности людей, которые подпадают под категорию туризма.

Туризм сыграл и продолжает играет большую роль в становлении и развитии, как мирового сообщества в целом, так и отдельных его цивилизаций. С начала XX века туризм начинает рассматриваться в мировой практике как значимое явление в жизни людей, способствующее также сожалению, не все граждане Советского Союза (особенно в 80-90е гг.) в силу экономической обстановки в России, вывели отношения в этой сфере на новый уровень.

Всемирная Декларация прав человека закрепляет положение согласно которому «любой человек имеет право на отдых, свободное время, на постоянное сокращение рабочего времени и оплачиваемые отпуска». 1 Данная норма международного права закрепляется и в российском законодательстве.

В соответствии с п. 5 ст. 37 Конституции РФ «Каждый имеет право на отдых.

федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск». возможность гармоничного развития личности каждого человека, которое невозможно без ознакомления с историей человечества и различными религиозных и нравственных убеждений, без толерантности к другим народам. Все это во многом обеспечивается правом гражданина быть Международное публичное право. Сборник документов. Т. 1 – М.: 1996. – С. 460.

Собрание законодательства РФ. 26.01.2009. № 4. ст. 445.

субъектом туристских отношений, одновременно реализуя право на отдых, свободное передвижение, благоприятную окружающую среду, доступ к культурным ценностям и пр.

Необходимость обращения к социологическому исследованию данного понятия, связано с тем, что туризм, в современном российском государстве, все больше начинает определять систему социального неравенства и социальной стратификации. Туристское потребление становится показателем социального статуса. Данное обстоятельство, в свою очередь, оказывает влияние на правовую обстановку в российском обществе, вызывая механизме государственного управления в данной сфере.

показывает, что в исследовании сущности туризма как экономической категории, имеют место два подхода. В первом случае в определении сущности туризма используются признак «передвижение населения», а во опосредующая эти перемещения.

Интересен подход А.Н. Азара, который рассматривает туризм как экономическую систему с разнообразными связями между отдельными элементами в рамках, как народного хозяйства отдельной отрасли, так и связей национальной экономики с мировым хозяйством в целом.1 Можно трактовать туризм как средство межличностных связей, возникающих в процессе политических, экономических и культурных контактов. Существует множество других определений исследуемого понятия, законодательстве и в работах ученых. Так авторам, одного из исследований, посвященных проблемам исследования понятийного аппарата в сфере Азар В.И. Введение в экономику иностранного туризма. Вопросы методологии. – М.: Высшие курсы Гл.

упр. по иностранному туризму при Совете Министров СССР, 1975. – С.5.

Гезгала Я. Туризм в народном хозяйстве – М.: Прогресс, 1974. – С. 8.

туризма, Е.Б. Антипиной и А.А. Терещенко, удалось обнаружить более определений понятия «туризм». Учеными аргументируется целесообразность научного восприятия туризма с двух позиций: во-первых, туризм может рассматриваться как свободные передвижения человеческих масс с любыми целями (приоритетными целями является познание и отдых), а во-вторых – как предпринимательская деятельность других лиц (не туристов) с целью извлечения прибыли, путем обеспечения этого самого передвижения. Следует согласиться с мнением Д.П. Стригуновой, которая объясняет, существование огромного количества определений понятия «туризм»

межотраслевым характером данного явления, а также развитием самого понятия «туризм».2 Можно предположить, что причина такого положения далеко не одна, это целая совокупность исторически сложившихся условий и направленность нормативных правовых актов, закрепляющих определение понимание и толкование туризма в рамках конкретных наук.

Ряд ученых, в том числе Е. Л. Писаревский, придерживаются позиции, Статистической комиссии ООН 1993г. и положения Рекомендаций по статистике ВТО, определяющих туризм, как деятельность лиц, которые путешествуют и осуществляют пребывание в местах, находящихся за пределами их обычной среды, в течение периода не превышающего одного года подряд, с целью отдыха, деловым и другими целями.3 Таким образом, критерием для определения данного понятия в этом случае является вид деятельности, вид путешествия. При этом, ученый, анализируя историю развития научной правовой мысли, посвященной различным аспектам Антипина Е.Б., Терещенко А.А. К вопросу об унификации и стандартизации понятийного аппарата в сфере туризма // Туризм: право и экономика. 2004. №3.-С. 5.

Стригунова Д.П. Правовое регулирование международного туризма в Российской Федерации – М., 2009.С. 9.

Писаревский Е.Л., Губенко Н.Н. Законодательство в сфере туризма. Состояние и перспективы // Туризм:

право и экономика. 2003. №1.- С.4.

туризма, выделяет 2 основных этапа: I этап – 60-80-е гг. XX века – для которого характерно восприятие туризма в большей степени как публичноправовой категории; II этап – 90-е гг. XX века – до настоящего времени, частноправовой категории1.

Особое значение по вопросу определения понятия «туризм» имеет позиция ученых-цивилистов Н.В. Сирик и К.С. Свиридова, которые предполагают, рассматривать туризм как социально-экономическое явление.

К.С. Свиридов определяет туризм как сферу социально-экономической деятельности, включающей в себя производство и потребление гостиничных, ресторанных, транспортных и иных, в том числе экскурсионных, услуг по реализации активного отдыха людей, связанного с выездом за пределы их постоянного места пребывания с целью укрепления здоровья, познания окружающего мира, участия в научных, спортивных, деловых и иных, не запрещенных законами страны пребывания, мероприятиях. Сирик Н.В. определяет туризм как перемещение граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянного места жительства продолжительностью от 24 часов до 6 месяцев подряд (или менее 24 часов, но с ночевкой) в свободное время в оздоровительных, познавательных, связанных с отдыхом, без занятия оплачиваемой деятельностью в стране временного пребывания, обеспеченное комплексом туристских услуг. Представляют интерес теоретические позиции, согласно которым категория «туризм» рассматривается как отрасль экономики. По данным Всемирного совета по туризму и путешествиям, мировая индустрия туризма показала результаты выше, чем другие отрасли мировой экономики. Вклад Писаревский Е.Л. Туризм и обеспечение его безопасности: административно-правовой аспект.

Монография. – М.: Издательская группа «Юрист», 2011. – С. 16.

Свиридов К.С. Правовое регулирование деятельности по оказанию туристических услуг: автореф….к. ю. н.

– Спб., 2003.- С. 12.

Сирик Н.В. Договор оказания туристских услуг в гражданском праве России: дисс… к. ю. н. – М., 2001.С.11.

туризма в глобальный ВВП вырос на 3 %. Согласно данным того же источника, число рабочих мест в туризме выросло на 5%, достигнув 260 млн.

Экономический вклад туризма составил в 2012 году 6,6 трл. долларов, а также 765 млрд. долларов виде инвестиций и 1,2 трл. долларов в виде экспортных услуг.

А.Ю. Александрова предполагает, что характеризующие туризм дефиниции можно объединить в две группы: одни из них рабочие, носят узкоспециальный характер, касаются отдельных экономических, социальных правовых и других аспектов туризма и выступают в качестве инструмента для решения конкретных задач; другие – охватывают предмет в целом, раскрывают внутреннее содержание туризма1.

С точки зрения маркетинга туризм, рассматривается как сегмент рынка, на котором сходятся предприятия традиционных отраслей хозяйства (транспорта, общественного питания, гостиничного хозяйства, культуры, торговли и др.) с целью предложения своей продукции и услуг потребителям. М.И. Маринин предлагает и анализирует следующие определения понятия «туризм» с экономической позиции: туризм – источник валютных поступлений в страну; третья по счету индустрия с сфере обслуживания, в которой занят каждый пятнадцатый из работающих людей; туризм – индустрия, развивающаяся в тех районах Земли, которые обладают естественными и искусственными особенностями, привлекающими приезжих посетителей; туризм – мощное экономическое средство, которое может быть использовано слаборазвитыми странами для создания притока валюты, необходимой для успешной конкурентной борьбы на международном уровне. Общим в вышеназванных определениях является наличие критериев, Александрова А.Ю. Международный туризм: учебное пособие для вузов.– М.: Аспект Пресс, 2002. – С. 6.

Организация туризма: учеб. пособие / А.П. Дурович, Г.А. Бондаренко, Т.М. Сергеева и др.; под общ. Ред.

А.П. Дуровича. – Минск: Новое знание, 2008. – С.11.

Маринин М.М. Туристские формальности и безопасность в туризме. – М.: Финансы и статистика, 2003. – С.6.

которые характерны для всех подходов:

1) изменение места (в этом смысле туризм включает два элемента поездка и пребывание в туристской дестинации);

2) пребывание вне места постоянного места жительства;

деятельностью;

4) перемещения временны и носят краткосрочный характер. Приведенные критерии являются базовыми, фундаментальными для определения понятия «туризм» с экономической позиции.

Особого внимания, по-нашему, мнению заслуживает анализ понятия «туризм» как философской, социально-культурной категории. Авторы такого подхода (Г.И. Афонин) анализируют генезис философского понимания туризма в системе его социально-культурных свойств, обращая внимание на выводы античных, средневековых философов, а также мыслителей нового и новейшего времени2.

Двусторонний или системный (социально-экономический) подход характерен и для действующего российского федерального законодательства, регулирующего отношения в сфере туризма. Так, статья 1 Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»

(путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянного места жительства в оздоровительных, познавательных, профессионально-деловых, спортивных, религиозных и иных целях без занятия оплачиваемой деятельностью в стране (месте) временного пребывания3. С другой стороны, статья 3 этого же закона, Ильина Н.И. Государственное регулирование развития туризма в России: автореф. дисс… к. ю. н. – Ульяновск.- 2000.- С. 12.

Афонин Г.И. К вопросу о понятии и сущности туризма: социально-культурный аспект // Модернизация содержания социокультурного образования: Методология, теория, практика, проблемы: материалы Всероссийской научно-методической конференции. Казань, КГУ, 2006.— С. 69-72. Квартальнов В.

Стратегический менеджмент в туризме. — Москва: Финансы и статистика, 2003. — С. 8-18.

Федеральный закон от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» // Российская газета. 03.12.1996. № 231.

указывает на то, что туристская деятельность признается одной из приоритетных отраслей экономики1.

Устанавливая в тексте Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» термин «путешествие» (для характеристики правовой категории «туризм»), законодатель, к сожалению, экономическим характеристикам, то под термином «путешествие» может пониматься перемещение людей в пространстве независимо от цели такового. Интерпретация туризма как объекта административно-правового регулирования, позволяет исследовать его как структурированную систему взаимодействий всех её элементов, позволяет выявить ее основные признаки.

Первый признак, туризм – представляет собой временное перемещение;

в законодательном определении туризма не указана продолжительность такого путешествия, но при определении понятия «турист» законодатель определил, что туристом признается лицо, посещающее страну на период от 24 часов до 6 месяцев подряд или осуществляющее не менее одной ночевки в стране (месте) временного пребывания3.

Второй признак указывает на то, что туризм связан с перемещением путешествующих лиц, предполагает выезд с постоянного места жительства.

международных туристских прибытий в 2012 году составило 1035 млн., по сравнению с 2011 г. возросло на 4,5 %, тогда как число туристских прибытий в 2011 году составляло около 982 млн. и увеличилось по сравнению с годом на 4,6 %4. Это свидетельствует о постоянном росте туристской активности. Более того, по прогнозам ЮНВТО, количество международных Там же.

Большой глоссарий терминов международного туризма // Под ред М.Б. Биржакова, В.И. Никифорова.Спб.:Изд. Дом «Герда», «невский фонд», 2002.- С. 8.

Федеральный закон от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» // Российская газета. 03.12.1996. № 231.

Официальный сайт ЮНВТО / Электронный ресурс. URL: http://media.unwto.org/en/press-release/2011-06international-tourism-maintains-momentum-despite-challenges. (дата обращения 08.10.2013).

туристских прибытий в 2020 году составит 1,6 млрд.

Третий признак содержит, перечень определенных туристских целей, который является открытым. Следует согласиться с мнением Д.П.

закреплении их исчерпывающего перечня. Это позволит не только отграничить путешествия в туристских целях от других видов путешествий вообще, провести их классификацию, в зависимости от конкретной цели, но и более точно сформулировать определение потребителя в сфере туризма. Государственном стандарте «Туристские Услуги. Общие требования. ГОСТ Р 50690-2000», туры классифицируются следующим образом:

1) оздоровительные туры (туры оздоровительного характера с отдыхом и/или лечением на курорте);

2) познавательные туры (туры с экскурсионной программой: посещение мероприятиях);

3) профессионально-деловые туры (туры с участием в работе заседаний, конференций, конгрессов, торговых ярмарок и выставок; с выступлениями с лекциями, концертами; с участием в профессиональных мероприятиях, переговорах для заключения контрактов, семинарах, профессиональных специальных курсах, а также с целью продвижения товаров на рынке и увеличения их сбыта; обучения и исследовательской деятельности, за пребывания);

4) спортивные туры (туры для занятия непрофессиональным спортом:

плаванием и другими водными видами спорта, рыбалкой, охотой и пр., а также с целью участия и присутствия на спортивных соревнованиях);

Стригунова Д.П. Правовое регулирование международного туризма в Российской Федерации. – М., 2009. – С.15.

5) религиозные туры (туры с паломническими целями, участие в религиозных мероприятиях, маршруты с посещением святых мест).

В соответствии с российским законодательством, в зависимости от места постоянного проживания туриста и мета (цели) путешествия можно выделить следующие виды туризма:

1) туризм внутренний – туризм в пределах территории Российской Федерации лиц, постоянно проживающих в Российской Федерации;

2) туризм выездной – туризм лиц, постоянно проживающих в Российской Федерации, в другую страну;

3) туризм въездной – туризм в пределах территории Российской Федерации лиц, не проживающих постоянно в Российской Федерации;

4) туризм международный – туризм выездной или въездной1.

В зависимости от источника финансирования и способа организации путешествия, можно также выделить:

осуществляемый за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов (в том числе средств, выделяемых в рамках государственной социальной помощи), а также средств работодателей;

самостоятельно2.

Необходимо отметить, что указанным в Законе ТД РФ, видам туризма уделяется весьма незначительное внимание. Только ст. 4 Закона ТД РФ, устанавливает, что «приоритетными направлениями государственного регулирования туристской деятельности являются поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма»3. И если въездной и выездной туризм регламентируется нормами законодательства о правилах въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федеральный закон от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» // Российская газета. 03.12.1996. № 231.

Там же.

Федеральный закон от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» // Российская газета. 03.12.1996. № 231.

Федерации, то внутренний, социальный и самодеятельный туризм, к сожалению, всесторонне и полно, отдельными нормативно-правовыми актами, не регламентирован.

В соответствии с Государственным стандартом «Туристские Услуги.

Общие требования. ГОСТ Р 50690-2000», туризм классифицируется на:

1) Туризм внутренний (путешествия в пределах Российской Федерации лиц, постоянно проживающих в Российской Федерации);

2) Туризм выездной (путешествия лиц, постоянно проживающих в Российской Федерации, в другую страну);

3) Туризм въездной (путешествия в пределах Российской Федерации лиц, не проживающих постоянно в Российской Федерации);

4) Туризм самодеятельный (путешествия с использованием активных способов передвижения, организуемые туристами самостоятельно). Классификации отдельных видов туризма уделено внимание в Концепции федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2016 годы)2. Согласно Концепции, наличие разнообразных туристско-рекреационных активов страны позволяет развивать практически все виды туризма, в частности, пляжный туризм, культурно-познавательный туризм, деловой туризм, активный туризм (горнолыжный, пешеходный, водный, горный, велотуризм, парусный, конный), оздоровительный туризм, экологический туризм, круизный туризм (морской и речной), сельский туризм 3.

Анализ зарубежного законодательства позволяет выделить иные виды туризма. Например, в соответствии с законодательством Украины, туризм классифицируется следующим образом: 1) детский; 2) молодежный; 3) Туристские Услуги. Общие требования. ГОСТ Р 50690-2000. Утв. Постановлением Госстандарта РФ от 16.11.2000 N 295-ст // Документ опубликован не был.

Распоряжение Правительства РФ от 19 июля 2010 г. № 1230-р « Об утверждении Концепции федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - годы)» // Собрание законодательства РФ. 26.076.2010. № 30. ст. 4146.

Распоряжение Правительства РФ от 19 июля 2010 г. № 1230-р « Об утверждении Концепции федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - годы)» // Собрание законодательства РФ. 26.076.2010. № 30. ст. 4146.

семейный; 4) для лиц преклонного возраста; 5) для инвалидов; 6) культурнопознавательный; 7) лечебно-оздоровительный; 8) спортивный; 9) религиозный; 10) экологический (зеленый); 11) сельский; 12) подводный; 13) горный; 14) приключенческий; 15) охотничий; 16) автомобильный; 17) самодеятельный и т.п. Таким образом, наиболее полная правовая регламентация большого административно-правового регулирования, что, прежде всего, обозначит его специфические признаки и позволит:

1) обеспечить более полную реализацию права граждан РФ на туризм;

2) обеспечить качество предоставляемых туристских услуг;

3) обеспечить наиболее эффективное государственное управление в сфере туризма (на федеральном и региональном уровнях);

путешествующему лицу заниматься деятельностью, оплачиваемой из источника в стране (месте) временного пребывания. Данная особенность вытекает из экономической сущности туризма: «Туризм по всем канонам туристской науки и экономики, должен приносить совершенно конкретную экономическую выгоду местности или стране, обладающей туристскими ресурсами, привлекающими туриста».2 Налоговый кодекс РФ устанавливает, что доходом признается экономическая выгода в денежной или натуральной форме, учитываемая в случае возможности ее оценки и в той мере, в которой такую выгоду можно оценить, и определяемая в соответствии с главами «Налог на доходы физических лиц», «Налог на прибыль организаций»

настоящего Кодекса. Таким образом, основными признаками туризма, позволяющими Официальный сайт Верховной Рады Украины. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/324/95-ВР. (дата обращения 07.10.2013).

Биржаков М.Б. Введение в туризм. - СПб.: Торговый дом «Герда», 1999. – С. 68.

Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 03.08.1998. № 31. ст. 3824.

одновременно отличить от других путешествующих лиц, являются:

1) продолжительность пребывания в месте назначения;

2) перемещение за пределы обычной среды (выезд с постоянного места жительства);

3) цель поездки;

4) запрет осуществления предпринимательской деятельности в месте назначения.

На основе анализа различных научных позиций, а также с учетом законодательного определения понятия «туризм», можно сделать вывод, что данная категория может рассматриваться как комплексный объект административно-правового регулирования, являясь с одной стороны сектором экономики, с другой, составной частью социальной сферы. При этом административно-правовое регулирование туризма, можно считать одним из видов отраслевого правового регулирования, представляющий собой процесс упорядочения общественных отношений в сфере туризма, основанный на административно-правовых нормах и осуществляемый специально уполномоченными органами государственной власти, при использовании ими административно-правовых методов.

§3 Нормативно-правовые основы регулирования отношений в Туризм как отрасль экономики и как часть социально-культурной сферы требует надежного правового регулирования, в том числе усовершенствования системы нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере туризма. Это в определенной степени является основой для создания благоприятных условий для его развития.

Туризм в полной мере воспринимает регулирующее воздействие норм различных отраслей российского права, и прежде всего, конституционного и административного, (при этом не стоит умалять значение гражданского, экологического и таможенного отраслей права).

Д.Н. Бахрах определяет административно-правовые нормы, как «установленные и санкционированные субъектами публичной власти правила, регулирующие отношения, возникающие в сфере деятельности публичной исполнительной власти»1. Н.Ю. Хаманева, уточняя определение понятия, делает вывод, что административно-правовая норма – это правило поведения, установленное государством в лице его полномочного органа государственной власти, в том числе органа исполнительной власти (должностного лица), в целях регулирования социально-экономических, административных общественных отношений, отношений в сфере охраны прав и свобод граждан, обеспечения безопасности личности, общества и государства2. Ряд в том числе ученых, А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, «установленное государством правило поведения, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся (по мере необходимости) в сфере функционирования механизма исполнительной власти или (в широком смысле) государственного управления»3. Схожее с этой позицией, точка зрения у ученого Д.М. Овсянко: «В административно-правовой норме содержится правило поведения, регулирующее общественные отношения в сфере исполнительной власти (государственного управления)4. Б. В. Россинский также указывает на исполнительной власти, формулируя тем самым следующее положение:

«Административно-правовые нормы можно определить как установленные государством и иными правомочными субъектами правила поведения, регулирующие общественные отношения, которые возникают, изменяются и Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. — М.: Эксмо, 2008. С.37.

Административное право Российской Федерации / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. – М.: Юристъ, 2004. – С. 58.

Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: учебник –М.: Зерцало-М, 2006. – С. 34.

Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие.- М.: Юристъ, 2000. – С. 15.

административно-правовых норм со всеми иными правовыми нормами, указывает на их отличительные особенности. К особенностям относит следующее: 1) в административно-правовых нормах закрепляются отношения государственным услугам; 2) административно-правовые нормы охраняются двумя видами ответственности (административная и дисциплинарная); 3) административно-правовые нормы отличаются методом воздействия2.

Таким образом, административно-правовые нормы, регулирующие отношения в сфере туризма можно определить как установленные государством правила поведения, регулирующие общественные (туристские) правоотношения, связанные с временными выездами (путешествиями) познавательных, профессионально-деловых, спортивных, религиозных и иных целях без занятия оплачиваемой деятельностью в стране (месте) временного пребывания, а также с осуществлением туристской деятельности.

Административно-правовые нормы, являясь структурным содержанием содержатся в конкретных административно-правовых источниках.