«КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЕГИОНАЛЬНОГО ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ КАК МЕХАНИЗМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ РАЗДЕЛЕНИЯ И ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ВЛАСТЕЙ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ...»

Рекомендовано распространение практики законодательного установления административной ответственности за невыполнение законных требований законодательных (представительных) органов, несоблюдение установленных специализированных органов парламентского контроля выступать с инициативой использования в целях осуществления мероприятий парламентского контроля законодательным органом на его территории любых форм парламентского контроля, предусмотренных действующим законодательством, а также закрепления интерпелляции как формы парламентского контроля и урегулирования в административных регламентах органов исполнительной власти порядка ее рассмотрения, равно как и депутатских запросов, обращений комитетов, комиссий, рабочих групп законодательного органа.

9. Предлагается федеральное законодательное закрепление основ статуса регионального контрольно-счетного органа, как создаваемого по решению законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации специализированного государственного органа, подотчетного представительному органу, самостоятельно осуществляющего функции парламентского контроля в бюджетно-финансовой сфере. При этом представительный орган, создавая контрольно-счетный орган, не лишается возможности осуществлять функцию контроля в бюджетно-финансовой сфере. Предложенный подход соответствуют общемировым тенденциям развития регионального парламентского контроля, как и расширение полномочий региональных контрольно-счетных органов, в частности, за счет коррупциогенности.

Теоретическое и практическое значение исследования Результаты проведенного исследования могут быть положены в основу последующих научных исследований в сфере парламентского контроля, статуса законодательных (представительных) органов государственной власти, парламентского права в целом.

Предложения по совершенствованию правового регулирования и организации регионального парламентского контроля могут быть использованы в целях устранения пробелов и противоречий действующего федерального и регионального законодательства, а также при подготовке новых нормативных правовых актов, разработке концептуальных основ парламентского контроля. Теоретические выводы и обобщения могут парламентского контроля в правовых актах субъектов Российской Федерации, а также позволят упорядочить их применение. Выявленные недостатки и противоречия практики реализации контрольных полномочий законодательных (представительных) органов, а также предложения по их (представительных) органов государственной власти субъектов Российской взаимодействующих с региональными парламентами в ходе осуществления ими парламентского контроля.

Материалы исследования могут быть использованы при разработке специализированного учебного курса, посвященного региональному парламентскому контролю, либо применены в учебном процессе при преподавании дисциплин конституционного права, парламентского права.

Апробация результатов диссертационного исследования Диссертация обсуждена на заседании Отдела конституционного права Федерального государственного научно-исследовательского учреждения «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации», его результаты нашли отражения в Минобрнауки России, выступлениях на научных конференциях.

Структура диссертационного исследования включает введение, три использованных источников.

парламентского контроля §1. Региональный парламентский контроль: виды, формы и средства осуществления используется в современном российском федеральном и региональном законодательстве, при том, что его легальное определение отсутствует даже в специальном Федеральном законе от 7 мая 2013 года № 77-ФЗ «О парламентском контроле»1 (далее – Федеральный закон № 77-ФЗ). В Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ (в ред. от 21 декабря (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»2 (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ), законодательных органов, он вовсе не употребляется. В то же время, в данном нормативном правовом акте закрепляются отдельные формы и виды регионального парламентского контроля, а также основные сферы его осуществления: соблюдение и исполнение законов; бюджетная сфера; сфера управления государственной собственностью субъекта Федерации.

В Федеральном законе № 184-ФЗ при регламентации контрольных полномочий употребляется три смежных термина:

- «контроль» (например, пункт 3 статьи 26.13 «контроль за исполнением бюджета»);

- «государственный контроль» (например, пункт 56 статьи 26. «государственный экологический контроль»);

Собрание законодательства РФ, 2013, № 19, ст. 2304.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. ст. 5005.

- «государственный региональный контроль» (например, пункт статьи 26.3 «государственный региональный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов»).

Очевидно, что наиболее широким среди приведенных понятий будет универсальное понятие «контроль». Еще Г. Еллинек понимал под термином «контроль» проверку важных дел государства, соответствия действий его органов правовым нормам. Выделяя составные элементы правового контроля, он указывал на административный, финансовый и парламентский контроль. При этом парламентский контроль, по его мнению, осуществлялся посредством таких конституционных средств как интерпелляции, резолюции (порицания), назначения парламентского следствия1.

Термин «государственный контроль» содержательно является общим по отношению к категории «государственный региональный контроль».

Кроме того, понятие «государственный контроль» будет являться родовым по отношению к понятию «парламентский контроль», являющемуся по своей сути его видом.

В любом случае, парламентский контроль, то есть контроль, осуществляемый законодательными органами, является составной частью, государственной власти в целом. Указание на парламентский контроль как одну из разновидностей государственного контроля содержится и в законодательный и представительный орган – Федеральное Собрание Российской Федерации – именуется парламентом, данный термин применим и к региональным законодательным (представительным) органам.

Не смотря на то, что не все исследователи однозначно признают государственной власти субъекта Российской Федерации парламентом, Еллинек Г. Право современного государства. Общее учение о государстве. – СПб: 1903. - С. 530.

Краткий юридический словарь / под ред. Волосова М.Е., Додонова В.Н., Крутских В.Е., Панова В.П. – М.:

ИНФРА-М, 2000. - С. 177.

региональным законодательным органам. Более того, в иностранных федеративных государствах представительные органы членов федерации рассматриваются как региональные парламенты, а к их деятельности применяется термин «парламентский контроль». Мы также присоединяемся к данной весьма распространенной точке зрения, что законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации можно считать парламентским контролем. Согласимся с Т.Я. Хабриевой, что в Российской Федерации существует два уровня парламентов – федеральный парламент и парламенты субъектов Российской Федерации1. Коль скоро есть два уровня парламентов, очевидно существование и двух уровней парламентского контроля.

Понятие «парламентский контроль» широко исследовано в доктрине.

Можно выделить несколько выработанных подходов к определению парламентского контроля:

1. Как вид деятельности законодательных (представительных) органов, через который реализуются управленческие функции2.

законодательных органов государственной власти3.

3. Как комплекс мер по наблюдению, проверке и устранению выявленных нарушений4.

Хабриева Т.Я. К вопросу о месте российского парламентского права в системе права // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. Материалы научной конференции (Москва, 21-23 марта 2002 года). – М.: Издательство Московского государственного университета, 2003. - С. 25.

См., например, Бендюрина С.В. Федеральный парламентский контроль в Российской Федерации:

конституционно-правовое исследование: автореферат дис. …канд.юрид.наук: 12.00.02. - Екатеринбург, 2003. - С. 9; Кузнецов А.В. Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации: Дис. … канд.юрид.наук: 12.00.02. - М., 2002. - С. 16.

Например, Диваева Г.Ю. Институт парламентского контроля: конституционно-правовой аспект:

автореферат дис. … канд.юрид.наук 12.00.02. - Казань, 2004. - С. 13; Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика / Под общ. ред. О.Н. Булакова. - М.: 2005. - С. 81; Коврякова Е.В.

Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. – М.: 2005. - С.12; Демидов М.В.

Парламентский финансовый контроль и факторы его действенности // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 11. - С. 2-5.

Утяшев М.М., Корнилаева А.А. Контрольные функции региональных парламентов: сравнительный анализ // Право и политика. - 2001. - № 1. - С. 30.

4. Как функция законодательного органа государственной власти1.

подходов. Например, В.К. Стенина предлагает понимать парламентский контроль в двух значениях: теоретико-правовом, как систему научных положений (теорию парламентского контроля), складывающихся в условиях призванных стать одним из базовых формирующих элементов системы сдержек и противовесов в условиях разделения властей; практическом, как самостоятельную организационно обеспеченную деятельность (функцию) парламентариев, парламентских комитетов и комиссий, а также специально исполнительной ветви власти2.

Отдельные определения достаточно узки и не охватывают всех аспектов парламентского контроля. Так, в определении парламентского контроля, предложенном А.А. Корнилаевой, предмет парламентского соответствия нормам права деятельности органов исполнительной власти, а также по устранению выявленных нарушений и по их предупреждению3.

рассматривается как совокупность норм, регулирующих деятельность законодательных органов государственной власти, представляется весьма неоднозначной. Право выступает регулятором общественных отношений, в данном случае – в сфере осуществления контрольных полномочий со стороны законодательного органа как вида его деятельности. Использование Парламентское право России / под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. – М.: Юристъ, 1999. - С. 386.

Стенина В.К. Конституционно-правовой механизм осуществления парламентского контроля в Российской Федерации: Дис. … канд.юрид.наук: 12.00.02. - М., 2007. - С.12.

Корнилаева А.А. Теория парламентского контроля в контексте принципа разделения властей: Дис. … канд.юрид.наук: 12.00.01. - Уфа, 2001. - С. 67.

законодательства, но не комплекса контрольных полномочий органа определении парламентского контроля как института или субинститута конституционного права.

В этой связи представляется сложной и неоднозначной проблема определения парламентского контроля в качестве конкретной структурной составляющей конституционного права. Традиционно под институтом права общественных отношений, близких по их предмету. При этом парламентское право в целом рассматривается как один из базовых сложносоставных институтов или даже подотрасль конституционного права.

На сегодняшний день есть основания полагать, что парламентский контроль – самостоятельный институт в рамках парламентского права как подотрасли конституционного права. В настоящее время сложилась широкая система норм, регламентирующих парламентский контроль, его формы, виды, особенности осуществления в той или иной сфере. Комплекс нормативных актов, в которых содержатся указанные нормы, включает акты федерального и регионального уровня, прежде всего, Конституцию Российской Федерации и конституции (уставы) субъектов Федерации.

Необходимо учесть проводимое в литературе деление конституционноправовых институтов на сложные (многосоставные) и простые (односоставные)1. Сложные институты нередко называются комплексными.

Простые (односоставные) институты рассматриваются как часть сложных (многосоставных). При этом многосоставный институт может быть дифференцирован на простые, а простые институты можно определить как субинституты. Исходя из указанного деления, можно сделать вывод, что Например, Институты конституционного права. М., 2011. - С. 23-24; Овсепян Ж.И. Конституционноправовые нормы и институты // Северо-Кавказский юридический вестник. - 2002. - № 4. - С. 10-11.

парламентский контроль является простым, односоставным институтом в рамках многосоставного института государственного контроля.

«государственный региональный контроль», следует признать возможным и нормативное закрепление термина «региональный парламентский контроль».

Следует сразу оговориться, что термин «региональный» используется в этом контексте в значении «осуществляемый органами государственной власти субъекта Российской Федерации».

Сегодня на федеральном уровне отсутствует регламентация форм отраслевом законодательстве, в частности, в статье 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации1, в зависимости от времени проведения выделены такие формы финансового парламентского контроля, как предварительный (на стадии утверждения проектов законов или решений), текущий (в ходе исполнения бюджетов), последующий (на стадии утверждения отчетов об исполнении бюджетов).

В Бюджетном кодексе РФ очевидно смешение законодателем двух категорий - «виды» и «формы». По сути, форма – это способ осуществления контроля в пределах его конкретного вида. Предварительный, текущий и последующий контроль – это виды парламентского контроля, выделяемые по временному критерию. Тем не менее, некоторые исследователи трактуют их тоже как формы. В частности, А.А. Корнилаева по времени осуществления выделяет такие формы парламентского контроля как упреждающий, сопутствующий возможны и иные подходы3.

распространено в законодательстве субъектов Российской Федерации. Так, в Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 № 145-ФЗ (в ред. от 02.07.2013) / Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. ст. 3823.

Корнилаева А.А. Теория парламентского контроля в контексте принципа разделения властей:

Автореферат дис.... канд.юрид.наук. - Уфа, 2002. - С. 25 - 26.

Например, Богдановская И.Ю. Делегированное законотворчество в странах «общего права»: сравнительноправовые аспекты // Право и политика. - 2006. - № 10. - С. 60-65.

Законе Кабардино-Балкарской Республики от 10 декабря 2003 г. (в ред. от марта 2013 г.) «О Парламенте Кабардино-Балкарской Республики»1 наряду с парламентскими слушаниями, расследованиями, запросами в качестве форм исполнением республиканских законов и финансовый контроль.

парламентский контроль реализуются не только в сфере бюджетного контроля, данная классификация является универсальной. В то же время, не во всех сферах возможно проведение предварительного, текущего и последующего контроля.

парламентского контроля. Так, с учетом федеративного устройства России, по уровню осуществления государственной власти можно выделить федеральный и региональный парламентский контроль. В рамках данного исследования представляет интерес именно региональный парламентский контроль. Любопытно, что в законопроекте «О парламентском контроле в Российской Федерации», содержащем главу о региональном парламентском контроле,2 не было четкого разграничения видов парламентского контроля на федеральный и региональный.

Федеральный и региональный парламентский контроль имеют как федеральном и региональном уровне выражается, прежде всего, в аналогичных формах и видах его реализации. В то же время в некоторых значительно шире. Кроме того, существует практика, когда содержание «классических» форм парламентского контроля несколько видоизменяется в государственной власти в конкретном субъекте Российской Федерации.

Закон Кабардино-Балкарской Республики от 10 декабря 2003 № 10-РЗ «О Парламенте КабардиноБалкарской Республики» (в ред. от 9 июля 2008) // Кабардино-Балкарская правда. № 307. 17 декабря 2003.

Проект ФЗ «О парламентском контроле в Российской Федерации», внесенный депутатами Государственной Думы Г.В.Гудковым, А.Г.Аксаковым, В.П.Войтенко и другими.

Однако в целом законодательные органы субъектов Российской Федерации применяют в основном те же формы парламентского контроля, регионального парламентского контроля с федеральным объясняется их общей природой. Ведь специфика регионального парламентского контроля все же не влияет на его сущность1. Институционализация парламентаризма в субъектах Российской Федерации имеет те же особенности, что и на федеральном уровне, однако здесь их проявление более ощутимо; несмотря на неравномерное развитие регионов, превалирующей остается модель с доминированием персонифицированной исполнительной власти2.

Ключевой особенностью регионального парламентского контроля видится его большая приближенность к населению, чем федерального парламентского контроля. Данную особенность следует использовать как основу взаимодействия региональных парламентов с обществом при реализации контрольных полномочий, о чем речь пойдет ниже.

Говоря о правовом регулировании регионального парламентского контроля, целесообразно выделять только те виды, которые фактически закреплены и (или) встречаются в нормативных актах субъектов Федерации.

Помимо деления парламентского контроля на предварительный, осуществляющих парламентский контроль, в соответствии с которой можно выделить: непосредственный парламентский контроль (осуществляется представительным органом субъекта Федерации, а также органами, структурно входящими в его состав) и опосредованный парламентский Зайцева И.В. Формы непосредственного парламентского контроля за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (на примере Дальневосточного Федерального округа): Дис. … канд.юрид.наук: 12.00.02. - Владивосток, 2004. - С. 35.

Фоменко С.С. Институт парламентаризма современной России: факторы и тенденции развития:

автореферат дис. … канд.полит.наук: 23.00.03. - Тула, 2006. - С. 12; Артамонова Н.В. Проблемы конституционной регламентации избирательных правоотношений // Российское законодательство в современных условиях: сборник материалов ежегодной научно-практической конференции. Брянск, БГУ.

15.10.2009. Брянск, 2009.

контроль (осуществляется специальными органами, создаваемыми по решению регионального парламента).

Указанные виды парламентского контроля закреплены, например, в Регламенте Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай, статья 80 которого закрепляет, что парламент непосредственно либо через создаваемые им органы в пределах своей компетенции осуществляет контроль за соблюдением и исполнением на территории Республики Алтай органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами Конституции Республики Алтай, законов Республики Алтай, решений Парламента и образованных им органов1. Подобная норма закреплена также Астраханской области3 и ряда иных субъектов Российской Федерации. О субъектах, участвующих в осуществлении регионального парламентского контроля речь пойдет во второй главе диссертационного исследования.

В зависимости от содержания контролируемой сферы, можно выделить два основных блока: контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Федерации, в том числе в управленческой, бюджетно-финансовой, социально-экономической сферах, и контроль за соблюдением прав граждан на территории субъекта Российской Федерации.

По объектам регионального парламентского контроля можно выделить должностных лиц; за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц; за деятельностью учреждений, организаций, объединений и их должностных лиц.

Постановление Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай от 31 мая 2006 № 3-З «О Регламенте Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай» (в ред. от 17 ноября 2008) / Сборник законодательства Республики Алтай. № 32 (38). 2006.

Постановление Народного Собрания Республики Ингушетия от 6 ноября 2003 № 284 «О регламенте Народного Собрания Республики Ингушетия» / Ингушетия, № 14. 2005.

Постановление Государственной Думы Астраханской области от 10 марта 2006 № 11 «О Регламенте Государственной Думы Астраханской области» (в ред. от 12 февраля 2009) / Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области. № 11. 2006.

На практике региональный парламентский контроль почти всегда направлен на осуществление контроля за органами исполнительной власти, проявляясь преимущественно в сферах государственного управления, соответствия подзаконных актов законодательству, в бюджетно-финансовой и правозащитной. Это не удивительно, поскольку баланс представительной и исполнительной властей во многом обеспечивается именно действенным парламентским контролем. Кроме этого орган парламентского контроля получает возможность осуществлять свои полномочия по отношению к органам местного самоуправления, учреждениям, объединениям, иным субъектам, не являющимся органами государственной власти, прежде всего, если речь идет о защите прав граждан, нарушение которых приобрело массовый характер в региональном масштабе. Данный аспект регионального парламентского контроля не следует недооценивать, поскольку ситуация в регионах нередко требует вмешательства законодательного органа в обеспечение законности и прав граждан.

Выделение названных блоков и конкретных объектов парламентского контроля связано с реализацией парламентом функции народного представительства (контроль за соблюдением прав граждан);

законодательной функции (непосредственный контроль законодателя за соблюдением принятых им законов); участием в системе «сдержек и противовесов» (контроль за управленческой сферой); реализацией статуса высшего органа государственной власти субъекта Федерации, следовательно, распорядителя бюджетно-финансовыми и материальными ресурсами субъекта Российской Федерации (контроль за исполнением бюджета и распоряжением собственностью); обеспечением взаимодействия с федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления (контроль за деятельностью территориальных органов самоуправления).

Очевидно, что соблюдение прав человека требует контроля и за деятельностью прокуратуры (хотя прокуратура не относится к органам исполнительной власти), и контроля в сфере социального партнерства, например, при нарушении прав работников работодателями, повлекшее значительные социальные последствия для региона (хотя коммерческие и иные организации не относятся к органам публичной власти). Отсюда к объектам регионального парламентского контроля может быть отнесена деятельность не только органов государственной власти и местного самоуправления, но и государственных и муниципальных учреждений и организаций, общественных и иных объединений, их руководителей, органов управления, хозяйствующих субъектов и их должностных лиц.

Разумеется, в рамках указанных общих сфер выделяют более частные вопросы, например, контроль за осуществлением программ социальноэкономического развития (относительно недавно появившаяся сфера парламентского контроля).

В литературе отмечается, что самым распространенным выступает контроль за использованием бюджетных средств и собственностью субъектов. Что же касается контроля за осуществлением программ социально-экономического развития, то в условиях обилия норм он констатируется общая «слабость» парламентского контроля за соблюдением и исполнением законов2.

наблюдаются практически во всех регионах. Следует отметить, что усиленный парламентский контроль в бюджетно-финансовой сфере – Жуков А.П. Ответственность органов исполнительной власти в системе разделения властей субъектов Российской Федерации. Автореферат дис. … канд.юрид.наук 12.00.02. - Ростов-на-Дону, 2008; Гранкин И.В.

Контрольная деятельность палат Парламента России: состояние и пути совершенствования // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - № 6. - С. 24-28.

Парламентский контроль: каким ему быть? // Парламентское обозрение. 2005. № 9. / http://www.council.gov.ru/inf_ps/parlisurvey/2005/09/19/item294.html характерная черта и большинства субъектов иностранных государств с федеративной формой территориального устройства.

В зависимости от характера парламентского контроля следует выделить такие виды как юридический и политический контроль (например, выражение недоверия должностному лицу или органу). Помимо указанных видов контроля выделяются следующие виды: гласный и негласный; общий и специальный; конкретный и абстрактный. Однако данные классификации непосредственного законодательного закрепления.

парламентского контроля, то здесь можно выделить, прежде всего:

1. Запросы: парламентский и депутатский.

2. Парламентские (депутатские) слушания (когда они посвящены вопросам реализации контрольных полномочий).

3. Парламентские расследования.

4. Заслушивание сообщений (отчетов, докладов) должностных лиц органов исполнительной власти.

исполнительного органа власти субъекта Федерации.

6. Выражение недоверия органу исполнительной власти субъекта Федерации.

7. Интерпелляции.

Наряду с приведенными общепризнанными формами парламентского контроля, к ним относят различные формы депутатской деятельности.

Например, в Кабардино-Балкарской Республике закреплена такая форма парламентского контроля как «работа депутатов с избирателями». В соответствии с Законом Кабардино-Балкарской Республики «О статусе Закон Кабардино-Балкарской Республики от 4 августа 1994 № 8-РЗ «О статусе депутата Парламента Кабардино-Балкарской Республики» (в ред. от 19 марта 2009) / Сборник законов и постановлений (декабрь 1993 года - июль 1994 года). – Нальчик: 1994.

Парламента отвечает на письма избирателей, изучает поступившие от них предложения и жалобы, осуществляет прием граждан. Формами работы депутатов Парламента с избирателями являются встречи с избирателями, их прием, рассмотрение поступивших предложений, заявлений и жалоб избирателей, по результатам которых депутаты обязаны принимать меры, предусмотренные законом, и отчитываться перед ними.

Похожая форма контроля закреплена в Ставропольском крае, в котором с 2005 года начали применять такую форму контроля как «информационные дни депутата». Общий смысл данной формы контроля сводится к докладу депутатов избирателям об итогах работы учреждений социальной сферы. По мнению самих депутатов, «информационные дни лучшая форма непосредственного контроля, где выверяются главные определяется тактика работы комитета по дальнейшей реализации законов Ставропольского края»1. Так, по итогам информационного дня по реализации Федерального закона от 22 августа 2004 № 122-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Кировском районе депутатами из средств бюджета Фонда обязательного медицинского страхования были выделены 39 млн. рублей на приобретение компьютерной техники для лечебных учреждений на дополнительные ставки для медицинского персонала; направлено обращение в адрес Министра здравоохранения и социального развития Российской Социальная сфера – область парламентского контроля // Отчет Комитета по контролю за исполнением http://www.dumask.ru/inform/about/work/ лекарственными препаратами.

В рассмотренных случаях очевидно смешение форм осуществления представителей народа.

Следует различать также формы парламентского контроля и средства парламентского контроля. К средствам реализации контрольной функции региональных парламентов относится обращение депутата, истребование информации, участие депутатов в работе органов исполнительной власти, организационную и аналитическую работу и другие. Средства реализации отсутствием парламентской процедуры при их осуществлении1. Весьма конференций, круглых столов, семинаров и иных мероприятий, тематически контроля, как это сделано, например, в статье 2 «Формы парламентского контроля» Закона Республики Мордовия «О контрольных полномочиях Государственного Собрания Республики Мордовия»2.

Не является формой контроля и рассмотрение обращений граждан.

Обращение к депутату парламента само по себе выступает именно основанием для активизации существующих в Российской Федерации форм парламентского контроля, но не самостоятельной формой контроля над деятельностью исполнительной власти3. На основе обращения депутат может инициировать использование конкретной формы парламентского контроля, однако, это не является его обязанностью. Следует признать, что массовое обращение граждан в региональный парламент должно иметь обязывающее Зайцева И.В. Формы непосредственного парламентского контроля за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (на примере Дальневосточного Федерального округа): Дис. … канд.юрид.наук: 12.00.02. - Владивосток, 2004. - С. 9-10.

Закон Республики Мордовия от 30 октября 2008 № 103-З «О контрольных полномочиях Государственного Собрания Республики Мордовия» / Известия Мордовии. № 166-31. 2008.

Обжалование неправомерных действий органов исполнительной власти в Российской Федерации (редакционный материал) // Сравнительное конституционное обозрение. - 2007. - № 1.

последствие. В этой связи мы предлагаем нормативное установление обязанности регионального парламента провести контрольные мероприятия по данному обращению и публично отчитаться о его результатах.

регионального парламентского контроля было больше, в первую очередь, за счет форм контроля над органами исполнительной власти. Однако, начиная с 1996 года, Конституционным Судом Российской Федерации было принято несколько решений, по сути направленных на ограничение возможностей контроля законодательных органов над исполнительными органами. Так, Конституционным Судом Российской Федерации было признано не соответствующим статье 10 Конституции Российской Федерации положение Устава - Основного Закона Читинской области об утверждении областной Думой освобождения руководителей органов Администрации области, а также положение о подотчетности Администрации области областной Думе.

Обосновывая свою позицию, Конституционный Суд указал, что обязанность органов исполнительной власти отчитываться перед парламентом не означает их общей подконтрольности представительной власти. Законом полномочия законодательного органа, в том числе в определении форм и методов осуществляемого им парламентского контроля, поскольку это, по исполнительный орган в орган законодательного органа, что нарушает принцип разделения властей1.

Данная позиция Конституционного Суда была подтверждена в других его постановлениях2, а также конституционными (уставными) судами субъектов Федерации. В частности, на недопустимость расширения Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного закона Читинской области» / Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 7. ст.700.

Например, постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 1997 № 19-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области» / Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. ст. 5877.

контрольных полномочий регионального законодательного органа указал в мотивировав это тем, что создается основа превращения Правительства из подотчетный орган Народного Хурала1.

На основе изложенного отметим, что выбор органами законодательной власти возможных форм парламентского контроля весьма ограничен.

Согласимся, что в конституциях (уставах) субъектов Федерации необходимо четко определять формы контроля представительной власти по отношению к исполнительной. Закрепление общих фраз о субординации между ветвями власти приведет к их толкованию как умалению принципа разделения толкование нормы пункта 9 статьи 4 Федерального закона № 184-ФЗ, в осуществлению контроля за исполнением бюджета не ограничиваются, как гарантии полноты и эффективности регионального парламентского контроля.

Указанная норма дублируется в положениях конституций (уставов) многих субъектов Федерации, но, очевидно, имеет декларативный характер. На практике региональные парламенты лишены рычагов принудительного воздействия на органы исполнительной власти даже в том случае, если согласно ежегодному отчету очевидна нецелесообразность использования бюджетных средств.

Исходя из изложенного, необходимо подчеркнуть целесообразность контроля, выделяемых в зависимости от уровня его осуществления федерального и регионального, более четко регламентировать специфику Постановление Конституционного суда Республики Бурятия от 15 марта 2001 «По делу о разрешении спора между Президентом Республики Бурятия и Народным Хуралом Республики Бурятия в связи с изданием Постановления Народного Хурала Республики Бурятия «О назначении отчета Правительства Республики Бурятия о ходе реализации республиканской программы реформирования жилищнокоммунального хозяйства Республики Бурятия» // Собрание законодательства Республики Бурятия. 2001. № 4-5.

Романовский Г.Б., Романовская О.В. Комментарий к Уставу Пензенской области (постатейный). Статья // Подготовлен для Системы Консультант Плюс. 2006.

правового регулирования регионального парламентского контроля как максимально приближенного к населению.

Ошибкой в регулировании форм и видов парламентского контроля является смешение таких категорий как «вид» и «форма». Полагаем, что форма – это способ осуществления контроля в пределах его конкретного вида. Кроме того, следует также различать формы и средства парламентского контроля, последние осуществляются вне предусмотренного для форм особого порядка реализации.

Анализ судебной практики, прежде всего конституционного правосудия, свидетельствует о том, что выбор органами законодательной власти возможных форм парламентского контроля существенно ограничен, что побуждает к более четкой их регламентации, чтобы они не были истолкованы как чрезмерные, ограничивающие статус и компетенцию региональных исполнительных органов.

Исходя из изложенного, целесообразным представляется федеральное нормативное закрепление основ осуществления регионального парламентского контроля, в том числе его нормативного определения. Но для выбора оптимального подхода к такому закреплению необходимо рассмотреть не только формы и средства парламентского контроля, но и его субъектов, а также функции, цели и принципы парламентского контроля.

§2. Цели и принципы регионального парламентского контроля в контексте обеспечения разделения и взаимодействия властей в субъектах Российской Федерации Основная функция парламента - законотворчество, что верно и для регионального уровня осуществления государственной власти. Не менее важна представительская функция парламента, заключающаяся в реализации полномочий, делегированных народом или его частью на определенный срок. Функции законотворчества и народного представительства определяют статус парламента и, соответственно, не могут существенно различаться по своему содержанию и механизмам реализации. К сожалению, в этом аспекте контрольной функции зачастую не уделяется должного внимания.

Между тем ее наличие следует из самой природы законодательного (представительного) органа, что позволяет последнему осуществлять врученные народом контрольные правомочия, поскольку центральный представительный орган и представительные органы регионов должны контролировать действия исполнительной власти1.

Т.Я. Хабриева указывает, что «Во-первых, это правовой механизм, включающий как регламентационный уровень, так и правореализационные (правоприменительные) мероприятия. Во-вторых, парламентский контроль носит в известной мере ограниченный характер; законом устанавливаются основания осуществления парламентского контроля, его формы; сами процедуры довольно подробно регламентированы. В-третьих, парламентский контроль имеет специфическую цель – проверку деятельности органов исполнительной власти, и в этом значении выступает как определенный механизм, обеспечивающий баланс ветвей государственной власти, и может рассматриваться как элемент системы сдержек и противовесов». Функция парламентского контроля закреплена за парламентами представительные органы провинций Канады, ландтаги (парламенты земель) в Германии, легислатуры штатов США и штатов Индии)3.

Парламентский контроль неотъемлемо присущ парламенту, однако он не рассматривается как «основной профиль деятельности» парламента4.

Российская Федерация характеризуется наличием двух уровней парламентов Интервью главного редактора журнала «Государство и право» с М. Лесажем // Государство и право. 1999.

№ 1. - С. 14.

Основы парламентского права / под ред. Т.Я. Хабриевой. – М.: Издательство Государственной Думы, 2006.

- С. 224.

Кузнецов А.В. Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации: Дис. … канд.юрид.наук:

12.00.02. - М., 2002. - С. 35.

Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4. - С. 11.

- федерального и региональных, которые не соподчинены между собой, не составляют единого структурированного и организационного механизма1. Но структура и функции региональных парламентов фактически построены с учетом тех же конституционных принципов, что и федеральный парламент, на основании чего, как отмечалось выше, их и можно считать парламентами.

Современный статус парламента подразумевает его правообязанность реализовывать парламентский контроль. Еще в начале ХХ века Джон Стюарт Милль указывал, что задача парламента состоит не в самостоятельном управлении, но в контроле над органами управления2.

Можно выделить три основные цели парламентского контроля, две из которых приведены в Федеральном законе № 77-ФЗ в отношении федерального парламентского контроля.

Основной целью осуществления парламентского контроля в субъектах Российской Федерации с точки зрения содержания такой деятельности выступает обеспечение соблюдения и исполнения конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации, поскольку парламент выступает законодательным органом. В то же время, вопросы обеспечения соответствия совместному ведению (пункт «а» части 1 статьи 72 Конституции РФ).

федеральных законов, в том числе посредством использования форм парламентского контроля.

Ключевой ценностной целью регионального парламентского контроля выступает обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности. Соответствующие нормы содержатся в конституциях (уставах) всех субъектов Российской Федерации. Именно Хабриева Т.Я. К вопросу о месте российского парламентского права в системе права // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. Материалы научной конференции (Москва, 21-23 марта 2002 года). – М.: Издательство Московского государственного университета, 2003. - С. 25.

Милль Дж. Стюарт. Представительное правление. – СПб: Типография Санкт-Петербургского акционерного общества Слово, 1907. - С. 84, 473.

региональные парламенты как высшие и единственные представительные органы субъектов Российской Федерации должны принимать все необходимые меры к выявлению, пресечению и предотвращению нарушений прав человека, особенно когда нарушения приобретают массовый характер.

Главной функциональной целью регионального парламентского контроля видится обеспечение эффективного функционирования системы сдержек и противовесов в осуществлении власти на региональном уровне.

Данная цель никак не отражена в Федеральных законах № 184-ФЗ и № 77ФЗ, но именно она наиболее сложно достигается в современной России. Это не означает, что возникающие проблемы должны вести к ее дезавуированию.

Напротив, законодательное закрепление указанной цели будет способствовать, как минимум, попытке решения проблемы обеспечения разделения и взаимодействия властей в субъектах Российской Федерации, станет основой всего механизма такого обеспечения.

Помимо трех основных целей парламентского контроля можно назвать и целый ряд иных, как более частных, вытекающих их трех базовых, так и сопутствующих, достижению которых способствует не только и не столько парламентский контроль. К последним, прежде всего, можно отнести приведенные в Федеральном законе № 77-ФЗ укрепление законности и правопорядка, выявление ключевых проблем в деятельности органов публичной власти, противодействие коррупции. На достижение данных целей направлена деятельность всего государственного аппарата.

В этом же ряду видится такая цель парламентской деятельности, как оценка эффективности регионального законодательства, выработка необходимых мер по его совершенствованию. Данная цель связана и с законодательной природой парламента. Вопрос оценки законодательства, его совершенствования напрямую связан с законотворчеством, т.е. основной функцией парламента. Хотя оценку законодательству дают и судебные, и исполнительные органы государственной власти.

В последнее время широкое распространение приобретают такие правовые инструменты как оценка регулирующего воздействия (ОРВ) и правовой мониторинг. Если ОРВ выступает предметом деятельности органов исполнительной власти на федеральном уровне (в частности, Министерства экономического развития Российской Федерации), то по правовому мониторингу, прежде всего в методическом аспекте, основную работу вдет именно Совет Федерации Российской Федерации, не умаляя функций Министерства юстиции Российской Федерации.

Федеральный закон, устанавливающий основы организации и проведения правового мониторинга, отсутствует. В юридической науке ведутся споры даже по самому подбору терминологии. Многие ученые и практики используют термины «мониторинг законодательства и правоприменительной практики», «мониторинг правового пространства»;

под этими названиями Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации проводит конференции и семинары, те же термины употребляются в его ежегодном докладе «О состоянии законодательства в Российской Федерации». Другие специалисты говорят о «мониторинге закона», применяют иные понятия, где ключевым словом является «мониторинг», в качестве дополнительных используются понятия «нормативный правовой акт», «деятельность», «мероприятия» и т.п.

Оптимальным видится отстаиваемый Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации термин «правовой мониторинг». Ведь объектом мониторинга являются не только действующее законодательство и практика его применения, но и законопроектная и иная нормотворческая деятельность, осуществляемая всеми ветвями власти. Поэтому в целях достижения единства терминологии необходимо избрать понятие «правовой мониторинг», которое охватывает собой такие стадии юридической деятельности, как правотворческий процесс, оценка качества действующих нормативных правовых актов, правоприменительный процесс1.

Приведенный подход позволит не только единообразно толковать терминологию в нормативных правовых актах, а также в названиях осуществляют такую мониторинговую деятельность. Еще до принятия решения на федеральном уровне, в ряде субъектов Российской Федерации был сделан правильный выбор юридической терминологии, например, Правительством Москвы в постановлениях от 19 апреля 2005 г. № 238-ПП исполнительной власти города Москвы», от 13 марта 2007 г. № 164-ПП «О формировании системы правового мониторинга в городе Москве и внесении изменений в отдельные правовые акты города Москвы». Именно система правового мониторинга в субъекте Российской Федерации должна стать основой развития регионального парламентского контроля.

Вызывает опасения наметившаяся в последнее время тенденция увеличения количества принимаемых нормативных правовых актов, что создает избыточность правового регулирования, его неоднородность, регулируемые общественные отношения. Данная ситуация актуализирует проблему оптимизации и упорядочения правотворческой деятельности.

Решение этой проблемы будет способствовать повышению эффективности регулирования общественных отношений в целом.

Задача мониторинга состоит в том, чтобы обобщение полученной информации проводилось системно и на постоянной основе. Существенным Правовой мониторинг. Научно-практическое пособие. Под ред. Д.Б. Горохов, Ю.А. Тихомиров. - М.: ИД «Юриспруденция», 2009. С. 15-16.

при этом следует признать обеспечение полноты информации, ее достоверности, оперативности предоставления, соответствия объема и характера информации функциональному содержанию правоприменительной деятельности, формированию эффективной практики применения правовых норм. Скоординированной работе по осуществлению мониторинга способствует введение механизмов, обеспечивающих непосредственный учет результатов мониторинга в правоприменительной деятельности.

Кроме аккумулирования данных в той или иной сфере юридической деятельности и оценки на их основе состояния собственно правового дублирующиеся функции органов власти разного уровня и находить пути наиболее эффективного осуществления установленных полномочий органов власти, устранения неоправданных имеющихся либо возможных административных барьеров при принятии организационного, правового решения. В конечном счете, это способствует защите прав граждан и субъектов предпринимательства от любых неоправданных ограничений их деятельности со стороны органов государственной власти или органов местного самоуправления.

Принятие Указа Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г.

№ 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» и постановления Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 г. № правоприменения в Российской Федерации» дали качественно новый импульс дальнейшим научным и практическим разработкам в сфере мониторинга.

В целом при масштабных изменениях в законодательстве России не созданы новые эффективные механизмы взаимодействия государственных органов по исследованию нормативных правовых актов на предмет их качества и эффективности. Отсюда низкое качество нормативных правовых актов, наличие дублирующих структур в органах государственной власти, неопределенность их полномочий и ряд иных проблем.

Ключевым механизмом исследования норм права на предмет их качества и эффективности видится именно правовой мониторинг. Но, несмотря на проделанную большую работу по изучению методологических, правовых и организационных аспектов проведения правового мониторинга, сами органы юстиции признают, что эффективного отлаженного механизма проведения мониторинговых мероприятий пока создать не удалось, еще не действий органов, осуществляющих мониторинговые функции1.

правоприменения недостаточна координация мониторинговой деятельности органов государственной власти, а также общественности.

Сложность в осознании своего предназначения в этой системе каждого субъекта, осуществляющего мониторинговые функции, заключается в Ограниченная трактовка конституционного принципа разделения властей не позволяет выстроить в единую систему правотворческую деятельность представительных и исполнительных, федеральных и региональных органов власти, подключить к правотворческому процессу правоприменителей, в частности суды.

В настоящее время основным правовым средством организации взаимодействия органов публичной власти является заключение соглашений.

К примеру, взаимодействие региональных исполнительных органов и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти совершенствованию федерального и регионального законодательства, путем Сайт управления Минюста России по Брянской области http://to32.minjust.ru/node/ соглашениями. Соответственно соглашения, по сути, должны решать все организационные вопросы.

Однако заключаемые соглашения не всегда учитывают требования сегодняшнего дня, в частности необходимость консолидированно решать проблемы совершенствования законодательства, не всегда предусматривают новые подходы к взаимодействию органов публичной власти. Хотя в них можно предусмотреть разные формы взаимодействия, необходимые для организации совместной планируемой системной работы, в том числе по созданию унифицированной формы проведения мониторинга, созданию единой информационной базы по актуальным проблемным вопросам законодательства.

предлагается многие вопросы по организации и проведению правового мониторинга урегулировать законом о взаимодействии органов публичной власти1.

Так или иначе, для плодотворной работы органов государственной власти следует определить проведение правового мониторинга как их постоянную системную функцию, с возложением обязанностей по ее выполнению на конкретные органы власти и должностных лиц, с установлением обязанности по подготовке плана мероприятий по реализации новых принятых законов, по оценке эффективности их реализации, с включением в показатели эффективности деятельности органов власти выполнение таких планов.

государственную автоматизированную информационную систему. В условиях развития информационного общества единую систему можно создать только с помощью электронного взаимодействия на основе использования информационных технологий.

Организационной основой правового мониторинга могло бы стать электронное правительство. Но использование информационного потенциала государственном управлении, но в парламентской деятельности.

Данный шаг может стать следующим после создания Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, что уже позволило повысить качество нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, обеспечить доступ к ним органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, граждан.

экспертизы актов и практики их применения, а также развитие общественной экспертизы. Требуется систематизировать работу органов государственной власти, общественных организаций по проведению экспертиз. Исключить фрагментарность их выводов можно было бы путем принятия закона об экспертной деятельности, определив в нем понятия «государственная экспертиза», «общественная» и «независимая экспертиза», включив в него положения об оценке нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами, а также об оценке регулирующего воздействия1.

В ряде субъектов Российской Федерации уже приняты законы, закрепляющие нормативные основы организации правового мониторинга.

Нередко в этих законах прямо закрепляется связь правового мониторинга с деятельностью по противодействию коррупции. Так, одной из основных задач проведения мониторинга законов Республики Татарстан является регулировании, в нормах, имеющих неоднозначное понимание со стороны правоприменителей, в положениях, способствующих созданию условий для проявления коррупции2.

Там же.

Статья 2 Закона Республики Татарстан от 3 июля 2010 г. № 49-ЗРТ «О мониторинге законов Республики Татарстан».

В настоящее время большое внимание в России уделяется борьбе с коррупцией. Очевидно, что одной из целей парламентского контроля выступает противодействие коррупции. Здесь преломляются цели обеспечения эффективного функционирования системы сдержек и противовесов с укреплением законности.

На сегодняшний день механизмы парламентского контроля отчасти реализуются на всех уровнях осуществления публичной власти. Так, органы исполнительной власти регионов отчитываются перед региональными парламентами, муниципальные советы также получили право оценивать работу исполнительных структур местного самоуправления.

Вместе с тем целесообразно создание в субъектах Российской Федерации парламентских органов (их структурных подразделений), к полномочиям которых была бы отнесена парламентская антикоррупционная экспертиза, осуществляемая в отношении всех законодательных инициатив, поступивших в законодательный орган субъекта Российской Федерации.

Учитывая, что антикоррупционные экспертизы организуются региональными рассматриваться как элемент парламентского контроля в сфере противодействия коррупции.

Важной задачей регионального парламентского контроля видится профилактика правонарушений. Действительно, парламентский контроль осуществляется не только для преодоления негативных аспектов в соблюдении и исполнении законодательства, но и устранения причин такового, а также предотвращения новых нарушений. Законное применение мер ответственности к виновным в совершении правонарушений предотвращает совершение новых правонарушений соответствующими лицами, а также может удержать от противоправной деятельности других.

В настоящем исследовании выделяются такие сферы регионального парламентского контроля как управленческая, бюджетно-финансовая, распоряжения региональной собственностью, комплексное социальноэкономическое региональное развитие. Частными целями парламентского контроля в субъектах Российской Федерации выступают содействие эффективным и основанным на законе государственному управлению, исполнению бюджета, реализации программ социально-экономического муниципальной и иными видами собственности.

В статье 3 Федерального закона № 77-ФЗ установлены принципы Впрочем, региональный уровень его осуществления в целом функционирует на тех же принципах. Речь идет о принципах законности, соблюдения прав гласности.

В науке базовым принципом осуществления парламентского контроля считается принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина или даже шире - принцип гуманизма. Речь идет о признании ценности человека как личности, утверждение приоритета его прав и свобод в деятельности государства, прежде всего представительной власти. Данный принцип характерен для построения всей системы органов публичной власти всех современных государств и означает всемерный учет интересов личности в политической или экономической цели (например, построению коммунизма, рыночной экономики и т.д.). При этом, в идеале речь идет об учете прав и интересов каждого человека. На практике учет идет уже не только прав и интересов большинства населения, но и относительно немногочисленных социальных групп1. Конституционной основой данного принципа в России выступает статья 2 Конституции РФ, провозглашающая человека, его права и свободы высшей ценностью, а признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства.

Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права. М.: Спарк, 2010. С. 84.

Важнейшим принципом любой государственной деятельности является принцип законности (в ряде источников его дополняют принципом конституционности или конституционной законности). Очевидно, что вся деятельность органов публичной власти урегулирована нормами права. Их строгая и неуклонная реализация и составляет содержание принципа законности. Речь идет как о соблюдении законодательства вообще, так и законодательства о статусе и компетенции соответствующего органа.

законности как метод функционирования различных государственных органов и организаций1. При этом наличие четкого, хорошо развитого, отвечающего непрерывно изменяющимся и все более возрастающим требованиям практической жизни, законодательства является принципиально важным и необходимым условием последовательного укрепления законности и конституционности в деятельности органов публичной власти.

Значимым принципом парламентского контроля видится принцип гласности. Парламент как орган народного представительства должен обеспечивая реальное народовластие. Данный принцип имеет два базовых аспекта: право каждого на получение информации, затрагивающей его права и законные интересы, а также формирование общественного мнения о деятельности парламента, о содержании и результатах парламентского контроля.

С 90-х гг. принцип гласности был провозглашен и начал в большей или меньшей степени получать реальное воплощение в деятельности органов государства, во многих органах образованы специальные структурные подразделения, отвечающие за связь со средствами массовой информации и общественностью. Но абсолютной гласности быть не может, доступ к Общая теория государства и права. Отв. ред. М.Н. Марченко. Т 1. М., 2009. С. 171.

информации ограничивается в случае возможности нанесения ущерба интересам государства и общества1.

Не случайно в Федеральном законе № 77-ФЗ, в законодательстве ряда субъектов Федерации уделено внимание информационной составляющей парламентского контроля. Так, часть 2 статьи 3 о принципах парламентского контроля гласит, что информация о парламентском контроле открыта для распространяться посредством информационно-телекоммуникационной сети Интернет. Федеральное Собрание Российской Федерации обеспечивает общедоступность информации о парламентском контроле, за исключением информации, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральными законами.

Принцип системности означает системное комплексное построение и осуществление парламентского контроля. Системность проявляется как в объектах парламентского контроля, так и в выборе оптимальных форм и средств его осуществления. Это функциональный принцип парламентского контроля и, к сожалению, он не вполне соблюдается в современной России, поскольку парламентский контроль, как на федеральном, так и на региональном уровнях, не отличается системностью.

разделения властей. Принцип разделения властей рассматривается как фундаментальный принцип организации и деятельности государственного аппарата в современных конституционных государствах. Его теоретическое обоснование связано, прежде всего, с учеными Нового времени Дж. Локком и Ш. JI. Монтескье (хотя сама идея имеет очень давнюю историю), а практическое осуществление - с периодом буржуазных революций.

Конституция РФ провозгласила принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10). Подчеркнем, что Лазарев В.В., Липень С.В. Указ. Соч. С. 85.

речь идет не об абсолютной их самостоятельности, а о взаимодействии относительно автономных ветвей единой государственной власти, включая их взаимный контроль.

Диалектическое восприятие разделения власти и обособление ее ветвей подразумевает комплексную его трактовку. Абсолютизация разделистских подходов к государственной власти во многом преодолена мировой и российской юридической наукой1.

Еще виднейшие российские государствоведы и правоведы прошлого крайне негативно относились к абсолютизации разделения властей, обращая внимание на приоритет их единства и взаимодействия. Например, Н.М.

Коркунов писал, что организация власти, разделенной на самостоятельные три ветви, представляется невозможной, на деле она никогда и нигде не существовала2. Н.И. Лазаревский указал, что равенство властей «не дает выхода на случай возможных коллизий между ними». Практическое воплощение разделения властей дало отрицательный результат при организации осуществления власти во Франции по Конституции 1791 года.

Но именно в речах ее авторов данная теория получила новую постановку, существенно отличавшуюся от первоисточника. Учение Монтескье было понято ими в том смысле, что народный суверенитет, который не может предвидел, что самостоятельные власти в реальности могут наталкиваться на темпераменту деятелей революции теория разделения властей получила распространение именно в этом виде.3 Видимо в этой формуле корни искаженного понимания теории разделения властей.

Строго говоря, сам основоположник теории разделения властей не противопоставлял три власти. Ш.Л.Монтескье писал о недопустимости Чертков А.Н. О принципе единства государственной власти в российском государственном праве /Конституция как символ эпохи. Т. 1. - М., МГУ, 2004. - С. 254.

Коркунов Н.М. Русское государственное право. - Спб., 1904. - С.347.

Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. - Спб.,1910. - С.27.

соединения властных функций в одном лице, учреждении или сословии. Во учреждении создаются системы государственных органов по основным направлениям осуществления власти. Автор не опровергал единства государственной власти, более того, писал не о разделении (division), а об обособлении (separation) властей. Еще Н.М. Коркунов обращал внимание, что термин «разделение» есть неверный перевод немецкого «Theilung der Gewalten». В современной юридической науке сформировалось более корректное понятие «ветвей власти». Ветви, существующие в природе (например, у деревьев) исходят из ствола и корней. Своеобразным «корнем» или источником власти является народ (народный суверенитет), что и записано в Конституции Российской Федерации. «Стволом» же является сама единая направления развития, распространения единой власти2.

При этом едва ли необходимо ограничиваться лишь традиционными развиваются вместе с обществом и государством, их может быть и бывает гораздо больше (трех)3. Например, Сунь Ятсен выделял пять властей экзаменационную). Для федераций характерно разделение государственной власти не только по горизонтали, но и по вертикали. Вместе с тем власть любого государства, в т.ч. федеративного, едина, но в федерации она осуществляется на двух уровнях. Нередко принцип разделения властей по горизонтали и Коркунов Н.М. Указ. Соч. - С.352.

Чертков А.Н. Указ. Соч. - С. 252.

Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. - Спб., 1898. - С.269; Он же. Русское государственное право. - Спб., 1904. - С.352.

Антология мировой политической мысли. – М., 1997. – С. 264.

вертикали трактуется как принцип единства, разделения и субсидиарности ветвей государственной власти, а также уровней ее осуществления1.

Конституционный принцип самостоятельности субъектов РФ в рассматривать во взаимосвязи с требованием соответствия данной системы органов основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, в том числе принципу разделения властей. При этом, как справедливо отмечается в литературе, выстраивание отношений региональных органов с федеральными в рамках «единой системы исполнительной власти» (часть 2 статьи Конституции Российской Федерации) само по себе не может и не должно предопределять некую деформацию разделения властей на региональном уровне2.

Поскольку контрольные функции осуществляются в России главным образом федеральными органами (прокуратура, исполнительные органы, парламентского контроля видится важным элементом системы российского федерализма.

Тем не менее, на практике федеративная реформа привела как к исполнительных органов. Это не могло не сказаться и на соотношении полномочий в сфере контроля. В литературе обоснованно отмечается проблема слабости парламентского контроля над сильной исполнительной властью в российских регионах4.

Чертков А.Н. Указ. Соч. - С. 255-256.

Жуков А.П. Институт недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (в условиях нового порядка наделения полномочиями) // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 14. - С. 28-29; Артамонова Н.В. Институт депутатского мандата в свете теории народного представительства // Право: теория, история, практика. Выпуск 17. Брянск: Издательство БГУ, 2013. - С. 57.

Например, Концепция развития российского законодательства / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А.

Тихомирова, Ю.П. Орловского. – М.: Издательский дом «Городец», 2004. - С. 145.

Кузнецов А.В. Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации: дис. … канд.юрид.наук:

12.00.02. - М., 2002. - С. 92.

Необходимо помнить, что и на федеральном, и на региональном уровнях законодательная власть «слабее», чем исполнительная. Отсюда возникают сложности в реализации парламентского контроля как части формировании парламентского нигилизма1, о том, что реальная практика парламентской деятельности зашла в тупик, налицо ее кризисные признаки, и основная задача состоит в поисках эффективных средств, блокирующих развитие кризиса2.

Как известно, обособление законодательной, исполнительной и судебной властей в рамках единой государственной власти связано с формированием механизма «сдержек и противовесов» в целях недопущения избыточной концентрации полномочий у одной из ветвей и обеспечения гармоничного их взаимодействия. Т.Я. Хабриева справедливо отмечает, что деятельности государственного органа из нормального правового поля в беспредел3.

Полномочия одной ветви власти по вмешательству в деятельность другой должны быть сбалансированными и базироваться на законе. Задача законодателя состоит в создании системы парламентского контроля, гарантирующей защиту от превышения органами исполнительной власти своих полномочий, но, не ограничивая их нормальную работу.

По мнению Председателя Тюменской областной Думы С. Корепанова, существенной предпосылкой для эффективного применения контроля представительных и исполнительных органов, а также детальный порядок осуществления этих полномочий с закреплением взаимных прав и обязанностей в этом процессе обеих сторон. К сожалению, буквальное Осейчук В.И. О необходимости нового этапа конституционной реформы в России // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - № 5. - С. 6-11.

Топорнин Б.М. Правовая реформа и принципы парламентаризма // Конституция и закон: стабильность и динамизм / отв. ред. Казимирчук В.П. – М.: Юридическая книга, 1998. - С. 65.

Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации. Теория и практика. - М.: 1998. - С. 214.

толкование принципа разделения властей длительное время существенно ослабляло влияние представительных органов государственной власти на неотвратимость ответственности за неисполнение законов. Решение этих парламентского контроля. Парламентский контроль в современном государстве выступает значимым показателем соответствия его политики мировым стандартам демократии. Так, Совет Европы в Резолюции 1353(2003)1 «Об укреплении демократических институтов как гарантов будущей демократии», принятой Постоянной комиссией 25 ноября 2003 года, указал на необходимость демократической системы взаимного контроля и разграничения полномочий между органами государственной власти, так как система сдержек и противовесов является необходимым условием формирования доверия общественности к функционированию демократических институтов. Им предлагается предусмотреть в национальном парламенте возможности контроля за всеми исполнительными органами (п. 13, 15 с. ii).

На сегодняшний день принцип разделения властей рассматривается не только как система сдержек и противовесов, но и как руководящая основа для взаимодействия ветвей власти. Данный принцип на практике отчасти выражен в зависимости компетенции органа власти от его правового статуса2. Такое понимание распространено в мировой, прежде всего, европейской практике. В частности, в актах Совета Европы получил распространение так называемый принцип субсидиарности, общий смысл которого сводится к взаимодополнению и взаимозаменяемости властей на всех уровнях. Аналогичные нормы включены в конституции зарубежных государств, например, в Конституцию Республики Польша и Основной Закон Корепанов С. Строже спрашивать за неисполнение закона // Парламентский контроль: каким ему быть? / Парламентское обозрение. - 2005. - № 9. - С. 15-29.

Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 20 января 1995 № 3-П «По делу о толковании термина «контрольный орган» в статье 51 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия)» // «Вестник № 1 Конституционного суда Республики Саха (Якутия)». 1995. Ст. 88.

Финляндии1, в том числе постсоветского пространства, в частности, в Конституцию Казахстана 1995 года2.

Тем более удивительно, что ни в Федеральном законе № 77-ФЗ, ни в региональном законодательстве принцип демократизма не закреплен в качестве принципа парламентского контроля. В переводе с греческого демократизма составляет признание народа источником государственной власти, признание его права на участие в принятии политических решений, провозглашение широкого круга гражданских прав и свобод. Принцип демократизма в общей форме закреплен в частях 1 и 2 статьи 3 Конституции РФ о народе как носителе суверенитета и источнике власти в России, осуществляющем ее через органы публичной власти. Данный принцип мог бы быть детализирован в законодательстве применительно к различным направлениям осуществления власти, в том числе парламентского контроля.

закрепления принципов объективности парламентского контроля, а также профессионализма и этики парламентариев практически всегда стояли и профессионализма и нравственности во многом зависит не только содержание деятельности парламента, но и состояние дел в обществе и государстве. Практические шаги в этом направлении выражаются в принятии сводов правил (кодексов этики) парламентариев. Данная распространенная за пространстве. В связи с этим закрепление соответствующих принципов регионального парламентского контроля видится необходимым.

Наконец, в федеральном законодательстве о парламентском контроле, как и в законодательстве многих субъектов Федерации, отсутствует Могунова М.А. Скандинавский парламентаризм: теория и практика. - М.: Издательство Российского государственного гуманитарного университета, 2001. - С. 40.

Чертков А.Н. Указ. Соч. - С. 256.

закрепление принципа планирования парламентского контроля. Данная деятельность не может быть запланирована исчерпывающим образом, поскольку могут возникать неожиданные ситуации, требующие контрольных мероприятий со стороны законодательного органа. И тем не менее закрепление соответствующего принципа представляется необходимым. Его реализация возможна путем установления обязанности региональных парламентов по составлению (утверждению) плана мероприятий на очередной календарный год по осуществлению парламентского контроля, охватывающий формы парламентского контроля, используемые как данным органом в целом, так и его комиссиями парламентского контроля, иными подразделениями, а также депутатами законодательного органа. В этой связи все подразделения и депутаты законодательного органа должны строить свою контрольную деятельность в соответствии с утвержденным планом, к парламентского контроля. Координацию конкретных шагов по реализации плана парламентского контроля может осуществляться руководителем (президиумом, руководящим органом) парламента.

Важно подчеркнуть, что при определении термина «парламентский контроль» употребляется понятие «контроль», а не «надзор». Количество контрольных полномочий несоизмеримо меньше, чем надзорных. При этом в решениях, принятых органами парламентского контроля субъектов Российской Федерации, обычно содержатся рекомендации либо используются формулировки, имеющие рекомендательный характер:

решения о подготовке изменений в законодательные акты субъекта Федерации, о проверках соблюдения и исполнения законов; предложения в адрес органов публичной власти и организаций о привлечении должностных лиц данных органов и организаций к дисциплинарной, административной ответственности.

парламентского контроля. Его результаты могли бы воплощаться в большем количестве обязательных решений, что позволило бы парламентскому контролю стать действенной составляющей механизма обеспечения разделения и взаимодействия властей в субъектах Российской Федерации.