«МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА ...»

Посредством принятия ЕЕА в учредительные договоры были внесены некоторые изменения, касающиеся упразднения препятствий на пути передвижения и предоставления услуг гражданами на территории ЕЭС.

Совет получил право распространять действие отдельных положений на граждан третьих стран, поселившихся в Сообществе и оказывающих услуги252.

По сравнению с Римским договором Единый европейский акт не вносил нового в условия свободного передвижения лиц. Однако политическая декларация правительств государств-участников гласила, что государства-члены развивают сотрудничество с целью способствовать свободному движению лиц, не затрагивая, в частности, вопросы въезда, движения и пребывания лиц из третьих стран253. Таким образом, страны Сообщества ясно давали понять, что свою иммиграционную политику они намереваются формировать самостоятельно.

В целом Единый европейский акт способствовал активизации межгосударственного сотрудничества в более тесный экономический, валютный и политический союз, а также создал правовую основу для перехода к новому, более высокому уровню сотрудничества государствчленов – к созданию Европейского Союза. Контекст, в котором проходило обсуждение проблем миграционной политики, быстро изменялся – теперь практически каждая встреча государств-членов на высшем уровне рассматривала различные аспекты иммиграционной проблемы.

Межправительственные структуры приняли новый импульс после принятия ЕЕА. Вместе с тем межправительственность, по существу, была межправительственного сотрудничества достаточными и позволило государствам-членам избежать интеграции политики перед лицом повышающихся центробежных социальных тенденций.

посредством заключения отдельных договоров, предпринять попытку более быстрого продвижения по формированию единого миграционного пространства и снятию контроля на внутренних границах. Но они не предвидели, насколько трудно будет быстро снять контроль на внутренних границах, договорившись обо всех проблемах, прежде чем такой контроль мог быть снят. Подписание двух основополагающих документов Шенгенского Соглашения «Об отмене контроля на общих границах» и Конвенции о применении Шенгенского Соглашения, - составивших основу правовой базы, регламентирующей свободу передвижения в рамках Евросоюза, стало одним из главных достижений межправительственных переговоров.

Первое Шенгенское Соглашение было подписано 14 июля 1985 г.

между правительствами стран Бельгии, Нидерландов, Люксембурга, Франции и Германии254. Оно выросло из Саарбрюкского договора, заключенного двумя годами ранее между Францией и Германией в целях отмены контроля на своих внутренних границах.

Соглашение является небольшим документом, состоящим из преамбулы и тридцати трех статей, объединенных в два раздела. Каждый из разделов содержал собственные задачи и имел различные сроки реализации.

Договор охватывал меры, принимаемые государствами-участниками в краткосрочном плане, по упрощению автодорожных перевозок, пересечению границ на любом автомобильном транспорте. Второй раздел устанавливал долгосрочные меры, принятие которых предполагалось с 1 января 1990 г.

Они включали гармонизацию законодательства в области передвижения лиц, а также принятие дополнительных мер по охране безопасности и созданию препятствий для нелегальной иммиграции граждан третьих стран.

Необходимо отметить, что одной из особенностей первого Шенгенского договора является рамочный характер принятого нормативного акта. Государства, его подписавшие, «прилагают усилия», «стремятся», «рассматривают возможность» для выполнения поставленных задач. Вместе с тем Шенгенское Соглашение является первым звеном в цепи документов, обеспечивающих свободное передвижение лиц, товаров и услуг в рамках Сообщества. Он послужил основой для подписания следующего документа, являющегося главным правовым источником Шенгенского процесса – «Конвенции о применении Шенгенского соглашения от 14 июня г….»255. Конвенция была подписана государствами-участниками первого Шенгенского соглашения в 1990 г.

Принятие Конвенции предполагалось годом раньше, но государства– участники, постепенно принимая меры, предусмотренные первым разделом Шенгенского Соглашения, медлили с окончательным решением по открытию границ. Тем не менее так называемое Второе Шенгенское соглашение было подписано. Конвенция являлась более пространным документом, содержащим 142 статьи, объединенные в восемь разделов. Первоначально ее участниками стали пять стран, подписавших первое Шенгенское Соглашение – государства союза Бенилюкс, Франция, Германия, а также Италия.

Несомненным достижением принятого документа стало рассмотрение основной включенной терминологии, употребляемой в Конвенции. Здесь формулируются и раскрываются важнейшие понятия, такие, как внутренние и внешние границы, третье государство, иностранец, пограничный контроль, перевозчик, вид на жительство, а также основные понятия, касающиеся вопросов о предоставлении убежища. Так, например, во избежание столкновений и путаницы между законодательством Сообщества и Шенгенских соглашений граждане государств-членов были исключены из определения иностранцев256. Безусловно, унификация столь важных понятий оказала существенное воздействие на успешность дальнейшего межправительственного сотрудничества государств-членов, а также формирование общей политики ЕС по насущным вопросам.

Основная цель Конвенции состоит в отмене проверок на внутренних границах договаривающихся сторон. Компенсация отмены внутреннего пограничного контроля происходила путем установления однородного уровня контроля и однородных условий въезда на внешних границах. Но цель однородности, провозглашаемая в тексте Конвенции, достигалась с учетом потребностей национальной политики. Государства-члены в исключительных обстоятельствах, по гуманитарным соображениям, в национальных интересах или на основании международных обязательств, имели право отступить от отдельных принципов Шенгенских соглашений257, в том числе введенных принципов однородной визовой политики. Данной возможностью, например, впоследствии воспользовалась Франция, временно восстановившая пограничный контроль со странами Бенилюкс. Причиной этому послужила либеральная политика Нидерландов в отношении наркотиков.

Несомненно, наиболее эффективным и универсальным методом регулирования иммиграционного потока является введение унифицированных въездных документов для всех государств Евросоюза.

Этот вопрос и стал ключевым пунктом Шенгенского соглашения. Поскольку наличие визы являлось главным инструментом пограничного контроля, Конвенцией устанавливался принцип общей визовой политики258. В связи с этим выявилась необходимость их унификации. Фактически предусмотренный договором механизм предполагал поэтапное достижение однородности в этой области, направляя национальную политику в русло предусматривалось признание национальных виз договаривающихся сторон.

В отношении граждан третьих стран вводился общий визовый режим, отступление от которого разрешалось в исключительных случаях. Введенная единая виза – туристическая или транзитная – выдавалась консульством страны въезда на срок до 3 месяцев259. Причем ее действие распространялось на территорию всех государств Шенгенского пространства260. Таким образом, все иностранцы, обладавшие Шенгенской визой, получили возможность свободно путешествовать по территории Шенгенской области.

Но, пересекая внутренние границы, они были обязаны в течение трех рабочих дней сообщать властям о своем прибытии261. Обладая национальной визой, видом на жительство или временным разрешением на пребывание, иностранцы также имели право в период действия данных документов свободно перемещаться по территории других договаривающихся сторон. Но срок передвижения ограничивался тремя месяцами262.

В то же время, при наличии национальной визы, выданной для перемещения по территории только одной страны, граждане третьих стран получили возможность перемещаться только в пределах ее границ, не имея возможности выезжать в другое государство Шенгенской зоны. Итак, Шенгенской Конвенцией регламентировалось применение только краткосрочных виз для граждан третьих стран.

предусматривалась выдача национальных виз, согласно законодательству принимающей стороны263. Формулировка статьи ясно показывает, что достигнутое межправительственное соглашение носило ограниченный характер, оставляя регулирование основной части визового вопроса национальным государствам.

На основе статей Шенгенской Конвенции применяемые на территории Сообщества визы можно разделить на четыре категории: единая виза для краткосрочного пребывания, единая транзитная виза, национальная виза для долгосрочного пребывания, виза с ограниченной территориальной сферой действия. Как видно из приведенного перечня, визы первой и второй групп являются едиными (шенгенскими), дающими право находиться в любой из стран Шенгенского пространства, остальные – национальными.

Для граждан государств-членов не существовало никаких препятствий в передвижении между государствами Шенгенской области. С момента вступления в силу данного документа и создания общей визовой политики существующие ранее ограничения на передвижение снимались.

Полученная в результате принятия договора система мер по эффективному пограничному контролю и выборочному ограничению иммиграции, названная «политикой контролируемой иммиграции», была одобрена всеми странами-членами Шенгенской группы в качестве базы для совместных действий.

Гармонизация законодательства государств-членов ЕС далеко не всегда проходила на либеральном основании. С одной стороны, был облегчен процесс передвижения между государствами-участниками, с другой, ужесточены меры, применяемые к нарушителям. Иностранцы, нарушившие условия пребывания или более не отвечающие им по каким-либо причинам, подлежали безжалостному выдворению из государства в страну происхождения или любую другую264.

Одним из самых спорных вопросов Шенгенской Конвенции является глава об ответственности государства за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища. Потребность в законодательстве по этому вопросу уже ощущалась и, строго говоря, не была связана с результатом отмены пограничного контроля. Главным принципом, лежащим в основе данной главы, является ответственность государства за выдачу разрешений на въезд соответствии с национальным законодательством и Женевской конвенцией.

Основное возражение состояло в отсутствии у государств-членов согласованных правил по признанию беженцев, что могло привести к нарушению Женевской конвенции. Но в то же время внесением в текст договора данной главы Шенгенская Конвенция обеспечивала основание для практической гармонизации национальных методов убежища. В результате активных консультаций, проводимых государствами по данному вопросу, была подписана Дублинская Конвенция. С ее принятием глава, посвященная ответственности государства за рассмотрение ходатайства об убежище, утратила силу.

полицейского сотрудничества, взаимную правовую помощь по уголовным делам, содержит третий раздел Шенгенского договора, устанавливающий полицейское сотрудничество. Положения данной главы призваны дополнить и облегчить применение Европейской конвенции о взаимной правовой помощи по уголовным делам от 20 апреля 1959 г., а также иных договоров, заключенных ранее участниками данной Конвенции.

Характерной особенностью движения людей через национальные границы является тот факт, что в большинстве случаев оно идет отдельно от потока товаров. Но это не относится к торговле наркотиками и оружием, т.к.

их незаконный ввоз производится людьми. В этом случае отмена внутренних границ могла привести к потере национального контроля над этими проблемами. Поэтому Шенгенская Конвенция устанавливает минимальные стандарты законодательства по внутренней политике266.

Определенная форма сотрудничества и информационного обмена была предусмотрена введением Шенгенской информационной системы (SIS) компьютерной системы для обмена информацией между полициями странучастниц. Конвенцией вводились общие правила по обмену персональными данными267, обмену данными в рамках полицейского сотрудничества268, а функционирования Шенгенской информационной системы270.

въезжающих в ЕС, которым была выдана виза, вид на жительство или временное разрешение на пребывание, а также информация об отказе или присвоении статуса беженца и допуске в страну. Заносимые в базу данные личного характера использовались только в рамках специализированных учреждений и не подлежали огласке. Следовательно, Договором обеспечивалась конфиденциальность полученных данных личного характера.

Именно этот пункт Конвенции стал причиной задержки его реализации из-за технической сложности установления системы.

По нашему мнению, комбинация общей визовой политики и функционирование базы данных, где зарегистрированы все те, кто рассматривается нежелательным в Шенгенской области, стала важным элементом на пути создания общей миграционной политики Сообщества. Но иммиграционной политики самым ограничительным способом. Это означало сокращение возможностей въезда в Западную Европу для граждан третьих стран. Вводимые ограничения оправдывались необходимостью предотвращения въезда в Шенгенскую область большего количества людей, чем установлено странами-участниками. Теперь претенденты должны были удовлетворять критериям всех подписавших договор стран.

С применением Шенгенского соглашения впервые целая группа государств регламентировала процедуру проверки иностранцев, оформляющих въездную визу на территорию Сообщества. Однако страныучастницы оставили за собой некоторые права и на самостоятельные решения с учетом сложившихся традиций и национальных особенностей, но не противоречащих букве Шенгенского соглашения.

Особое значение в данном вопросе приобрели организация обмена информацией и согласованность действий загранпредставительств стран. В первую очередь это касалось вопросов практической выдачи виз и решения возникающих при этом проблем. Предусматривался также обмен информацией о тенденциях политического и экономического развития в странах, выходцы из которых являются потенциальными иммигрантами.

Итак, условия въезда на территорию одной из договаривающихся сторон – всего лишь сумма национальных условий. И однородность здесь не могла быть получена из-за национального характера концепции общественной безопасности. Этот вопрос решался посредством введения государствами-членами так называемого «черного списка», включающего перечень людей, которым отказано в допуске на основании национальных законов271, а с введением Шенгенской Информационной Системы список стал доступен всем членам Шенгенского пространства272. Принятием таких мер исключалась возможность проникновения нежелательных граждан на территорию Шенгенской зоны.

Следовательно, с подписанием Конвенции в 1990 г. был сформирован базис Шенгенского процесса. Шенгенские соглашения содержали не все необходимые правила и процедуры для дальнейшего процесса гармонизации и сотрудничества. По многим пунктам требовалась разработка дальнейших правил осуществления, которые должен был установить Исполнительный комитет, сформированный в соответствии с Конвенцией. А в приложении к Конвенции стороны внесли список множества вопросов, по которым должно было продолжаться обсуждение. Таким образом, Шенгенские соглашения не ограничивались отменой средств управления на внутренних границах, а скорее составили структуру для дальнейшей гармонизации и строительства.

Несомненно, передвижение между данными государствами становилось намного проще, но пограничный контроль до конца не упрощался.

На самом деле в процессе подготовки и реализации Конвенции существовало множество сложностей. Полное уничтожение контроля на границах подписавших его стран, предполагаемое в 1993 г., в ряде стран произошло только с 1995 г. Это было обусловлено необходимостью гармонизации законодательства стран-участниц в области миграционной и визовой политики, координации деятельности полицейских сил, налаживания работы Шенгенской информационной системы. Задержки с принятием необходимого законодательства стали причиной поздней интеграции в шенгенскую систему Италии. Только в 1997 г. Италия присоединилась к структуре контроля, определенной стратегическими интересами других государств – стран Северной Европы, - не получив при этом для себя особой выгоды.

межправительственном уровне, вне законодательных рамок Сообщества.

Государства-участники Шенгенских соглашений параллельно являлись еще и членами Европейского Сообщества. Во избежание столкновений Шенгенской Конвенции с законодательством Сообщества был необходим законодательством Сообщества273.

С принятием новых межправительственных соглашений все острее вставал вопрос о соотношении национального права государств-членов, международного права и правовых норм Европейского Сообщества.

Международное и национальное право государств-членов как два различных типа правовых систем сосуществуют при нарастающем взаимовлиянии друг с другом. Право Европейского Сообщества развивается на стыке международного и внутригосударственного права: оно черпает свои истоки из права международного и имеет большое влияние на национальное право государств-членов ЕС, осуществляя его унификацию и гармонизацию. Таким образом, заключаемые государствами-членами межгосударственные национальными государствами ложились в основу наднациональной миграционной политики Европейского Сообщества.

Содержание, реализация и развитие всей нормативно-правовой базы и в том числе по миграционной политике, определялись основными принципами права Сообщества, среди которых превалировали принципы верховенства и прямого действия права ЕС. Принцип верховенства права означал приоритет права Сообщества над нормами национального законодательства государств-членов. А принцип прямого действия права ЕС - непосредственное применение права ЕС на территории государств-членов, действие норм права Сообщества без какой-либо трансформации в правопорядок государств-членов. В результате реализация вышеозначенных принципов правовой системы Евросоюза позволила избежать столкновений законодательства Сообщества и межправительственных договоров.

направлениям. Во-первых, это географическая направленность расширения.

Вскоре к странам, подписавшим соглашения, присоединились Италия, Испания, Португалия и Греция274. С вступлением новых членов в ЕС расширялся и круг стран-участниц Шенгенских соглашений. Дания, переосмыслив свою позицию, вместе с новыми государствами-членами ЕС Австрией, Финляндией, Швецией - присоединилась к Шенгенской Конвенции275.

Шенгенских соглашений достигло тринадцати из пятнадцати членов ЕС. Вне рамок Шенгена остались государства, не присоединившиеся к Шенгенскому процессу, – Великобритания, Ирландия и Дания276. Одной из причин отказа Великобритании стало слабое развитие в стране института паспортного контроля за передвижением и проживанием людей. Ирландия же, связанная с Великобританией тесными историческими, экономическими и культурными узами, в том числе общим туристическим пространством, имеющим некоторое сходство с Шенгенским, не решилась пойти на разрыв существующих связей.

Шенгенских достижений согласно Решению Совета, принятому в 2002 г. Правила «Шенгенских достижений», которые приобретают обязательную силу для Ирландии, — это главным образом нормы правоохранительной направленности, посвященные сотрудничеству государств-членов в борьбе с преступностью. Кроме того, в соответствии с принятым Решением Ирландия была подключена к Шенгенской информационной системе. Великобритания аналогичный шаг предприняла еще в 2000 г. В то же время Исландия и Норвегия, не являясь членами ЕС, но входящие в созданный вместе с Данией, Финляндией и Швецией северный паспортный союз, присоединились к Шенгенской Конвенции. В целях сохранения безвизового пространства на севере Европы было принято решение допустить государства, не являющиеся членами ЕС - Исландию и Норвегию - к участию в Шенгенском процессе на правах ассоциированных членов, заключив с ними особый договор279.

Но присоединение государства к Шенгенской конвенции не означало его автоматическое вхождение в Шенгенскую зону. Затянувшийся процесс ратификации и практические трудности, связанные с выполнением предварительных условий Конвенции, привели к тому, что функционировать она начала только с 1995 г. в отношении отдельных стран280. Таким образом, практическое создание и постепенное расширение Шенгенской зоны на основе Конвенции 1990 г. является следующим самостоятельным направлением развития Шенгенского процесса.

«рамочной», закрепляющей свод общих правил, на основе которых издаются расширяющие, уточняющие нормативные акты. Для реализации этой цели Конвенцией специально создавался Исполнительный комитет.

Следовательно, подготовка и принятие новых юридических норм, развивающих и дополняющих Шенгенские соглашения, является третьим направлением данного процесса.

Результатом работы Исполнительного комитета явилось формирование широкого круга юридических норм, именуемых Шенгенскими достижениями (Schengen acquis)281. Прежде всего, они включают Шенгенское Соглашение «Об отмене проверок на общих границах» 1985 г., Шенгенскую Конвенцию 1990 г. о применении Соглашения 1985 г., а также договоры о присоединении новых государств к Шенгенским соглашениям и другие многочисленные нормативные акты282.

Договор, предусматривающий гармонизацию мер по борьбе с нелегальной иммиграцией, включал подписание договоров о репатриации со странами донорами. В апреле 1991 г., например, было подписано соглашение между Шенгенскими странами и Польшей, обязывающее Польшу забрать нелегальных польских иммигрантов283. В то же время на уровне государствчленов национальными правительствами продолжали приниматься двусторонние соглашения со странами – источниками иммиграции и транзитными странами, в целях облегчения репатриации. Примером тому может служить договоры, подписанные в 1996 г. Италией с Албанией и Турцией284.

В результате заключения Шенгенских соглашений и реализации межправительственных договоров на территории Западной Европы сформировалось Шенгенское пространство. Полученное единое пространство можно охарактеризовать двумя признаками. С одной стороны, это «прозрачность» внутренних границ, т.е. отсутствие личных проверок на границах, связывающих друг с другом государства-члены, с другой, введение единого визового режима на внешних границах, т.е. со странами, не входящими в Шенгенское пространство.

Следовательно, главная цель, ради которой начался «шенгенский процесс», - достижение прозрачности внутренних границ, отмена пограничных проверок, мешающих свободному передвижению граждан между странами Европейского сообщества, - была достигнута. Без этого невозможно существование европейского гражданства и функционирование единого внутреннего рынка. Однако следует заметить, что окончательно контроль с внутренних границ так и не был снят. Ему подвергались граждане третьих стран, не обладающие единой шенгенской визой.

Не вызывает сомнения тот факт, что Шенгенские достижения играют очень важную роль в правовой системе ЕС. Сфера, охватываемая ими, традиционно относилась к исключительной компетенции государств, поскольку являлась основой национальной безопасности. Вместе с тем передача полномочий по регулированию этих отношений наднациональному органу стала, несомненно, значительным шагом вперед в деле европейской интеграции. С другой стороны, такая передача — весьма трудоемкий процесс, который требует много времени на согласование позиций. Особенно большие трудности возникают, когда дело доходит до реализации принятых положений на местах. Потому ЕС уделял большое внимание полноте выполнения государствами принятых на себя обязательств.

Являясь изначально межправительственными договорами, находящимися вне рамок ЕС, Шенгенские соглашения оказали огромное влияние на процесс гармонизации миграционного законодательства государств-членов и складывание единой правовой базы в области миграционной политики в рамках ЕС. Посредством принятия договоров государствами-членами был сделан серьезный шаг к реализации идеи единого европейского пространства.

Но в то же время наличие основных признаков Шенгенского пространства – «прозрачность» внутренних границ и введение единого визового режима на внешних границах – позволяет говорить о возведении в Европе невидимой стены, отгораживающей некую крепость под названием «внутренняя Европа». Как точно подметил В.Швиммер, Генеральный секретарь Совета Европы: «С одной стороны, оно позволяет … без помех предаваться мечте о Европе без границ, путешествуя по суше, по морю и по воздуху без ограничений, без виз, а если бы не угроза терроризма, можно было бы сказать — и без паспортного контроля. С другой стороны, Шенген делает из Европы крепость, куда нет доступа без шенгенской визы. Валы и рвы сравниваются с землей на одной стороне, чтобы быть заново насыпанными и вырытыми на другой»285.

Суть концепции «Крепость Европа» состоит в усилении внешних границ ЕС для обеспечения безопасности внутри «крепости». Получив развитие после заключения Шенгенской конвенции 1990 г., она постепенно трансформировалась в концепцию «Европа концентрических кругов», смысл которой сводится к обеспечению нескольких уровней безопасности и сотрудничества в самом ЕС и странах, граничащих с ним.

Отдельные авторы даже склонны видеть в Шенгене отрицательный вклад в развитие открытой иммиграционной политики ЕС. Так, английский исследователь М.Угер отмечает, что из-за акцента на исключении нежелательных иностранцев и смешения иммигрантов с терроризмом и торговлей наркотиками и т.д. Шенген способствовал усилению расистских и ксенофобских настроений среди граждан государств-членов ЕС286. Здесь немаловажную роль играли европейские СМИ и национальные политики, которые, намеренно преувеличивая численность присутствующих в стране иммигрантов, умело играли на настроениях граждан.

Так, например, в течение 1980-х годов французы полагали, что большинство иммигрантов приехали из Северной Африки. Фактически же североафриканцы никогда не составляли большинство и до конца десятилетия были превзойдены по численности португальцами. Точно так же иммигрантская проблема в Германии часто виделась в большой численности присутствующих иммигрантов из Турции. На самом деле только одна треть иностранных резидентов была родом из Турции, и их число не увеличивалось в течение всего десятилетия. Наконец, единственная наибольшая группа иностранцев в Великобритании всегда была ирландской, хотя проживающие пакистанцы являются центром внимания287.

В целом нужно отметить, что иностранное население к тому времени являлось важным демографическим фактором и неотъемлемой частью западного общества. Так, У.Р. Брубейкер отмечает, что уже в конце 1980-х годов «долгосрочные иностранные переселенцы стали полноправными участниками социальной и экономической жизни»288. Так, например, количество выходцев из Турции от числа всех иностранцев в ФРГ с начала 70-х выросло с 13% до 33 % в 1980 г.289 Во Франции в 1982 г. насчитывалось 805,3 тыс. человек алжирцев, 492,7 тыс. – марроканцев, 212,9 тыс. – тунисцев, являющихся основными группами иммигрантов290. В ФРГ лидировали турецкие и греческие граждане, а также граждане бывшей Югославии и Италии, составившие 18%. В общем иммиграционном потоке в стране граждане ЕС составляли всего 25% иностранного населения291.

В Великобритании среди иммигрантов ведущее место занимали выходцы из стран Содружества, которые до 1962 г. юридически являлись гражданами Великобритании. По данным на 1984-1986 гг., 4-6% трудоспособного населения Великобритании составляли иммигранты, что составляло около 1,5 млн. человек, из них 489 тыс. - индийцы. 375 тыс. выходцы из стран Карибского бассейна, 269 тыс. - из Пакистана и Бангладеш, остальные китайского, африканского или арабского происхождения292. Вообще нужно отметить, что отличительной особенностью иммиграции в эту страну является большая численность цветного населения.

Необходимо напомнить, что до 1970-х гг. потребность в рабочей силе восполнялась в основном за счет трудящихся из европейских стран, не входящих в ЕС. На протяжении восьмидесятых годов доля европейской рабочей силы в общей массе международной миграции внутри ЕС снизилась.

Так, например, исследования, проведенные во Франции в 80-е гг., показали, что половину ежегодного притока иностранных рабочих составили выходцы из стран ЕС, пользующиеся правом свободного движения, менее 10% - из стран, традиционно поставляющих рабочую силу Франции (Алжир, Марокко, Португалия), остальные 40% прибыли из других стран, не входящих в ЕС293.

Также немаловажным процессом является и изменение в их составе, происходящее в основном по линии воссоединения семей и за счет высокого коэффициента рождаемости.

Вместе с тем рост ксенофобии был обусловлен наблюдаемым во второй половине 80-х годов увеличением иммиграции в государства-члены Сообщества. В начале 80-х гг. западноевропейским странам удалось отчасти стабилизировать миграционную ситуацию, добившись снижения миграционного потока. Основными принимающими странами являлись Германия и Франция, которые среди общей численности иммигрантов имели наиболее высокий процент граждан из третьих стран. Но вскоре нетто миграции, имеющее в 1982 и 1984 гг. даже отрицательные значения для Сообщества в целом, в период с 1985 по 1990 гг. поднялось с 300 тыс. до 1000 тыс. человек в год294. Основной составляющей этого увеличения являлась иммиграция около полумиллиона людей немецкого происхождения в Германию295 (из Восточной Германии и Восточной Европы до 1990 г., из Восточной Европы в 1990 г. и 1991 г.)296. Важно обратить внимание на то, что движение немцев из восточной в западную часть Германии, являвшееся наиболее значительным в 1989-1990 гг., с 1990 г. больше не являлось международным миграционным потоком, а расценивалось как часть внутреннего немецкого перемещения.

В Люксембурге и Бельгии наблюдалось наибольшее количество граждан государств-членов ЕС. В южных государствах - Греции, Испании, Португалии, - а также в Ирландии пропорции граждан третьих стран были весьма низки. Согласно статистическим данным наибольший процент населения ЕС, проживающих в других государствах-членах, наблюдался среди граждан Ирландии (более 13,5%), Португалии (около 8%), Люксембурга (около 5%) и Греции (чуть меньше 4%). В остальных государствах ЕС эта цифра составила менее 2%. В общем миграционном потоке, в период 1990-1991 гг. европейцы составляли 45%, т.е. большую часть населения государств-членов Сообщества. Вторую по величине группу составляли африканцы и азиаты297.

гражданами государств-членов ЕС. Более 65% иммигрантов являлись гражданами третьих стран, среди которых 35% составляли граждане других европейских государств, а 25% - не европейских стран.

Внутренняя миграция граждан государств-членов находилась на порядок ниже миграции внешней. Несмотря на усиление интеграционных процессов в сфере торговли и капитала, потоки внутренней трудовой миграции в 1980-е гг. уменьшались. В общем иммиграционном потоке снижалась доля экономически активных людей. До 80-х гг. 80-90% иммигрантов являлись экономически активными, однако затем произошел сдвиг в сторону увеличения в их числе иждивенцев за счет увеличения семейной иммиграции. Все это ставило степень мобильности трудовых ресурсов намного ниже уровня реальной миграции в Европейском Сообществе298.

формальностей для свободного передвижения на внутренних границах. В связи с этим Комиссией даже высказывалось мнение, что создание общего европейского рынка обострит иммиграционные проблемы299. Необходимость регулирования растущих миграционных потоков, включая решение визовых проблем, контроль внешних границ, репатриацию нелегальных граждан третьих стран и ограничение потока ищущих убежище, побудила государства-члены вернуться к дальнейшему изучению этих вопросов и обусловило появление специальной группы.

европейского политического сотрудничества и работы группы ТРЕВИ было принято решение о создании Специальной рабочей группы по проблемам иммиграции. Разработка принципов предоставления политического убежища и пересечения внешних границ Сообщества стала главной целью работы Специальной группы.

работающего над проблемой свободного передвижения людей, стало подписание договора, определяющего государство, ответственное за рассмотрение заявления о предоставлении политического убежища.

Дублинская конвенция, предназначенная для ограничения притока претендентов на политическое убежище, предоставляла иммигрантам право обязательство его рассмотрения.

предоставления политического убежища, оказались в реальности трудновыполнимыми. В процессе ее реализации государства, имеющие наиболее либеральное законодательство в области убежища, испытывали огромное давление со стороны притока ищущих убежище. Например, Германия, которая в 1993 г. вынуждена была ужесточить законодательство по беженцам. В результате процесс ратификации Конвенции затянулся на семь лет, и она начала действовать лишь с 1 сентября 1997 г.

Взаимное признание виз, определение правил въезда и пребывания на территории Сообщества граждан третьих стран должна была обеспечить Конвенция о порядке пересечения внешних границ. В соответствии с Конвенцией иммигранты, проживающие на законном основании в одной из стран ЕС, должны были получить право находиться без визы в другом государстве Сообщества не более трех месяцев. Но выдача разрешения предполагалась лишь в том случае, если претендент мог доказать, что не ставит своей целью поиск работы.

отдельных стран при возвращении иммигрантов, было введено новое понятие «принимающей третьей страны». Это могла быть любая страна на периферии ЕС, через которую ищущий убежище попал на территорию государств-членов и куда он мог быть возвращен. Принятые меры должны были оказать помощь в идентификации и решении важных проблем. Однако Конвенция не была подписана всеми государствами-членами из-за ряда существовавших между ними разногласий301.

Необходимо отметить, что в течение всего периода возрастания межправительственного сотрудничества, с середины 1970-х до начала 1990-х гг., Комиссия участвовала во всех встречах Специальной группы по вопросам иммиграции на уровне вице-президента КЕС. Однако роль, которую она играла, была все еще далека от той, к которой стремилась КЕС.

Можно согласиться с исследователем М.Угур, утверждающим, что это была роль «эффективного брокера», когда государства-члены были не в состоянии достичь согласия между собой302.

В этот период успех деятельности Комиссии ЕС был ограниченным.

Соглашения, подписанные между государствами, являлись результатом работы межправительственного механизма и являлись исключающими для граждан третьих стран. Это произошло из-за разделения миграционной политики внутри ЕС, которая, создавая «группу посвященных лиц» - граждан ЕС, имеющих право на привилегии в рамках европейской социальной общности, исключала «группу посторонних» - граждан третьих стран. В результате межправительственная исключающая позиция, направленная против иммигрантов из третьих стран, стала результатом осуществления свободы передвижения на основе национальности303.

Но вместе с тем, следуя за отдельными исследователями, нельзя утверждать, что основным результатом работы чрезвычайной межправительственной структуры стало формирование исключающей политики в отношении граждан третьих стран. Прежде всего, следует отметить, что основы такой политики были заложены учреждающими договорами, на основании которых проходило формирование миграционной политики Сообщества. С другой стороны, межправительственная структура позволила создать обстановку доверия между государствами-членами, а также определить основные проблемы, работа над которыми продолжилась уже на наднациональном уровне.

Таким образом, как показывает анализ межправительственных договоров Европейского сообщества, иммиграционная политика развивалась в рамках процесса европейской интеграции. Вопросы иммиграционной политики в этот период рассматривались со ссылкой на национальность, а реализуемая политика была результатом межправительственных соглашений и как следствие исключающей для граждан третьих стран. Государствачлены упорно не хотели передавать регулирование иммиграции граждан третьих стран в рамках Союза и национальных границах в руки Союза. В то же время межправительственное сотрудничество, выбранное государствамичленами для развития иммиграционной политики, показало себя медленным, непрозрачным, а иногда и трудновыполнимым процессом. Но следует констатировать, что государства-члены все же сумели добиться некоторой стабилизации миграционных потоков внутри Сообщества, и в результате делегирование власти наднациональным учреждениям в этой области стало выполнимым и желательным.

утверждать об отсутствии на тот момент какого-либо свидетельства целеустремленной гармонизации или сотрудничества в этой области304, ясно, что Европейское Сообщество постепенно приобретало одинаково власть и компетентность в отдельных аспектах иммиграционной политики, даже когда установленная ответственность была разделена и являлась главным образом межправительственной. Принятые в этот период конвенции составили основные достижения межправительственного механизма, заложив предпосылки перерастания межправительственного сотрудничества в более тесный союз. Определение основных принципов общей визовой политики позволило государствам-членам проводить «политику контролируемой миграции».

2.2. Развитие сотрудничества государств-членов Европейского Союза в сфере правосудия и внутренних дел По мере углубления процесса западноевропейской интеграции к середине 80-х гг. все более очевидной стала необходимость рассмотрения вопросов миграционной политики в общеевропейском контексте. До сих пор государства-члены придерживались привычной и проверенной практики заключения межправительственных договоров в этой животрепещущей сфере. Однако западноевропейским странам приходилось решать фактически одни и те же задачи миграционной политики, многие из которых попадали в межправительственные соглашения оказались неупорядоченными, трудновыполнимыми и малоэффективными.

В 1976 г. премьер-министр Бельгии Л. Тиндеманс разработал программу перестройки институтов Европейского сообщества в целях их превращения в звенья единого механизма управления западноевропейской интеграцией во всех областях. Таким образом, предусматривалось превращение Европейского сообщества в Европейский Союз. Хотя «доклад Тиндеманса» не был одобрен, но государства-члены решили проводить обсуждение путей преобразования Европейского Сообщества в Союз ежегодно. В целях координации действий государств-членов ЕС на международной арене было предложено официально включить в состав институтов сообщества систему политических консультаций. Этот шаг иллюстрирует выход Сообщества на новый уровень сотрудничества – европейское политическое сотрудничество.

После некоторой переработки основные идеи «доклада Тиндеманса»

получили развитие в 80-е гг. в проекте нового документа министра иностранных дел ФРГ Г.-Д. Геншера и премьер-министра Италии Э. Коломбо. На его основе планировалось в течение пяти следующих лет преобразовать Сообщество в Европейский Союз. Создаваемому союзу предполагалась передача более обширных наднациональных полномочий. Но хотелось бы отметить, что ряд стран - Британия, Греция и Дания высказывались против ограничения национального суверенитета в политической сфере. Таким образом, идея потери государствами части национального суверенитета на данный момент не нашла полной поддержки среди государств-членов.

В ходе развития Сообщества государства-члены принимали все больше решений на коммунитарном (наднациональном) уровне, передавая по мере необходимости свои полномочия его структурам: Комиссии Европейских Сообществ, Совету министров, Европейскому парламенту и Суду ЕС.

Следует констатировать, что хотя и с некоторыми трудностями, но интеграционные процессы постепенно набирали свою силу. Это наглядно отразилось еще в 70-е гг., когда страны ЕС начали сотрудничество в области внешней политики, а также состоялись первые всеобщие выборы в Европейский парламент.

В целях координации деятельности государств ЕС в 1985 г. было принято Решение Совета по руководящим принципам для миграционной политики Сообщества305. Принятие настоящего документа, прежде всего, означало понимание государствами-членами необходимости складывания в рамках Европейского Сообщества единой миграционной политики в отношении не только собственных граждан, но и граждан третьих стран.

Анализ документа показывает, что вопросы, касающиеся доступа, проживания и работы мигрирующих рабочих из третьих стран все еще оставались под юрисдикцией правительств государств-членов.

Соответственно, все вышеперечисленные проблемы оговаривались в двусторонних договорах, заключаемых государствами-членами с третьими странами. В то же время весь текст документа сквозит назревшей необходимостью приведения в соответствие с современными условиями миграционной политики Сообщества. Посредством принятия Решения Советом ЕС высказывались намерения постепенно значительно продвинуть сотрудничество и консультации между государствами-членами и Комиссией, касающиеся миграционной политики, включая переговоры с третьими странами. Намеченные направления деятельности начали постепенно реализовываться и получать свое воплощение в нормативных актах, принимаемых органами Сообщества.

Восстановление прежней активности интеграционных процессов в 80-е годы наглядно показывает вступление в ЕС Греции (1981 г.), Испании и Португалии (1986 г.). В то же время определенное оживление в деятельность институтов ЕС внесло председательство в Комиссии известного политического деятеля Франции Жака Делора. Возглавляемая им Комиссия начала практическое продвижение на пути к стратегической цели Европейских Сообществ – Европейскому Союзу и созданию единого экономического пространства с четырьмя провозглашенными свободами.

Для обеспечения необходимой нормативной базы государства-члены должны были, прежде всего, внести поправки в основополагающие договоры. В период 1985-1992 гг. Европейское сообщество приняло и последовательно реализовало семилетнюю программу завершения строительства единого внутреннего рынка, объединяющего на тот момент уже 12 стран.

В контексте перехода к единому внутреннему рынку более остро встал и вопрос о сближении уровней социального и экономического развития государств-членов и их регионов. Правда, этот процесс развивался в определенной степени и сам по себе, как следствие открытия национальных хозяйств, причем не только в рамках Сообщества, но и за его пределами306.

К середине 1980-х гг. в Сообществе сохранялся, хотя и уменьшился межрегиональный разрыв в уровнях развития. В этих условиях наличие четырех государств – Греции, Испании, Ирландии и Португалии - и без того существенно менее развитых, чем остальные участники Сообщества, плохо вписывалось в стратегию перехода к единому внутреннему рынку, а затем - к экономическому и валютному союзу.

Наконец, следует учесть еще одну направленность интеграционного процесса в 1980-е гг. - распространение интеграционных тенденций на сферу общественно-политической жизни и внешней политики. За 40 лет строительства «единой Европы» заметно укрепилось чувство солидарности участников этого уникального в европейской истории процесса, начало формироваться европейское самосознание. Социальные проблемы стали приобретать не только национальное, но и европейское измерение. В первую очередь это проблемы безработицы, профессиональной подготовки и переподготовки, трудоустройства.

Резкое повышение уровня безработицы в странах Сообщества, которое сначала связывалось с экономическими кризисами и «холодной»

конъюнктурой 70-х гг., оказалось не кратковременным явлением, а длительным состоянием, связанным с глубоким структурным кризисом западноевропейской экономики. Поэтому согласованная политика занятости также стала составной частью социальной политики Сообщества307.

К концу 80-х гг. государства-члены вынуждены были признать наличие некоторых проблем с интеграцией иммигрантов из третьих стран. В основном, это касалось получения образования и занятости второго поколения. Так, Комиссия, подтверждая присутствие большого числа иммигрантов, с тревогой отмечала, что произошедшие важные изменения в структуре иммиграции оказали влияние на интеграционный процесс308.

Показательно, что в 1990 г. из общего числа населения Сообщества, составляющего 327 млн. граждан, 14,1 млн. человек не являлись гражданами ни одного из государств-членов ЕС. Причем 6,4 млн. человек или 45% из них составляли женщины309.

Из представленных Евростат статистических данных отчетливо видно изменение полового состава иммиграционного потока, в частности увеличение пропорции женщин. Например, к 1991 году в Люксембурге женщины-иммигранты из других государств-членов составляли 26% населения, а 27,4 % - мужчины. В Бельгии это соотношение 5% женщин и 6,1% мужчин. Во Франции и Германии, государствах-членах, имеющих наибольшее число граждан из третьих стран, численность мужчин также ненамного превышала долю женщин310.

Экономические факторы, культурное и географическое родство являлись основными критериями в выборе страны проживания. Для женщин семья являлась решающим фактором. Среди женщин-трудящихся из государств-членов Сообщества до 65% были замужними, в то время как для женщин из третьих стран доля замужних составляла 68%.

Наибольшую группу иммигрантов из третьих стран составили женщины из Турции – 1 млн. человек. Затем следуют иммигрантки из стран Магриба – 0,8 млн. человек из Алжира, Марроко и Туниса. В рамках отдельных государств-членов история создала связи, которые все еще заметны. Так, женщины из стран Магриба были основательно представлены во Франции; ирландские, индийские и пакистанские женщины - в Великобритании. Наибольшее число женщин из стран Сообщества составляли иммигранты только из трех государств: Италии (22%), Португалии (17%), Ирландии (13%)311. Таким образом, реализуемая с середины 1970-х годов государствами-членами политика воссоединения семей к 1991 г. привела к увеличению численности женщин в общем миграционном потоке.

численности населения в 1990 г. находился в Люксембурге. Но необходимо учитывать размеры принимающего государства, общее количество населения. Среди более крупных государств-членов ЕС наибольшее число иностранных граждан находилось во Франции, составив 10,4 % от общего числа собственных граждан. За ней следовала Ирландия с 9,3%, Бельгия – 9,0%, Швеция – 8,9%, Нидерланды – 7,8%, Великобритания – 6,5%, Германия – 6,4% и Австрия – процент иностранного населения в которой составлял 5,8.

В остальных государствах-членах число иностранного населения составляло менее 5%. Самый низкий процент иностранного населения наблюдался в Финляндии - 1,2%, Италии – 1,4% и Португалии – 1,8%312.

Необходимо отметить, что по сравнению с предыдущим десятилетием тенденция концентрации иммигрантов в основном в трех принимающих государствах-членах ЕС примерно сохранилась. Из общей численности граждан третьих стран три четверти проживало только в трех государствахчленах: Франции, Германии, Великобритании. Эти три государства стали домом для 73% граждан других государств Сообщества и 78% граждан третьих стран313. В Люксембурге отмечалась наибольшая численность граждан из других государств-членов Сообщества, в то время как в Бельгии наблюдался наиболее низкий их уровень.

Среди общего числа иммигрантов гражданство европейских стран имели 65% иммигрантов: 35% являлись гражданами государств-членов ЕС, 30% - континентальной Европы (особенно Турции и Югославии).

Африканцы составляли 17%, азиаты – 10%, американцы – 6%. Иммигранты из Австралии и Океании составили наименьшее число жителей – около 1%314.

Учитывая данные тенденции, государства-члены пришли к выводу о необходимости проведения совместных консультаций для обмена информацией в области иммиграционной политики с целью принятия общих нормативных актов. Действительно, на уровне Сообщества периодически подчеркивалась необходимость сотрудничества государств-членов в вопросах въезда и проживания граждан третьих стран. Так, Европарламент неоднократно убеждал Совет и Комиссию в необходимости гармонизации визовой политики Сообщества и законодательства в отношении иностранцев315.

Консультации по данным вопросам проводились в целях облегчения взаимного обмена информацией, выявления общих проблем, касающихся граждан третьих стран и гармонизации национального законодательства по миграционной политике государств-членов на основе международных инструментов. Таким образом, на основе принимаемых Комиссией ЕС решений государства-члены обязаны были принимать меры по гармонизации национального законодательства в отношении иностранцев.

Очередным знаковым этапом на пути преобразования Сообщества в область подлинной свободы и подвижности для всех граждан Сообщества является принятие Советом нормативных актов, гарантирующих право на проживание кроме рабочих другим категориям граждан. Действие принятых документов распространялось на людей, не пользующихся правом на проживание по закону Сообщества, служащих и работающих не по найму, пенсионеров, а также студентов.

Свобода передвижения с целью проживания для неработающих граждан ЕС была закреплена в принятой 28 июня 1990 г. Советом Директиве 90/364/ЕЭС316. Документ был принят в целях обеспечения отмены препятствий свободе передвижения людей между государствами-членами.

Директивой вводилась свобода передвижения не работающих граждан ЕС с целью проживания. Ее действие распространялось на граждан государств-членов и членов их семей, в частности, на его или ее супругов, детей, находящихся на иждивении, а также зависимых родственников317.

Ранее в этом направлении действовал Регламент 1251/70 о праве работников оставаться на территории государства-члена после прекращения трудовой деятельности в данном государстве.

Принятая в это же время Директива 90/365/ЕЭС касалась граждан Сообщества, прекративших трудовую деятельность (пенсионеров)318. По документу государства-члены предоставляли право на проживание гражданам государств-членов, которые ранее работали и членам их семей при условии, что они получают пособие по выходу на пенсию или вследствие несчастного случая на производстве или болезни.

Цель очередного документа - Директивы 90/366/ЕЭС – состояла в предоставлении гражданам государств-членов гарантий доступа к профессиональному обучению319. После обращения Парламента Суд ЕС аннулировал принятый документ, но он функционировал до вступления в силу новой Директивы 93/96/ЕЭС в этой сфере320.

осуществляться право на проживание для данной категории граждан.

Опираясь на принятый нормативный акт, государства - члены предоставляли право на проживание любому студенту, который являлся гражданином одного из государств-членов ЕС при выполнении претендентом ряда условий. В то же время принятая Директива не распространялась на студентов, которые получили право на проживание в ЕС на основании того факта, что они работают или являются членами семей трудящихсямигрантов321.

Претендентам, попадающим под влияние одной из директив и удовлетворяющим выдвинутым условиям, государствами-членами выдавался специальный документ «Вид на жительство», имеющий пятилетний срок действия. Студентам, при получении подтверждения о регистрации в образовательном учреждении для прохождения профессионального продолжительностью срока обучения, т.е. на год, с возможностью ежегодного возобновления. Одним из положительных аспектов принятых нормативных актов являлось то, что «Вид на жительство» выдавался не только перечисленным категориям граждан, но также их супругам и иждивенцам. Причем последние, независимо от своей национальности, получили право работать в границах территории принимающего государствачлена, в соответствии с принятыми мерами.

Вместе с тем предоставление права на проживание гражданам государств-членов и членам их семей осуществлялось лишь при условии наличия медицинской страховки, обеспечивающей оказание медицинской помощи в определенных случаях. В целях исключения возможности обременения систем социального обеспечения принимающей стороны одним из главных условий принятого документа являлось наличие у претендентов достаточных для обеспечения собственного проживания средств. Только лишь при выполнении данных условий мигранты имели возможность не только жить, а также работать на территории принимающего государства.

Статьи принятых директив показывают, что право свободного передвижения и проживания предоставлялось только гражданам Сообщества и членам их семей, причем только в случае, если они не станут бременем для систем социального обеспечения или здравоохранения принимающего государства-члена. Таким образом, хотя возможное снятие внутренних границ могло действительно позволить определенную свободу передвижения, сопутствующая ему свобода выбора места жительства была все еще далека от желаемого. Для граждан Сообщества, желающих переехать из одного государства-члена в другой, было не только необходимо представить доказательство независимой экономической жизнеспособности в течение всего периода проживания в принимающем государстве-члене. Они также подвергались значительному местному контролю через выдачу видов на жительство.

Анализ выявленных документов позволяет утверждать, что свобода движения была первоначально ограничена кругом людей, осуществляющих экономическую деятельность. Но впоследствии, с принятием вышеозначенных документов, произошло постепенное распространение провозглашаемых свобод на других граждан государств-членов, не осуществляющих экономическую деятельность.

Итак, мы видим, что в процессе последовательной реализации семилетней программы завершения строительства единого внутреннего рынка акцент был сделан на обеспечение свободы передвижения и проживания для собственных граждан, не касаясь улучшения условий в отношении граждан третьих стран. Действительно, на данном этапе речь шла, прежде всего, о реализации одной из четырех «свобод», составляющих суть единого рынка, - свободного движения лиц на всей территории Сообщества. Она включает право каждого гражданина любого государствачлена проживать, приобретать недвижимость и заниматься профессиональной деятельностью на территории Сообщества.

Ослабление напряженности между Востоком и Западом со второй половины 80-х годов оживило интеграционные процессы в Западной Европе.

Западноевропейские страны смогли снова сосредоточиться на внутренних проблемах, выйдя из «режима мобилизационной готовности». После 1990 г. к углублению интеграции стали подталкивать еще и страхи в связи с появлением единой и сильной Германии. Поэтому партнеры Германии, и, прежде всего, Франция, стали добиваться ускоренной интеграции.

западноевропейские страны пришли к необходимости подготовки нового основополагающего интеграционного договора между ними. Ставилась задача трансформации Европейского Сообщества в интеграционную группировку более высокого уровня – Европейский Союз.

С конца 80-х годов институты ЕС начали проявлять повышенный интерес к политике в сфере внутренних дел и правосудия. Европейский Совет предложил Комиссии ЕС принять участие в дискуссии по вопросам иммиграционной политики, а также следить за всеми международными событиями в этой области. Комиссия организовала исследовательскую группу для подготовки доклада о состоянии национального законодательства в государствах-членах и поручила группе экспертов выявить те сферы иммиграционной политики, которые необходимо передать в компетенцию Сообщества.

Результаты работы межправительственного механизма, а также подготовленные группой материалы по иммиграции и предоставлению политического убежища были использованы в ходе подготовки к Маастрихтской межправительственной конференции. Комиссия ЕС проанализировала основные тенденции современных миграционных потоков, изменение сущности иммиграции, главные направления политики западноевропейских стран в данной области. Подробно была обоснована необходимость совместных инициатив в рамках ЕС для решения проблем регулирования иммиграции и интеграции легально проживающих в странах Сообщества иммигрантов. В заявлениях Комиссии отражалось требование разработки общих стандартов иммиграционной политики ЕС.

В конце 80-х - начале 90-х гг. национальными парламентами и Европейским парламентом неоднократно высказывалась обеспокоенность по поводу отсутствия демократического контроля в процессе принятия решений по вопросам свободы передвижения и иммиграции, практики особой секретности переговоров как на межправительственном уровне, так и в рамках институтов ЕС. Результатом недоверия парламентариев к официальным лицам, принимающим решения в области иммиграционной политики, было то, что Шенгенские соглашения и Дублинская конвенция с большим трудом были приняты национальными парламентами. При этом выражались сомнения в правомочности принятия решений в рамках ЕС, если они основывались на негласной деятельности небольшой группы официальных лиц, не отчитывающихся перед институтами Сообществ.

межправительственной конференции, посвященной подготовке Договора о Европейском Союзе.

В июне 1991 г. на саммите в Люксембурге канцлер Германии Гельмут Коль призвал Совет ЕС разработать программу сотрудничества в области внутренних дел и правосудия. Им впервые четко была сформулирована идея «коммунитаризации» иммиграционной политики Сообщества. По его словам, к причинам, обусловившим необходимость существенных изменений в иммиграционной политике стран ЕС, следует причислить тот факт, что «Проблема иммиграции выросла до такого масштаба, что может оказать серьезное сдерживающее воздействие на весь процесс западноевропейской интеграции»322. Подобные опасения высказывал и бывший премьер-министр Великобритании Д. Мейджор на встрече глав европейских государств в Люксембурге: «Иммиграция – как легальная, так и нелегальная – вышла на первое место в политической повестке стран ЕС»323.

С другой стороны, не стоит сосредоточиваться только на негативном влиянии иммиграции. Например, преимущество географической близости со странами Центральной и Восточной Европы позволило Германии стать «первым иммиграционным фильтром», получив тем самым значительные экономические и политические преимущества. В частности, немецкие предприниматели, получая доступ к более дешевой квалифицированной рабочей силе, выигрывали в конкурентной борьбе, например, с той же Францией.

В конце 1991 г. Специальная группа по проблемам иммиграции вынесла на обсуждение положения общей иммиграционной политики. В ходе дискуссий выявились разногласия в позициях национальных государств.

Великобритания и Дания настаивали на сохранении национального суверенитета; Германия и Бельгия, напротив, стремились к распространению компетенции Сообщества на сферу внутренних дел и правосудия. Договор о Европейском Союзе явился своего рода компромиссом между крайними точками зрения, выделив внутренние дела и правосудие в «третью опору», но снабдив ее при этом и некоторыми элементами коммунитарного подхода.

Проект нового договора после доработки, занявшей более шести месяцев, был подписан 7 февраля 1992 в голландском городе Маастрихт двенадцатью государствами-членами Европейского Сообщества.

Соглашение о Европейском Союзе должно было вступить в силу после ратификации всеми государствами-членами в соответствии с их собственным законодательством324. Процессы ратификации в некоторых из стран, особенно Дании, Германии и Великобритании были более долгими, чем ожидалось. Например, население Дании в ходе референдума о ратификации подписанного договора сочло его условия невыгодными для страны. С учетом выработанных особых условий присоединения Дании к ЕС положительные результаты следующего референдума позволили ей присоединиться без ратификации Маастрихтского договора.

Маастрихтским договором учреждалась новая интеграционная организация – Европейский Союз. Его деятельность охватывала все основные сферы общественной жизни. Союз организовывался на основе сотрудничества, установленными в соответствии с Союзным Договором вне безопасности (ОВПБ)325 и Сотрудничество в области правосудия и внутренних дел (ОПВД)326. Таким образом, Союз организовывался на основе трех «опор», основу которых, безусловно, составляли Сообщества. Рабочие органы Евросоюза – Совет министров ЕС, европейская Комиссия, европейский суд и европейский парламент – строились как органы наднационального сотрудничества, а Европейский совет оставался институтом взаимодействия на межнациональной, межгосударственной основе. В результате принятый договор ознаменовал собой начало качественно нового этапа в процессе создания наиболее близкого союза среди народов Европы, в котором решения принимаются настолько близко к гражданину, насколько возможно, что подчеркивалось непосредственно в статьях договора.

Союз поставил перед собой ряд целей, которые планировалось постепенно достичь. В течение переходного периода путем создания пространства без внутренних границ экономического и социального сплочения предполагалось содействовать экономическому и социальному прогрессу, высокому уровню занятости и достичь сбалансированного и устойчивого развития. Посредством введения единого гражданства планировалось усилить защиту прав и интересов граждан государств-членов ЕС. В целях сохранения и развития Евросоюза как пространства свободы, безопасности и законности, где, наряду со свободным передвижением лиц внутри Союза, обеспечивался жесткий контроль на внешних границах в вопросах предоставления убежища, иммиграции, предотвращения и борьбы с преступностью.

В соответствии с Договором произошло расширение компетенции Европейского Сообщества. Под юрисдикцию Сообщества был добавлен ряд совершенно новых направлений: реализация европейского гражданства, визовая политика и т.д. Иммиграционная политика и пересечение внешних границ как составная часть политики в области внутренних дел и правосудия Маастрихтского договора, основанной на межправительственном сотрудничестве327. В рамках опоры создавалась специальная группа для работы над визовыми вопросами, проблемами иммиграции и получения убежища. А одним из главных достижений принятого договора является предоставление законодательной инициативы органам Европейского Союза в ряде сфер иммиграционной политики, хотя и при условии единогласного приема решений328.

осуществления коллективной и скоординированной иммиграционной политики. Очевидно, что Договор, отражая тенденцию растущего сотрудничества, которое уже существовало между правительствами, выражал желание некоторых стран работать над выработкой общей политики в этой сложной и политически чувствительной области.

Действительно, переход от добровольного межправительственного сотрудничества, которое теоретически могло носить обратимый характер, к обязательству сотрудничать на постоянной основе в рамках Договора явился значительным политическим событием как в глазах общественного мнения стран ЕС, так и для внешнего мира. Договор также выдвинул четкие правила процедуры для сотрудничества в данных областях, обосновав роли государств-членов, Комиссии и Европейского парламента, а также специальные функции Европейского суда. Каждому государству-члену, а также и КЕС предоставлялось право законодательной инициативы по отдельным вопросам иммиграционной политики. Европейский парламент получил право претендовать на регулярную информацию и возможность консультаций.

Отдельно также были сформулированы условия для определения совместных позиций, совместных действий как средства сотрудничества, а также для более рациональной и скоординированной работы структуры официальных комитетов и рабочих групп, занимающихся подготовкой политических решений в рамках Европейского совета по проблемам иммиграционной политики.

Договор повлек серьезные ограничения государственного суверенитета реформировании собственного законодательства в течение переходного периода, ограниченного договором до 31 декабря 1992 г.

установление гражданства Европейского Союза, дополняющего, но не заменяющего собой гражданство государств-членов329. Так, статья Договора о ЕС гласит, что «каждый человек, являющийся гражданином государства-члена должен быть гражданином Союза»330. Граждане Союза получили возможность пользоваться данным правом в соответствии с принятым договором.

Гражданство Союза обеспечивало национальным гражданам право на свободное передвижение и постоянное проживание на территории любого государства-члена ЕС. При этом граждане каждого государства Союза национальными гражданами принимающих государств участвовать в голосовании и баллотироваться в качестве кандидатов на муниципальных выборах и на выборах в Европейский парламент331. При необходимости, для защиты частных прав, гражданам Союза предоставлялась возможность обращаться с петициями в Европейский парламент, к Омбудсмену332.

распространялась на трудящихся. Это означало отсутствие дискриминации в отношении трудящихся граждан по национальному признаку в вопросах найма, оплаты труда и других условий труда и занятости. Занимаясь трудовой деятельностью на законном основании, трудящиеся получили право находиться в одном из государств-членов как во время, так и после завершения работы или окончания контракта333.

В то же время ни Договор о Европейском Союзе, ни Договор о Европейском Сообществе, ни один из протоколов, приложенных к Договорам, не определяли, что подразумевает собой «гражданство государства–члена». Но следует отметить, что Декларация о гражданстве государства-члена, принятая в 1990 г. Межправительственной Конференцией по политическому, экономическому и денежно-кредитному Союзу, отмечает, что везде, где упоминается в Соглашении о Европейском Сообществе:

«…делается ссылка на граждан государств–членов. Вопрос, обладает ли индивидуум гражданством государства-члена, решается исключительно на основе национального законодательства соответствующего государствачлена. Государства-члены посредством выпуска декларации могут объявлять для Сообщества в информационных целях перечень лиц, которые должны рассматриваться их гражданами..., и может исправлять любую такую декларацию в случае необходимости»334.

Национальное государство характеризуется наличием различных признаков, определяющих его как независимое. Суверенитет и наличие института гражданства – вот два главных принципа современного этнического государства, которым бросает вывоз иммиграция. В то же время гражданство – это не только юридический статус, но еще и национальная идентичность.

Изначально приобретение гражданства происходило по одному из двух принципов: по месту рождения или по этнической принадлежности и происхождению. Однако в действительности эти понятия никогда не существовали в чистой форме. Третий принцип – натурализация, при наличии некоторых условий после определенного периода проживания, был установлен в современных государствах. К первому типу стран относятся все эмигрантские страны - США, Канада, Австралия, Новая Зеландия; ко второму типу, с моноэтнической моделью, - в основном западноевропейские страны335. Следовательно, в государствах Европейских Сообществ предоставление гражданства в основном было связано с родительским, наследственным принципом.

Натурализация стала играть существенную роль с начала 90-х годов.

Так, У.Р. Брубейкер отмечал, что уже в конце 1980-х годов «долгосрочные иностранные переселенцы стали полноправными участниками социальной и экономической жизни»336. За период с 1981 г. по 1993 г. число натурализаций в государствах - членах Европейского союза почти удвоилось, превысив зарегистрированное с начала 1990-х гг., привело, по существу, к удвоению их числа только в трех странах: Германии, Швеции и Нидерландах.

Среди натурализованных в течение четырех лет, с 1990 по 1993 гг., 140.500 человек являлись гражданами других государств-членов ЕС.

Большинство из них - марокканцы, турки и бывшие югославы. В период с 1990 по 1993 гг. самое большое число натурализованных людей было во Франции, составив 233.000, несколько меньше в Великобритании – 218.000, странах Бенилюкса – 204.000, Германии – 129.000 и Швеции – 116.000.

Следует отметить, что Нидерланды и Швеция имеют самый высокий процент населению337. Следовательно, происходит постепенная интеграция иммигрантов в принимающие общества на территории Евросоюза.

Европейское гражданство, таким образом, является «внутренне включительным» набором прав и обязательств, данных одинаково всем членам сообщества, но также и «внешне исключительным» механизмом закрытия, отделяя граждан от не граждан.

В целом, введение европейского гражданства стало ключевым элементом в осознании населением государств-членов ЕС европейской идентичности. Несомненно, это позволило гражданам ЕС почувствовать себя частью единого целого не только в силу исторического или географического положения. Статус гражданина Евросоюза, кроме возможности безвизового передвижения в рамках ЕС и проживания с правом заниматься экономической деятельностью в любой из них, давал также право голоса на выборах в местные органы власти и в Европейский парламент на всей территории ЕС, что, однако, не предполагало участия в выборах в национальные парламенты. Маастрихтский Договор, таким образом, предоставлял право свободного передвижения внутри Союза всем его гражданам, тогда как в действовавшем ранее Римском договоре речь шла только о свободном передвижении рабочих и членов их семей.

Немаловажным оказался тот факт, что кроме выделения сфер «общего интереса», по которым должны вырабатываться общие решения на коммунитарном уровне, Маастрихтский договор предполагал развитие общего направления законодательства в области иммиграции. Принятие необходимых мер в отношении граждан государств-членов посредством издания директив или регламентов, возлагалось на Совет ЕС после консультаций с Экономическим и социальным комитетом. Они состояли в следующем:

- путем обеспечения тесного сотрудничества между национальными службами занятости устранять препятствия на пути к либерализации движения трудящихся338;

профессиональной деятельности Совет должен принять директивы о взаимном признании дипломов, сертификатов и других официальных свидетельств профессиональной пригодности339;

- в области социального обеспечения для получения и сохранения права на пособие, для исчисления его размера проводится суммирование всех периодов работы, учитываемых законодательством отдельных стран340.

В русле развития общего иммиграционного законодательства в 1988 г.

Советом ЕЭС была принята Директива 89/48/EEC, вводившая общую систему признания дипломов высшего образования, предоставленных после завершения профессионального образования продолжительностью, как минимум, три года341. Данный нормативный акт обеспечивал наиболее широкий охват профессий, дипломы которых признавались в рамках Сообщества. Но упущены были трудящиеся, получившие диплом или иное свидетельство о квалификации на территории третьего государства. В целях обеспечения равных условий гражданам Сообщества Советом ЕС сразу же была принята Рекомендация, касающаяся подданных государств-членов, имеющих диплом, полученный в третьем государстве342.

Одним из животрепещущих вопросов в рамках иммиграционной политики являлся образовательный процесс. В рассматриваемый период население, имеющее странствующие профессии, составляло примерно 200.000 человек. Соответственно, значительное количество детей регулярно не посещало школу, а некоторые никогда не были в ней. Учитывая данные тенденции, Совет и министры по вопросам образования, встречающиеся в рамках Совета, предложили ряд мер, обеспечивающих получение школьного образования343. Данные меры применялись к трем категориям детей:

моряков, цирковых работников и служащих перемещающихся выставок – и включали улучшение информирования населения по образовательным мерам, типам образования и определенной помощи государства, активно развивая при этом методы зимнего обучения.

Подобные меры были приняты также в отношении детей цыган и путешественников344, так как они являлись достаточно многочисленной группой населения Сообщества. Тем более, что среди них был весьма высок процент неграмотных, колеблющийся от 50% до 80% даже среди взрослого населения.

В этих условиях на уровне государств-членов предполагались меры по поддержке, во-первых, образовательных учреждений, для обучения цыган и детей путешественников, во-вторых, преподавателей, учеников и родителей.

В целях улучшения преподавания истории, языка и культуры цыган и путешественников вводилось обучение преподавателей, обеспечение документами и производство обучающих материалов. А также, что немаловажно, документ обеспечивал поддержку научных исследований в этой области. Подобные действия в социальной сфере координировались в соответствии с действиями различных международных организаций, особенно Совета Европы.

Внесенные в Маастрихте изменения в учреждающие договоры касались не только государств-участников. Швейцария и Лихтенштейн, не являясь членами Евросоюза, входили в зону свободного движения трудящихся между государствами-членами ЕС и государствами Европейской Ассоциации свободной торговли (ЕАСТ). Поэтому в соответствии с изменениями, внесенными Маастрихтским договором, для них тоже был введен переходный период, в течение которого изменялись прежние положения двусторонних договоров, регламентирующие свободное передвижение людей между заключившими их странами. По истечению переходного периода Швейцарию и Лихтенштейн обязали предоставлять, наравне с собственными гражданами, доступную работу для граждан государств-членов ЕС и государств ЕАСТ345.

Параллельно договором были обозначены меры в области социального обеспечения. В целях обеспечения сезонным рабочим право на пособие по безработице согласно законодательству Швейцарии и Лихтенштейна наравне с гражданами этих стран применялся принятый в 1971 г. Регламент (ЕЭС) №1408/71 и специальный протокол346. Вместе с тем существовали двусторонние соглашения социального страхования по безработице, заключенные Швейцарией с Францией, Италией, ФРГ, Австрией, Княжеством Лихтенштейн, которые продолжали применяться347.

Свободу движения людей можно ограничить различными мерами, в том числе более жестким подоходным налогом для иностранных граждан.

Существующие различия в системе налогообложения отдельных государствчленов ЕС, разделяющие собственных граждан и иностранцев, вели к дискриминации последних. Во избежание подобной дискриминации Комиссия ЕС предложила внести изменения в систему налогообложения иностранных граждан348. Данный нормативный акт касался, прежде всего, приграничных рабочих, пенсионеров, лиц, работающих не по найму, а также осуществляющих производственную и коммерческую деятельность.

Документ должен был гарантировать, что трудящиеся других государствчленов облагаются налогом наравне с национальными гражданами. Таким образом, данный документ дополнил нормативную базу ЕС по вопросам социального обеспечения трудящихся-граждан государств-членов Евросоюза, производя постепенную замену двусторонних договоров единым законодательством Евросоюза.

Безусловно, Маастрихтский Договор рассматривал разнообразные аспекты иммиграционной политики на различных уровнях. Не остался без внимания и визовый вопрос. Изначально снятие проверок на внутренних границах было предусмотрено параллельно с ужесточением контроля на внешних границах Европейского союза и введением единого визового режима для всех въезжающих лиц. В результате вопрос получения гражданами третьих стран визы при въезде на территорию ЕС, был окончательно передан под юрисдикцию Союза, что означало необходимость принятия коллективных решений в этом направлении. Здесь у государствчленов уже имелся некоторый опыт, учитывая обширную правовую базу Шенгенских достижений.

Советом отмечалось, что ни одно из государств-членов не ведет активную иммиграционную политику. Все государства, напротив, сократили возможность постоянной законной иммиграции из третьих стран по экономическим, социальным и политическим причинам, так как существующий высокий уровень безработицы в государствах-членах диктовал необходимость увеличения занятости собственных граждан в Сообществе.

И как только Маастрихтский договор вступил в силу, были представлены инструменты Сообщества по визовому вопросу. Они включали принятые Советом ЕС ряд нормативных актов, регламентирующих отдельные вопросы въезда и проживания граждан третьих стран на территории ЕС. Прежде всего, к ним относится Решение Совета по ограничению въезда граждан третьих стран для работы на территории государств-членов. Приоритет давался гармонизации политики по въезду для работы по найму или самостоятельной экономической деятельности.

Согласно нормативному акту, принятому на основании Договора о ЕС, право на въезд выдавалось трудящимся-иммигрантам из третьих стран при наличии разрешения на работу, которое ограничивалось обычно определенной деятельностью у указанного предпринимателя. Основные категории трудящихся, которых касался принятый акт, включали сезонных рабочих, стажеров, приграничных рабочих, внутрикорпоративных служащих.

Причем трудящиеся имели право работать на территории принимающего государства не более 6 месяцев, а возобновление трудовой деятельности могло осуществляться только после полугодового перерыва349.

В течение ряда лет после подписания Маастрихтского договора в сфере внутренних дел и юстиции приоритетным являлось направление по гармонизации политики, касающейся въезда граждан третьих стран для работы не по найму. Советом рассматривалась возможность извлечения пользы из въезда людей, занимающихся независимой экономической деятельностью. Тем не менее проводимая политика была ограничительной, так как в документе подчеркивалась необходимость избегать привлечения к наемной работе трудящихся, не имеющих соответствующей квалификации и не дающих никакой экономической прибыли для принимающего общества350.

Установленные принятыми решениями основные принципы для национальной политики государств-членов в отношении данных категорий граждан третьих стран уже не могли быть смягчены национальным законодательством государств-членов. Государства-члены обязывались приложить все усилия, чтобы привести свое национальное законодательство в соответствии с предъявляемыми требованиями к установленному сроку - января 1996 г.

В рамках политики интеграции Советом ЕС было принято Решение, регулирующее статус граждан третьих стран, являющихся долгосрочными резидентами на территории государств-членов. Долгосрочные резиденты определялись документом как лица, проживающие в принимающем государстве более 10 лет. По условиям принятого нормативного акта вышеозначенные лица и члены их семей ставились в равные условия с национальными гражданами в вопросах, касающихся условий работы, членства в профсоюзах, социального обеспечения, чрезвычайного здравоохранения, обязательного обучения351.

В соответствии с положениями Маастрихстского договора для обеспечения нормального функционирования единого пространства в 1995 г.

Советом ЕС было принято два нормативных акта. Один из них устанавливал список государств - не членов, граждане которых должны иметь визу при въезде на территорию Союза352. Большое значение приобрел второй документ – регламент, касающийся унификации визового формата.

Документом предусматривалось введение в государствах-членах определенного органа, ответственного за печать разрешений, выдаваемых для пребывания или транзита через его территорию. Были оговарены общий вид и содержание визы, затрагивались меры защиты документа от подделки353.

Необходимо напомнить, что установление визового режима — прерогатива государства, вытекающая из его суверенитета над своей территорией. В этой связи введение единого въездного документа являлось важным шагом к гармонизации визовой политики, который должен был рассматриваться как формирование последовательных мер в рамках VI главы Маастрихтского договора. Посредством принятия данного нормативного акта граждане третьих стран, в конечном счете, получили возможность передвигаться по всему Союзу с единой визой.

Опираясь на проведенный анализ, можно утверждать, что в рамках Европейского Союза, где суверенитет государств-членов отчасти ограничен, вопросы установления визового или безвизового режима в отношении краткосрочных поездок (до трех месяцев) получили урегулирование уже не только на внутригосударственном уровне. Советом были применены общие принципы к пятнадцати государствам-членам по вопросам воссоединения семей, репатриации незаконных иммигрантов, въезда студентов, найма трудящихся и членов либеральных профессий из государств - не членов, а также статуса долгосрочных резидентов. Но, однако, еще рано говорить о существовании общеевропейской иммиграционной политики. Пока что еще иммиграция была включена Маастрихтским Договором среди общих вопросов, интересом, лежащим в пределах межправительственного сотрудничества по внутренним делам.

Строительство единого рынка было в основном завершено к концу 1992 г. В Сообществе шла интенсивная разработка программы создания экономического и валютного союза. Следует отметить, что большинство государств-членов Союза продвигались к выполнению критериев, необходимых для оформления ЭВС с большим трудом. Тем не менее в мае 1998 г. Европейская комиссия пришла к выводу, что 14 из 15 стран ЕС (кроме Греции) соответствуют требованиям, предъявляемым к кандидатам на участие в ЭВС. Как известно, с 1 января 1999 г. в него вошли 11 государств.

Но с переходом к ЭВС в странах Союза возросла безработица, ставшая, бесспорно, самым негативным явлением в процессе западноевропейской интеграции. Ее пик пришелся на 1995 г. Отдельные исследователи считают, что она не является последствием интеграции, а носит структурный характер.

По оценкам отдельных исследователей она была вызвана двумя видами диспропорций - с одной стороны, между современной структурой потребностей (спрос) и устаревшей структурой производства (предложение), с другой – между нынешней структурой занятости (профессиональной, территориальной, отраслевой) и острой потребностью в квалифицированных работниках определенных профессий, востребованных постиндустриальным и информационным обществом. Поэтому задача снижения уровня безработицы является одним из важнейших направлений деятельности ЕС354.

С начала 1990-х гг. государства-члены ЕС испытали основные изменения в структуре иммиграции. Постоянно наблюдаемый общий рост населения ЕС вплоть до 1989 г. происходил за счет естественного и миграционного прироста населения. С начала 90-х гг. эта тенденция изменилась, когда нетто иммиграции превысило естественный прирост населения и иммигранты стали основным компонентом в процессе формирования общей численности населения. Падение естественного прироста сохранилось и в 1991 г., переходя в устойчивую тенденцию355.

Анализ статистики показал, что в период с 1992 г. по 1994 г.

наблюдается снижение роста населения стран Сообщества, когда эта цифра упала с 1,9 млн. до 1,1 млн. человек в год356. Несомненно, тенденция обусловлена снижением числа рождений и уменьшением нетто иммиграций в связи с ужесточением в данный период законодательства по беженцам.

К середине 1990-х годов тенденция по снижению естественного прироста населения в ЕС сохранилась. Если в 1960 г. естественный прирост населения в странах ЕС по оценкам Евростат составлял 2398 тыс. чел., то за более чем тридцатилетний период он упал до 280 тыс. чел. в 1995 г. Это произошло за счет понижения коэффициента рождаемости, который с 18,3 % в 1960 г. упал до 11,8% к 1995 г., а коэффициент смертности варьировался в районе 10,0 %. В тот же период иммиграция, возросшая с 43 тыс. чел. до тыс. чел., с начала 90-х гг. становится основным фактором роста населения стран ЕС357. Таким образом, естественный прирост населения, продолжая падать, стал второстепенным фактором в процессе формировании численного состава населения ЕС.

Национальный состав иммиграционного потока в первой половине 1990-х гг. был весьма разнообразен. Проведенный анализ статистических данных позволяет утверждать, что из двенадцати основных стран-доноров Европейского Союза шесть являлись государствами ЕС – Португалия, Ирландия, Испания, Великобритания, Греция. Среди оставшихся фигурировали три европейские страны – Турция, Югославия и Польша, две африканские – Марокко и Алжир, а также США. Достаточно большую роль все еще продолжала играть постолониальная иммиграция, например, из Суринама в Нидерланды, из Cape Verde в Португалию, из стран Общего рынка в Великобританию, из Алжира во Францию.

В 1993 году сальдо миграции ЕС оставалось положительным, составив 1,2 миллиона человек. Наибольшая концентрация иммигрантов в 1993 г.

отмечалась в Германии (около 6 миллионов), Франции (около 4 миллионов), Великобритании (около 3 миллионов), Италии (более 1 миллиона) и Нидерландах (почти 1 миллион).

Среди государств ЕС одной из основных принимающих стран оставалась Германия, получавшая ежегодно наибольшее количество иммигрантов. В Германии, например, был зарегистрирован самый высокий уровень как въехавших в страну (1,5 миллиона человек), так и выехавших (700 тысяч человек). Положительное сальдо в 800 тысяч человек объясняется географическим положением страны в центре Европы, а также возвращением многих этнических немцев из государств Центральной и Восточной Европы, а также стран бывшего СССР, которые получили особые права на въезд.

В 1991 г. из общего числа жителей в Германии находилось свыше 1% граждан Югославии и 0,4% Польши. Главенствующее положение среди иммигрантов занимали граждане Турции, насчитывающие более 2,2%, что даже несколько превышало число граждан других государств-членов ЕС, составивших только 2% от общего числа немецкого населения. Следует отметить, что турки, находящиеся в ЕС, составляли наибольшую группу людей, проживающих в государствах-членах (2 млн.). Следом шли итальянцы, насчитывающие 1 млн. человек358.

Начало войны в бывшей Югославии в 1991 году также вызвало приток беженцев в Германию и соседние страны: Австрию, Италию и Грецию.

Причем в Германию въехало около 60% всех беженцев, направляющихся в Европу359. В 1993 году значительный наплыв иммигрантов наблюдался в Великобритании (216 тысяч), Италии (114 тысяч), Франции (111 тысяч) и Нидерландах (108 тысяч). Ирландия была единственной страной в Европейском Союзе, где отмечалось отрицательное сальдо миграции360.

В результате можно отметить, что из общего числа населения ЕС в 1991 г. 95,8% составляли граждане собственных стран, 2,8% - граждане третьих стран и только 1,4% - граждане других государств Союза361.

Численность экономически активного населения в государствах-членах ЕС составляла около 165 миллионов человек, или 45% общей численности населения. При этом в Германии, Соединённом Королевстве и Франции было сосредоточено почти 70% рабочей силы ЕС. Но уровень экономической активности варьировался от страны к стране: от 40% в Испании и Ирландии до 55% в Дании. Низкий уровень экономической активности Ирландии объясняется большим удельным весом молодежи в численности населения.

Высокий уровень экономической активности в скандинавских странах ЕС, Великобритании и Германии стал результатом высокой доли женщин в общей численности занятого населения. В то время как в южноевропейских государствах, таких, как Греция, Испания и Италия, доля женщин в занятом населении в 1993 году составляла только 35%. Вместе с тем наблюдается тенденция роста этого показателя в связи с увеличивающимся числом работающих женщин362.

Анализ статистических данных позволяет утверждать, что на рубеже 1980-х-1990-х годов уровень иммиграции в государства Европейского Союза повысился. Вместе с тем уровень экономически активного населения снизился, т.к. основной составной частью иммиграционного потока стали ищущие убежище и семейная иммиграция. Наблюдаемая в рассматриваемый период в странах ЕС высокая пропорция резидентов иностранного происхождения является результатом долговременного совокупного воздействия достаточно больших иммиграционных потоков и низкого коэффициента рождаемости в Европейском Союзе.

принципов единого внутреннего рынка - свободы движения лиц, являющихся гражданами любой из стран ЕС - было положено еще на предыдущем этапе интеграции, во второй половине 80-х гг. Однако решение большинства конкретных задач осталось на следующее десятилетие, в том числе устранение всех юридических и административных препятствий свободному пересечению государственных границ внутри Союза.

В целом 90-е годы ознаменованы достаточно крупными успехами политики интеграции. Евросоюз постепенно становился мощным центром притяжения для стран, которые оставались за его рамками. Весьма показательным в этом свете является третье расширение ЕС, прошедшее в 1995 году. Европейский союз пополнили Австрия, Швеция, Финляндия, в результате чего он увеличился до 15 государств-членов. Как отметил Президент Комиссии Жак Санте в своем обращении перед Европейским Парламентом, «путь к объединению континента теперь открыт: объединение под знаком демократии, свободы и процветания»363.

Опираясь на проведенный анализ можно сделать вывод, что постепенно государствами все больше понималась необходимость введения новых методов координации иммиграционной политики Сообщества, поощрения обмена информацией между государствами-членами для реализации общей политики. Действительно, в Маастрихтском договоре межправительственных групп государств-членов ЕС, а с другой, органов Евросоюза. Лишь с введением Договором института европейского действительности в свободное передвижение всех граждан Союза.

Деятельность ЕС, в рамках сферы правосудия и внутренних дел, охватывала вопросы свободного передвижения граждан Союза, а также ряд аспектов охраны его внешних границ. Однако нормативные акты, принимаемые в рамках реализации основных положений Маастрихсткого договора, базировались на «мягком законодательстве» типа решений и рекомендаций, не являясь юридически обязательными для стран-участниц. В то же время правительства европейских стран так и не смогли договориться в Маастрихте о том, чтобы институты ЕС играли главную роль в разработке иммиграционной политики (кроме вопросов визового режима).

Иммиграционная политика (условия въезда, проживания, включая воссоединение семей и незаконное проживание) в отношении граждан третьих стран осталась в ведении государств-членов, которые согласно принятому договору должны были действовать самостоятельно, но во взаимодействии друг с другом. В частности, они могли добиться изменений в национальном законодательстве, если этого требовала ситуация в той или иной стране.

Таким образом, наблюдаемая в 1990-е годы общая тенденция к усилению процесса наднациональной координации и гармонизации деятельности национальных правительств привела к постепенному включению в компетенцию институтов Союза новых сфер иммиграционной политики. Основной предпосылкой гармонизации стала выработка общих принципов, критериев и стандартов в этой области, закрепленных в нормативных документах ЕС и ставших частью наднационального законодательства.

2.3. Формирование единого европейского законодательства в области регулирования миграционных процессов К концу ХХ столетия западноевропейские государства оказались прочно связанными общей интеграционной структурой и общими институтами, сосредоточившими в своих руках значительную часть национального суверенитета. К этому времени был создан единый внутренний рынок, в рамках которого обеспечивалось свободное движение лиц, услуг, товаров и капитала, что, несомненно, стало дополнительным источником роста и повышения эффективности экономики. Достигнутый уровень интеграции обеспечил фактическое сближение народов, при котором единое европейское гражданство стало наполняться конкретным содержанием. Европейский Союз утвердился в мировой экономике, оказывая существенное влияние на условия международной торговли.

Вместе с тем Европейский Союз постоянно сталкивается с новыми вызовами, выдвигаемыми глобализацией. Активное развитие транспорта предоставило возможность свободного перемещения по всему миру гражданам как промышленно развитых, так и ряда развивающихся стран. На рубеже веков активная международная миграция продолжалась и в Европейском Союзе.

К 1995 году страны Европейского Союза насчитывали 371,5 млн.

жителей. Агентство Евростат зафиксировало увеличение общего числа жителей по сравнению с прошлым годом, когда в ЕС проживало 368,6 млн.

человек. Общий прирост населения, составивший около 23 млн. человек, включал три источника. Прежде всего, это 2,2 млн. жителей Австрии, Финляндии и Швеции – новых государств-членов ЕС. Второй составляющей являлся естественный рост населения, составивший 300 тыс. человек.

Большое значение в увеличении численности населения ЕС пятнадцати сыграл положительный миграционный баланс, составивший 700 тыс.

человек. Следует отметить, что с 1989 г. нетто миграции уже превышало цифры естественного прироста населения и, таким образом, являлось главным компонентом общего увеличения населения364.

Согласно имеющимся данным с 1986 г. общая численность населения Евросоюза увеличилась с 322 млн. человек до 366 млн. человек в 1991 г. В этот период миграционный прирост населения превалировал над естественным приростом, идущим на убыль. Со 100 тыс. человек в 1986 г.

естественный прирост упал практически до 50 тыс. человек в 1995 г. и до 1999 г. варьировался в этих пределах. Зато миграционный прирост, находящийся в 1986 г. около 50 тыс. человек к 1992 г., после распада СССР, взлетел почти до полутора млн. человек в год. После некоторого спада в 1996г. миграционный прирост удерживался западноевропейскими странами на уровне365.