«МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА ...»

В 70-е гг. произошло повышение уровня взаимодействия в вопросах интеграции и постепенная политизация самого процесса интеграционного строительства в Европе. В 1972 г. на встрече стран ЕС в Париже президент Ж. Помпиду озвучил новую и по тому времени смелую постановку интеграционного вопроса, предполагавшего ускорение развития интеграции западноевропейских стран в сфере международных отношений и безопасности.

Никоим образом нельзя утверждать, что идея европейского единства, получившая реализацию после второй мировой войны, нова. В европейской истории известны многие примеры активного выступления видных общественных и государственных деятелей в поддержку идей европейской интеграции. Идеи мира и единения европейского континента обычно становились своеобразной ответной реакцией на очередной кровопролитный конфликт. Не была исключением и ситуация в послевоенной Европе, когда после европейские политики в очередной раз пришли к выводу о необходимости объединения. Конкретная реализация проектов нашла выражение в создании Европейских Сообществ. Причем весьма характерным экономическую основу.

Процесс интеграционного развития послевоенной Европы происходил под влиянием многочисленных факторов. Прежде всего, это окончание второй мировой войны и связанная с этим необходимость строительства обновленной Европы, и начало новой, получившей название «холодной»

войны. Огромная роль в интеграционном процессе создания Европейских Сообществ принадлежит двум выдающимся личностям – Жану Монне и Роберту Шуману. Благодаря им наряду с другими представлениями о Европе утвердилась модель сообщества - объединение путем секторной интеграции в рамках наднациональной организации.

обосновывалась многими теоретиками, изучающими этот процесс. Так, один из самых последовательных сторонников европейской интеграции историк межнациональных форм взаимодействия, чтобы выжить экономически в послевоенном мире, а успех европейской интеграции свидетельствует об эффективности интеграционной политики и имеет хорошие перспективы на продолжение, поскольку государства убедились в ее преимуществах над двусторонней формой отношений148. Европейская интеграция стала главным орудием разрешения экономических и политических конфликтов между государствами.

Таким образом, мы можем утверждать, что развитие европейской интеграции характеризовалось осознанием общности европейских стран.

Договоры о создании ЕОУС, ЕЭС и Евратома, а также законодательные акты, принимаемые на их основе в рамках Европейского Союза, являются своеобразной конституцией данного объединения. Они создали между государствами-членами специфические связи, которые выходят за рамки договорных отношений между суверенными государствами и вели к складыванию впоследствии наднационального союза.

1.2. Миграционная ситуация в Европе в 1950-1970-е годы Европейском континенте, в частности, обусловлены рядом факторов, обозначающих движущие силы данного явления. Из существующих многочисленных классификаций факторов миграции наиболее удачной, на наш взгляд, является классификация, предложенная Л.Л. Рыбаковским149. На принятие миграционного решения, по мнению автора, влияют две основные группы факторов – субъективные, или психологические и объективные.

Объективные факторы автор подразделяет на три основные типа по возможности и степени регулирования. Первую группу предложенной классификации составляют неуправляемые (постоянно действующие) факторы миграции, такие, как географическое положение местности, природно-климатические условия и стихийные бедствия. Во вторую группу включены «временные» факторы, на которые возможно оказывать воздействие и постепенно изменять. Это производственная и социальная инфраструктура, половозрастной и этнический состав населения и др. В рамках третьей группы, выделяемой исследователем, – факторов текущего регулирования – выделяются занятость, уровень доходов, миграционная, национальная и кадровая политика.

Для нас особый интерес представляют две последние группы факторов миграции. В рамках последней группы выработана теория «притяжениявыталкивания». Так, анализируя миграционные процессы в Европейском Сообществе, Х. Вернер утверждает, что экономически обоснованный потенциал для перемещения возникает при изменении уровней экономического развития, существующих между странами. При этом он выделяет факторы притяжения и факторы выталкивания, где в роли первых выступают перспективы более высокой оплаты и наличие рабочих мест в принимающей стране, а выталкивающими факторами являются безработица и низкий уровень доходов в родной стране. При наличии обоих факторов в двух странах имеется основной потенциал для миграции. Но в то же время для осуществления перемещения немаловажную роль играет прозрачность границ, а также информированность рабочих об условиях работы в других странах.

Немаловажную роль внутри Европы во второй половине ХХ века играла иммиграция по политическим мотивам, например, из стран с диктаторскими и тоталитарными политическими режимами, таких, как Португалия, Испания, Греция. Например, в послевоенный период 1,5 млн.

поляков были вынуждены покинуть земли, отошедшие к Советскому Союзу, переселившись в западную Польшу. Между 1950 и 1961 гг. (возведение берлинской стены) в ФРГ мигрировали около 3 млн. немцев из ГДР, а около 400 тыс. - в противоположном направлении. До 1961 г. ФРГ приняла около 12 млн. немцев, которые ранее проживали за ее пределами, что составило около 20% всего населения страны150.

Для некоторых государств послевоенная иммиграция являлась в значительной степени непреднамеренным последствием колониализма, вызвав поток послевоенной реэмиграции из колоний. Это было характерно, прежде всего, для Франции, Нидерландов и особенно Англии, бывшей колониальной империей вплоть до 1962 г.151 В ходе деколонизации Нидерланды приняли около 300 тыс. человек из Индонезии, Великобритания - около 750 тыс. человек из бывших колоний. В 1950-е гг. Франция пережила возвращение примерно 200 тыс. человек, живших в Юго-Восточной Азии, а после 1962 г. - приняла почти 1 млн. реэмигрантов из Алжира. В Португалию в конце 1970-х гг. приехали 750 тыс. мигрантов из Мозамбика и Анголы152.

формировались под воздействием многочисленных факторов. Но следует отметить, что зачастую этнические или политические причины имели существенную экономическую составляющую в мотивации мигрирующего населения. В целом в период с конца 40-х до начала 70-х годов в роли доминирующих выступали экономические факторы миграции, а влияние остальных постепенно снижалось.

Одной из особенностей миграционных потоков в западноевропейских странах является тот факт, что в первые послевоенные десятилетия Западная Европа являлась главным источником эмиграции. В 1946-1961 гг. масштабы эмиграции из стран зарубежной Европы в Америку достигли около 7 млн.

человек153. Наиболее многочисленны были эмигранты из ФРГ, Италии и Великобритании, которые направлялись главным образом в Австралию, Канаду, Новую Зеландию и британские владения в Африке, а итальянцы – в Южную Америку. Франция, Бельгия, Швеция и Швейцария в это время являлись важнейшими странами иммиграции.

Отличительная особенность ряда западноевропейских государств – Великобритании, Франции, Германии, Бельгии, Нидерландов и Швеции – состоит в том, что они приобрели современный опыт массовой иммиграции, будучи уже полностью развитыми национальными государствами. Этот период берет начало в первые годы после второй мировой войны, когда Западная Европа была главным источником эмиграции в Европе. Отдельные исследователи склонны характеризовать иммиграцию в данный период как чисто экономическую.

Ситуация несколько изменилась с середины 50-х годов, когда в ФРГ и некоторых других промышленно развитых странах в результате быстрого экономического подъема стал ощущаться недостаток рабочей силы.

Послевоенное восстановление промышленности требовало большое количество рабочей силы, которое не могло быть восполнено национальными трудящимися. В послевоенные годы в Европе сильно понизился уровень рождаемости, особенно в Ирландии, в которой общий коэффициент рождаемости сократился почти на 1/3. Здесь же наблюдался рост естественной убыли населения, что на фоне, в целом, высоких темпов развития западноевропейских стран в 50-60-е гг. способствовало повышению спроса на дешевую рабочую силу154.

В результате большинство западноевропейских стран начали осуществлять программу импортирования иностранной рабочей силы, основанную на заключении двусторонних договоров с европейскими государствами Средиземноморского бассейна (ФРГ – Греция, ФРГ – Турция, Франция – Испания и др.).

В данный период иммиграционная политика проводилась через национальные иммиграционные службы, которые обычно создавались при министерстве труда, юстиции или внутренних дел. В то же время была разрешена самостоятельная вербовка предпринимателями. В результате отсутствие эффективного контроля со стороны государства привело к усилению миграционных потоков и в том числе к повышению нелегальной иммиграции.

За время с 1950 г. до середины 1970-х гг. суммарное отрицательное сальдо баланса миграции в Италии составило 2,3 млн. чел., хотя с середины 60-х гг. мощный экономический рост в стране побудил вернуться часть уехавших на север рабочих. В этот период Португалия также потеряла почти 2 млн. чел., уехавших большей частью во Францию. Здесь пик миграции наблюдался после 1965 г., тогда как Испания, откуда в 1950 - 1973 гг.

выехало 1,5 млн. чел., пережила его в 1955 - 1964 гг., поскольку позднее инвестиции и развитие туризма создали больше рабочих мест внутри страны.

Суммарный выезд из Греции составил за весь период более чем 600 тыс. чел.

с пиком миграции (44 тыс. чел. ежегодно) в первой половине 60-х гг. Страна с традиционно высоким уровнем эмиграции - Ирландия также сохранила отрицательный баланс. За период 1950 - 1973 гг. ее покинули тыс. жителей. Так же как в Испании и Италии, пик пришелся на вторую половину 50-х гг. Уже в следующем пятилетии потери от миграции уменьшились наполовину, а в 70-х гг. сложилось положительное сальдо баланса миграции в 10-11 тыс. чел., которое, однако, прервало долгосрочную тенденцию лишь на короткий срок.

Основным местом притяжения потоков европейских мигрантов после второй мировой войны стала ФРГ, которая имела положительное сальдо баланса миграции за период 1950 - 1973 гг. в размере, превышающем 7 млн.

чел. Положительное сальдо баланса миграции - 3,6 млн. человек за весь период - сохраняла Франция. Иностранные рабочие приезжали сюда не только из Южной Европы, но также из Бельгии и во все большем количестве из Северной Африки. Поток из Африки был особенно силен в 60-е гг., когда после обретения Алжиром независимости в 1962 г. во Францию вернулся миллион французских граждан.

В Бельгии сальдо миграционного баланса в период 1950 - 1973 гг.

оставалось положительным, составив 283 тыс. человек. Бельгия приняла рабочих не только из соседней Франции и из Южной Европы, прежде всего Португалии, но также из Северной Африки и из Турции.

Принятая в 1954 г. новая Хартия Королевства Нидерландов дала жителям Суринама и Антильским голландцам гражданство Нидерландов.

Это событие вызвало сильный иммиграционный поток голландских граждан из этих двух государств, причем наибольший иммиграционный поток был направлен из Суринама. Вместе с тем в Нидерландах наблюдался положительный миграционный баланс на уровне только 65 тыс. чел., так как в 50-е гг. больше людей покидало страну, чем приезжало в нее157.

Эмиграция преобладала в Великобритании до 1958 г., в течение последующего пятилетия сальдо баланса миграции стало противоположным.

Около трети иммигрантов прибывало из Ирландии, другая треть из стран Британского содружества, особенно из Индии, Пакистана и Вест-Индских островов, последнюю треть составляли эмигранты из Европы и из США. С 60-х гг. основной поток иммигрантов направлялся их стран Британского содружества. Из 212 тыс. чел., которые в 1959 - 1965 гг. иммигрировали в Великобританию, 27% получили британское гражданство. Это три четверти всех, кто остался в Великобритании на постоянное жительство.

Большое число иностранных рабочих в 1950 - 1973 гг. в Европе привлекал Люксембург. Однако, как оказалось, в абсолютных цифрах положительное сальдо баланса миграции составляло здесь лишь 36 тыс. чел., так как многие люксембуржцы работали в соседних Бельгии или Германии158.

На севере Европы основной страной, привлекающей иностранную рабочую силу, являлась Швеция. Существенной составляющей общего миграционного потока являлись иммигранты из Финляндии, а также из других скандинавских стран, Германии, Польши и Южной Европы. В результате в период с 1950 по 1973 гг. положительное сальдо миграционного баланса в Швеции составило 322 тыс. чел. В абсолютных цифрах больше всего иностранцев трудилось в ФРГ, по отношению к общему числу занятых впереди был Люксембург. В Люксембурге 35% всех работавших являлись иностранцами, в то время как в ФРГ и во Франции в пик сезона находилось до 12%160.

Исходя из анализа данных за 1950-1970 гг. страны региона можно разделить на три группы: страны с крупной иммиграцией, страны массовой эмиграции, а также страны, для которых значение внешних миграций невелико. К первой группе стран относились высокоразвитые страны с низким естественным приростом или даже с естественной убылью населения, расположенные в центре региона - ФРГ, Франция, Швейцария, Швеция, Бельгия, Люксембург. Вторую группу составили экономически менее развитые страны, расположенные в основном на юге региона Италия, Испания, Португалия, Мальта, Греция, а частично на его севере Ирландия, Финляндия. Эти государства лишались значительной части естественного прироста. Третья группа государств включает большую часть Северных стран, а также Великобританию, Нидерланды, Австрию.

Следовательно, первые успехи интеграции вызвали миграционные потоки, направленные преимущественно с юга к центру и северо-западу континента, или, иначе говоря, от периферии к центру. Перемещение шло, прежде всего, между соседними европейскими странами, причем географическая близость между странами отправления и получения часто вела к концентрации иммигрантов определенных национальностей в отдельных государствах-членах. В этот период главными поставщиками рабочих для стран Сообществ являлись государства южной Европы:

Испания, Греция, Португалия. А основным поставщиком рабочей силы внутри Европейских Сообществ в 1950-е – начале 1960-х годов являлась Италия.

Необходимо отметить, что миграционные потоки в странах Сообществ включают в себя два основных типа экономической миграции. Во-первых, это миграция между государствами-членами в рамках Сообществ. Вовторых, иммиграция из третьих стран. В соответствии с данной классификацией население Европейских Сообществ можно условно разделить на 3 группы. Первую группу составляют лица, имеющие гражданство государства-члена и проживающие в нем. В официальных документах и научных исследованиях они именуются «граждане» или «национальные граждане». Остальные две группы можно объединить в одну крупную, называемую «не граждане». В нее входят, с одной стороны, граждане одних государств-членов Сообществ, проживающие в других, с другой – граждане третьих стран, проживающие в ЕС.

В результате миграционных процессов, протекавших на континенте, к 1960 г. в шести странах, создавших Европейское экономическое сообщество, находилось 1,5 млн. иностранных рабочих. В 1973 г. их количество составило 4,5 млн. чел., а во всех 9 странах Европейского сообщества, включая Ирландию, Данию и Великобританию, - 6,5 млн. чел. В начале 60-х годов в общем миграционном потоке, направленном в государства-члены Сообществ превалировали граждане европейских государств. Так, во Франции среди общего числа иностранных трудящихся на долю европейской рабочей силы приходилось чуть более 50%, выходцев из Северной Африки - 18,9%.

К концу 1960-х годов в рамках ЕЭС оказались сглажены различия в уровнях экономического развития отдельных стран, а, следовательно, возможность для экономической миграции граждан государств-членов могла быть достигнута только в некоторых секторах или уровнях квалификации.

Итальянские иммигранты, являясь в ЕЭС внутренними мигрантами, к этому времени стали обладать теми же правами, что и национальные рабочие162. В этих условиях стало выгоднее привлекать дешевую рабочую силу из третьих стран. Трудовая иммиграция в рамках Европейского Сообщества оказалась менее развита по сравнению с внутриевропейским перемещением. Именно этим обусловлено превалирование среди иммигрантов в государствах Сообществ граждан третьих стран, когда к началу 80-х годов на первое место по численности вышли алжирцы и марокканцы, составив 28%, затем шли испанцы - 19,6, португальцы - 18,5, и только потом итальянцы - 18%163. Таким образом, с конца 60-х годов в страны ЕЭС возросла трудовая иммиграция из стран Северной Африки, Португалии, Турции.

Согласно данным статистического агентства Евростат в 1960 г.

население государств-членов Сообществ насчитывало 278.629 млн. человек.

По сравнению с предыдущим годом общий рост численности составил 2. млн. человек, при миграционном приросте всего в 40 тыс. человек. Таким образом, несмотря на достаточно большой приток иностранного населения в рассматриваемый период, естественный прирост населения, составивший 2,251 млн. чел., являлся ведущим фактором увеличения численности жителей государств-членов. Уже через 5 лет, к 1965 г., общая численность населения государств-членов ЕС повысилась до 292.007 млн. человек164.

Но тенденция увеличения общего количества населения внутри Сообществ, обусловленная в 60-е гг. усилением естественного прироста, уже с начала 70-х гг. не сопровождается высокой рождаемостью. В начале 70-х годов, когда экономика Западной Европы была в фазе подъема, чистая иммиграция в регионе росла в геометрической прогрессии. Миграционный прирост, в 1970 г. составлявший 92 тыс. человек, через пять лет, в 1975 г., составлял уже 654 тыс. человек165. Влияние миграций на динамику численности жителей в странах Западной Европы было больше, чем когда-либо прежде: иммиграция обеспечила около 20% суммарного роста населения. В то же время население трудоспособного возраста не увеличивалось166. Следовательно, уже с начала 1970-х гг. наблюдается постепенное повышение роли миграции в непрерывном процессе обновления населения западноевропейских стран.

До начала 1070-х годов в государствах-членах ЕС использовалось два вида трудовой иммиграции: «иммиграция по контракту» (система ротации) и «иммиграция с поселением». В начальный период общественное мнение было проиммигрантским и находилось под влиянием групп, имеющих прямой интерес к иммиграции. Действительно, деловые ассоциации и отдельные фирмы играли ведущую роль в пополнении национальных трудовых рынков иностранной рабочей силой. Воздействуя на правительства, тем самым они добивались подписания трудовых соглашений с отправляющими государствами.

Государства-члены ориентировались на использование рабочей силы из третьих стран, в том числе неевропейской, на основе двусторонних соглашений. Так, в октябре 1961 г. ФРГ было заключено соглашение по вербовке рабочих из Турции. В начале 1962 г. – аналогичное соглашение с Грецией. В период 1961-1966 гг. общее число иностранных рабочих выросло до 1.31 млн. Из пяти важнейших стран-поставщиков рабочей силы – Италия, Югославия, Греция, Испания и Турция – две первые поставили самые многочисленные контингенты. Турция в 1966 году занимала предпоследнее место.

Первые гастарбайтеры были рабочим резервом, быстро привлекаемым в условиях бурного развития экономики и промышленности, требовавшей постоянного привлечения рабочей силы. Определяя иммиграцию как средство для частичного ослабления напряжения на рынке труда и для сопротивления социальному давлению, в 1963 г. Франция выдвинула ее как дополнительную цель иммиграционной политики западноевропейских государств167. В 50-60-е годы ХХ века Франция открыто заявляла о стремлении решить с помощью иммигрантов свои демографические проблемы, поддерживая «иммиграцию с поселением». Так, например, лидер французской крайне правой партии Национальный фронт Ж.-М. Ле Пен в 1958 г. заявлял: «Мы нуждаемся в алжирцах… В будущем они станут динамичной составной частью французской нации, в которую мы их интегрируем»168.

Но в то же время привлекаемые государствами-членами ЕЭС гастарбайтеры являлись буфером для конъюнктуры, от которого быстро отказались, когда в 1966-1967 годах появились первые экономические трудности и высокая конъюнктура сменилась рецессией. Хотя безработица не может быть абсолютным индикатором экономического развития, утроение числа безработных с 1966 по 1967 гг. все же свидетельствует о трудностях в системе занятости.

Однако вскоре выяснилось, что контрактная иммиграция получила распространение в основном среди европейцев. Выходцы же из стран Азии и Африки, как правило, оседали в Европе. «Контрактная иммиграция» плавно перетекала в «иммиграцию с поселением». Из 18-19 млн. мигрантов, работавших в Германии в период с 1960 по 1973 г., примерно 4-5 млн.

осталось на постоянное жительство после окончания срока контракта169. Эти данные, безусловно, являются показателем того, что система ротации не функционировала так, как было запланировано.

В данный период западноевропейские страны принимали иммиграцию как кратковременную неизбежность, не требующую дополнительного регулирования и обеспечивающую достаточное социально-экономическое развитие. К тому же проводимая западноевропейскими государствами политика так называемого «экспорта безработицы», когда во время возникающих в странах ЕС экономических кризисов в первую очередь увольнялись иммигранты, сохраняя рабочие места местных рабочих, не провоцировала безработицу, а помогала ее снижать в кризисные годы. Но в то же время с последствиями подобной политики неконтролируемой иммиграции они столкнулись несколько позже.

Таким образом, трудовая миграция 50-х – начала 70-х гг. явилась следствием широкомасштабной государственной политики привлечения иностранной рабочей силы в западноевропейские страны. С одной стороны, это положительный процесс, т.к. иностранные рабочие нанимались на те рабочие места, которые являлись «социально непривлекательными» для местных трудящихся. Поэтому для национальных граждан факт наличия иностранной рабочей силы, причем в 50-70-гг. ХХ в. преимущественно низкой квалификации, предоставлял возможность большей вертикальной мобильности. С другой стороны, иностранные рабочие, создавая так называемые миграционные сети, стремились перевести в принимающие страны свои семьи, друзей, знакомых, для которых огромные различия в заработной плате между принимающей и отправляющей странами служили решающим фактором для эмиграции. Для предпринимателей такая форма политики давала ряд преимуществ, среди которых возможность сохранения низкого уровня оплаты, отсрочка модернизации некоторых отраслей производства и др.

западноевропейских государств до начала 70-х годов. Нефтяной кризис 1973гг. вызвал взлет цен и безработицы в Западной Европе. Это повлекло за собой сокращение рабочих мест, прекращение либеральной иммиграционной политики, введение рестриктивных мер и как следствие – сокращение трудовой миграции. Отдельные западноевропейские страны были вынуждены принять ограничительные законодательные акты и развивать новую иммиграционную политику. В странах ЕЭС эти меры коснулись в первую очередь иммигрантов из «чужих» стран – Турции, Греции, Испании и т. д. Таким образом, синхрония потребностей трудовых экспортеров и импортеров изменилась на конфликт интересов170.

В конце 1960-начале 1970-х гг. масштабы использования иностранных рабочих расширились. К 1975 г. их число превышало 7,5 млн. человек, т.е.

увеличилось на 40% по сравнению с 1965 г. В то же время наблюдалось изменение национального состава миграционных потоков. Уменьшилась доля европейской рабочей сила, а число трудящихся из неевропейских государств достигло 2,2 млн. человек, составляющих 30% иностранцев171.

В 1973 г. в 9 странах-членах Европейского сообщества проживали 10, млн. иностранцев, или 4% населения этих стран. С большим отрывом лидировал Люксембург (26,4% ), за ним шли Бельгия - 8% и Франция - 7%. В ФРГ в 1974 г. доля иностранцев составляла 6,7% населения, в Швеции - 4,9% и в Великобритании - 4,4%. По сравнению с предыдущим годом этот показатель несколько снизился в двух последних странах, тогда как в Германии вырос. Очень низкой, между 1 - 1,5% населения, была доля иностранцев в Дании и Нидерландах, несколько выше - в Австрии. Самый низкий показатель среди стран Европейского сообщества зафиксирован в Италии Даже в Ирландии он был в десять раз выше, почти 3% (1973г.)172.

Характеризуя процесс перемещения рабочей силы в Европе и в Средиземноморье по странам с высоким уровнем эмиграции, оказывается, что в 1974 г. Алжир отправлял за границу более 15% своей рабочей силы, что составляло почти 500 тыс. граждан. На втором месте шла Португалия с 14,5% (около 600 тыс.), за ней Югославия - 8,5% (примерно 800 тыс.). 250 тысяч греческих и 80 тысяч тунисских рабочих составили примерно по 7% общего потока. Доля работающих за границей турок, несмотря на ее высокое абсолютное значение в 700 тыс., была значительно ниже и составляла только 4% всей турецкой рабочей силы. Аналогичный процент составляли 975 тыс.

испанских гастарбайтеров173.

Число работающих за границей итальянцев равнялось 1 млн. чел., являясь в абсолютных цифрах наибольшим, но в отношении ко всему занятому населению страны (22 млн.), составляя только 2,3%. Работающие за границей итальянцы были распределены главным образом между тремя странами: Германией, Швейцарией и Францией. Турки, греки и югославы работали в основном в Германии, североафриканцы, португальцы, а также испанцы - преимущественно во Франции, хотя, по крайней мере, для Испании, важную роль играла ФРГ. Финны работали преимущественно в Швеции174.

Уже в 1975 г. в ФРГ и в Нидерландах более 6% иностранцев остались без работы, даже в Швейцарии, где уровень безработицы составлял только 1,2%, их доля в общем числе безработных достигла примерно 25%. Это практически соответствовало их доле в общем числе занятых в Швейцарии, равнявшейся 24%. В Германии иностранцы составляли всего 10% рабочей силы, а их доля в числе безработных в 1975 г. была 14%. Немногим лучше дело обстояло и в других европейских странах175.

В этих условиях характер иммиграционной политики существенно изменился. Ее основной целью стала стабилизация, если не уменьшение численности иммигрантов. Почти во всех странах, принимающих эмигрантов, прилагались усилия с целью остановить их приток и побудить вернуться на родину часть уже переселившихся рабочих. В ряде стран Западной Европы без открытых политических дебатов были приняты рестриктивные законодательные акты: в Швеции в 1972 г., Германии - г., и Франции - 1974 г. В отличие от этих стран в Англии и Нидерландах поворотный момент проходил постепенно176.

Равно во всех странах упало число выданных разрешений для работы.

В 1974 году во Франции искали работу 95 тыс. иммигрантов. В этих условиях временно был прекращен въезд в страну рабочих до определения в договорном порядке с заинтересованными странами количества рабочей силы, необходимой для французской экономики (это, однако, не коснулось рабочих из стран ЕЭС). В октябре 1977 года во Франции была прекращена выдача трудовых книжек вновь прибывшим рабочим-иммигрантам. Им было запрещено вызывать к себе семью, а тем, кто работал во Франции более пяти лет (их было около миллиона), выдавалось специальное пособие для возвращения на родину177.

В условиях изменения иммиграционной политики особое место среди мер, направленных на постоянный контроль над численностью иностранного населения в западноевропейских странах, занимает репатриация. Хотя некоторые страны-импортеры вначале рассчитывали на добровольный отъезд иностранных рабочих, избавление от иммигрантов не всегда носило добровольный характер. Все принятые западноевропейскими странами программы стимулирования репатриации были рассчитаны на официально находящихся в этих странах иностранцев. Часть таких программ была направлена на высылку иммигрантов одной или нескольких наиболее многочисленных национальностей (в ФРГ – турецких и греческих граждан, во Франции – североафриканцев), другие на сокращение численности определенных категорий иностранных рабочих, в частности низко- и неквалифицированных.

В ФРГ на некоторых заводах с 1975 г. был введен один из видов программ, направленных на репатриацию иммигрантов, предусматривающий предоставление иностранцам материальной помощи при условии окончательного отъезда из страны. Некоторые предприятия ФРГ и Франции объявляли о выплате выходных пособий за добровольное увольнение.

Бельгийское правительство меры финансового стимулирования репатриации начало проводить только с 1985 г.

стимулирования репатриации велись межгосударственные переговоры со странами – поставщиками рабочей силы. В результате переговоров с Алжиром в 1978 г. был уменьшен с пяти лет до одного года срок действия соглашению между Францией и Алжиром, подписанному в 1980 г., которое действовало до конца 1983 г., для алжирских рабочих предлагалось три вида льгот при возвращении на родину: материальные выплаты, предоставление профессиональной подготовки, оказание помощи в создании мелких предприятий178. Но, следует отметить, что предпринимаемые государствами меры в значительной степени не оправдали себя. Отдельные иностранцы, воспользовавшись выплаченными средствами, не уезжали из страны.

Другой вид государственных программ, разработанный в странахимпортерах для стимулирования репатриации иностранцев, был направлен на облегчение интеграции возвращающихся рабочих в экономику родных стран. Важное место в этом виде программ отводилось предоставлению западноевропейских государства осуществляли этот вид программ с тем, чтобы иностранцы покинули страну и могли воспользоваться полученной специализацией по возвращению на родину.

Но число иностранцев, прошедших курсы профподготовки в рамках государственной программы стимулирования репатриации, оказалось небольшим во всех странах. Так, во Франции число иностранных рабочих, окончивших курсы в 1979 г., составило около 800 человек. Кроме того, не все иммигранты, прошедшие профподготовку, фактически уезжали из страны179.

Среди средств, направленных на сдерживание роста численности западноевропейских странах плату за наем иностранных рабочих. Налоги с предпринимателей за наем новых рабочих-мигрантов рассматривались этими предоставление профподготовки, улучшение социально-бытовых условий. В период с 1973 по 1975 год в ФРГ, Франции, Швейцарии были повышены суммы налогов за наем каждого иностранного рабочего. Несмотря на предпринимателей оставалось выгодным использование труда иностранцев.

В целях сокращения контингента иностранцев страны-импортеры активно использовали также систему отказа в выдаче документов, разрешающих пребывание в стране и занятие трудовой деятельностью. Так, власти страны пребывания могли отказать иностранцам в возобновлении документов на том основании, что в данном районе много иммигрантов определенной специальности или потому, что иммигрант попал в полицию.

Немаловажным направлением стали программы, направленные на стимулирование экономического роста стран-экспортеров рабочей силы.

Программы предусматривали строительство совместными средствами странимпортеров и экспортеров рабочей силы предприятий в странах происхождения за счет денежных сбережений трудящихся. Таким образом, с одной стороны, предполагалось оказать сдерживающий эффект на новую эмиграцию, с другой – обеспечить новыми рабочими местами определенную часть реэмигрантов.

Среди западноевропейских стран программы стимулирования экономического роста начали разрабатываться и получили развитие в ФРГ, которая заключала соглашения подобного рода с Турцией. Нидерланды также участвовали в реализации программ, направленные на реинтеграцию рабочих-мигрантов и обеспечение возможностей национального развития.

Но по оценкам исследователей данные программы не выполнили поставленных задач. Их функционирование не привело к массовой репатриации иностранных граждан из западноевропейских стран180.

Но в итоге ни одно из средств стимулирования репатриации не вызвало массового оттока иностранной рабочей силы из западноевропейских стран.

Отдельные исследователи склонны считать, что уезжали в основном те иностранцы, которые уже давно приняли такое решение и только ожидали, когда можно будет воспользоваться льготами. Согласно некоторым оценкам, за 1973-1978 годы 1,5-2 млн. иммигрантов уехали из стран Западной Европы, вернувшись, главным образом, в Италию, Испанию, Югославию, Грецию и Турцию. Вместе с тем, не была полностью остановлена трудовая иммиграция. В результате конце 1975 г. численность иностранной рабочей силы в Западной Европе в целом составляла 6,3 млн. чел., что на 1,2 млн.

меньше, чем в момент пика занятости иностранцев в начале 70-х гг. Невысокая эффективность государственных мер по стимулированию репатриации вновь показала, что реэмиграция находится в непосредственной зависимости от экономических условий в странах происхождения рабочей силы и требовала координации общих усилий принимающих государств.

Одной из характерных черт миграционной политики данной периода является тот факт, что даже решения о введении ограничительных мер принимались без общественных консультаций и не являлись прямым ответом на общественные волнения. Политика была организована в типично административном контексте без участия общественности и практически в отсутствии парламентского контроля. Так, Т. Хаммар отмечает, что «Решения Франции, Германии и Швеции, чтобы «остановить» иммиграцию, имеют общую важную особенность: они все были сделаны без общественных дебатов и парламентского обсуждения, которое обычно окружает важные изменения в правительственной политике.... Это... удивительно, что такое изменение политики..., затрагивая так много интересов и полное будущих значений, могло пройти без дебатов между политическими сторонами и без конфликта между внутренними группами интересов»182.

К концу 70-х гг. с ростом безработицы в Европе положение гастарбайтеров обострилось еще более. Запреты на прием на работу, стимулы к возвращению на родину и высокий уровень безработицы в странах иммиграции привели лишь к временному ограничению числа иностранцев в Западной и Центральной Европе с начала нефтяного кризиса. Безработица в их собственных странах росла теми же темпами, сохранялся также дефицит доходов. К началу 80-х гг. иностранная рабочая сила в ФРГ и Франции составляла все еще 7-8%, в Бельгии - 9%, в Швейцарии - больше 17%, в Люксембурге - почти треть трудящихся. Семьи, прибывавшие вслед за рабочими, и более высокий, чем у местного населения, коэффициент рождаемости способствовали увеличению количества иностранцев в индустриальных странах Европы. В 1981-1982 гг. доля иностранцев в общем населении снизилась по сравнению с 1973-1974 гг. только в тех двух странах, где она была особенно высока, - в Люксембурге и Швейцарии; в Бельгии, ФРГ, Франции и Нидерландах она выросла183.

Таким образом, несмотря на ужесточение иммиграционной политики государствами-членами, сокращения численности иностранцев, въезжающих в страны Сообщества, не произошло. С одной стороны, большинство иммигрантов вопреки ожиданиям не покинули принимающие государства во время очередного кризиса. Мировой экономический кризис обусловил отказ иностранных трудящихся возвращаться в родные страны, где безработица уже приняла огромные масштабы. Многие из них предпочли воспользоваться пособиями по безработице и остаться в принимающей стране, учитывая то обстоятельство, что после введенных ограничений на иммиграцию им было иммигрантское население не уменьшилось, а продолжало расти, прежде всего, за счет иммиграции по линии воссоединения семей. Также уменьшение возможностей законного въезда в страну для экономических иммигрантов обусловило необходимость поиска ими других путей. Это привело к увеличению числа лиц ищущих убежище и нелегальных иммигрантов.

Соответственно, наблюдается изменение и половозрастного состава трудоспособного возраста, то теперь в общем миграционном потоке превалировали женщины и дети. Иностранные трудящиеся глубоко укоренялись в странах ЕС, превращаясь со временем в «постоянных гостей».

Но в западноевропейских государствах они все еще воспринимались как временные рабочие184. Так, основной линией германской политики, провозглашенной в 1977г., являлось утверждение, что Германия не является страной иммиграции. А наличие большого числа гастарбайтеров правящие круги объясняли временной необходимостью, не рассматривая вопрос об их интеграции в немецкое общество. Принятая за основу иммиграционной политики в ряде государств-членов ЕЭС и в том числе в Германии система ротации или вращения предполагала возврат рабочих-иммигрантов в отправляющие страны. В 1981 г. правительство Германии впервые заявило, что готово отказаться от услуг иностранных рабочих и призвала иммигрантов вернуться домой185.

миграционных потоков. Если в период 1950-х - начала 1970-х гг. иммиграция протекала с юга на север Европы, то впоследствии постепенно увеличивается иммиграционное давление из стран третьего мира. В 70-е годы вектор миграционных потоков меняется на восток-запад: наблюдается смещение источников эмиграции из Южной Европы в Африку, Азию и Ближний Восток186. В новом потоке появились сильно выраженные отличия в культуре и традициях от прежних «традиционных» групп иммигрантов.

За относительно короткий период, с середины 50-х до начала 70-х гг., Западная Европа превратилась из континента эмиграции в континент иммиграции: прежние страны эмиграции становились иммиграционными странами. Однако этот общий опыт не воздействовал одинаково на различные страны. Их статус менялся стремительно, но основные силы, приведшие к этому, реализовывались постепенно. Германия стала иммиграционной страной сразу после войны, но этот приток людей был непосредственно связан с общей послевоенной ситуацией. Нидерланды имели отрицательный миграционный баланс в течение первых лет послевоенного периода, но скоро это сменилось активным сальдо миграции.

В 1972 г. миграция возвращения превысила эмиграцию в Италии, в Испании и Греции в 1975 г., а в Португалии в 1981 г.187 Эти государства стали получать новую существенную иммиграцию из-за пределов Европейского Сообщества, в то же время, продолжая отправлять граждан за границу (оставаясь странами-реципиентами). Факторы, оказавшие влияние на произошедшие изменения, включают быстрый экономический рост, развитие сегментированных трудовых рынков с большими неофициальными секторами, слабый механизм контроля иммиграции и интенсивное миграционное давление из близлежащих стран. В результате, миграции оказали большое влияние на общую динамику численности населения принимающих государств. Всего за период 1950-х-1970-х гг. в Западную Европу прибыло на 5,7 млн. человек больше, чем покинуло ее188.

В рассматриваемый период государства-члены ЕС, переживая этап непрерывной массовой иммиграции, за исключением Ирландии, столкнулись с демографическим, культурным и социальным воздействием иммиграции на общество. В то же самое время все они, кроме Франции, никогда не провозглашали себя иммиграционными странами. Самым известным примером обозначения привлекаемых трудящихся-иммигрантов являлось немецкое слово гастарбайтер (gastarbeiter), которое было принято в других языках. Применение принимающими странами целого ряда различных терминов, типа «репатрианты» (gerepatrieerden) в Голландии, должны были помочь избежать любой ассоциации с иммиграцией.

Однако, даже если страна фактически является иммиграционной, это не подразумевает автоматически, что государство определяет себя также.

Примером тому может служить Германия, которая до сих пор не признавала себя иммиграционной страной. Нидерланды с трудом признали, что иммиграция стала непрерывным аспектом ее демографического и социального развития. Франция стоит несколько обособленно в европейском опыте. Это единственная европейская страна, которая имеет исторический опыт приглашения иммигрантов, благотворно влияющих на увеличение численности ее населения.

Таким образом, миграционная ситуация в странах Западной Европы не однородна. Миграционный опыт в европейских странах отличается от постколониальной иммиграции в Великобритании и Франции до иммиграции гостевых рабочих в Германии и других странах. Конечно же, в период с начала 1950-х до середины 1970-х годов не произошло преобразования государств ЕС в иммиграционные государства в классическом смысле. Но в национальный состав населения многих западноевропейских государств, внеся также огромные коррективы в их развитие. Экономически развитые страны континента являлись привлекательным регионом для различных характеризовалась высокими показателями прироста, где основной составляющей миграционных потоков постепенно становилась трудовая иммиграция граждан европейских государств, не входящих в Сообщества. В государственных мер регулирования миграции, включающая в себя принятие законодательства по юридическому, политическому и профессиональному статусу, деятельность национальных иммиграционных служб, а также заключение межгосударственных соглашений.

1.3. Формирование базиса миграционного законодательства в период становления Европейских Сообществ перемещением рабочей силы, как правило, из экономически менее развитых возвращением на родину. В самом общем виде содержание миграционной политики определяется экономическими, политическими и социальными задачами, стоящими перед страной. Вместе с тем выработка целей, концепции и средств миграционной политики носит территориальнодифференцированный характер, что вытекает, в первую очередь, из положения стран по отношению к направленности потока трудящихсямигрантов. При этом миграционная политика стран-импортеров и странэкспортеров рабочей силы имеет значительные различия.

Цели иммиграционной политики могут быть рассмотрены в трех аспектах: обеспечение защиты национальной экономики от нежелательного притока трудящихся-мигрантов как по масштабам, так и по качественному составу; решение наиболее острых проблем в области занятости населения внутри принимающей страны за счет гибкого регулирования численности иностранной рабочей силы («экспорт» безработицы); рациональное использование прибывающих в страну трудящихся-мигрантов в экономических и политических интересах страны-импортера.

При выборе концепции миграционной политики большое значение имеют национально-исторические особенности страны. Так, правительства стран Европейского сообщества, ставя своей целью создание единого международного рынка рабочей силы, с середины 70-х гг. исходят из концепции интеграции. Необходимо отметить, что концепция интеграции в условиях Западной Европы пришла на смену системе ротации, которая начала применяться еще в начале ХХ века и приобрела наиболее массовые масштабы с начала 60-х и частично в 70-е гг. Система ротации предусматривала прием иммигрантов на работу только на строго определенный срок.

К моменту основания сообществ государства-члены имели собственное иммиграционное законодательство, в ряде случае достаточно отличающееся от страны к стране. Создание сообществ несколько изменило привычный ход вещей. В целях обеспечения экономического и социального прогресса европейских стран предполагалось принятие общих действий, направленных на устранение разделяемых Европу границ.

Так, в договор об учреждении Европейского объединения угля и стали были включены специальные статьи, обязывающие государства-члены предпринимать меры, направленные на устранение ограничений по национальному признаку в вопросах занятости в данной области промышленности для трудящихся, являющихся гражданами государствчленов и являющихся специалистами в упомянутой отрасли. Договором вводился запрет на дискриминацию в условиях труда и заработной платы трудящихся-мигрантов в угольном и сталелитейном производстве. Вносимые изменения призваны были обеспечить трудоустройство рабочих, вытесненных из угольной и сталелитейной промышленности других государств-членов189.

Особое внимание вопросу движения лиц в рамках Сообщества уделялось в договоре, учреждающем Европейское Экономическое Сообщество, который несомненно является ядром Европейского Союза.

регулирующим свободное движение лиц, услуг, товаров и капитала в рамках ЕЭС.

Согласно теории интеграции создание единого рынка влияет на благосостояние, позволяя труду двигаться туда, где он будет наиболее востребованным. Предпосылками являются мобильность трудящихся, информированность о возможностях работы в других странах, отсутствие ограничений на передвижение в узком (разрешение на работу, вид на жительство) и в более широком смысле (специфические различия для определенных стран по выполнению данной работы, условия проживания, знание языка).

интеграции в рамках ЕЭС обусловило постановку Комиссией ЕЭС цели по удалению барьеров на пути свободного движения труда среди стран Сообщества. В намерения входил не только отказ от формальных (юридических) барьеров такого рода, как получение разрешений на работу и видов на жительство, но также установление равных возможностей работы для всех граждан ЕЭС. Свобода движения лиц, услуг, товаров и капитала должна была гарантировать рост и процветание во всех странах ЕЭС.

Договором предусматривалось введение свободного движения трудящихся в рамках создаваемого общего рынка, распространяющееся только на граждан государств-членов190. Это право включало в себя не только возможность принимать предлагаемую работу, свободно передвигаться в этих целях по территории государств-членов, но и оставаться на территории одного из них после завершения трудовой деятельности191.

Ограничения на свободу поселения, основанные на национальной принадлежности, предполагалось снять в течение переходного периода до декабря 1969 г.192 По истечению указанного срока иностранцам, являющимся гражданами другого государства-члена ЕЭС, гарантировалось такое же право на поселение и экономическую деятельность, как и гражданам данного государства Сообщества.

В целом принятые меры были направлены на более эффективное использование трудовых ресурсов в создаваемом общем рынке, имея в виду главным образом огромную армию безработных в Италии и их массовую эмиграцию в другие западноевропейские страны, испытывавшие острую нехватку рабочей силы (ФРГ, Франция и др.).

занимающихся самостоятельной экономической деятельностью (работающих не по найму), в течение переходного периода устранялись ограничения на свободу жительства и экономической деятельности на территории государств-членов, что включает право самостоятельной деятельности, а также создания предприятий (компаний и фирм) и управления ими.

Приоритет, как правило, отдавался тем видам деятельности, где свобода жительства и экономической деятельности вносила особенно полезный вклад в развитие производства и торговли193.

Провозглашенная договором о ЕЭС одна из основных свобод общего рынка – свобода предоставления услуг – включала вопросы самостоятельной коммерческой деятельности граждан, которым требовалось лишь временно находиться в другом государстве-члене ЕС. Следовательно, договором сюда не включалось право на поселение194.

существовали труднопреодолимые препятствия в процессе организации собственного дела в другой стране. Это связано с тем, что иностранец имел право учреждения предприятия на территории государства-члена ЕЭС только принимающей страной к собственным гражданам. Например, он должен был иметь соответствующую стандартам данного государства профессиональную подготовку или сдать необходимые экзамены и получить сертификаты и дипломы страны приема, что, как правило, не выполнялось. С целью устранения этих препятствий Договор о ЕЭС предусматривал принятие мер по координации юридических норм государствами-членами Сообщества, регулирующих постоянную самостоятельную коммерческую деятельность граждан. При этом гарантировалось осуществление взаимного признания дипломов, сертификатов и других надлежащим образом оформленных свидетельств полученной квалификации195.

географической и профессиональной мобильности трудящихся Сообщества учреждался Европейский социальный фонд, основная задача которого Сообществе»196. Реализация общих мер, касающихся социального обеспечения трудящихся-мигрантов, поручалась Комиссии ЕС, хотя при этом деятельность Комиссии несколько ограничивалась необходимостью консультаций с Экономическим и социальным комитетом197. Но следует отметить, что впоследствии подобная практика себя оправдала.

По мере развития Сообщества возникает потребность в интерпретации и реализации правовых норм, изложенных в основополагающих договорах. А впоследствии, с вхождением в него новых членов, - в распространении учреждающими договорами обеспечивалось сохранение единообразия права регламентирующими условия въезда, работы, проживания и выезда трудящихся-мигрантов на территории государств-членов.

Для обеспечения права свободного передвижения рабочих в рамках ЕС Совет наделялся определенными полномочиями в сфере миграционной политики. В сотрудничестве с Европейским парламентом и по предложению Комиссии Совет принимал директивы по координации мер, направленных на регулирование вопросов миграционной политики в рамках Европейского Союза. Но данные положения и меры, принимаемые для их исполнения, не затрагивали предусмотренный двусторонними договорами особый режим для иностранных граждан, основанный на сохранении общественного порядка, общественной безопасности и здравоохранения198.

Экономическое Сообщество, позволяет утверждать, что формирование законодательства по вопросам иммиграционной политики в отношении граждан других государств-членов передавалось под юрисдикцию созданного Сообщества. Но необходимо отметить, что в то же время сохранялось национальное законодательство по данному вопросу. Именно законодательства государств-членов и наднационального. В целях снятия возникающих противоречий учреждающими договорами вводилось превалирование отдельных юридических норм Сообщества. Это, прежде всего, относится к нормотворческой деятельности Комиссии и Совета ЕС, принимаемым ими регламентам и директивам199.

распространялась на граждан третьих стран. Регулирование свободы движения трудящихся между государствами-членами и третьими странами регулировалась исключительно национальным законодательством и двусторонними соглашениями. Но следует отметить, что в целях контроля миграционного потока из третьих стран в отдельные государства-члены ЕЭС принимаемые двусторонние договоры требовали единодушного одобрения государств-членов200. Существующие для иммиграции граждан третьих стран барьеры Комиссия EЭC планировала отменить в ходе создания единого рынка201.

В течение введенного Римским договором транзитного периода до 1969 гг. свободное движение рабочих вводилось несколькими стадиями.

Первым шагом, предпринятым в 1961 г., было принятие Советом ЕЭС Регламента № 15/61 о свободе движения рабочих. Документ предоставлял возможность гражданам государств-членов принимать предложения от предпринимателей, если у работодателя не было возможности в течение как минимум трех недель найти подходящего рабочего среди граждан государства-члена. Регламент применялся на европейской территории государств-членов, не затрагивая обязательства государств-членов по специальным отношениям, которые они поддерживают с отдельными неевропейскими странами или территориями из-за установленных связей, которые существуют или существовали между ними202. Следовательно, принятый нормативный акт не давал права на свободу передвижения гражданам заграничных территорий государств-членов.

Таким образом, первый предпринятый шаг в области свободного передвижения рабочих вводил приоритетность граждан принимающей страны. При этом трудящиеся из других государств-членов могли занять предлагаемую вакансию, если национальные граждане не претендовали на рабочее место.

Принимая во внимание, что условия регламента 15/61 были все еще довольно ограничительны, в рамках ЕЭС был принят новый регламент №38/64. Открывая новые возможности для долгосрочных, сезонных и приграничных рабочих Сообщества, он обеспечивал им право занимать предлагаемые вакансии под единым режимом. Здесь уже устранялась потребность для предпринимателей искать местных рабочих в течение трех недель, и устанавливалось, что разрешение на работу более не привязывается к предпринимателям или сферам деятельности и могло возобновляться.

обращения с рабочими независимо от национальности и расширение права воссоединения семей, включая не только супругов и детей моложе 21 года, но также и зависимых от трудящегося или его супруги лиц (статья 17 (I) (b)).

Воссоединение семей, однако, оставалось подчиненным возможности «нормального» размещения.

Документ также, ссылаясь на граждан заграничных территорий государств-членов, устанавливал, что те рабочие, «…кто продолжает трудиться на территории одного из государств-членов, не могут извлечь выгоду из условий этого Регламента на территории других государствчленов»203. Таким образом, исключение граждан из заграничных территорий государств - членов было сохранено.

Практически одновременно с принятием вышеупомянутого документа, регламентирующего свободное передвижение трудящихся, была издана Директива Совета 64/221/EEC. В целях координации специальных мер по передвижению и проживанию иностранных граждан документом обеспечивалось сближение процедур, подлежащих применению в каждом государстве на основании публичной политики, общественной безопасности или общественного здоровья204.

Данный нормативный акт, регламентируя вопросы въезда трудящихсямигрантов и членов их семей на территорию государств-членов, затрагивал также вопросы выдачи или возобновления видов на жительство и высылки с территории205.

гарантировалось принятием мер, базирующихся исключительно на личном поведении соответствующего человека. Решение о предоставлении или отказе в первом виде на жительство предоставлялось в возможно кратчайший заинтересованному лицу еще разрешалось временно оставаться на территории государства-члена в ожидании решения по его вопросу206.

Как упоминалось, решение о допуске в государство-член принималось на основании публичной политики, общественной безопасности и общественного здоровья. В этой связи интересен прилагаемый перечень заболеваний, опасных для общественного здоровья (карантинные заболевания, туберкулез в активной форме или прогрессирующий, сифилис и другие инфекционные или заразные паразитические заболевания), публичной политики или общественной безопасности (наркомания, глубокое умственное расстройство, случаи психопатического расстройства с повышенной возбудимостью и др.)207. При их наличии претенденту отказывалось во въезде в страну и выдаче вида на жительство.

Государства-члены самостоятельно обеспечивали принятие мер, необходимых для выполнения положений данной Директивы, основываясь при этом на ключевых положениях национального права. Таким образом, государство имело возможность самостоятельно ограничивать въезд в страну нежелательных лиц, причем на законных основаниях, ссылаясь на определенный пункт данной Директивы.

Таким образом, вторым шагом в процессе формирования единого миграционного пространства в рамках ЕЭС явилась отмена приоритета собственных граждан принимающих государств при осуществлении права на свободу передвижения между государствами членами. Но все же остались некоторые ограничения, по которым граждане других государств могли претендовать на предлагаемые рабочие места, без права поиска работы по собственной инициативе.

Главный шаг на пути введения полной свободы движения всех рабочих Сообщества приходится на 1968 г., когда были приняты очередные нормативные акты, регламентирующие свободу передвижения трудящихся в рамках Сообщества.

Большое значение для развития общей миграционной политики ЕС имеет Регламент Совета (ЕЭС) №1612/68 о свободе передвижения работников в Сообществе208. Совет, руководствуясь определенными статьями Договора об учреждении ЕЭС, принял регламент, в котором определялось, что «каждый гражданин любого государства-члена независимо от своего места жительства имеет право на трудоустройство и осуществление деятельности в качестве наемного работника на территории другого государства-члена в соответствии с положениями, … которыми регулируется наемный труд граждан данного государства»209. При приеме на работу трудящимся-иммигрантам гарантировалось отсутствие дискриминации на основании гражданства, то есть осуществление прав наравне с гражданами данного государства.

Определяя условия доступа к работе по найму, в документе устанавливались также нормы обращения с гражданами государств-членов, работающими на территории другого государства-члена. Так, в условиях найма и работы, в частности, вознаграждения, увольнения, безработицы, восстановления на работу и повторного найма, трудящиеся-мигранты других государств-членов приравнивались к национальным работникам210. При этом трудящиеся, являющиеся гражданами других государств-членов, приобрели часть политических прав, получив возможность уже не только участвовать, но и занимать руководящие посты в профсоюзах211.

В целях обеспечения равного положения с гражданами данного государства рабочим из государств-членов позволялось ввозить на территорию государства, в котором они работают, свои семьи. Наравне с местными рабочими иностранные работники могли претендовать на жилье, так как их супруг(супруга) и дети до 21 года или иждивенцы, независимо от гражданства, получили право на проживание совместно с работником.

Причем данная категория лиц получила, в том числе, право работать, даже не являясь гражданами государств-членов ЕС, а дети рабочих из государствчленов допускались к общему образованию и курсам профессионального обучения212. Как видим, в целях упрощения процесса интеграции со стороны государств-членов предпринимались отдельные попытки уравнения в правах собственных граждан и трудящихся-мигрантов путем наделения последних частью политических прав и введения целенаправленного социального обеспечения.

Для выполнения положений данного акта государствами-членами назначались специальные государственные службы, проводящие расчеты имеющихся вакансий по специальному механизму. Центральные службы обеспечивали изучение занятости или безработицы в рамках Сообщества.

Вакансии, не заполненные трудящимися, являющимися гражданами данного государства, могли заниматься рабочими-мигрантами из других государствчленов. Такие вакансии предлагались, прежде всего, рабочим, постоянно проживающим на приграничной территории, так называемым фронтольерам.

Да и службы занятости сами были вправе решать вопрос о возможности продолжения трудовой деятельности трудящимися-мигрантами, если это достижения баланса между вакансиями и заявлениями на работу в рамках Сообщества государства-члены совместно с Комиссией проводили изучение всех возможностей предоставления приоритета своим гражданам при заполнении вакантных мест214.

Для обеспечения тесного сотрудничества между государствамичленами в вопросах, касающихся свободы передвижения рабочих и их занятости, вводился Консультативный Комитет. В его состав входили по два предпринимателей каждого государства-члена. В обязанности членов Комитета входило исследование проблем свободы передвижения и занятости в рамках национальной политики, касающейся трудовых ресурсов215. Таким образом, координируя политику занятости на уровне Сообщества, Комитет оказывал помощь развитию экономики и улучшению баланса трудового рынка.

Сообщества периодически появлялась необходимость в обновлении списков членов Консультативного Комитета. В этих целях был принят ряд Решений Совета, корректирующих исходный Регламент по вопросу состава Комитета, путем назначения новых и введения дополнительных членов в состав данного органа. Следовательно, нормативным актом устанавливалась основная институциональная структура, включающая Европейский офис для координации вакансий, Консультативный комитет и Технический комитет.

Но нужно отметить, что не все рабочие попадали под действие данного регламента. Он не распространялся на рабочих, попадающих под статьи Договоров об учреждении Европейского сообщества угля и стали и Европейского сообщества по атомной энергии. Регламент также не затрагивал обязательств государств-членов ЕС, имеющихся в существующих или будущих двусторонних соглашениях с некоторыми неевропейскими странами и территориями216. Но в целях координации общей миграционной политики в рамках Сообщества регламент обязывал государства-члены предоставлять Комиссии заключенные между ними соглашения в области трудовых ресурсов217.

Подобно Регламенту 38/64, Регламент 1612/68 включает статью, которая является явно исключающей для рабочих из третьих стран218. Однако путем принятия дополнительных нормативных актов было расширено применение статей 48 и 49 из Договора ЕЭС и мер, принятых для их выполнения (т.е. Регламента 1612/68) на определенные категории граждан третьих стран. Например, решением Совета французские граждане из Гвианы, островов Гваделупа, Мартиника получали право, как рабочие, на свободу передвижения на территории Европейского Сообщества219.

Следует отметить, что в отсутствие единого миграционного законодательства ЕЭС государствами-членами заключались двусторонние договоры, регулирующие вопросы свободы передвижения работников в рамках Сообщества, основанные на установленных между государствами связях. Любое достигнутое в рамках ЕС соглашение, являясь результатом межправительственных переговоров, было исключающим (для граждан третьих стран). Это происходило вследствие разделения миграции внутри Сообщества, создавая «группу посвященных лиц» - граждан государств-членов, которые имеют право на привилегии в пределах европейского социального пространства и исключая «группу посторонних» - граждан третьих стран.

Обеспечивая право свободного передвижения в рамках ЕС как для граждан законодательства, разрешавшего свободный въезд на территорию государствчленов. Таким образом, являясь одним из самых существенных решений в области миграционной политики ЕС, Регламент заложил основу для складывания образа «крепости Европы»220.

Охватывая основные условия свободы передвижения рабочих в рамках Сообщества, Регламент 1612/68 до сих пор являлся одним из ключевых нормативных актов законодательной базы Европейского Союза по вопросам миграции. Постепенно, по мере развития Сообщества, в него вносились отдельные изменения. Одним из последних является введение в сотрудничестве с Техническим комитетом с 2003 г. Единой информационной системы европейского офиса координации. В сферу деятельности офиса вошло проведение анализа географической и профессиональной подвижности, формулировка последовательного подхода и соответствующих мер по продвижению сотрудничества и координации между государствамичленами221. Таким образом, принятый в 1968 г. Регламент был взят Советом за основу в своей дальнейшей нормотворческой деятельности.

Для выполнения закрепленных Регламентом Совета 1612/68/ЕЭС мер об отмене ограничений на передвижение и проживание в пределах Сообщества для рабочих из Государств - членов ЕС и их семей была принята Директива Совета 68/360/ЕЭС от 15 октября 1968222. Данный документ предусматривал порядок отмены ограничений на свободу передвижения и проживания граждан государств-членов и членов их семей на территории Сообщества.

Перемещение граждан и членов их семей из одного государства-члена на территорию другого осуществлялось в безвизовом режиме, путем предъявления паспорта или удостоверения личности, где в то же время указывалось гражданство предъявителя. Причем во избежание проблем с законным выездом из страны паспорт был действителен в течение не менее пяти лет223.

Согласно постановлению Регламента 1612/68/ЕЭС, взятого за основу при выработке данной Директивы, гражданам государств-членов выдавался специальный документ - «Вид на жительство». Следует отметить, что работнику, планирующему находиться в данном государстве от трех месяцев до года, выдавался временный вид на жительство. Действие такого разрешения ограничивалось ожидаемым сроком работы, указанным в документе, подтверждающем прием на работу224. Определенным категориям работников вообще не требовалось получения вида на жительство:

работники по найму, срок контракта которых был менее трех месяцев;

сезонные рабочие; фронтольеры225. Вместе с тем если работник оказывался временно безработным как вследствие временной нетрудоспособности из-за болезни или травмы, так и вследствие вынужденной безработицы, то в этом случае вид на жительство у него не изымался226.

Наряду с этим, членам семьи, не являющимся гражданами государствачлена, также выдавался документ, разрешающий проживание вместе с работающим родственником. Разрешение имело силу, аналогичную виду на жительство227. Действуя на территории выдавшего государства-члена в течение как минимум пяти лет, вид на жительство автоматически возобновлялся228.

Для получения вида на жительство от работника требовалось предоставление некоторых обязательных документов: а) документа, с которым он прибыл на территорию государства; b) подтверждения приема на работу со стороны работодателя или сертификат о работе по найму. Для членов семьи работника были нужны несколько иные бумаги: а) документ, с которым они прибыли на территорию; b) документ, подтверждающий их родственные связи; с) документ, удостоверяющий, что они являются компетентным органом власти государства, в устойчивой правовой связи с которым они находились, или государства, из которого они прибыли229.

В результате анализа документальной базы в процессе формирования свободы передвижения трудящихся в рамках ЕС можно выделить первый этап, проходивший в период с 1957 по 1968 гг. В течение первой стадии - с 1957 по 1964 г. - граждане государств-членов получили приоритет в свободе передвижения перед гражданами третьих стран. Роль Комиссии ЕС на этой стадии была ограничена. Она действовала как обслуживающая организация, распространяющая информацию, связанную с условиями на рынке труда в государствах-членах и помогающая разрешению конфликтов между ними.

представителей рабочей силы, управления и производства и Техническим комитетом, состоящим их правительственных представителей.

Вторая стадия соответствует периоду между 1964 и 1968 гг.

Деятельность КЕС ограничивалась гарантированием выполнения принятых на уровне Сообщества нормативных актов. Но эта исполнительная комитетами, созданными для этих целей.

Рассматривая процесс постепенного перехода к свободе перемещения внутри Сообществ, можно утверждать, что к 1968 г. он был завершен. Вместе с тем свобода передвижения в рамках ЕС распространялась только на подразумевало, что миллионы рабочих из Греции, Турции, Югославии и других государств останутся под влиянием национального законодательства государств-членов ЕС. При этом граждане третьих стран сталкивались с двойной дискриминацией и были вынуждены конкурировать с местными рабочими на не выгодных для себя условиях230.

Итак, принятыми в течение переходного периода нормативными актами гарантировалось осуществление прав трудящихся-мигрантов из государств-членов ЕС наравне с гражданами принимающего государства.

Это, прежде всего, включало отсутствие дискриминации на основании гражданства в условиях найма и работы, в частности, вознаграждения, увольнения, безработицы, восстановления на работу и повторного найма.

Получив возможность не только участвовать в профсоюзах, но и занимать руководящие должности, трудящиеся-граждане других государств-членов приобрели часть политических прав.

Работа по координации национального законодательства в области миграции не прекращалась. Комиссия и Совет ЕЭС продолжали принимать отдельные законодательные акты (директивы, регламенты и др.) по правам рабочих-мигрантов и членов их семей. Очередным документом, расширяющим права граждан государств-членов ЕС в этой сфере, является Регламент Комиссии (ЕЭС) № 1251/70 от 29 июня 1970 о праве работников оставаться на территории государства - члена после прекращения трудовой деятельности в данном государстве231. В нем содержался перечень лиц, которым разрешалось остаться на постоянных началах на территории государства-члена. Непосредственно положения данного Регламента распространялись на граждан государств-членов, работающих по найму и членов их семей, определенных Регламентом Совета 1612/68/ЕЭС о свободе передвижения работников в Сообществе232.

Прежде всего, право остаться имел работник пенсионного возраста, проживавший в данном государстве на протяжении, по крайней мере, трех лет и работавший в течение последних 12 месяцев, т.е. обеспеченный пенсионным пособием. Также вид на жительство получали инвалиды труда, проживавшие на территории государства в течение двух лет, и трудящиеся, проживающие три года в одном государстве-члене и ведущие трудовую деятельность в другом233.

Итак, здесь речь идет о возможной смене постоянного места жительства для рабочих уже после окончания срока контракта, а также для членов их семей даже после смерти работника (если смерть была результатом производственной аварии или профессионального заболевания).

Это, возможно, могло быть обусловлено либо поиском новой работы, в большей степени отвечающей запросам трудящегося-мигранта, либо выходом его на пенсию и нежеланием возвращаться в родную страну. В любом случае у работника появлялось право остаться в государстве-члене после окончания трудовой деятельности, а возможность реализации данного права обеспечивалась вышеназванной Директивой. Таким образом, данная Директива явилась очередным этапом на пути формирования единого миграционного пространства в рамках Сообщества.

Со временем принимался ряд нормативных актов, действие которых распространялось постепенно на различные категории граждан государствчленов ЕС. Но предпринимаемые первые шаги по регламентации свободы передвижения и проживания на территории Сообщества не носили еще систематического характера. По мере появления отдельной проблемы государства-члены пытались найти приемлемые пути ее решения.

С принятием в 1973 г. Великобритании, Ирландии и Дании в Европейские Сообщества право на свободу передвижения распространялось на граждан новых государств-членов. Происходили постепенное налаживание инструментов и координация действий государств-членов в сфере миграционной политики. Одним из таких актов является Решение Совета Европейского Сообщества от 1 января 1973, регулирующее документы относительно вступления новых государств - членов в Европейское Сообщество234.

Для гарантированного функционирования единого рынка необходимо осуществление одной из свобод – свободы движения услуг. В этих целях государства-члены постепенно отменяли ограничения на передвижение и проживание граждан одного из государств-членов, направляющихся на территорию другого государства-члена для осуществления индивидуальной трудовой деятельности. С этой целью была принята Директива Совета 73/148/EEC235. Принятый документ гарантировал отмену ограничений на свободу передвижения и проживания с возможностью предоставления и получения услуг для граждан государств-членов. Под действие данного акта независимо от гражданства подпадали, кроме самих трудящихся, их супруги и дети моложе двадцати одного года. Кроме близкого семейного круга включались родственники по восходящей или нисходящей линиям, а также их супруги, являющиеся иждивенцами236.

Но следует отметить некоторые отличия в допуске различных категорий граждан. Если трудящимся из государств-членов разрешался въезд без визы, то данное правило не применялось к членам их семьи, не являющимся гражданами государства-члена. Таким родственникам требовалось специальное разрешение237.

Право трудящихся на проживание на территории принимающего подтверждалось специальным документом - видом на жительство, действительным в течение пяти лет и подлежащим автоматическому возобновлению. В данном вопросе члены семьи уравнивались в правах с работником, и им выдавался аналогичный документ238.

Таким образом, анализ принятой Директивы подтверждает, что реализация свободы предоставления услуг была подчинена тем же принципам, что и свобода передвижения. В вопросах допуска на свою территорию трудящихся государства Сообщества подчеркивали различие между гражданами и не гражданами государств-членов, продолжая реализовывать принцип исключающей политики в отношении граждан третьих стран.

Интерес к числу и условиям проживания иммигрантов из третьих стран относят к началу 1970-х гг., когда иммиграционный поток составлял примерно 700.000 рабочих в год. Согласно цифрам, предоставленным Комиссией, в период с конца 1960 по начало 1970 гг. общее количество иностранного населения, живущего в ЕС, было 6.743.100 человек. Из них 4.714.900 (около 70 %) были граждане третьих стран. Несмотря на высокий уровень иностранных трудовых потоков и значительное число граждан третьих стран, проживающих в ЕС в начале 1970-х, не было никакой попытки ни со стороны Комиссии, ни со стороны Совета развивать общую иммиграционную политику Сообщества239.

Разрешая гражданам государств-членов для осуществления трудовой деятельности передвигаться в рамках Сообщества вместе с семьей, вводится их социальное обеспечение. Примером тому может быть Регламент ЕЭС № 1408/71 от 14 июня 1971 о применении схем социального обеспечения к трудящимся и их семьям, перемещающимся в пределах Сообщества.

Принятый годом позже Регламент устанавливал процедуру осуществления предыдущего Регламента240.

Таким образом, в целях успешной интеграции мигрантов и членов их семей в новое для них общество вводилось социальное обеспечение трудящихся-мигрантов. А вышеозначенные документы, получив ряд дополнений и изменений, стали основными в решении вопросов социального обеспечения трудящихся-мигрантов и членов их семей, передвигающихся и проживающих в Сообществе.

В число приоритетных направлений Совет включил действия, направленные на улучшение условий обеспечения свободы передвижения работников, касающихся, в частности, приема и образования детей. У детей трудящихся-мигрантов из государств-членов появилось право получения соответствующего образования, включая изучение языка принимающего государства. Эти меры принимались в целях интеграции детей в образовательную среду и школьные системы принимающего государства.

Реализуя право, предусмотренное договором об учреждении ЕЭС, на принятие директив и регламентов в целях поэтапной координации мер, направленных на осуществление свободного движения трудящихся в рамках Сообщества, была принята Директива Совета 77/486/EEC от 25 июля 1977 об образовании детей мигрирующих рабочих241. Принимающее государство в сотрудничестве с государством происхождения обязано было обеспечить изучение родного языка и культуры242. При этом Комиссия строго следила за выполнением принятых мер.

принимающие государства обеспечивали ускорение и облегчение процесса интеграции трудящихся из государств-членов ЕС. Данное направление стало основной составляющей формирования миграционной политики ЕС с середины 70-х годов. Перемещение граждан и членов их семей между государствами-членами осуществлялось в безвизовом режиме, путем предъявления паспорта или удостоверения личности. У трудящихся, получивших вид на жительство, появлялась возможность привезти свои семьи и, соответственно, претендовать на жилье в принимающем государстве, причем родственники получали право на ведение трудовой деятельности. Больше всего заботы было проявлено в отношении детей трудящихся-мигрантов, которым открывалась дорога к образованию и курсам профессионального обучения. Следовательно, «второе поколение»

имело преимущества в обучении и проживании. Таким образом, в целом принятое законодательство являлось лояльным по отношению к лицам, охватываемым его действием.

Вводимые новшества можно объяснить тем, что государства-члены ЕС в лице данной категории граждан видели новую рабочую силу, причем подготовленную частично или полностью в собственных странах. Отдельные исследователи даже склонны отмечать, что политика воссоединения семей, активно проводимая национальными государствами с середины 70-х гг., была нацелена на среднесрочное планирование западноевропейского рынка труда243. Хотя по специальному механизму расчета вакансий при заполнении свободных мест предпочтение отдавалось национальным гражданам или фронтольерам, дети иммигрантов представлялись важным ресурсом для определенных секторов трудового рынка, отвергнутых более образованной западноевропейской молодежью.

Одной из целей создаваемых в 50-е гг. ХХ века Сообществ являлось обеспечение гражданам государств-членов свободы передвижения в целях трудоустройства в других странах-участницах. Введение свободы передвижения внутри ЕС происходило на основе национальности и равного обращения. В результате отмечается появление европейской идентичности, направленной против граждан третьих стран, а также предотвращение межправительственных процедур в отношении граждан третьих стран.

Введение свободы передвижения внутри ЕС на основе национальности отдельными исследователями даже интерпретируется как появление противопоставление граждан и не граждан государств-членов Сообществ подразумевало исключение граждан третьих стран, лишение различных социальных привилегий, связанных с новым социальным статусом.

В результате функционирования введенного принципа равного обращения в отношении граждан других государств-членов перестали работать стимулы более низкой зарплаты и социальной защиты. В результате предприниматели оказались ограничены рабочей силой собственного государства и третьих стран. Интенсификации межгосударственных перемещений внутри ЕЭС не произошло. Так, если за период 1958-1961 гг.

60% всех разрешений на работу было выдано в государствах-членах рабочим из стран ЕЭС, то за 1966-1969 гг. – только 30%, а за 1970-1979 гг. – 26%245. С 1963 г. уроженцы стран ЕЭС составляли менее 1/3 всех новых иностранных рабочих, регистрируемых в Сообществе. С полной уверенностью можно говорить о снижении экономической миграции между государствамичленами ЕЭС.

После введения права на свободу передвижения в 1968 г. не произошло никакого неожиданного крупномасштабного перемещения итальянской рабочей силы, которая в тот период составляла основу трудовых мигрантов в Европейском сообществе. Численность итальянцев в странах-членах снизилась с 50% в 1960 г. до 18% в 1973 г.246 Дополнительными факторами сокращения миграции рабочей силы внутри Сообщества являются также рост свободы торговли и уменьшение разрыва в оплате труда в результате экономического роста в Италии.

В целом хотелось бы подчеркнуть, что создание Европейских Сообществ стало первой официальной попыткой формирования единого миграционного пространства и общего трудового рынка в рамках шести государств-членов. В результате анализа документов нами было выявлено, что со временем происходило постепенное расширение компетенции Сообщества. Отдельные вопросы регулирования миграционных потоков передавались под юрисдикцию законодательства сообщества. Но национальные полномочия в этом вопросе все еще сохранялись. Здесь правомерно утверждать, что основы миграционной политики были заложены договорами об учреждении Европейских Сообществ, хотя, прежде всего, эти договоры были нацелены на создание специальных условий, способствующих усилению торгового оборота между шестью первоначально подписавшими его сторонами.

На основе учреждающих договоров Комиссией и Советом ЕЭС принимались нормативные акты, которыми четко регламентировалась свобода передвижения граждан государств-членов и членов их семей в рамках Сообщества. Государствами-членами принимались меры для имплементации их в национальное законодательство. Таким образом, велась координация действий, вводимых в соответствии с законом.

Путем реализации специальных нормативных актов, принятых в 1960-е гг. в ходе строительства общего рынка, на территории ЕЭС были отменены ограничения на свободу передвижения для граждан государств-членов, которые осуществляли экономическую деятельность: трудовую («свобода движения работников»), предпринимательскую («свобода учреждения»), деятельность по предоставлению услуг («свобода движения услуг»). В результате общие (внутренние) границы Сообщества, т.е. границы между его государствами-членами, стали более открытыми для национальных граждан.

В то же время пограничный контроль внутри ЕЭС сохранялся, хотя и был значительно упрощен - гражданам государств-членов, чтобы пересечь границу, стало достаточно предъявить свой паспорт или иное удостоверение личности, въездных виз более не требовалось.

Свободное движение рабочих внутри ЕЭС было фактически достигнуто в 1968 году, еще до истечения установленного транзитного периода. Однако это право на передвижение осуществлялось в определенных рамках, позволяя государствам-членам ограничить движение некоторых категорий людей на основаниях общественной политики, общественной безопасности или здравоохранения.

Но нужно отметить, что в данный период передвижение и проживание граждан третьих стран регламентировалось национальными государствами.

Здесь правомерно говорить только о национальной миграционной политике государств-членов ЕС, которая оставалась в компетенции отдельных государств-членов. Изменение законодательства практически не затрагивало правового статуса не граждан. Нужно отметить, что вопросы миграции, в том числе нелегальной, предоставления виз и видов на жительство и прочие животрепещущие проблемы, находились в компетенции самих государствчленов. Допуск, проживание и работа трудящихся-мигрантов из третьих стран решался путем заключения двусторонних договоров между государствами-членами и третьими странами. Учреждающие договоры и нормативные акты, принятые на их основе, не затрагивают международных обязательств государств-членов, вытекающих из двусторонних договоров с третьими странами.

Таким образом, законодательство перемещения труда сообщества становилось более детальным и гибким. В комплексе, эти меры были нацелены на создание общей политики иммиграции ЕС, но все еще национальный уровень преобладал. Потребность в иммигрантском труде все еще в значительной степени удовлетворялась на основе двусторонних соглашений между отправляющими и принимающими странами. Вопросы миграционной политики не регулировались основополагающими договорами в должной мере. Являясь прерогативой национальных правительств, миграционная политика ЕС заметно отставала от требований, выдвигаемых процессами интеграции. Это требовало принятия ряда решений на законодательном уровне, направленных на отмену существовавших ранее ограничений на передвижение и проживание как граждан стран Сообщества, так и рабочих из третьих стран.

В указанный период развития законодательство Сообщества в области миграционной политики было ограничено принятием на базе основополагающих договоров нескольких нормативных актов, координирующих усилия национальных правительств в этой сфере. О наличии единой миграционной политики Европейского Сообщества говорить еще не приходится.

Представленный материал позволил сделать вывод, что развитие интеграционных процессов в середине ХХ века стимулировало старые и вело к созданию новых миграционных потоков на территории европейского континента. Быстрый экономический подъем стран Европейского Сообщества во многом был обусловлен привлечением рабочих с бедной периферии Европы и трудящихся из бывших колоний. В этом контексте, каждая импортирующая трудящихся страна развивала свою миграционную политику, основываясь на привлечении временной трудовой силы.

Концентрация иммигрантов в государствах-членах ЕС происходила под влиянием разнообразных факторов (юридических, социальных, экономических и т.д.), с учетом географического положения страны.

Соответственно, государствам-членам приходилось прилагать различные усилия по ограничению миграционного потока.

До начала 1970-х годов европейские страны не рассматривали возможность регулирования миграционных потоков граждан третьих стран как важную область формирования политики. Иммиграция не расценивалась соответствовала потребностям экспортирующих и импортирующих трудящихся стран. Принимающие государства, когда это было необходимо, использовали классические инструменты регулирования миграционных потоков. Прежде всего – это выдача разрешений на работу, которые использовались, чтобы остановить нежелательную иммиграцию.

Важным элементом национальной политики в данный период являлось присутствуют только «временные иностранные рабочие». Таким образом, принимаемые государствами меры были направлены на регулирование вербовки трудящихся. Это были одномоментные меры, направленные на решение возникающих в связи с периодическими экономическими кризисами проблем.

Вместе с тем западноевропейская интеграция предусматривала создание единого экономического пространства, в рамках которого отсутствуют преграды для передвижения ресурсов, в том числе рабочей силы. В результате, создание единого внутреннего рынка повлекло за собой тенденцию к гармонизации миграционной политики, осуществляемой в отношении граждан государств-членов Сообщества. Это подразумевало выработку на наднациональном уровне общих критериев, стандартов и направлений деятельности в этой области, ставших частью национального законодательства.

законодательных актов в русле основных направлений миграционной политики Сообщества, регулирование экономической миграции граждан государств-членов получило развитие на наднациональном уровне. Но полученное национальными гражданами право на свободное передвижение и проживание в любом из государств-членов не имело особого значения для активизации внутренних миграционных потоков. Вследствие выравнивания уровней экономического развития стран-участниц, интенсификации внутреннего перемещения не произошло. Основу миграционного потока составляли граждане третьих стран, регулирование передвижения которых оставалось в ведении государств-членов.

Изменение курса миграционной политики западноевропейских государств, вызванное мировым экономическим кризисом 1973-1974 гг., было направлено на уменьшение, вплоть до прекращения, внешней трудовой иммиграции, сокращение численности «лишних» иностранцев, а также интеграцию, проживающих в Сообществе на законном основании. Однако общий миграционный поток не был остановлен. Он получил новые составляющие и к концу десятилетия принимающими государствами уже не мог делаться акцент исключительно на трудовом перемещении. В общем миграционном потоке превалировали лица, прибывающие по линии воссоединения семей, политическим мотивам, а также нелегальные иммигранты. Неуспешными оказались также меры, направленные на сокращение численности иностранных граждан в государствах-членах:

иммигранты не желали возвращаться в собственные страны, которые также были охвачены мировым экономическим кризисом.

Вместе с тем одним из результатов процесса западноевропейской интеграции и в целом мирового социально-экономического развития стал растущий разрыв в уровнях благосостояния населения Европы и государств «третьего мира». Следствием этого стало усиление влияния притягивающевыталкивающих факторов, что неизбежно привело к росту миграционного давления, бросив вызов способности стран Западной Европы управлять своими границами.

ГЛАВА II. РОЛЬ МЕЖПРАВИТЕЛЬСТВЕННОГО

СОТРУДНИЧЕСТВА В РАЗРАБОТКЕ И РЕАЛИЗАЦИИ

ИММИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

2.1. Возникновение и деятельность межправительственных групп по выработке основных направлений миграционной политики ЕС Одной из самых важных тенденций в развитии политики Европейского сообщества в 1980-е гг. стало увеличение числа партий и движений правого крыла, которые были восприняты как угроза законным политическим режимам. В отличие от инерции и нежелания 70-х гг., на фоне центробежных тенденций начала 80-х гг. правительства государств ЕС показали более высокий уровень деятельности и готовности к сближению иммиграционной политики. Одним из главных возникающих вопросов являлось определение степени, до которой государства-члены Евросообществ пожелают развивать объединенную в пределах Союза миграционную политику.

Учреждение свободы передвижения внутри ЕС способствовало временной активизации деятельности Комиссия ЕС (КЕС) по подготовке законопроектов, направленных на решение отдельных аспектов миграционного вопроса. Так, в 1973 г. КЕС предложила программу действий, которая призывала к усилению межправительственного сотрудничества по формированию иммиграционной политики в отношении граждан третьих стран и борьбе с незаконной иммиграцией. Хотя при этом не уточнялся механизм консультаций и сотрудничества. Таким образом, несмотря на сопротивление государств-членов, КЕС стремилась к установлению надправительственных структур. По мысли КЕС сближение политики должно было сделать более эффективной борьбу против незаконной иммиграции и облегчить достижение полной занятости247. Но внесенное КЕС предложение не получило своего развития на наднациональном уровне.

Фактически до 1985 г. КЕС не выдвигала более инициатив. Но и сотрудничества и консультаций между КЕС и государствами-членами не подтверждающие права государств-членов ЕС принимать необходимые меры для управления иммиграцией и борьбы с терроризмом, государства-члены на время обезопасились от вторжений КЕС. Действительно, мысли государствчленов были направлены на поддержание национального контроля над гармонизации национальной политики стран ЕС.

В это время Комиссия ЕС показала большее понимание пределов редактирования политики, когда вице-президент Марин в своем сообщении заявил, что тонкий характер проблемы иммиграции сделал Комиссию больше государствами-членами так, чтобы любое предложение, которое будет сделано, вело к продвижению, а не отклонению249. Как ни странно, но данное положение получило поддержку Европейского Парламента, который призвал объединении внутреннего рынка, но воздержался от определения структуры, в рамках которой это должно проходить.

Таким образом, к концу 1970-х гг. КЕС имела отдельные неудачные попытки установления компетентности в вопросах иммиграционной политики. В то же время казалось, что страны Сообщества уходили от консультаций в рамках общей структуры.

Нежелание государств-членов отдавать под юрисдикцию Сообщества вопросы, которые относятся к национальному суверенитету, вело к постепенному углублению межправительственного сотрудничества по вопросам миграционной политики, избегая институтов Европейского Сообщества и их законодательных процедур. Межправительственные соглашения, заключаемые между государствами-членами Сообщества, регулировались международным правом и не использовали институты ЕС для их интерпретации или реализации. Но зачастую, однако, такие соглашения охватывали сферы деятельности, лежащие в рамках компетенции Сообществ и те сферы, по которым шла разработка политики.

Одним из существующих препятствий на пути формирования единой иммиграционной политики ЕС, наряду с продолжающимися спорами о целях Сообщества в отношении средств управления границей и о компетентности Сообщества, являлось множество технических групп и форумов, среди которых было раздроблено обсуждение текущих проблем. Имелось, по крайней мере, четыре главных. ТРЕВИ группа, в составе министров внутренних дел государств-членов, сконцентрировалась на проблемах внутренней безопасности и преступности, включая регулирование иммиграции, визовую политику, пограничный контроль, противодействие распространению наркотиков. Моментальная группа по иммиграции занималась проблемами иммиграции, убежища, законодательства в отношении иностранцев и средств управления границей. «Юридическое сотрудничество» специализировалось на оказании судебной помощи. Совет министров разрабатывал директивы по огнестрельному оружию, боеприпасам и защите секретности. И это ни в коем случае не полная картина250. Целый ряд разнообразных проблем рассматривался в рамках других форумов. Чтобы обеспечить некоторую организационную инфраструктуру и координацию в работе всех этих групп, Европейский Совет в 1988 г. установил группу национальных координаторов251. Создание и работа разнообразных межправительственных групп, безусловно, являлись важным шагом на пути объединения усилий стран-участниц ЕС на общеевропейском уровне.

Необходимо отметить, что координация миграционной политики на межправительственном уровне не предполагала приведения законодательств в данной области к единому стандарту. Нельзя не согласиться с тем, что определить такой стандарт достаточно сложно. Но государства-члены Сообщества решили пойти на подобный шаг.

В этой связи весьма показательным стало подписание Единого Европейского Акта. Принятый в результате ряда проведенных межправительственных встреч и переговоров в 1986 г. Единый европейский акт (ЕЕА) стал очередной важной вехой на пути расширения европейского политического сотрудничества и создания Европейского Союза. Он предусматривал частичное изменение основополагающих Парижского и Римских договоров путем расширения полномочий Комиссии ЕС, консультативных полномочий Европарламента и увеличения числа случаев, в которых решения Совета министров должны были приниматься не консенсусом, а большинством голосов.

Принятый акт узаконил европейское политическое сотрудничество как часть единого Европейского сообщества и поставил задачу к 1992 г. создать в Европе единое пространство без внутренних границ, в рамках которого было бы обеспечено свободное движение товаров, рабочей силы, услуг и капиталов. Для реализации поставленной цели вводилась программа «Европа 1992». В результате Единый европейский акт стал неким переходным этапом в процессе формирования общего рынка в процессе западноевропейской интеграции. А цели, установленные в документе, представляли только предварительный шаг к существующей перспективе, а не прыжок вперед к созданию Европы «людей».