«ЮРИДИЧЕСКИЕ ФОРМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ В ПРАВОТВОРЧЕСТВЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук ...»

из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ

Огарков, Константин Николаевич

1. Юридические формы обеспечения законности в

правотворчестве субъектов Российской Федерации

1.1. Российская государственная библиотека

diss.rsl.ru

2005

Огарков, Константин Николаевич

Юридические формы обеспечения законности

в правотворчестве субъектов Российской

Федерации [Электронный ресурс]: Дис....

канд. юрид. наук

: 12.00.01.-М.: РГБ, 2005 (Из фондов Российской Государственной библиотеки) Государство и право. Юридические науки — Общая теория государства и права — Общая теория права — Законность и правопорядок Теория U история права и государства;

история правовык учений Полный текст:

http://diss.rsl.ru/diss/05/0073/050073021.pdf Текст воспроизводится по экземпляру, накодятцемуся в фонде РГБ:

Огарков, Константин Николаевич Юридические формы обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации Орел Российская государственная библиотека, год (электронный текст).

* ^' /) 'У ^'^ f у / ^ ^-^

ОРЛОВСКАЯ РЕГИОНАЛЬНАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

На правах рукописи

Агарков Константин Николаевич

ЮРИДИЧЕСКИЕ ФОРМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ

В ПРАВОТВОРЧЕСТВЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Специальность 12.00.01 - Теория и история права и государства;

история правовых учений.

Научный руководитель кандидат юридических наук, доцент Савин В.И.

^ Орел 2004 г.

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ЗАКОННОСТИ В

^ ПРАВОТВОРЧЕСТВЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕ­

ДЕРАЦИИ

§1. СОДЕРЖАНИЕ ЗАКОННОСТИ И ЕЕ ВЛИЯНИЕ НА ПРАВО­

ТВОРЧЕСТВО СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРА­

§2. ПОНЯТИЕ И КЛАССИФИКАЦИЯ ЮРИДИЧЕСКИХ ФОРМ

ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ В ПРАВОТВОРЧЕСТВЕ

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ГЛАВА 2. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ В ПРАВОТВОРЧЕСТВЕ

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§1. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ В ПРАВОТВОРЧЕСТВЕ

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОРГАНАМИ ГО­

§2. РОЛЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ

ЗАКОННОСТИ В ПРАВОТВОРЧЕСТВЕ СУБЪЕКТОВ РОС­

СИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§3. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ В ПРАВОТВОРЧЕСТВЕ

* СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОРГАНАМИ

ГЛАВА 3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

ФОРМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ В ПРАВОТВОР­

ЧЕСТВЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§1. ФОРМЫ КООРДИНАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГО­

СУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗА­

КОННОСТИ В ПРАВОТВОРЧЕСТВЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙ­

§2. СОВЕРШЕНСТВОВАЕПИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ РЕГ­

ЛАМЕНТАЦИИ ПРАВОТВОРЧЕСТВА СУБЪЕКТОВ РОС­

^ СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ и ЛИТЕРА­

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в условиях по­ стоянно развивающегося законодательства, направленного на обеспечение у: прав и свобод человека и гражданина, существует объективная необходимость устранить негативные тенденции, возникающие при их правовом регулирова­ С принятием в 1993 году Конституции России существенно изменились условия деятельности органов государственной власти субъектов Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации субъекты Федерации полз^или широкие полномочия в сфере правотворчества. Это выразилось в праве субъектов Российской Федерации принимать правовые акты по предме­ там совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в том числе принимать по этим вопросам нормативные правовые акты в порядке опере­ жающего нормотворчества, а также осуществлять свое правовое регулирование по вопросам, не отнесенным Конституцией России к предметам ведения Рос­ сийской Федерации и к предметам совместного ведения Российской Федера­ ции и субъектов Федерации.

Я За последние десять лет в субъектах Российской Федерации накоплен уникальный опыт самостоятельного правотворчества, превратившегося в дей­ ственный регулятор социально-экономических процессов всех сфер общест­ венной жизни. Однако потребности субъектов Федерации в теоретическом обеспечении правотворческой деятельности еще не вполне удовлетворены.

Сложившаяся законодательная практика значительно расширяет базу правотворчества, позволяет более полно учитывать возможности субъектов Российской Федерации, хотя это приводит не только к позитивным, но и к ряду негативных последствий. Прежде всего это проявляется в увеличении массива нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, которое со­ провождается изъянами в их качестве и законности их принятия.

Развитие федеративных отношений и связанный с этим процесс правотворчества субъектов Российской Федерации поставили перед юридической наукой новые исследовательские задачи, решение которых имеет важное тео­ ретическое и практическое значение.

Проблемам законности в юридической науке всегда отводилась особая роль, поскольку все без исключения отраслевые юридические науки, исследующие различные аспекты права обязательно сталкиваются с этими пробле­ мами.

Особую актуальность научного осмысления сегодня обретают проблемы обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации.

Прежде всего это связано, во-первых с тем, что неразвитость государственноправового начала в регулировании формирующегося федеративного правового демократического государства привнесла много негативных результатов и в правовую систему страны, и в процессы ее развития, особенно на уровне субъ­ ектов Российской Федерации. Во-вторых, имеют место многочисленные при­ меры принятия органами государственной власти субъектов Российской Феде­ рации нормативных правовых актов, нарушающих Конституцию Российской Федерации или противоречащих федеральному законодательству, а также примеры несоблюдения и неисполнения федеральных законов, указов Прези­ дента и постановлений Правительства, судебных решений, что отчасти связано с противоречивостью, несоответствием Конституции Российской Федерации самих федеральных нормативных правовых актов.

От законности правотворчества субъектов Федерации, фундаментом ко­ торой является детальная теоретическая проработка исследуемого вопроса, во многом зависит государственная целостность и политическая стабильность России. Практика показывает, что от правильного и легитимного придания юридическим нормам общеобязательной силы, нормативности и обеспеченно­ сти зависит то, как будет действовать - и будет ли вообще действовать - тот или иной нормативный акт, который, в свою очередь, непременно затронет судьбы многих граждан.

Избранная для исследования тема имеет не только важное теоретикоправовое и практическое значение - она приобрела и общественнополитическую направленность, так как современная политика основного га­ ранта Конституции России - Президента Российской Федерации, направленная на реальное внедрение в жизнь страны основных принципов правового госу­ дарства: законности; признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гралсданина; разделения властей, требует от органов государственной власти активного участия не только в деятельности по исправлению уже допущенных ошибок, но и в разработке новых направлений политики, и прежде всего пра­ вовой. Важная роль в этом отводится органам государственной власти субъек­ тов Российской Федерации, а также федеральным органам и должностным лицам, осуществляющим контроль в субъектах Российской Федерации за право­ творческим процессом и законностью нормативных правовых актов.

В современном правовом пространстве российского государства возрас­ тает необходимость усиления взаимодействия и координации властных институтов, обеспечивающих законность в правотворчестве субъектов Федерации, а также пересмотра сложившегося в субъектах Российской Федерации способа правовой регламентации правотворческого процесса, так как от этого во мно­ гом зависит эффективность и законность нормативных правовых актов и про­ цесса их создания.

Для обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации необходимы тщательная разработка юридических форм, методик, а также отбор инструментария осуществления данного процесса, способствую­ щего повышению эффективности правотворчества субъектов Российской Фе­ дерации.

С учетом вышеизложенного следует отметить, что происходящие в стра­ не преобразования требуют качественно новых теоретических решений, на­ правленных, с одной стороны, на сохранение единства правового пространства, а с другой - на усиление гармонизации и законности правового поля на уровне м* субъектов Федерации. Данная задача связана не только с приведением в соот­ ветствие нормативных правовых актов субъектов Федерации с Конституцией России и федеральными законами, но и с повышением качества взаимодейст­ вия органов власти в правотворческом процессе субъектов Федерации.

Все это актуализирует необходимость анализа теоретических проблем правотворческого процесса субъектов Российской Федерации, а также юриди­ ческих форм обеспечения его законности, разработки предложений теоретиче­ ского характера по совершенствованию данных общественных отношений.

Разработанность темы исследования. В результате произошедших в России преобразований во многом изменились приоритеты государственного строительства. По этой причине ряд фундаментальных работ отечественных правоведов не может в полной мере удовлетворять потребностям современного ^ российского общества, что, однако, не умаляет их научной ценности.

Анализ юридической литературы выявил отсутствие на данном этапе в правовой науке крупных исследований, в которых проводился бы комплексный анализ форм обеспечения законности в правотворчестве. Вопросы правотвор­ чества и законности одновременно рассматриваются в единичных работах, и то какие-либо отдельные грани этой проблемы. В целом данные вопросы в науке тщательно разработаны, хотя и обособленны: отдельно теоретические пробле­ мы правотворчества, отдельно - охраны и укрепления законности.

У истоков фундаментального изучения и анализа форм создания норм ''^•- права стоят такие видные русские юристы, как А.Д.Градовский, Н.М.Коркунов, С.А.Муромцев, К.А.Неволин, В.А.Рязановский.' В советский период вопросы правотворчества и законности получили развитие в работах С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, Л.И.Антоновой, В.М.Горшенева, Б.В.Дрейшева, Д.А.Керимова, Д.А.Ковачева, А.В.Мицкевича, А.С.Пиголкина, С.В.Поленикой, П.М.Рабиновича, И.С.Самощенко, М.С.Строговича, В.Д.Ткаченко, Р.О.Халфиной, М.В.Цвика, А.Ф.Шебанова и в современной юридической литературе уделяется также немало внима­ ния исследованию проблем правотворческой деятельности, в том числе субъ­ ектов Российской Федерации (Т.Д.Зражевская, Д.А.Ковачев, В.В.Оксамытный, А.С.Пиголкин, Т.Н.Рахманина, М.С.Студеникина, В.И.Савин и др.)"\ в тоже ' См.: Градовский А.Д. Общее государственное право. Легщии. СПб. 1885; Коркунов Н.М. Pyccicoc госу­ дарственное право. СПб. 1992. Т 2; Муромцев С.А. Творческая сила юриспруденции // Юридический вестник. - 1887. - № 9; Неволгт К.А. Энциклопедия законоведения. СПб. 1997; Рязановстй В.А. Единство процесса, М.: Юрид. бюро "ГОРОДЕЦ", 1996.

См.: Авакъян С.А. Процесс правотворческой деятельности представительных органов власти и его рег­ ламентация // Вестник Мос1«овского университета. Серия П. Право. 1977. № 4; Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск. 1973. Т. 2; Антонова Л.И. О стадиях правотворческого процесса в СССР // Правоведение. 1966. № 1; Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972;/jfpeiimee Б.В. Правотворческие отношения в Советском государст­ венном управлении. Ленинград: ЛГУ, 1978; Кергшов Д.А. Свобода, право и законность в социалистиче­ ском обществе. - М.: Госюриздат, 1960; Ковачев Д.А. Механизм правотворчества социалистического го­ сударства. М.: Юридическая литература, 1977; Мицкевич А.В. Вспомогательные и производные акты пра­ вотворчества // Ученые записки ВНИИСЗ. М., 1966. Выпуск 8; Пиголкип А.С. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР. - Автореф. докт. дисс. М., 1972; Паленина СВ. Качество закона и совершенствование правотворчества // Советское государство и право. 1987. № 7; Рабинович П.М. Закон­ ность правотворчества // Актуальные проблемы юридической науки на этапе развитого социализма.

Краткие тезисы докладов и научных сообщений республиканской научной конференции, 1 6 - 1 8 октября 1985 г., ХЮИ - Харьков: ХЮИ, 1985. С. 197-199; Самощенко И. С. Охрана режима законности Советс1сим государством. М,, 1960; Строгович М.С. Основные вопросы советской социалистической законности. М., 1966; Ткаченко В.Д. Основные требования социалистической законности в правотворчестве советского государства. Автореф. дис. канд. юрид. наук. - Харьков: ХЮИ, 1987; Научные основы советского право­ творчества. Отв. ред. - Д.Ю.Н., профессор P.O. Холерина. ~ М.: На^^ка, 1981; ЦвикМ.В. Законность и право­ творчество // Проблемы социалистической законности на современном этапе развития советского госу­ дарства. Межвузовская научная конференция: Тезисы докладов: октябрь 1968 г. - Харьков: ХГУ, 1968. С.

26-2%; Шебанов А.Ф. Форма советского права. М., 1968.

^ См.: Тихомиров Ю.А.. Зражевская Т.Д. Правотворчество области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1997. № 1. С. 12-18; Ковачев ДА. Проблемы конституционного права. - М. : Олита, 2003; Проблемы правотворчества субъисгов Российской Федерации. Наз^шо-мстодическое пособие. Отв.

ред. - Д.Ю.Н., профессор А.С.Пиголкин. - М.: Норма, 1998; Студеиикипа М.С. Некоторые проблемы пра­ вотворчества субъектов Российской Федерации //Журнал российского права. 1997. Ш 1; Савин В.И. Пра­ вотворчество субъектов Российской Федерации в условиях становления системы органов государственвремя следует отметить, что больший интерес вызывают вопросы законотвор­ чества (С.М.Бекетова, А.Г.Гузнов, М.Ф.Казанцев, И.Ф.Казьмин, А.А.Котенков, А.В.Кочетков, Л.А.Окуньков, А.С.Пиголкин, В.М.Платонов, Т.Н.Рахманина, В.М.Сырых, Ю.А.Тихомиров, Т.Я.Хабриева и др./.

Общим вопросам охраны и укрепления законности на данном этапе по­ свящают свои работы А.Д.Бойков, С.Н.Братусь, А.Ф.Ефремов, В.Н.Кудрявцев, А.В.Куфаков, О.П.Сауляк, А.Я.Сухарев и др.^ Отдельные аспекты проблемы обеспечения законности в сфере право­ творчества нашли отражение в работах П.А.Астафичева, В.Г.Бессарабова, М.А.Митюкова, Т.А.Рабко, Н.П.Руднева и др.^ ной власти и местного самоуправления регионов. Под ред. д.ю.н., проф. Р. X. Макуева. - Орел: Комитет по законодательству и правовому регулированию Орловской областной Думы, 1997; Борисов А.С. Право­ творческий процесс в муниципальных образованиях Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид.

наук. - М.: Академия управления МВД России, 1999; Скуратов Д.Ю. Проблемы участия Президента Рос­ сийской Федерации в правотворческом процессе: Автореф. дис. канд. юрид. наук. - М., 2002; Червяков Н.Н. Проблемы совершенствования ведомственного нормотворчества (на материалах МВД РФ): Автореф.

дис. канд. юрид. наук. - М., 1999.

" Бекетова СМ. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации (сравнительно-правовой анализ областей центрального чернозема): Автореф. дис. канд. юрид. наук. - Воронеж: ВГУ, 1999; Гузьов А. Г. и др. Современный законодательный процесс: основные институты и понятия. - М., 1995; Казанцев М.Ф. Законодательная деятельность субъектов российской Федерации: проблемы становления и опыт проекта законодательного кодекса. Екатеринбург: УРО-РАН, 1998; Казьмин И.Ф. Совершенствование практигда планированш! законопроегсгных работ / Проблемы законотворчества Российской Федерации // Труды - 53. М.: ИЗИСП, 1993; Кочетков А.В. Региональный законодательный процесс: Автореф. дис.

канд. юрид. наук. - Тамбов: ТГУ, 1999; Окуньков Л.А. Актуальные задачи законотворчества // Журнал российского права. 2000. № 1; Закон: создание и толкование. Под ред. А.С.Плголкпна. - М.: Спарк, 1998;

Платонов В.М. Законодательный процесс в Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук. - М., 1999; Рахманина Т.Н., Пиголкин А.С, Тихомиров Ю.Л. Как готовить законопроекты (полезные советы) // Журнал российского права. 1998. № 4-5; Селезнев Г.Н. Законотворчество на рубеже веков // Журнал рос­ сийского права. 2001. № 4; СырыхВ.М. Законотворчество как вид социального проектирования //Журнал российского права. 1997. № 3; Тихомиров Ю.А. Закон - от принятия до реализации // Законность в Рос­ сийской Федерации. М.: Спарк, 1998; Парламентское право России: Учебное пособие / Под ред. И.М.

Степанова, Т.Я. Хабриевой. - М.: Юристь,1999.

^ См.: Бойков А.Д. Третья власть в России. Книга вторая - продолжение реформ. М.: Юрлитинформ, 2002;

Братусъ С.Н. Юридическая ответственность и законность (очерк теории). М.: Городец-издат, 2001; Еф­ ремов А.Ф. Принципы законности и гфоблемы их реализации. Тольяти, 2000; Куфаков А.В. Правовое го­ сударство и кризис законности. Монография. М.: 0 0 0 "Медиа Технолоджи сервис", 2003; Сауляк О.П.

Проблемы обеспечения законности в сфере применения права. Учебное пособие. М.: МГУК, 2002; Закон­ ность в Российской Федерацрот. М.: Спарк, 1998; Состояние законности в Российской Федерации (1998 годы). Аналитический доклад М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, 2000;

^ См.: Астафичев П.А. Институт народного представительства в современной России - Орел: ОГУ, ОГУП Орл. обл. тип. "Труд", 2003; Бессарабов В.Г. Правотворчество и прокурорский надзор // Журнал российского права. 1997. № 5. С. 17-21:, Митюков М.А. Акты Конституционного Суда РФ и конституци­ онных (уставных) судов субъектов Федерации: общая характеристика и статистичесюий анализ // Журнал Российского права. 2001. № 6; Рабко ТА. Превентивный надзор тфокуратуры. Проблемы обеспечения законности правотворчества представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федера­ ции: Научно-практическое пособие. Тверь, 1999; Руднев Н.П. Про1офорс1сий надзор и совершенствование политических процессов в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Моногра­ фия. - Орел: ОРАГС, 2002.

кроме этого, в исследовании темы важное значение имеют научные ра­ боты таких известных специалистов, как А.П.Алехин, М.В.Баглай, Л.Ф. Болтенкова, В.Т.Кабышев, С.А.Комаров, Г.Н.Комкова, А.П.Коренев, И.В.Котелевская, О.Е.Кутафин, Б.М.Лазарев, В.В.Лазарев, Р.Х.Макуев, у В.В.Маклаков, А.В.Малько, Н.И.Матузов, Т.Г.Морщакова, С.В.Нарутто, Г.В.Назаренко, А.Д.Ноздрачев, В.П.Пугачев, А.Г.Спиркин, Ю.Н.Старилов, А.Я.Сухарев, В.Е.Чиркин, А.Ю.Якимов.

Диссертант считает необходимым особо подчеркнуть вклад в теоретиче­ скую разработку проблем правотворчества, внесенный Б.В.Дрейшевым Д.А.Ковачевым, А.В.Мицкевичем, А.С.Пиголкиным, Р.О.Халфиной. В работах этих ученых глубоко проанализированы общие вопросы правотворчества: по­ нятие, принципы, стадии и т.д. При этом, никоим образом не умаляя научные достижения этих известных ученых, следует отметить, что труды, посвящен­ ные вопросам именно теории правотворчества, были изданы преимущественно в 70-80 годы XX века. А поскольку жизнь не стоит на одном месте, требуется постоянное обновление, систематизация теоретических основ ее различных Несмотря на значимость проблем теории и практики правотворчества, ^ законности, а также учитывая наличие довольно обширной научной правовой литературы - и общетеоретической, и специальной - до настоящего времени отсутствует всестороннее комплексное осмысление форм обеспечения закон­ ности в правотворчестве как центральной форме развития, совершенствования правового пространства субъектов Российской Федерации.

Объектом исследования являются общественные отношения, возни­ кающие в процессе правотворчества субъектов Российской Федерации.

Предметом исследования выступают юридические формы обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации.

Цель исследования состоит в том, чтобы на основе теоретического ана­ лиза и обобщения научных разработок выявить и провести комплексный ана­ лиз юридических форм обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации, а таклсе разработать теоретические предложения и ре­ комендации по укреплению законности в правотворчестве субъектов Россий­ Она достигается через постановку и решение следующих конкретных за­ дач, теоретическое решение которых составило существо настоящего исследо­ - уяснить содержание законности и раскрыть аспекты ее выражения в прау вотворчестве субъектов Российской Федерации;

- выявить, классифицировать и дать определение юридическим формам обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации на основе разработанных положений о правотворчестве и законности;

- проанализировать юридические формы обеспечения законности в право­ творчестве субъектов Российской Федерации с учетом классификации по субъ­ ектам, в частности, определить круг субъектов и выявить их роль в сфере обес­ печения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации, а также исследовать и систематизировать их функциональные особенности в данной сфере;

- исследовать правовые формы, методы, характерные черты и особенности прокурорского реагирования на нарушение законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации;

- рассмотреть правовые формы деятельности органов юстиции в сфере •^ обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации.

- сформулировать конкретные предложения и рекомендации по совершен­ ствованию юридических форм и теоретических основ обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации;

- методом сопоставительного анализа проанализировать нормативное регу­ лирование правотворчества субъектов Российской Федерации. На основе ана­ лиза законов субъектов Российской Федерации выработать рекомендации по совершенствованию правовой регламентации правотворчества субъектов Рос­ сийской Федерации, а такл^е отдельных сторон обеспечения законности в дан­ Методологическую и теоретическую основу исследования составляют общие методы научного познания общественных явлений и процессов (наблю­ Ч дение, беседа, абстрагирование, анализ, синтез, индукция, дедукция), а также частнонаучные методы: конкретно-юридический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, ценностно-нормативный.

Высокий уровень накопления информации в области правотворчества обусловил обращение автора к использованию в диссертации исторического.

логического и системного методов исследования в их органическом единстве с законами и категориями диалектического материализма. Анализ степени уча­ стия различных органов государственной власти в правосозидательной дея­ тельности субъектов Российской Федерации проведен на основе использования у метода генетического расчленения, ценность которого автор видит в возмож­ ности раскрытия взаимоотношений, придающих целостность разносторонним, многоуровневым связям государственных органов. Исследование правотворче­ ской деятельности, в частности форм взаимодействия органов государственной власти в ней, основ ее правового регулирования вызвало необходимость при­ бегнуть к функциональному и сравнительно-правовому методам.

Многогранность объекта диссертационного исследования потребовала привлечения научных материалов и учебных пособий как по юридическим наукам (теории государства и права, конституционному праву, административ­ ному праву), так и по другим общественным наукам (философии, политоло­ гии). В процессе проведения исследования использовались научные статьи, монографии, авторефераты диссертационных работ.

Эмпирическую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъекW тоБ, данные периодической печати, материалы международных, всероссийских и региональных научно-практических конференций, архивные и текущие ана­ литические материалы Орловского областного Совета народных депутатов, правового управления Аппарата Губернатора и администрации Орловской об­ При написании работы широко использовались решения Конституцион­ ного суда Российской Федерации, а также различные материалы, разработан­ ные Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Прави­ тельстве Российской Федерации.

Научная новизна исследования определяется кругом исследуемых про­ блем и заключается в том, что диссертация является одним из первых ком­ плексных исследований юридических форм обеспечения законности в право­ ^ творчестве субъектов Российской Федерации.

Анализ устоявшихся научных и правовых положений в исследуемой об­ ласти, а также осмысление дискуссионных вопросов позволили выдвинуть ряд самостоятельных положений, обладающих научной значимостью и элементами Научная новизна диссертации заключается в следзтощем;

1. Выводы, рекомендации и теоретический материал способствуют более полному и глубокому пониманию конкретных проявлений общих закономер­ ностей и тенденций в обеспечении законности в правотворчестве субъектов у Российской Федерации, расширяют возможности для дальнейших научных ис­ 2. Исследованы основные положения, раскрывающие понятие и содер­ жание правотворчества и законности в условиях формирования единого право­ вого пространства, включающие в себя:

а) уточненный категориальный (понятийный) аппарат в виде научных конструкций: "нормотворчество", "правотворчество", "правотворческий процесс", "законность", "юридические формы обеспечения законности в правотворчестве";

б) научно-методический аппарат, основанный на использовании но­ вой совокупности методов научного познания (абстрагирования, анализа и синтеза, сравнительного и функционального анализов). Особенностью ис­ пользования указанных методов является введение ограничений, значимых для оценки эффективности развития форм обеспечения законности в право­ творчестве субъектов Российской Федерации.

3. На основе комплексного анализа правотворчества субъектов Рос­ сийской Федерации, а таюке раскрытия аспектов выражения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации выявлены юридические формы обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации, проведена их классификация и дано им определение.

4. Рассмотрены полномочия властных институтов на предмет контро­ ля за законностью в правотворчестве субъектов Российской Федерации, в ходе чего выявлены дублирующие функции и предложены рекомендации по совершенствованию контроля за правотворчеством субъектов Федерации со стороны данных органов, а таюке полномочий органов и должностных лиц, f осуществляющих контроль за правотворческим процессом субъектов Рос­ сийской Федерации.

5. Проведен сравнительный анализ нормативной правовой регламен­ тации правотворчества субъектов России как одной из форм обеспечения законности, выявлены негативные стороны и противоречия, а также пред­ ложены пути их устранения.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Понимание законности в правотворчестве не должно сводиться только V' к строгой, неуклонной реализации правовых норм, точному соблюдению пра­ вотворческой процедуры субъектами правотворчества. Законность выражается и в действиях субъектов права (правотворчества), и в процессуальных, матери­ альных правовых нормах, а также прямо отражается в конечном результате правосозидательной деятельности - в правовых формах, в актах правотворчест­ ва. С одной стороны, законность является реальностью права, правом в дейст­ вии, а с другой - проводником будущего правового акта.

2. Правотворчество как правовое и общественно-политическое явле­ ние необходимо рассматривать через призму совокупности его значений:

как деятельность, как процесс, как правоотношение (система правоотноше­ ний), как источник права, как форма государственного управления, как функция государства, как политика государства.

3. Юридические формы обеспечения законности в правотворчестве внешне выраженные меры государственно-правового порядка, направлен­ ные на профилактику, выявление и пресечение правонарушений в сфере правотворчества, а таюке на совершенствование, развитие режима законно­ сти в правотворческой сфере и деятельности государственных органов по реализации этих мер.

4. В реальном федеративном государстве законность субъектов Федера­ ции начинается с законности федеральной. Прежде всего это проявляется в том, что "ущербные" федеральные правовые нормы влекут принятие неправо­ мерных нормативных правовых актов в субъектах Федерации. В связи с этим меры, направленные на обеспечение законности в сфере правотворчества, не­ пременно важно проводить на федеральном уровне в первую очередь или, по крайней мере, параллельно осуществлению их на уровне субъектов Федерации.

V 5. Обеспечение законности в правотворческой сфере субъектов Рос­ сийской Федерации осуществляется по двум направлениям: 1) обеспечение законности правотворческой деятельности; 2) обеспечение законности нор­ мативных правовых актов субъектов Российской Федерации как результата правовой формы правотворческой деятельности. Основными формами обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации являются контроль, надзор и правотворчество, как источник законных пра­ вовых норм.

6. Полноценный режим законности в правотворчестве оптимально V сочетается с небольшим количеством контролирующих субъектов, имею­ щих четкий объем и границы компетенции. Однако учитывая, что по раз­ личным причинам, в том числе политическим, финансовым, в настоящее время реализация данной идеи невозможна, необходимо осуществление ко­ ординационной деятельности.

7. В целях укрепления законности правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также издаваемых ими нормативных правовых актов представляется рациональным со стороны полномочных представителей Президента Российской Федерации осуществле­ ние координационной деятельности: развитие и закрепление тесных взаимоотнощений органов юстиции и прокуратуры между собой, а также между ними и законодательными (представительными) и исполнительными органами госу­ дарственной власти субъектов Федерации. Действуя в этом направлении, целе­ сообразно создание в каждом федеральном округе при полномочном предста­ вителе Президента России координационного центра, с помощью которого на высшем уровне разрешались бы конкретные вопросы: политико-правового, со­ циально-экономического, культурно-идеологического характера.

8. Невозможно установить законность, стабильность и общеобязатель­ ность правовых норм, не установив порядок в процедуре их создания и не при­ дав последней соответствующее ей значение. Для достижения максимальной эффективности правовой регламентации правотворчества субъектов Федера­ ции, а также качественной правотворческой деятельности целесообразно све­ сти уже сложившиеся и апробированные нормы в единый правовой акт, имеющий стройную, гармоничную юридическую структуру.

Научная и практическая значимость полученных автором результатов состоит в следующем:

а) в научно-исследовательской области - материалы диссертации могут служить основой для дальнейшей разработки как общих теоретических и пра­ вовых положений правотворчества и законности, так и для детализации рекомендаций и выводов по упорядочению правосозидательной деятельности субъ­ ектов Федерации;

б) в правотворчестве - сделанные в диссертации предложения могут быть направлены на совершенствование правового регулирования правотворУ' ческой деятельности;

в) в правоприменительной деятельности - разработанные рекомендации могут служить совершенствованию практики применения законов;

г) в з^ебном процессе - положения и выводы диссертации могут служить основой для методических разработок учебных программ на курсах повыше­ ния квалификации государственных служаш;их, а также могут быть использо­ ваны в преподавании учебных дисциплин "Теория государства и права", "Кон­ ституционное право России", "Административное право", "Основы российско­ го государства" и спецкурсов, связанных с данной темой ("Проблемы теории государства и права", "Парламентское право России", "Региональное право", "Государствоведение" и др.);

д) в правовоспитательной деятельности - сформулированные предложе­ ния и рекомендации могут служить материалом в работе по повышению уров­ ня правовой культуры населения и профессионального правосознания работников правотворческих и иных органов.

Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация является логическим завершением работы диссертанта, основные итоги кото­ рой опубликованы в пяти научных статьях и одной рукописи, депонированной в ИНИОН РАН. Апробация осуществлялась в следующих формах:

1. Внедрение результатов диссертационного исследования в практику самостоятельной преподавательской деятельности в качестве ассистента пре­ подавателя кафедры "Государство и право" юридического факультета Орлов­ ского государственного технического университета, 2. Доклады на научно-практических конференциях: "Проблемы зако­ нотворчества субъектов Российской Федерации" (Орел, 2001), "Националь­ ная идея как фактор обеспечения социально-политической и экономической стабильности российского общества" (Орел ГТУ, 2001), "Актуальные про­ блемы юридической науки и практики" (Орловский юридический институт, 3. Участие в разработке Закона Орловской области "О правотворче­ стве и нормативных правовых актах Орловской области".

Научная задача диссертационного исследования состоит в том, что в условиях формирования единого правового пространства России и повышения V качества принимаемых нормативных правовых актов следует разрешить про­ тиворечие между теоретико-методологическими аспектами правотворчества субъектов Федерации и их реализацией. Особенно остро данное противоречие проявляется в сфере обеспечения законности в правотворчестве субъектов Рос­ сийской Федерации, поскольку субъекты данных обш,ественных отношений столкнулись, с одной стороны, с пробельностью в теоретической разработке данного вопроса, а с другой стороны, с их неоднозначностью. Существо проти­ воречий состоит в следуюш;ем:

1. Различие взглядов федерального законодателя и законодателя субъектов Российской Федерации на правотворческий процесс субъекта Российской Фе­ дерации.

2. Неравномерное регулирование правотворческой деятельности в субъек­ тах Российской Федерации, которая обуславливает недостаточнзоо легитим­ ность данной процедуры.

3. Недостаточно четкая нормативная регламентация юридических форм обеспечения законности в правотворчестве.

4. Отсутствие согласованности, тесного взаимодействия между отдельны­ ми элементами "механизма" обеспечения законности в сфере правотворчества субъектов Российской Федерации, которое приводит к снижению их же эффек­ тивности.

Структура работы определяется объектом, предметом, целью, задача­ ми исследования и состоит из введения, трех глав, состояп1,их из семи парагра­ фов, заключения и библиографического списка используемой литературы.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ЗАКОННОСТИ В

ПРАВОТВОРЧЕСТВЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕ­

Одной из важных и трудных задач современного государства, претерпе­ вающего реформирование политико-правовой системы, является обеспечение законности правовой сферы. В этом смысле не должна оставаться без внимания и правосозидательная деятельность государства, в том числе его федеративных В отечественной правовой науке о законности написано немало работ.

Однако в целом данной правовой категории, взятой под углом зрения право­ творчества, на наш взгляд, в настоящее время уделяется недостаточно внима­ ния, если не уделяется вовсе. В связи с этим, опираясь на уже разработанные юридической наукой положения, постараемся исследовать специфику законно­ сти в правотворчестве субъектов Российской Федерации.

В юридической науке законность рассматривается с различных сторон.' ^^ Но практически всегда выделяется то главное, что и образует основу законно­ сти, - строгое, неуклонное соблюдение, исполнение норм права участниками общественных отношений.^ В основном ученые-юристы законность рассматривают как принцип, ме­ тод, режим. Отдельные авторы определяют законность как идею, требование и систему реального выражения права в законах государства, в самом законотворчестве, в подзаконном нормотворчестве.' Но суть законности от этого не меняется. Как справедливо отметил Р.Х. Макуев, "законность предполагает не просто наличие системы правовых законов, выражающих идею справедливоСм., например: ГаагЛ.В. Законность как принцип деятельности органов исполнительной власти субъек­ тов Российской Федерации (по материалам Западной Сибири): Автореф. дне. канд. юрид. наук. - Томск, 1998; Красноглазое А.Ю. Обеспечение законности в применении административно-процессуальных мер на стадии возбуждения дела об административном правонарушении: Автореф. дис. канд. юрид. наук. f' М., 1999; Поникаров В.А. Гарантии законности в административной деятельности милиции: Автореф. дис.

канд. юрид. наук. - М., 1998; Сауляк О.П. Законность в правоприменительной деятельности: Автореф.

дис. канд. юрид. наук. - М., 2001; Фастов А.Г. Законность в правовом государстве и ее гарантии в дея­ тельности милиции: общетеоретические вопросы: Автореф. дис. канд. юрид. наук. - М., 2000;

^ См., например: Грпгонис Э,П. Теория государства и права: Курс лехсций. - СПб.; Питер, 2002. С. 184;

Сырых В.М. Теория государства и права. - М.: Издательство ""Былина", 1998. С. 298; Теория права. М., 1998. С. 507; Теория права и государства. М., 1997. С. 209.

^ См.: Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Т. 2. Теория права. М., 1998.

С. 1. (Н.В.Витрук); Алексеев С.С. Теория права. - М.: Издательство БЕК, 1994. С. 187.

сти, предполагающих наличие определенного выражения права в законах госу­ дарства, но и наличие условий и механизма их реализации".'^ В целом эти три грани законности полностью вливаются в деятельность по созданию, измене­ нию, отмене и совершенствованию правовых норм.

V Принцип законности - это общие начала организации современного де­ мократического правового государства, основа обеспечения и защиты прав личности и поддержания правопорядка в стране. Это идеологическая сторона всех общественно-политических и правовых процессов, в том числе и право­ творческого.

В правотворчестве законность как принцип - это основа всех действий, идейные начала, из которых питаются все правотворческие органы. Сущность данного принципа проявляется в содержании законности как правовой суб­ станции, которая выражена в системе политико-юридических требований нормативных сторон, устоев политико-юридической жизни, отражающих глу­ бокие нормативные начала общества. Иными словами, содержание законности составляют ее собственные принципы, требования, свойства. В разные времена в правовой теории выделяются различные принципы (требования, свойства) законности.^ Однако, учитывая, что "законность в условиях определенного исторического периода государства наполняется конкретным содержанием, кото­ рое в значительной степени зависит от состава ее субъектов"^, и проводя срав­ нительный анализ принципов законности, можно сделать некоторые обобще­ ния. При этом следует отметить, что в теории государства и права в последнее время обосновано различаются понятия "принципы" и "требования" законно­ сти. Принципы - это идеи, начала, выражающие содерлсание законности, а треСм.: Теория права. Под ред. Макуева Р.Х. Орел: ОРАГС, 2003. С. 478.

" К примеру, В.Н. Кудрявцев выделяет следующие требования законности: всеобщность права; верховен­ ство Конституции и закона; равенство всех перед законом; наличие социальных и юридичесюях механиз­ мов; гарантированное, качественное применение права; стабильность, устойчивость правопорядка (см.:

Кудряв1{ев В.Н. Право и поведение. М.: Юрид. лит., 1978. С. 118). С.С. Алексеев придерживается указанных требований, за исключением верховенства закона, которое он считает проявлением требования ис­ ключительности закона (см.: Алексеев С.С. Теория права. - М.: Издательство БЕК, 1994. С. 191). Комаров С.А. в качестве свойств законности рассматривает: всеобщность законности; единство законности; верхо­ венство закона; неотвратимость реализации законности; недопустимость противопоставления законности и целесообразности; неразрывную связь законности и 10'льтурности (см.: Комаров С.А. Общая теория го­ сударства и права: Курс летсций / Издание 2-е, испр. и доп. - М. 1995, С. 273). Г.В. Назаренко выдвигает такие же требования, добавляя только "контроль за реализацией законов" (см.; Назаренко Г.В. Теория государства и права: Учебное пособие. - М.: Издательство "Ось - 89", 1998. С. 150).

" Цит. по: Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В.Лазарева. - М.: Юрист, 1994. С. 181.

бования законности - то, чего требует законность от отдельных субъектов пра­ воотношений/ На наш взгляд, в качестве основных принципов законности примени­ тельно к правотворчеству субъектов Российской Федерации необходимо выдеV лить: верховенство закона; единство законности; единство законности и целе­ сообразности; реальность законности.

Принцип "верховенство закона" в правотворчестве развертывается в сле­ дующие требования:

правотворческая деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации основывается прежде всего на Конституции Российской Федерации, затем на федеральных законах (в том числе федераль­ ных конституционных законах), иных нормативных правовых актах. Консти­ туции (Уставе), законах и иных нормативных правовых актах субъекта Россий­ ской Федерации. Кроме этого, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и исполнительные органы государст­ венной власти субъекта Федерации осуществляют свои полномочия еще и в соответствии с указами Президента Российской Федерации и постановлениями "^ Правительства Российской Федерации (ч.1 ст.22 Федерального закона "Об об­ щих принципах организации законодательных (представительных) и исполни­ тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации");

органам государственной власти субъектов Российской Федерации важно правильно выбрать форму правового регулирования, учитывая иерар­ хию нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации: закон, постановление законодательного (представительного) органа, указ (постанов­ ление) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, поста­ новление высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, нормативные правовые акты иных органов государст­ венной власти;

нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации не должны противоречить Конституции Рос­ сийской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской ФедераСм.: Теория права. Под ред. Макуева Р.Х. Орел: ОРАГС, 2003. С. 483-486; Григонис Э.П. Теория госу­ дарства и права: Курс лекций. - СПб.: Питер, 2002. С. 184.

ции И субъектов Российской Федерации. Кроме этого, акты высшего должно­ стного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполни­ тельного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), ак­ ты исполнительных органов государственной власти субъекта Российской ФеУ дерации не должны идти вразрез с указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации (ч. 3 ст. 22 указан­ ного Закона).

Единство (всеобщность) законности правотворчества проявляется с двух сторон. Во-первых, в единой направленности в территориальном и субъектном плане, то есть нормативные предписания, принятые органами государственной власти субъекта Федерации, имеют прямое действие на всей территории субъ­ екта Российской Федерации применительно к деятельности всех субъектов со­ ответствующей области общественных отношений (ч. 2 ст. 22 Федерального закона). Во вторых, деятельность правотворческих органов всех субъектов Российской Федерации основана на едином применении положений Конститу­ ции Российской Федерации и федеральных законов.

Единство законности и целесообразности означает необходимость выбо­ ра строго в рамках закона наиболее оптимальных, отвечающих целям и задачам единого федеративного государства вариантов осуществления правотвор­ ческих полномочий, форм нормативного правового регулирования.

Законность есть высшая целесообразность. Диалектика правотворческих правоотношений здесь такова: с одной стороны, любое отступление от закон­ ности, объясняемое "высшими интересами", "моральными соображениями", приводит к дестабилизации в сфере правового регулирования, способствует росту правового нигилизма. С другой, это не означает, что тотально все норма­ тивные правовые акты в один момент являются идеальными, абсолютно под­ ходящими, целесообразными в конкретной ситуации, обстановке, способны эффективно урегулировать конкретные общественные отношения, и их необ­ ходимо механически реализовывать. Естественно, если закон устарел, стал не­ целесообразен, то его нужно изменить, дополнить, но только в соответствии с '-К установленной процедурой, которая также должна определяться законом.

Иными словами, здесь будет справедливо замечание профессора А.Д.

Бойкова, который отмечает, что тезис "законность не может быть нецелесооб­ разной, как и целесообразность незаконной" едва ли является бесспорным. С одной стороны, абсолютизируя законность, мы невольно приближаемся к более чем сомнительному лозунгу древних юристов - пусть гибнет мир, но тор­ жествует закон. С другой - не всякая "целесообразная" идея может быть поло­ жена в основу закона и законности.^ В то же время трудно согласиться с его утверждением о том, что на этапе ^ правотворчества с точки зрения законности необходимо отдать приоритет принципу целесообразности.^ На наш взгляд, при разработке нормативного акта должны учитываются в обязательном порядке и почти равномерно оба эти принципа-метода. Нельзя, чтобы один из них существенно преобладал, а тем более, какой-либо из них игнорировался, потому что все это ведет к снижению качества и эффективно­ сти будущего нормативного правового акта. Необходима их своеобразная гар­ Реальность законности - это достижение фактического исполнения пра­ вотворческими органами, их должностными лицами процедурных правил, пол­ номочий, а также неотвратимость ответственности за их нарушение. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны действовать строго в пределах нормативно установленной компетенции. Должностные ли­ ца, обладающие правотворческими полномочиями (в том числе от имени орга­ W на), несут ответственность в соответствии с законодательством за неисполне­ ние или ненадлежащее исполнение полномочий, в том числе за принятие про­ тивоправного акта. По поводу ответственности коллегиальных правотворче­ ских органов уместно отметить справедливое, обоснованное утверждение Н.П.

Руднева в отношении представительных органов государственной власти субъ­ ектов Российской Федерации и местного самоуправления. Он отмечает, что от­ ветственность должны нести не коллегиальные органы, а их должностные ли­ ца, и не за сам факт противоречия правового акта нормативному документу бо­ лее высокой юридической силы, а за существенное нарушение процедурных правил, повлекшее за собой издание противоправного юридического акта.'^ Следует только учитывать, что такая ответственность будет иметь место в слуf' ^ См.: Бойков А.Д. Третья власть в России. Книга вторая - продолжение реформ. М.: Издательство "Юрлитинформ", 2002. С. 264.

^ См. Бойков А.Д. Третья власть в России. Книга вторая - продолжение реформ. М.; Издательство "Юрлитинформ", 2002. С. 265.

'° См.: Агарков К.Н. Проблема качества закона на стадии подготовюи законопроею'а // Теоретические и практические вопросы становления и развития публичной власти. Монография / Под общей ред.

В.И.Савина. - Орел: Труд, 2001. С. 323.

" См.: Руднев Н.П. Прокурорский надзор и совершенствование политических процессов в субъектах Рос­ сийской Федерации и муниципальных образованиях. Монография. - Орел; ОРАГС, 2002. С. 68.

чае, если в законодательстве имеются санкции за нарзтпение процедурных пра­ вил, а иначе должностное лицо будет нести ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей^^.

Данный принцип законности отчетливо позволяет увидеть еще одну ее У грань - рассмотрение законности как метода. Эта ее сторона позволяет рас­ крыть правовую действительность под углом зрения практического осуществ­ ления права, идейно-политических основ правовой системы, ее связи с осново­ полагающими общественно-политическими институтами. Под этим углом зре­ ния законность характеризует правотворчество как реальную реализацию субъектами правотворческих полномочий, закрепленных правовыми нормами.

Это такая реальность права, когда все требования законности последовательно, полно и точно претворяются в правосозидательной деятельности.

Как известно, законность имеет естественные границы, непосредствен­ ную взаимосвязь с правом; вместе появляются, изменяются, совершенствуют­ ся. "Коль скоро есть право, значит существует и законность, то есть такой по­ рядок, при котором участники общественных отношений должны строго соблюдать и исполнять нормы права". Но законность в правотворчестве не ог­ раничивается рамками правовых норм, особенно в современном демократиче­ V ском правовом государстве. Она распространяется не только на правотворче­ скую процедуру как на официально установленный порядок действий, но и на.

всю деятельность, обеспечивающую развитие, совершенствование правовых отношений.

Безусловно, правотворчество не ограничивается рамками одноименного процесса. Оно включает в себя действия и отношения, как предваряющие пра­ вотворческий процесс, так и последующие. Следовательно, законностью на­ полняются действия, направленные на выявление потребности в принятии пра­ вового акта, его научная, экспертная и организационная подготовка, оценка эффективности действия нормативных правовых актов и возможная после­ дующая их корректировка (так называемый канал обратной связи). Например, при выявлении потребности в принятии нормативного правового акта проис­ Ч' ходит проекция основных принципов, требований законности на обществен­ ные отношения, требующие урегулирования, соизмерение общественной сисСт. 14 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. Ш 31. Ст. 2990; 1999. № 8. Ст. 974; 2000. № 46. Ст. 4537;

2003. № 22. Ст. 2063.

темы и ее будущего правового регулирования, оценка возможности обеспече­ ния и охраны прав и свобод личности. Соответственно, канал обратной связи позволяет увидеть, насколько идейные правовые начала получили свое разви­ тие в обгцественных отношениях.

V Таким образом, с одной стороны, законность является реальностью пра­ ва, правом в действии, а с другой - проводником будущего нормативного пра­ вового акта, то есть законность выражается как в самой правотворческой про­ цедуре, так и в оценке качества и эффективности действия правотворческого акта. Причем в последнем случае это касается действий не только органов го­ сударственной власти, в числе которых правотворческие органы, но и граждан.

Как раз отсюда берет свое начало законность как режим. При этом режим законности не следует сводить только к состоянию реализации правовых норм, как это делают некоторые правоведы, определяя законность в узком или широ­ ком смысле как строгое соблюдение законов определенными субъектами права^"*. Понимание законности в правотворчестве не сводиться только к строгой, неуклонной реализации правовых норм, точному соблюдению правотворче­ ской процедуры субъектами правотворчества, хотя это и является основным.

Законность выражается и в действиях субъектов права (правотворчества)(1), и V в процессуальных, материальных правовых нормах(2), а также прямо отража­ ется и в конечном результате правосозидательной деятельности - в правовых формах, в актах правотворчества(З). Иначе говоря, режим законности проявля­ ется во всех элементах механизма правового регулирования.

По этому поводу еще в советское время П.М. Рабинович отмечал, "что различие указанных аспектов необходимо для того, чтобы не сводить закон­ ность в правотворчестве к соответствию только нормам, которые закрепляют правотворческую компетенцию и процедуру". По отношению к таким нормам правотворческая деятельность, по его словам, есть нечто иное, нежели приме­ нение и реализация. Поэтому в первом аспекте рассматриваемая проблема полз^ает, в сущности, вполне приемлемое решение в рамках традиционного во­ проса об обеспечении законности в правоприменении. Правда, при этом он вы­ делял не три, а два аспекта законной правотворческой деятельности: а) по ее '^ Цит. по: Алексеев С.С. Теория права. - М.: Издательство БЕК, 1994. С.188.

'"* См., например: Григонис Э.П. Теория государства и права: Курс лекций. - СПб.: Питер, 2002. С. 184.

порядку, процессу; б) по ее результату - измененной или вновь установленной юридической норме (условно - нижестоящей).^^ Режим законности в правотворчестве предполагает наличие твердых га­ рантий выполнения содержащихся в нормах права предписаний. Мало просто V механически принимать тот или иной закон, нужно, во-первых, руководство­ ваться уже имеющимися нормативными предписаниями (принципом законно­ сти); во-вторых, создать "механизм", обеспечивающий его проведение в жизнь, реализацию правовых норм; в-третьих, создать систему мер защиты законно­ сти, в том числе ее восстановления. Тогда модель поведения, описанная в нор­ ме, будет восприниматься как закрепление реальных возможностей, обеспе­ ченных государством.*^ По существу законность характеризует правовую действительность, взя­ тую под углом зрения общественно-политической жизни, режим которой, вво­ дя известные требования законности, образует фактическое "правовое состоя­ ние" - правопорядок.^'^ Правопорядок предстает как совокупный итоговый результат действия механизма правового регулирования, его двух компонентов — механизма пра­ вотворчества и механизма реализации норм права.

"^ Правопорядок в сфере правотворческой деятельности государства закла­ дывает основы правопорядка в обществе. Не может быть порядка там, как справедливо отметил В.М. Сырых, где правотворчество осуществляется произ­ вольно, без возведения этой важнейшей деятельности в строго установленные Конституцией и законом рамки. ^^ Под видом права государство при опреде­ ленных условиях может творить и произвол, вводить необоснованные ограни­ чения в реализацию прав и свобод граждан, устанавливать авторитарный или тоталитарный режимы. Ясно, что основанные на таких нормах отношения не могут признаваться как правопорядок.

Юридической основой правопорядка, следовательно, выступают не лю­ бые общеобязательные властные веления государства, а лишь нормы, правильW '^ См.: Рабинович П.М. Законность правотворчества // Актуальные проблемы юридической науки на этапе развитого социализма. Краткие тезисы докладов и научных сообщений республиканской научной конфе­ ренции, 16 -18 октября 1985 г., ХЮИ - Харьков: Издательство ХЮИ, 1985. С. 197.

См.: Законность в Российской Федерации. М.: Спарк, 1998. С. 5-6.

'^ В области правовой надстройки мы придерживаемся следующей цепи основных общественнополитических явлений: право - законность - правопорядок. Подробнее о соотношении права, законности и правопорядка см.: Алексеев С.С. Теория права. - М.: Издательство БЕК, 1994. С.192-194; Комаров С.А.

Общая теория государства и права: Курс лекций / Издание 2-е, испр. и доп. - М. 1995. С. 279.

® См.: Сырых В.М. Теория государства и права. -М.: Издательство "Былина'", 1998. С. 307.

H отражающие происходящие в обществе процессы, явления и способствую­ щие прогрессивному развитию федеративных отношений, созданию необходи­ мых условий для реализации прав и свобод граждан. Конечно, проблема отли­ чия подлинных норм права от произвола является достаточно сложной. Не всеу гда точно и однозначно можно установить, где имеется произвол, а где право.

Однако, нормы, которые грубо нарушают элементарные права человека, требо­ вания законности и представляют собой бесспорный произвол, равно как и ос­ нованные на них отношения, должны быть исключены из сферы правопорядка.

Очевидно, не могут входить в нормативную основу правопорядка и нор­ мы права, принятые с нарушением правил правотворческой процедуры. Во всех случаях, когда государственный орган не придерживается принципа за­ конности, отступает от требований метода законности, в том числе не соблю­ дает закрепленный Конституцией РФ, иными нормативно-правовыми актами порядок правотворчества, будь то принятие акта по вопросам, выходящим за пределы его правотворческой компетенции, или нарушение какого-либо необ­ ходимого этапа правотворческой процедуры, его действия расстраивают режим законности, являются разновидностью правонарушений. Естественно, такие правотворческие действия и созданный ими результат лежат за пределами пра­ V вопорядка и его правовой основы.

Таким образом, правопорядок - это слияние двух начал: объективного (объективных потребностей упорядоченности правотворческих отношений) и субъективного (деятельности субъектов правотворчества). Следовательно, пра­ вопорядок в сфере правотворчества - основанное на требованиях законности состояние юридической основы, правовой обеспеченности отношений и самих отношений в процессе подготовки, принятия и совершенствования норматив­ Подводя итоги, отметим, что законность проявляется на всех этапах пра­ вотворческой деятельности, а не только в рамках правотворческой процедуры как официально установленного порядка действий. Посредством законности производится оценка эффективности правотворческой деятельности и качество Ч. ее результата - нормативного правового акта. Кроме этого, отражение закон­ ности можно увидеть во всем: в идейно-правовом сознании законодателя (пра­ вотворца), в правотворческой деятельности (действиях), в нормативных право­ вых актах. Иными словами, идеальная форма права (принцип законности), про­ являясь в конкретных действиях субъектов, участников правотворчества (меТОД законности), создает легитимный порядок создания, изменения, отмены правовых норм (режим законности).

Таким образом, законность в правотворчестве - это основной принцип, метод, режим государственного руководства обществом посредством издания V и проведения в жизнь законов и иных нормативных правовых актов.

Деятельность правотворческих органов государственной власти по обес­ печению законности имеет двойное содержание. С одной стороны, органы го­ сударственной власти должны обеспечить законность собственных правотвор­ ческих полномочий, с другой - правотворческих полномочий иных органов го­ сударственной власти, что в то же время является непосредственным проявле­ нием одного из основных принципов правового государства - принципа "раз­ деления властей". При этом следует подчеркнуть, что такая специфическая деятельность осуществляется как в отношении правотворческих действий, так и в отношении их конечного результата, правовых форм - нормативных право­ ЧПонятие и классификация юридических форм обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Подходы к правовой действительности, претендующие на новизну, Y неизбежно вызывают необходимость обогащения традиционных юридических понятий, выработки новых общих положений и в связи с этим известной рационализации и развития юридической терминологии^^.

На этом основании, выявляя юридические формы обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации, было бы неверно оставить без уточнения понятие "правотворчество".

Термин "правотворчество" уже давно используется в отечественной правовой науке. Однако до сих пор нет единого мнения относительно содержания понятия и сущности такой правовой категории. Очевидно, его и не должно быть, ибо, во-первых, как гласит пословица, "два юриста - три мнения", во-вторых, иначе не было бы нужды обращать внимание на рассматриваемое правовое явление.

Уяснение почти любого понятия прежде всего связано с постижением этимологии термина.^^ Так, термин "правотворчество" включает в себя две Ч части - право и творчество. Первая определяет направленность этого вида деятельности - создание права, правовых норм. В связи с этим предопределяется конкретный круг ее субъектов. Вторая часть анализируемого термина - творчество, то есть деятельность, направленная на создание материальных и культурных ценностей^^, как правило, ассоциируется в сознании людей с некой свободной реализацией воли субъектов. Особое значение для творчества имеют воображение, способности абстрактного мышления, а также внутренней мотивации. Творчество правовых норм, как и любой другой вид творчества, есть некий процесс знания (познания). В то лее время творческая активность ума по-разному реализуется в той или иной сфере ^^ Алексеев С.С. Теория права. М.: Издательство БЕК, 1994. С.28.

Ч ^° Антонова Л. И. О стадиях правотворческого процесса. - Правоведение, 1966; Новоселов В. М.

Организационно-правовые формы деятельности аппарата управления. М.; Наука, 1968; Лазарев В. М.

Компетенция органов управления. М.; Юридическая литература, 1972; Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. М., 1973; Правотворчество в СССР. Под редаюдией А. В. Мицкевича. М.:

Юридическая литература, 1974; Коеачее Д. А. Механизм правотворчества социалистического государства. М.: Юридическая литература, 1977 и др.

"' Червяков Н.Н. Проблемы совершенствования ведомственного нормотворчества (на материалах МВД РФ): Автореф. дис. канд. юрид. наук. М, 1999. СЮ.

^^ См.: Ожегов СИ. Словарь русского языка - 8-е изд. - М.: Советская энциклопедия, 1970. С. 779.

материальной или духовной культуры. Поэтому выделяют виды познания:

житейское, научное, практическое и т.д.

До сих пор в отечественной юридической науке дискуссионным остается вопрос - как рассматривать правотворчество: как разновидность научной деятельности или как вид вненаучного знания?

'V С одной стороны, правотворчество "ложится" на "логический путь научного творчества, который заключается в творческом процессе, цепи логических операций, где одно звено закономерно следует за другим:

возникновение догадки, идеи, гипотезы; постановка задачи; предвидение идеального конечного результата; отыскание противоречия, мешающего достижению цели; открытие причины противоречия, осуществление идеи (решение задачи) и, наконец, проверка на практике". Такой точки зрения продолжительное время придерживались советские правоведы.

С другой, в конце 80-х правотворчество было признано видом так называемого вненаучного знания. В частности, по мнению В.М. Баранова, "знание, помещаемое в норму права, хотя и основывается на правовой науке, но возникает как ее побочный продукт и этим отличается от чисто научного.

Правовые нормы представляют собой вид вненаучного знания, - приходит он к, выводу. - Правотворческие органы целенаправленно познают реальность, но задача познания не стоит пред ними в качестве самостоятельной". Поэтому, по словам В.М. Сырых, есть основания рассматривать правотворчество как разновидность проектной работы, как вид социальной инженерии с определенной спецификой.^^ Иными словами, создание правовых норм есть цель практического знания.^^ И в том и в другом случае можно выделить как рациональную, так и иррациональную основу. В свою очередь, не следует забывать, что творческий процесс в целом представляет собой симбиоз этих двух начал, которые, как справедливо заметил В.И.Савин, взаимно дополняют друг друга^^. На практике это проявляется прежде всего в "рационально организованном взаимодействии ^^ См.: СпиркинЛ.Г. Философия: Учебник. М.: Гардаршш, 2000. С.508-509.

^ ^^ Баранов В.М. Истинность норм советского права. Саратов. 1989. С. 194.

^ См.: Сырых В.М. Законотворчество как вид социального проектирования // Журнал российского права.

" Например, "цель инженера - создание новой вещи (прибора, устройства и др.) на основе уже полностью известны,к, зафиксированных принципов" (Цит. по: Спиртт А.Г. Указ.соч. С.441).

^^ Савин. В.И. Правотворчество субъисгов Российской Федерации в условиях становления системы органов государственной власти и местного самоуправления регионов. Под ред. доюора юридических наук, проф. Р. X. Mai^CBa. - Орел: Комитет по законодательству и правовому регулирование Орловской областной Думы, 1997. С.8.

структур и институтов власти и значительного субъективизма управляющих"'^^ (субъектов правотворчества). При всем этом, безусловно, главным должна остаться цель творческой активности субъекта - стремление к тому, чтобы нормативно-правовые установления максимально полно соответствовали объективным закономерностям. А уже для достижения этой цели, на наш у взгляд, разумно применение в сочетании как научного, так и практического познания. Само собой разумеется, "неполное соответствие проектируемых или действующих норм права существующим научным знаниям означает, что такие нормы будут действовать недостаточно эффективно либо вовсе бездействовать". "Юридическая наука выступает главным фактором определения эффективности законодательного регулирования общественных отношений, его воздействия на конкретн)щ> государственную практику, ее институциональное моделирование"^^.

Следующий шаг в уяснении категории "правотворчество" направим на анализ теоретических положений.

Так, начиная с советского времени, ученые-правоведы (Б.В.Дрейшев, Д.А.Ковачев, А.В.Мицкевич, А.С.Пиголкин, Р.О.Халфина и другие)''^ специализирующиеся в исследуемой области, в целом характеризуют / правотворчество как деятельность государства (государственных органов) по общественных отношений и создании в соответствии с выявленными потребностями новых правовых норм, замене и отмене действующих.

Такая точка зрения является наиболее распространенной и в современной ^^ Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию; Учебник доя студентов высш. учеб. заведений. е изд., перераб. и доп. - М.: Аспект Пресс, 1999. С.393.

^^ Сырых В.М. Воистину ли нормы законов истинны? // Государство и право. 1996. № 7. С.ЗЗ.

^° Черпобель Г.Т. Законотворчество и юридическая наука // Законотворчество в Российской Федерации (научно-практическое и учебное пособие) /Под ред. А.С.Пиголкина. М.: Формула права, 2000. С. 59.

' ' Дрейшев Б.В. Правотворчество в советском государственном управлении. М.: Юрид. литература, 1977.

С. 29; Ковачев ДА. Механизм правотворчества социалистического государства. М.: Юрид. литература, 1977. С. 17; Правотворчество в СССР. Под ред. профессора ^. 5. Мтщевича. М.: Юрид. литература, 1974.

ч^ С. 29; Общая теория права: Учебник для юридичесюк вузов / Под ред. А.С.Пиголкина. - 2-е изд. - М.:

Издательство МГТУ им. Н.Э.Баумана, 1996. Научные основы советского правотворчества. Отв. ред. Д.Ю.Н., профессор P.O. ХйУ/фг^но. М.: Наука, 1981. С. 17.

^" См., например: Бабаев В.К. Правотворчество // Общая теория права. Н.Новгород, 1993. С. 304; Григонис Э.П. Теория государства и права: Курс лекций. СПб.: Питер, 2002. С. 137; Комаров С.А. Общая теория государства и права: Курс лекций / Издание 2-е, испр. и доп. М, 1995. С. 161-172; Назаренко Г.В. Теория государства и права: Учебное пособие. М.: Издательство "Ось - 89", 1998; Хропанюк В.Н. Теория государства и права; Учебное пособие для высших учебных заведений / Под ред. проф. Стрекозова. М., Немного шире определяет правотворчество С.С.Алексеев - как завершающую процесс формирования права государственную деятельность, в результате которой определенные положения возводятся через закон, через иные источники в юридические нормы." Он справедливо замечает, что понятие "правотворчество" - более узкое и в то же время более качественно Y насыщенное, отражающее активность процесса глубже, чем понятие "формирование права" (правообразование). ^'^ Такого же широкого подхода к определению правотворчества придерживается В.В.Лазарев, по мнению которого, в процессе правообразования возникновение объективно обусловленной потребности в юридическом регулировании общественных отношений порождает деятель­ ность, конституирующую правовые нормы в формально определенные предписания общего характера, именуемую правовым нормотворчеством.

Нормотворчество (правовое) - "это основной путь воздействия на общественные отношения, главное средство придания праву юридической силы".''^ Следует заметить, что по своей сути необходимо различать понятия "правотворчество" и "нормотворчество". Последнее по охвату регулирования общественных отношений намного шире. Однако правотворчество - явление государственного значения, постоянно граничащее с широким кругом проблем, Ч а также немаловажный показатель регулятивной культуры на мировом уровне (определенная политика каждого государства). Поэтому вопросы, связанные с этим правовым явлением, важны и всегда будут иметь наибольшее внимание и развитие.

Во-первых, в отличие от правотворчества нормотворчество - это прелсде всего создание социальных норм, а не только правовых. В общем своем обличие - это форма социального регулирования. И поэтому первому присущи все признаки второго.

Анализируя исторические факты, можно заметить, что ни одно сообщество (животное, а тем более человеческое) не может существовать без определенного порядка в отношениях его членов. Закрепляющие такой порядок ^ правила поведения, в какой-то части унаследованные от далеких предков.

^^ Алексеев С.С. Указ.соч. С.79.

^^ Подробнее о процессе правообразования и его системе см.: Новикова Т.В. Демократизация правотворчества // Государство и право на рубеже веков (материалы всероссийской конференции).

Проблемы теории и истории. М. 2001. С.51-56; Спиридонов Л.И. Теория государства и права. Учебник.

М.: ПБОЮЛ М.А. Захаров. 2001. С.138-142.

^^ Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.ВЛазарева. М.: Юрист, 1994. С. 122.

постепенно формируются в систему норм, получивших название "мононормы"^^^ которые регулировали производство и распределение, семейные, родственные и иные общественные связи. Поэтому нормотворчество как деятельность по созданию и становлению объективно обусловленных правил поведения возникает так же, как и социальное регулирование, еще в V первобытном обществе. Подтверждением тому могут служить известные исторические факты: еще в то время были установлены и неукоснительно реализовались две нормы-принципы (обычаи) — "реципроктность (все, что Производилось, сдавалось в "общий котел") и редистрибуция (все сданное перераспределялось между всеми, каждый получал определенную долю)"''^.

Процесс нормотворчества возникает естественным образом, то есть не было определенного порядка, механизма создания норм, да и сами нормотворцы (старейшины, вожди и т.п.) не придавали особого значения ни себе как созидателям, ни самому механизму.

Во-вторых, нормотворчество, если дословно, - это просто-напросто творчество норм, а творчество - "деятельность, порождающая нечто качественно новое и отличающаяся неповторимостью, оригинальностью и общественно-исторической уникальностью. Творчество специфично. для человека, т.к. всегда предполагает творца - субъекта творческой деятельности"". Последнее выражает главный атрибут как нормотворческой, так и правотворческой деятельности в целом.

Разумеется, непосредственными субъектами творчества всегда выступают конкретные люди. При этом следует уяснить, что "субъект правотворчества, в отличие от творчества в целом, представляет собой искусственное образование." Поэтому в его роли "выступает именно орган или народ, а не личность." В этом ракурсе правотворческая деятельность так или иначе связана с проявлением государственной воли, в чем как раз и заключается сущность правотворчества - в возведении государственной воли в форму юридических предписаний, имеющих общеобязательное значение. Разумеется, "в чистом смысле орган или народ "творить" не могут. От имени субъекта ^ См.: Першгм А.И. Проблемы нормативной этнографии. // Исследование по общей этнографии. М., 1979.

^^ Общая теория права и государства; Учебник / Под ред. В.В.Лазарева. М,: Юрист, 1994. С. 44.

^^ Советский энциклопедический словарь. Гл. ред. СМ.Ковалев М.: Советская энциклопедия, 1979. С.

правотворчества официально или неофициально нормы права создают конкретные люди".^^ И это всегда необходимо учитывать.

Субъектами нормотворчества выступают как государственные органы, так и общественные объединения, как должностные лица, так и народ в целом.

Принципиально важно то, что субъективный признак играет существенную у роль в нормотворчестве. В этой связи несомненно его давление на правотворчество и как на деятельность (результат), и как на процесс. В зависимости от субъекта социальные нормы и правовые акты будут иметь определенный вид и форму, а последние - еще и соответствующую юридическую силу, а также будет определяться их действие в пространстве и по кругу лиц. В то же время своеобразным будет и процесс их принятия.

Итак, для полного и точного уяснения понятий "нормотворчество" и "правотворчество" сделаем небольшие выводы:

1. Нормотворчество как деятельность возникает раньше - еще в первобытном обществе, а правотворчество - почти одновременно с государством.

2. Нормотворчество - это деятельность, распространившаяся в масштабе всего общества (даже мирового), правотворчество в основном государственная деятельность.

правотворчество - форма государственного регулирования.

4. В общем, субъектом первого может быть каждый, в том числе народ, церковь (т.е. абстрактный субъект), а субъектом второго - только государственные, мзшиципальные органы, народ (т.е. круг субъектов ограничен и конкретизирован).

5. Функциональная сущность нормотворчества состоит прежде всего в урегулировании отношений и связей людей в обществе независимо от гражданства, а правотворчества - только в отдельном государстве (за исключением международного права).

6. Результатом нормотворчества выступают социальные нормы, а xv результатом правотворчества - правовые нормы (один из видов социальных ^^ См.: Савин В.И. Правотворчество субъектов Российской Федерации в условиях становления системы органов государственной власти и местного самоуправления регионов. Под ред. доктора юридичес1сих наук, проф. Р. X. MaiQ'eBa. Орел: Комитет по законодательству и правовому регулированию Орловской областной Думы, 1997. С. 17-18.

Обобщая интеллектуальные моменты, можно дать следующие определения рассматриваемым общественным категориям.

Нормотворчество — процесс образования и становления объективно обусловленных правил поведения, получивших общественное признание и установившихся в соответствующих нормах (обычаях, традициях, правовых и ДР-)Нормотворчество в правовой сфере (правотворчество) — это главным образом государственная деятельность, завершающая процесс формирования права, означающая возведение государственной воли в форму юридических предписаний, в результате чего образуются, изменяются, отменяются правовые По существу, последнее понятие выражает сущность правотворчества, но обозначение его нормотворчеством сделано не зря. Прежде всего хотелось бы указать, что словесный оборот с понятием нормотворчества в контексте правотворчества вполне понятен, потому что последнее является составляющим первого, то есть входит в него, охватывается им так же, как если бы сопоставили общество и государство. Иными словами, нет ничего предосудительного в употреблении слова "нормотворчество" в контексте правотворчества, но только не наоборот.

V Уточняя понятие "правотворчество", необходимо отметить, что в настоящее время в правовой теории наибольшее внимание приобретает такое правовое явление, как законотворчество. Законотворчество — деятельность, направленная на совершенствование норм законов: разработка, принятие, введение в действие, изменение и отмена уполномоченными на то государственными (законодательными) органами. Это технология создания законов и доведения их предписаний до адресатов.

В системе правообразования законотворчество - еще более узкое понятие, чем правотворчество. Последнее предполагает создание любых нормативных правовых актов, а не только законов. Некоторые ученые-правоведы, причисляя к источникам права юридический прецедент, указывают на то, что создание ^ таких прецедентов уже можно считать правотворчеством, что никак нельзя отнести к законотворчеству. Законотворчество как бы выступает ядром, центральным элементом правотворчества. Поэтому все, что входит в понятие 'законотворчество", охватывается понятием "правотворчество". То есть первое поглощается вторым точно так же, как при рассмотрении соотношения категорий "правотворчество" и "нормотворчество".

Еще более сложным вопросом, чем понятие "правотворчество", как справедливо подчеркнул В.И.Савин, является вопрос о сущности правотворчества, поскольку она основывается не только на "внешних" призна­ Y ках правотворчества, но и на его "внутренних" проявлениях.'*^ Известно, что сущностью любого предмета, явления философия считает совокупность наиболее важных, решающих, устойчивых свойств и отношений, составляющих их основу, определяющих природу и выражающих самые необходимые, внутренне глубинные связи и отношения предмета, явления, которыми определяются все их остальные свойства и признаки. В этой связи сущность правотворчества — это главная, внутренняя, относительно устойчивая, качественная основа правотворчества, которая отражает его истинную природу и назначение в обществе.

Основываясь на этом, мы можем с уверенностью утверждать, что сущность правотворчества с рассматриваемых позиций в широком и узком смысле будет ' иметь различное содержание. Однако разносторонность рассмотрения какого-либо явления ни в коем случае не мешает, а даже, наоборот, способствует эффективному усвоению сущности и природы данного явления. Сущностью правотворчества в узком смысле является создание эффективного нормативного правового акта, а в широком смысле - проявление государственной воли и возведение ее в форму общеобязательных юридических предписаний.''* Сущность правотворчества - то главное в этом явлении, что определяет его содержание, цели, функционирование.

В этом смысле "правотворчество" как правовое и общественнополитическое явление может быть рассмотрено в нескольких значениях:

* См.: Савин В.И. Организация системы органов государственной власти и органов местного ^ самоуправления в законодательной деятельности субъектов Российской Федерации // Проблемы правового обеспечения государственного строительства: федеральный и региональный уровни. Орел:

Издательство ОРАГС, 1998. С.14.

*' В этом смысле правотворчество выступает как определенная политика (государственная идеология) государства см.: Хабибулин А.Г., Рахимов Р.А. Государственная идеология: к вопросу о правомерности категории // Государство и право, 1999, № 3. С. 12; Агарков КН. О некоторых элементах национальной идеи и правотворчества // Национальная идея как фактор обеспечения социально-политической и экономической стабильности российского общества: Материалы международной научно-практической конференции, 17-18 мая 2001 г. Орел: Орел ГТУ, 2001. - С. 135.

- как правоотношение (система правоотношений);

- как форма государственного управления;

правотворчество как деятельность.

Правотворчество как деятельность - это форма отношения человека к выработке, изменению и утверждению правовых норм, главное содержание которой состоит в возведении государственной воли в закон или иной источник и которая направлена на эффективное совершенствование действующего законодательства.

Правотворческий процесс рассматривается в правовой теории и практике в узком и широком смысле. В узком смысле правотворческий процесс определяется как официально установленный порядок последовательно сменяющих друг друга стадий по принятию, изменению, отмене нормативных правовых актов. Кроме этого, некоторые правоведы, то ли не достаточно внимательно исследуя данный процесс, то ли преднамеренно, делают ошибку, рассматривая его еще и как законодательный. В этом смысле, да и в общем, правотворческий процесс сводится к изданию не только законов, но и подзаконных актов, то есть рассматривается как технология создания нормативного правового акта.

В широком смысле рассматриваемый процесс в государстве не ограничивается лишь рамками установленной процедуры. Его истоки лежат в самом обществе, включаясь в структуру иных процессов, прежде всего социального и политического."*^ Вместе с тем "правотворческий процесс" - это в первую очередь юридическое понятие и правовое установление, в связи с чем его следует отличать от общего понятия правотворчества. Правотворчество как более широкое понятие включает в себя действия и отношения, предваряющие правотворческий процесс, в частности, такие как: выявление потребности в -Ч, принятии правового акта, его научная, экспертная и организационная подготовка. Правотворчество не всегда имеет правовое регулирование и не •^ в частности, правотворческий процесс в науке о политике относится к базовым видам политических процессов, кроме которых выделяются также периферийные виды, не оказывающие принципиального влияния на доминирующие формы и способы отправления власти {Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в исчерпывается собственно созданием правового акта, а может включать оценку его эффективности и возмолшую последующую корректировку.

Для того чтобы уяснить сущность правотворческого процесса, необхо­ димо проанализировать положения, разработанные учеными в области общей теории права. По этому поводу обратимся к достаточно интересным рассуждениям А.Ю. Якимова. Он верно констатирует: "К сожалению, в настоящее время отсутствует достаточно стройная теория, позволяющая логично определить следующие ключевые дефиниции: "юридический процесс", "юридическая процедура", "юридическое производство". Эти правовые категории лежат в одной плоскости, поэтому выяснение их основных черт должно происходить параллельно.

Так, ряд ученых рассматривают юридический процесс в широком смысле - как деятельность, представляющую собой совокупность юридических действий. Некоторые правоведы представляют процесс как содержательную сторону, а его части - процедуру и производство - как формальную.'*'^ Другие вообще не проводят четкого разграничения между самой деятельностью и установленным порядком ее осуществления (правовой формой деятельности). Такую правовую форму (особую юридическую конструкцию), ^' отражающую порядок осуществления указанной деятельности, нередко именуют процедурой (производством). При этом некоторые авторы указывают, что разновидностью процесса (например, того или иного отраслевого правоприменительного процесса) является производство, относимое ими же к процедурам.'*^ Другие ученые, приходя к тому же выводу, прямо заявляют, что и сам процесс есть порядок осуществления юридически значимых действий.'*^ Третьи, подчеркивая близость терминов "процесс" и "процедура", зачастую используют их как синонимы.'*^ правоприменительной деятельностью, сопряженной с использованием мер политологию: Учебник дляет^'дентоввысш. учеб. заведений. - 3-е изд., перераб. и доп. М.: Аспект Пресс,.^ 1999. С.384).

"^ См.; Якимов А.Ю. Административно-юрисдикционный процесс и административно-юрисдикционное производство // Государство и право. 1999. №3. С.5-7.

См.: Назаренко Г.В. Теория государства и права: Учебное пособие. М.: Издательство "Ось - 89", 1998.

С.130-133.

•*•'' См.: Управленческие процедуры, М., 1988. С.5,11,122.

"^ См.: Юридическая процессуальная форма: теория и практика. М., 1976. С.13, 17, 85, 151.

"^ См.: Процессуальная норма и отношения в советском праве (в "непроцессуальных" отраслях). Воронеж, государственного принуждения. Однако и в этом случае не прослеживается принципиального отличия деятельности от порядка ее осуществления.

В научной литературе по административному праву также высказываются различные суждения по поводу понимания административного f процесса и административного производства (процедуры). Процесс и производство зачастую рассматриваются как деятельность; в некоторых слздгаях они понимаются как порядок осуществления деятельности;^" иногда под процессом подразумевается деятельность, а под производством имеется в виду порядок ее осуществления.^^ Однако при этом, как правило, делается один и тот же вывод: процесс и производство соотносятся как общее и особенное;

производство - часть процесса, а процесс - совокупность производств. Здесь же следует подчеркнуть справедливое замечание А.Ю.Якимова, что по отношению к правотворческому процессу более употребимо общее понятие "юридическая процедура", нежели "юридическое производство".^^ В поисках аргументов прибегнем к словарям, что, кстати говоря, делали и некоторые из упомянутых ранее авторов. При этом следует обратить внимание на имеющееся принципиальное, на наш взгляд, отличие рассматриваемых ^ последовательных действий, а под термином "процедура" - официально установленный порядок действий. ^^" Следовательно, как справедливо делает вывод А.Ю.Якимов, 'что если юридический процесс представляет собой содержание юридической деятельности (совокупность юридических действий), то юридическая процедура - модель такой деятельности (процессуальную форму). Поэтому правомерно различать разновидности юридического процесса:

правотворческий, правоприменительный (уголовный, гражданский и т.п.).

•^ См.: Теория юридического процесса. Харьков, 1985, С.%,19,51-ЬА,19-%\,90\ Протасов В.Н. Юридическая процедура. М., 1991. С. 39-40.

'^^ См., например: Производство по административным правонарушениям. Свердловск, 1980. С.4-5; Бахрах --^ Д.Н., Ренов Э.Н. Производство по делам об административных правонарушениях. М., 1989. С.5-6,10.

'^" См., например: Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М., 1988. С,51,71-72; Котюргин СИ. Понятие, принципы и формы административно-процессуальной деятельности милиции: Лекция.

Омск, 1973. С.23-24.

^' См., например: Застрожная O.K. Советский административный процесс. Воронеж, 1985, С.36,47МасленниковМ.Я. Адмршистративно-юрисдикционный процесс. Воронеж, 1990. С. 13,16,22.

^^ Якимов А.Ю. Указ соч. Сб.

^^ См., например: Ooiceeoe СИ. Словарь русского языка. М., 1972. С. 577; Словарь иностранных слов. М., Естественно, каждому процессу соответствует своя процедура, процессуальная форма. ^^ Подобный вывод можно сделать и на основании анализа некоторых научных разработок. Так, Т.В.Новикова, обозначая научные подходы к начальной стадии правотворческого процесса, указывает: "тот или иной Y теоретический подход к данному вопросу сказывается на формулировке требований к организации официальной процедуры правотворчества".^^ Ю.А.Тихомиров высказывает мнение о том, что применительно к коллизионному праву процедурой является нормативно установленный порядок действий органов государственной власти. Даже отмечается, что разновидности административного процесса различаются по процедуре рассмотрения дел, эти разновидности также исследуются по кругу процессуальных действий.^^ Таким образом, применительно к вопросу нашего исследования можно сформулировать правотворческий процесс как совокупность последовательно осуществляемых организационных действий (производств), которые в целом составляют процедуру создания нормативного правового акта.

Правотворчество как источник права^^ следует рассматривать "прежде всего в смысле фактора, питающего появление права"^*^.

У В этом смысле источники права, как понятие, характеризуют связь права с государством, ибо именно государственная воля опосредует связь права с объективно существующими общественными отношениями. Иными словами, понятие источника права предполагает его анализ с точки зрения внешней ^"^ Якгшов А.Ю. Указ. соч. Сб.

^' Новикова Т.В. Демократизация правотворчества // Государство и право на рубеже веков (материалы всероссийской конференции). Проблемы теории и истории. М. 2001. С.52.

"^ Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 721,739-740,762-769.

"^ Еще Б советском правоведении была высказана конструктивная мысль о том, что юридические источники являются одновременно и формами установления, и формами выражения юридических норм (См.: Правотворчество в СССР. Под ред. проф. А.В. Мицкевича. М., 1974).

В современной юридической науке к понятию "источник права" подходят с различных сторон. Во-первых, более узкий смысл понятия '"источник права" заключается в том, чем практика руководствуется в решении юридических дел. Taic, например, в системе континентального права в таком качестве выступают нормативные правовые акты. Во-вторых, эту правовую категорию рассматривают в плане познания права.

W В этом смысле к источникам права относят; исторические памятншси права, правовые обычаи, судебные прецеденты, правовые доктрины, договоры нормативного содержания и нормативные акты. Наконец, самое широкое понимание источника права раскрывается, когда его рассматривают в плане появления и действия. Основываясь на этом, под источником права понимают: правотворчесхсую деятельность, общественные отношения (в материальном смысле), правовое сознание (в идеальном смысле), формы внешнего выражения права (в собственно формально-юридическом значении). См.: Комаров СА. Общая теория государства и права: Курс лекций / Издание 2-е, испр. и доп. М. 1995. С. 147; Назареико Г.В.

Теория государства и права: Учебное пособие. М.: Издательство "Ось - 89", 1998. С. 101.

^^ Цит. по: Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В.Лазарева. М.: Юрист, 1994. С. 115.

формы выражения как способа возведения государственной воли в закон (нормативный правовой акт). Отсюда "источник права есть совокупность способов формирования, своеобразного документирования государственной воли".^^ Правотворчество как правоотношение (система правоотношений).

Y Вопрос об уяснении супхности правотворчества в этом смысле лежит в параллельной плоскости с рассмотрением правотворчества как процесса.

"Правотворческий процесс начинается лишь с того момента, когда дело создания нормативного акта становится на правовую почву, когда возникают правоотношения по поводу его подготовки и принятия. В процессе создания нормативного акта возникает ряд юридических прав и обязанностей".^° Рассматривая правотворческий процесс как определенного рода правоотношение, необходимо учитывать, что его возникновение, так же как и любого правоотношения, объективно связано с юридическими фактами. При этом, поскольку в юридической науке отсутствует единство мнений в вопросе о начальной стадии правотворческого процесса, постольку предпосылками таких правоотношений будут выступать различные юридические факты. Так, одни ученые связывают инициацию процесса правотворчества с третьим этапом правообразования, когда происходит локализация зон социальных дисфункций в рамках новых отношений (происходит кристаллизация наиболее распространенных напряжений, затруднений, противоречий, возникающих в ходе общественных отношений между их субъектами). В этом случае такие противоречия будут выступать юридическим фактом возникновения правоотношения-правотворчества.*^^ Другие связывают его с последним, четвертым, этапом правообразования, на котором возникают в достаточной мере осознанные, структурированные правотворческие идеи, направленные на устранение социальных противоречий. В соответствии с этой позицией правотворческое правоотношение строится основываясь на решении о подготовке проекта нормативного правового акта.^^ ^^ См.: Комаров С.А. Общая теория государства и права: Курс лекций / Издание 2-е, испр. и доп. М. 1995.

'^ Правотворчество в СССР. Под ред. профессора Л.Я Мгщкевича. М.: Юрид. литература, 1974. С. 150.

^' См.: Новикова Т.В. Демократизация правотворчества // Государство и право на рубеже веков (материалы всероссийской конференции). Проблемы теории и истории. М. 2001. С.52.

^^ См.: Правотворчество в СССР. Под ред. профессора Л.Я Мгщкевича. М.: Юрид. литература, 1974. С. 151;

Борисов А. С. Правотворческий процесс в муниципальных образованиях Российской Федерации: Автореф.

дис. канд. юрид. наук. М.: Академия управления МВД России, 1999. С.12.