«НОСАЧЕВ ИВАН СЕРГЕЕВИЧ ДИСФУНКЦИИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНСТИТУТА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СТАВРОПОЛЬСКОМ КРАЕ Специальность 22.00.04 – Социальная структура, социальные институты и процессы Диссертация на соискание ученой ...»

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ

ФГАОУ ВПО «СЕВЕРО-КАВКАЗСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ

УНИВЕРСИТЕТ»

На правах рукописи

НОСАЧЕВ ИВАН СЕРГЕЕВИЧ

ДИСФУНКЦИИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНСТИТУТА МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ В СТАВРОПОЛЬСКОМ КРАЕ

Специальность 22.00.04 – Социальная структура, социальные институты и процессы Диссертация на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Научный руководитель:

д.с.н., профессор Барсукова Т.И.

Ставрополь - Содержание Введение Глава 1. Теоретические основы исследования дисфункций института местного самоуправления Социологические основания исследования функций и 1.1.

дисфункций социальных институтов 1.2. Детерминанты дисфункций института местного самоуправления 1.3 Критерии и показатели оценки дисфункций института местного самоуправления в Ставропольском крае Глава 2. Социологический анализ дисфункций института местного самоуправления (на примере Ставропольского края) Экспертная оценка дисфункций института местного 2.1.

самоуправления в Ставропольском крае Отражение проблем дисфункций института местного 2.2.

самоуправления в средствах массовой информации Ставропольского края Заключение Библиографический список использованной литературы Приложения

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. В современных общественных и социогуманитарных науках отмечается тенденция повышенного внимания к изучению компонентов гражданского общества, которые находят свое проявление в процессах демократизации и самоорганизации социума, в том числе, и посредством развития местного самоуправления, которое все более обретает черты развитого социального института. Этим обусловлена необходимость социологических исследований проблем функционирования института местного самоуправления, предусматривающих акцент на его современном состоянии, структурных и процессуальных характеристиках.

Функции социальных институтов – это социально-необходимый инструмент жизнедеятельности людей и развития общества. Появление дисфункциональных тенденций в деятельности социальных институтов является признаком угрозы социальному порядку. Уровень развития института местного самоуправления как сложной иерархизированной системы – один из основных показателей степени демократизации общественно-экономической жизни государства и развития гражданского общества: благодаря органам местного самоуправления происходит децентрализация управления, относительное обособление управления и организация власти на местном уровне, осуществляется «самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций»

(ФЗ № 131 от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации).

Одной из существенных задач государственной власти в современной России выступает совершенствование основ организации и функционирования института местного самоуправления как фактора развития гражданского общества. Институт местного самоуправления выступает первичным уровнем организации публичной власти, обеспечивающей в конечном итоге устойчивость всей социальной системы.

Дисфункциональность института местного самоуправления приводит к нарушению нормальной жизни местных сообществ в локальных социальнотерриториальных и социально-поселенческих общностях, к дисбалансу социально-структурных отношений на местах, к невозможности в полной мере достичь основной цели местного самоуправления – самостоятельного решения населением вопросов местного значения и формирования гражданского самосознания индивидов.

Проблематика развития института местного самоуправления на современном этапе становления российской государственности является одной из наиболее востребованных для научного исследования, что в немалой степени обусловлено тенденциями недостаточно эффективной реализации задач муниципальной реформы в Российской Федерации.

Основной детерминантной этого явления выступают дисфункции института местного самоуправления, нуждающиеся в теоретическом анализе и эмпирической верификации с позиции социологической науки.

самоуправления негативно отражается и на состоянии общества в целом, препятствуя позитивным социальным изменениям. Это обусловливает актуальность социологического исследования конкретных проявлений самоуправления в современных российских условиях.

Степень научной разработанности проблемы. Функционирование общества как совокупности социальных институтов является традиционной областью интересов социологической науки. Социальные институты выступали предметом исследования в работах М. Вебера, О. Конта, Г. Спенсера. Исследованием социальных институтов в функциональном аспекте занимался Э. Дюркгейм1. Общество как систему социальных Дюркгейм Э. Социология. Ее предмет, метод, предназначение. – М., 1995.

отношений и социальных институтов рассматривали Т. Парсонс и Р.

Мертон1, известные в науке как основатели и классики структурнофункционального анализа. В трудах по институциональной социологии С.

Липсета, Дж. Ландберга, Р. Бендикса, П. Блау, Б. Мура, М. Дюверже, Ч.Р.

Миллса, исследуются устойчивые формы организации и регулирования социума, при этом поведение людей трактуется через взаимосвязь с существующей системой нормативных актов и институтов.

Исследование социальных институтов с позиции структурнофункционального подхода осуществляли Р. Мертон и Т. Парсонс, в рамках неоинституционального подхода – Д. Норт, Э. Б. Хаас.

Среди отечественных ученых – специалистов в области теории социальной дезорганизации, в работах которых отражены и проблемы дисфункциональности социальных систем, необходимо отметить А.С. Ахиезера, Д.А. Лушникова, А.И. Пригожина.

Местное самоуправление с позиции социологии стало предметом рассмотрения в работах таких ученых, как Ф.М. Бородкин, Н.М. Великая, М.Ю. Мартынов, Ж.Т. Тощенко, Т.Г. Цыбиков, где в определенной степени затрагиваются и проблемы дисфункциональности местного самоуправления2.

Основной массив работы, касающихся тех или иных сторон функционирования института местного самоуправления, как правило, представлены лишь в виде публикаций, в частности, в журналах «Государственная власть и местное самоуправление», «Городское «Муниципалитет», «Муниципальное право».

Мертон Р. Социальная теория и социальная структура. – М., 2006; Парсонс Т. О социальных системах. – М., 2002.

Бородкин Ф.М. Ценности населения и возможности местного самоуправления // Социс. – 1997. – №1; Тощенко Ж.Т., Цыбиков Т.Г. Развитие демократии и становление местного самоуправления в России // Социс. – 2003. – №8;

А.В. Клименко, С.Г. Кордонского, В.А. Филипенко и ряд других.

Местное самоуправление стало объектом исследования с позиций его диссертациях по социологии (Е.А. Авджян, А.А. Лежебоков, А.М. Накипов), юриспруденции (В.В. Глимейда, Е.В. Железнякова)2.

Теоретические основы современной модели местного самоуправления заложили в своих трудах такие ученые, как С. А. Авакьян, Г В Атаманчук, Г. В. Барабашев, В. И. Васильев, Р. Ф. Васильев, Н.В. Витрук, М.А Краснов, О.Е. Кутафин, М.И. Пискотин, Ю.А. Тихомиров, В.Е. Чиркин. К.Ф.

Шеремет3.

Захарова Ж.А. О проблеме мотивации населения к участию в местном самоуправлении // Владимирский государственный университет. – Экономика региона. – 2007. – № (2 часть); Филиппенко В.А. Проблемы и механизмы представления интересов населения органами местного самоуправления //Регион 86 (Государственное и муниципальное управление Югры). – 2009 – № 1; Кордонский С.Г. Самоуправление реальное и мнимое // Регион 86 (Государственное и муниципальное управление Югры). – 2009 – № 1;

Бойков В.Э. Конституция, власть и народ. Россия 1990-х годов – начала XXI в. // Социс. – 2009 – № 1; Каверзин М.Ю. Государство и местное самоуправление: проблемы взаимодействия // Вестник Российского университета дружбы народов. – Политология. – 2003. – № 4.

Авджян Е.А. Институционализация местного самоуправления на региональном уровне:

дисс. канд … соц. наук. – Ставрополь, 2010; Глимейда В.В. Становление и развитие местного самоуправления как института гражданского общества в постсоветской России (историко-правовой аспект): автореф. дисс. … канд. юрид. наук. – Краснодар, 2006;

Джабраилов Ю.Д. Особенности местного самоуправления в РФ (на примере Республики Дагестан): автореф. дисс. … канд. полит. наук. – Ставрополь, 2008; Железнякова Е.В.

Проблемы законности и ее гарантии в деятельности органов местного самоуправления:

автореф. дисс. … канд. юрид. наук. – Волгоград, 2005; Исаков В.В. Местное самоуправление в России: опыт становления, проблемы функционирования: автореф. дисс.

… канд. полит. наук. – М., 2007; Чеверда В.В. Местное самоуправление как вид социальнополитического управления (на примере Ставропольского края): дисс. Канд. … полит. наук.

– Ставрополь, 2009; Киричук С. М. Муниципальное управление как объект социальнополитического изучения: автореф. дисс. на соиск. учен. степени. д-ра социолог. наук; – М., 2008; Лежебоков А.А. Развитие местного самоуправления в Ставропольском крае в современных условиях: автореф. дисс. … д-ра. социол. наук. – Пятигорск, 2009;

Накипов А.М. Качество муниципального управления: социологический аспект: автореф.

дисс. … канд. социол. наук. – Санкт-Петербург, 2007.

Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). – Екатеринбург, 1998; Дмитриев Ю.А., Тарасов О.Ю.

самоуправления выступили предметом научного интереса в трудах ряда ученых и практиков (Н. А. Антонова, Ю. В. Багаутдинов, А. В. Кузько, Д. В. Попов, А. А. Сергеев, Т. Я. Хабриева, С. В. Шипов, Е.С. Шугрина)1.

Исследования И. Кени, Е. Лялиной, Ж. Филатовой показывают генезис местного самоуправления и его актуальное состояния в различных субъектах РФ.

Необходимо отметить, что проблема дисфункций института местного самоуправления затрагивается в ее различных аспектах (делегирование органам местного самоуправления некоторых государственных полномочий, несовершенство правовых механизмов обеспечения муниципального управления, кадровая политика и др.), преимущественно в публикациях практиков (К.А.Антипьев, Н.В.Вантеева, О.Ежукова, П. Кораблев, С.

Можаров, Д. Соломаха, М. Чакалова2), что нашло отражение на страницах журнала «Государственная власть и местное самоуправление» и ряда других.

Европейская Хартия местного самоуправления и муниципальное право Российской Федерации. – М., 1998; Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. – М., 2005.

Антонова Н.А. Правотворчество муниципальных органов и его значение в осуществлении функций местного самоуправления в России // Конституционное и муниципальное право. – 2008. – № 7; Кузько А.В. Повышение эффективности конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. – 2008. – № 5;

Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006; Тимофеев Н.С. О некоторых идейных и научно-теоретических аспектах формирования предметов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. – 2007 – № 3; Хабриева Т.Я.

Муниципальная реформа в правовом измерении // Журнал российского права. – 2008 – № 3; Шипов С.В. О последних изменениях законодательства о местном самоуправлении // Местное право. – 2008 – № 1. – 2; Филатова Ж.В. Трансформация органов местного управления и самоуправления в Ставропольской губернии и Терской области (март 1917 – март 1918 гг.); Хатаев А.М. Становление властных полномочий местного самоуправления в Российской Федерации (на примере Республики Северная Осетия-Алания): дисс. … канд. полит. наук. – М., 2007.

Антипьев К.А. Выборность и назначаемость в системе местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. – 2012. – № 9. Вантеева Н.В.

Обеспечение качества актов муниципального правотворчества // Конституционное и муниципальное право. – 2012. – №4; Ежукова О.Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы и перспективы // Однако в целом проблематика дисфункций института местного самоуправления социологами пока не исследована ни на уровне выявления их детерминант и общих закономерностей, ни на примере конкретных субъектов РФ. Таким образом, научная проблема нашего исследования состоит в недостаточной разработанности проблемы дисфункций института местного самоуправления в социологической науке.

Объект диссертационного исследования: функционирование института местного самоуправления в современном российском обществе.

проявления дисфункций института местного самоуправления в Ставропольском крае.

Цель диссертационного исследования: выявить факторы дисфункций института местного самоуправления в России и охарактеризовать ее особенности на примере Ставропольского края.

Задачи диссертационного исследования:

1 Рассмотреть социологические основания исследования функций и дисфункций социальных институтов 2 Выявить и описать детерминанты дисфункций института местного самоуправления в Российской Федерации.

3 Разработать критерии и показатели оценки дисфункций института местного самоуправления в Ставропольском крае.

проявления дисфункций института местного самоуправления в Ставропольском крае.

Конституционное и муниципальное право. – 2012. – №1; Кораблев Д. П. О некоторых практических аспектах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями //Конституционное и муниципальное право. – 2009. – № 1; Можаров С. Актуальные вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения безопасности России в пределах приграничных территорий // Государственная власть и местное самоуправление. – 2008. – №5;

Соломаха Д.В. Компетенция органов публичной власти в сфере реализации гражданами права на жилище // Государственная власть и местное самоуправление. – 2012. – №12.

5 Дать анализ отражения проблем дисфункций института местного самоуправления в средствах массовой информации Ставропольского края.

6 На основании анализа результатов эмпирических исследований дать консолидированную характеристику детерминант и проявления дисфункций института местного самоуправления на территории Ставропольского края.

Основная гипотеза исследования состоит в предположении о том, функционирования.

Вспомогательная гипотеза исследования: Дисфункции института местного самоуправления в Ставропольском крае детерминированы недостаточным ресурсным обеспечением его функционирования и низкой социальной активностью населения.

Теоретико-методологическая основа исследования. Теоретической основой диссертационного исследования выступили институциональные теории классиков социологии (О. Конт, Г. Спенсер, Э. Дюркгейм).

Изучение местного самоуправления как социального института представленных в трудах Д. Норта, Н. Лумана, И. Леймана, В. Гамильтона.

разработанной Т. Парсонсом и Р. Мертоном, в частности, метода анализа «баланса функциональных и дисфункциональных следствий».

В основу анализа институциональных дисфункций были положены методологические концепции, представленные в трудах А.С. Ахиезера, дезорганизации.

При интерпретации результатов анализа эмпирических данных автором использовалась неоинституциональная методология (Д. Норт, Э. Б. Хаас), в частности, концепции институциональной траектории, трансакционных издержек и факторов поддержания неэффективных социальных институтов.

Европейская хартия местного самоуправления, 1985 г.; Конституция Российской Федерации; федеральные законы РФ; Указы Президента РФ;

ежегодные Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ;

Постановления Правительства РФ; Постановления Конституционного Суда РФ; подзаконные акты Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению; законы Ставропольского края; муниципальные нормативные правовые акты г. Ставрополя.

Эмпирическую базу исследования составили:

1. Экспертный опрос по проблемам дисфункциональности института местного самоуправления в Ставропольском крае. Всего опрошено экспертов из числа сотрудников муниципальных органов власти Ставропольского края (май 2013 – август 2013 года).

2. Анализ статистических и иных материалов, опубликованных в специализированной научной литературе – в журналах «Государственная власть и местное самоуправление», «Государственное и муниципальное управление Югры», «Местное самоуправление в Российской Федерации».

«Конституционное и муниципальное право»; статей в журнале «Социологические исследования», посвященных местному самоуправлению.

3. Контент-анализ печатных СМИ Ставропольского края, были проанализированы материалы газет: «Ставропольская правда», «Вечерний Ставрополь» за период с 2011 по 2014 гг. и «Невиномысский рабочий» за тот же период. Выявленные тенденции сравнивались с материалами других ставропольских газет за 2013 год, проводился анализ на предмет выявления позитивных и негативных изменений.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:

характеристик в деятельности института местного самоуправления.

2. Дана характеристика позитивных и негативных, дисфункциональных институциональных особенностей развития местного самоуправления в современной России.

самоуправления в РФ.

4. Разработана методика оценки дисфункций института местного самоуправления на региональном уровне, основанная на выделении критериев и показателей дисфункциональных свойств социальных институтов.

Ставропольского края.

Основные положения, выносимые на защиту:

Дисфункции – неявные, то есть непланируемые неформальные следствия, в отличие от латентных функций носящие негативный характер.

Социологический анализ дисфункций социальных институтов должен основываться на выделении их детерминант и наблюдаемых негативных следствий. Дисфункциональные характеристики в деятельности социального института местного самоуправления – это отклонения в его деятельности, функционированию местного сообщества как социальной системы и приводят к нарушению социального порядка. Дисфункциональность неопределенности его задач и функций, в снижении его социального значения и авторитета, рассогласовании его функционирования как целого, в таком преобразовании его деятельности, когда не достигается социальная цель – решение вопросов жизнеобеспечения населения муниципальных образований.

местного самоуправления в современном российском обществе являются:

- слабый адаптивный потенциал основных институциональных акторов на уровне местного самоуправления;

деятельности по самоорганизации местного сообщества;

- относительно высокий уровень трансакционных издержек;

коммуникации и интеграции местного сообщества;

- низкий уровень готовности основных институциональных акторов к поддержанию социальной стабильности в среде местных сообществ.

К основным детерминантам дисфункций института местного самоуправления в современной России относятся:

- разрыв между потребностями населения и явными формальными функциями института местного самоуправления;

- отсутствие скоординированной деятельности институтов и агентов государственной власти и местного самоуправления;

общественных отношений;

самоуправления;

недостаточный уровень ресурсной, и, в том числе, финансовоэкономической самостоятельности местного самоуправления;

государственной власти;

- отсутствие у государственных и муниципальных служащих четкого представления о специфике взаимодействия институтов государства и местного самоуправления, а также о направлениях организационного и функционального развития системы местного самоуправления.

К основным детерминантам дисфункций института местного самоуправления на территории Ставропольского края можно отнести следующие факторы:

- недостаточная ресурсная обеспеченность, связанная с дотационным характером экономики региона и, как следствие, дотационным характером обеспечения жизнедеятельности большинства муниципальных образований;

- проблема межбюджетных отношений между центром, регионом и местной властью;

зависимость органов муниципального самоуправления от органов государственной власти;

- низкая социальная активность населения;

- отсутствие четкой дифференциации в сознании населения муниципального и государственного уровней управления;

- нечеткое разграничение функций и ответственности между районным и поселковым уровнями местного самоуправления;

- доминирование органов государственной власти при создании и внедрении правовых инициатив, обуславливающее реактивный характер функционирования органов местного самоуправления, вынужденных адаптироваться под меняющиеся правовые, социально-экономические и социально-политические условия своей деятельности.

Анализ данных эмпирического исследования позволил выделить следующие дисфункции института местного самоуправления в Ставропольском крае: 1) отсутствие у органов местного самоуправления необходимых ресурсов для реализации всех своих функций в полном объеме;

2) отсутствие четкого разграничения функций и ответственности между районным и поселковым уровнями местного самоуправления, делегирование ресурсного обеспечения решений органов государственной власти и государственных служб на муниципальный уровень, порождает самоуправления на уровне муниципальных образований социальнопоселенческих общностей; 3) неформальная зависимость руководства органами муниципального самоуправления от представителей органов государственной власти. Отсутствие достаточной степени самостоятельности органов местного самоуправления от региональной и федеральной власти в решении вопросов местного значения; 4) коррупция в органах местного самоуправления на удовлетворение основных социально-экономических потребностей жителей муниципальных образований; 6) проблематичность влияния органов муниципального самоуправления на развитие социальной активности населения. Институт местного самоуправления в настоящее время не выполняет налагаемые на него функции по повышению вовлеченности населения в процессы управления муниципальным образованием; 7) отсутствие действенной системы обратной связи между функциональное соответствие нормативно-правовых основ местного самоуправления принятым в настоящее время и реализуемым формам и основанным, главным образом, на властном авторитете лидеров местного самоуправления и существующих формальных и неформальных практиках институционального взаимодействия; 9) недостаточная информированность населения о преимуществах, ресурсах, возможностях и механизмах местного самоуправления, а также возможностях личного участия в управлении муниципальным образованием.

В качестве основной детерминанты дисфункций института формальными институциональными функциями и социально-экономическим обеспечением его функционирования. В Ставропольском крае дисфункции института местного самоуправления детерминированы недостаточным ресурсным обеспечением его функционирования и низкой социальной активностью населения.

Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что его полученные выводы могут быть использованы для уточнения «дисфункциональность в деятельности института местного самоуправления», «дисфункции института местного самоуправления», а также в разработке социологического анализа и исследования дисфункций социального института местного самоуправления в других регионах РФ.

Выявленные факторы дисфункциональности института местного самоуправления могут служить для дальнейшего анализа института местного самоуправления, его функций и задач.

Практическая значимость исследования состоит в возможности использования его результатов в области усовершенствования института местного самоуправления, налаживанию оптимального взаимоотношения между населением и местной властью, повышению уровня активности участия граждан в общественных мероприятиях. Отдельные положения и выводы диссертационного исследования могут использоваться для разработки программ общественного развития отдельных муниципальных образований, в обосновании решений, разрабатываемых местными органами власти.

исследования могут быть использованы при составлении учебных курсов по социологии, спецкурсов по институциональным проблем.

Соответствие диссертации паспорту научной специальности.

Отраженные в диссертационном исследовании научные положения соответствуют области исследования специальности 22.00.04 – Социальная пункту 6. Становление гражданского общества в России, его элементы и структура; пункту 5. Трансформационные социально-стратификационные формирования новой социальной структуры; пункту 22. Властные отношения и их место в системе структурообразующих признаков. Кроме того, диссертант применяет отраженные в паспорте специальности и обозначенные в п. 34. Основные процедуры исследования социально-стратификационной структуры: вторичный анализ материалов социологических исследований;

анкетный опрос населения; опрос экспертов; теоретический анализ эмпирической информации Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечена методологической обоснованностью исходных теоретических положений; применением комплекса методов, адекватных цели, задачам и логике исследования; согласованностью теоретических положений и выводов с данными проведенного исследования.

Апробация результатов исследования: Основные идеи исследования изложены в 14 опубликованных работах, общим объемом 8,4 п.л., в том числе, в 3 статьях в ведущих рецензируемых научных журналах, определенных ВАК РФ.

Диссертация прошла обсуждение на кафедре социологии и теологии Северо-Кавказского федерального университета и рекомендована к защите по специальности 22.00.04 – социальная структура, социальные институты и процессы.

Отдельные выводы, идеи и полученные входе эмпирического конференциях различных уровней, в частности, на Международной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых с «Проблемы современного общества глазами молодежи» (Ставрополь, 2006 г.); ; шестой Международной научно-практической конференции «Гуманитарное сознание: проблемы, поиски, перспективы» (г. Москва, 2010 г.); IV Международной научной конференции «Научный потенциал студенчества в XXI веке» (г. Ставрополь, 2010 г.); III научно-практической конференции «Российская цивилизация: прошлое, настоящее и будущее» (Ставрополь, 2010 г.). на XIII научно-технической конференции «Вузовская наука – Северо-Кавказскому региону»;

Объем и структура работы.

Работа состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложения. Общий объем работы составляет 200 страниц машинописного текста. Список литературы включает наименований.

Глава 1. Теоретические основы исследования дисфункций института местного самоуправления.

1.1. Социологические основания исследования функций и дисфункций социальных институтов.

В современных условиях закрепление отношений, направленных на удовлетворение потребностей индивидов, заключается в создании четко установленной системы ролей и статусов, определяющей индивидам нормы поведения в общественных отношениях, а также и в определении системы мер для того, чтобы достигнуть необходимого соблюдения данных правил поведения. Системы статусов, ролей и санкций формируются в виде социальных институтов, именно данные институты являются наиболее сложными и необходимыми для социума формами социальных связей. Они определяют устойчивые эталоны поведения, идеи и стимулы.

Интерес к социальным институтам прослеживается, начиная с работ Аристотеля, рассматривавшего только два социальных института – семью и государство, и до настоящего времени, когда понятие социального института расширилось и включает в себя различные стороны человеческой жизни:

экономические, политические, образовательные, воспитательные, культурные, военные.

Люди создают и формируют социальные институты, следуя своим самостоятельной единицей социальной системы, развивающейся по собственной логике и подчиняющей себе людей, создавших этот институт1.

См. об этом, например: Дементьев В.В. Что мы исследуем, когда исследуем институты?

// T E R R A E C O N O M I C U S (Экономический вестник Ростовского государственного университета). – 2009. – Том 7. – № 1., Ходжсон Дж. Экономическая теория и институты:

Манифест современной институциональной теории. – М.: «Дело», 2003. – 464 с.

О. Конт в качестве главных частей общества называл такие социальные институты, как государство, семья, кооперация и церковь. Он рассматривал данные институты с точки зрения их включения в процессы общественной интеграции и выполняемых при этом функций. Согласно Д.П. Гавре, О. Конт «противопоставив по функциональным характеристикам и природе связей теоретическим предшественником концепций дихотомизации социальной структуры Ф. Тенниса и Э. Дюркгейма («механический» и «органический»

типы солидарности)»1.

Н. В. Кильберг-Шахзадова указывает на то, что социальная статика О.

Конта опиралась на положение о том, что институты, верования и моральные ценности общества функционально взаимосвязаны, и объяснение любого социального явления в этой целостности подразумевает нахождение и описание закономерностей его взаимодействия с другими явлениями. Метод О. Конта, его обращение к анализу важнейших социальных институтов, их функций, структуры общества оказали значительное влияние на дальнейшее развитие социологической мысли. Г. Спенсер выделял следующие виды социальных институтов:

экономические институты; институты родства (брак, семья); регулирующие институты (религия, политические объединения). Социальный институт формируется как устойчивая структура социальных действий, цель которой – выполнение ряда функций. Именно они, согласно Г. Спенсеру, «являются необходимым и первоочередным материалом для исследований в области социологии»3.

Д.П. Гавра отмечает, что среди ряда методологических положений ученого, касающихся изучения социальных институтов – постулат о Гавра Д.П. Понятие социального института //Регион. Экономика, политика, идеология. – 1999. – № 1-2.– С. 14. С. 14–18.

Кильберг-Шахзадова Н. В. Институализация конструкта: теоретический анализ // Институализация конструкта: теоретический анализ. [Электронный ресурс] Режим доступаhttp://sibac.info/index.php/2009-07-01-10-21-16/1738-2012-03-28-04-17-17.

Спенсер Г. Основания социологии. – СПб. 1877. – Т.2. – С.652.

необходимости применения двойственного подхода к институциональным образованиям, основанного с одной стороны, на понимании характера эволюционного этапа развития этих образований, а с другой, на выявлении их функций на определенной стадии1. Сторонники марксизма использовали термин «социальный институт» при изучении таких общественных институтов, как семья, государство и общество. К. Маркс не занимался специфическим анализом характеристик и особенностей использования понятия «общественный институт» и рассмотрением его места в системе социологических терминов и категорий. Однако из его «детализированного и тщательного анализа института майората»2, «разделения труда, институтов родового строя», частной собственности, четко следуют его концептуальные подходы. К.Маркс понимает их (институты) как исторически сложившиеся, обусловленные социальными, прежде всего, производственными отношениями формы организации и регулирования общественной деятельности3.

«Понятию социального института принадлежит центральное место в системно-структурном анализе общественной жизни. Оно предполагает возможность обобщения, идеализации и абстрагирования из многообразных действий людей наиболее существенных типов социальных отношений, путем соотнесения их с фундаментальными целями и потребностями социальной системы. В этом смысле социальный институт следует понимать упорядочивающих социальные отношения в наиболее важных сферах общественной жизни»4.

Гавра Д.П. Понятие социального института //Регион. Экономика, политика, идеология. – 1999. – № 1-2.– С. 14. С. 14–18.

Маркс К., Энгельс Ф. Соч., 2 изд.: в 39 т. – Т. 12. – С. 294.

Добреньков В.И., Кравченко А.И. Социология: В 3 т. – Т.3. Социальные институты и процессы. – М.: ИНФРА-М, 2000. – С. 135.

Понятие института пришло в социологию из юриспруденции, в рамках которой данный термин применялся для характеристики некоторой системы юридических норм, направленных на регуляцию общественно-правовых отношений в материальной сфере. К таким институтам относили брак, собственность, наследование.

Примерно тот же содержание в понятие «институт» вкладывала и социология, но в ее рамках данное понятие стало толковаться шире для обозначения особого вида структурного упорядочения общественных связей и разнообразных организационных форм регулирования поведения людей.

В настоящее время в социологии существует множество определений понятия «социальный институт». Рассмотрим наиболее применяемые в научных исследованиях определения, используемые при изучении и интерпретации данного понятия.

Так, в концепции Дж. Хоманса имеют место четыре типа социальных институтов. Первый из них – психологический тип, объяснение которого принадлежит именно Дж. Хомансу. Данный тип основан на том, что каждый общественный институт есть психологическое по своему происхождению образование, устойчивый продукт обмена деятельностью. Второй тип – исторический, который рассматривает институты как конечный продукт исторического развития какой либо сферы общественной деятельности.

Остальные два типа обоснования сущности социальных институтов, которые главным образом используются в структурно-функциональном анализе, Хоманс объявляет неубедительными и даже ошибочными. Это структурный тип, когда доказывается, что любой институт существует как следствие своих взаимоотношений с другими различными институтами в социальной сфере, и функциональный, основанный на утверждении, что социальные институты существуют только потому, что выполняют некоторые функции в обществе, способствуя его интеграции и достижению определенных целей1.

Гавра Д.П. Понятие социального института //Регион. Экономика, политика, идеология. – 1999. – № 1-2.– С. 14.

Одним из первых ученых среди тех, которые пытались представить свое видение социальных институтов, был Т. Веблен, чья работа под названием «Теория праздного класса»1, написанная в 1899 г., и в настоящее время является достаточно актуальной. «Он рассматривал эволюцию общества как процесс естественного отбора социальных институтов, которые по своей природе не отличаются от обычных способов реагирования на рассматриваемый в качестве основателя нового научного направления в экономической науке – институционализма, Т. Веблен, на самом деле, продолжил спенсерианскую ветвь исследования социальных институтов, трактуемых в рамках эволюционной парадигмы и натуралистской метафоры.

И.И. Лейман в труде «Наука как социальный институт» пишет, что специфические функции в рамках социальной целостности и связанных общностью функций, а также традиций, норм, ценностей; объединение, обладающее внутренней структурой и иерархией и отличающееся особым устойчивым характером связей и отношений как внутренних, так и внешних»3 Нельзя не отметить, что данное понимание институтов находится в рамках структурного и функционального анализа.

принципов, установок, регулирующих различные сферы человеческой деятельности и организующих их в систему ролей и статусов, образующих социальную систему» – такова дефиниция социального института, по Л.А.

охватывающий, с одной стороны, совокупность нормативно-ценностно Веблен Т.. Теория праздного класса. Перевод с английского / Под ред. В. В.

Мотылева. – М.: Изд-во «ПРОГРЕСС», 1984.

Добреньков В.И., Кравченко А.И. Социология: В 3 т. – Т.3. Социальные институты и процессы. – М.: ИНФРА-М, 2000. – С. 135.

Лейман И.И. Наука как социальный институт. – Л., 1971. – С. 20.

Седов Л.А. Институт социальный // Современная западная социология. – М., 1990.

– С. 117.

обусловленных ролей и статусов, предназначенных для удовлетворения определенных социальных потребностей, а с другой социальное интеракции для удовлетворения этой потребности»1. В данных определениях акцентируется ценностно-нормативная, регуляторная природа социальных институтов, воспроизводящихся в рамках определенной системы статусов и ролей.

Статусно-ролевая природа социальных институтов акцентирована в интерпретации Н.К. Коржевской: «Социальный институт представляет собой общность людей, выполняющих определенные роли на основе их объективного положения (статуса) и организованных посредством социальных норм и целей»2.

Интегральное определение термина «социальный институт» попытался дать Я. Щепаньский. Он пишет, что «социальные институты являются системами учреждений, в которых определенные люди, избранные членами групп, получают полномочия для выполнения общественных и безличных общественных потребностей и ради регулирования поведения других членов групп»3.

Как бы подводя итог анализу многочисленных определений, М.Б.

Глотов обобщает имающиеся интерпретации:

- социальный институт – это сравнительно надежные формы и типы общественной практики, благодаря которым организуется социальная жизнь, поддерживается стабильность связей и отношений в рамках организации общества. Деятельность данных институтов обусловлена, во-первых, набором отдельных общественных норм и правил, контролирующих должные типы поведения. Во-вторых, объединением института с Комаров М.С. О понятии социального института // Введение в социологию. – М., 1994. – С. 194.

Коржевская Н.К. Социальный институт как общественное явление (социологический аспект). – Свердловск, 1983. – С. 11.

Щепаньский Я. Элементарные понятия социологии. – М., 1969. – С. 96–97.

общественно-политической, идеологической и ценностной структурой общества, что способствует узакониванию формально-правовой основы деятельности конкретного социального института, выполнению общественного контроля над институциональными формами действий. Втретьих, присутствием материальных условий и средств, гарантирующих надлежащее выполнение нормативных требований и проведением социального контроля.

воспроизводящиеся отношения людей (например: институт брака, институт семьи, институты государственного администрирования); устойчивая совокупность людей, групп, учреждений, деятельность которых направлена деятельность на основе определенных норм, правил1.

Л. В. Путилло дает аналитическое определение понятия «социальный институт», посредством выделения его наиболее характерных признаков2.

«Необходимо отметить, что социальные институты обладают характерными только для них признаками. К числу таковых можно отнести:

- выделение определенного круга субъектов, вступающих в процессе деятельности в отношения, приобретающие устойчивый характер;

- определенную (более или менее формализованную) организацию:

регулирующих поведение людей в рамках социального института;

- наличие социально значимых функций института, интегрирующих его в социальную систему и обеспечивающих его участие в процессе интеграции последней»3.

Глотов М Б Социальный институт: определение, строение, классификация // Социологические исследования. – 2003. – № 10. –С 13 – 19.

//umkmagazin.ru/shop/37/desc/sociologiya Цит. по: Гавра Д.П. Понятие социального института //Регион. – Экономика, политика, идеология. – 1999 – №1 – C.12 – 21.

К приведенному выше списку признаков можно добавить еще несколько, характеризующих не внутреннее содержание института, а его внешне проявляемую форму, непосредственно воспринимаемую человеком.

Согласно В.И. Добренькову и А.И. Кравченко, «первое свойство – объективность: институты семьи, государства, производства, образования и религии воспринимаются как огромные комплексы, существующие независимо от нашей воли и желания. Второе свойство – обязательность, принудительность: институты не только не зависят от воли людей, но навязывают им такое поведение, которое, возможно, для многих совсем нежелательно. …Третье свойство социальных институтов – моральный авторитет и легитимность. Государство – это единственный институт, имеющий право применять силу на данной территории. Население не страшит, что оно наказывает преступников, но его страшат преступники, которые узурпировали у государства право применять силу. В разное время государство, семья или религия пользуются в обществе неодинаковым авторитетом. …Свойство института быть историчным предполагает, что за любым фундаментальным институтом скрывается многовековая история, в течение которой они зарождались, укреплялись, трансформировались»1.

институтов, можно сделать вывод, что социальный институт – это установленная форма осуществления совместной деятельности людьми, определенную организационную, статусно-ролевую и ценностнонормативную структуру.

В ходе исторического процесса вырабатывались функции социальных институтов, выступающие своего рода инструментом, обеспечивающим как стабильность, так и развитие общества. Функционированием социальных институтов называют их относительно устойчивую и стабильную Добреньков В.И., Кравченко А.И. Социология: В 3 т. – Т.3. Социальные институты и процессы. – М.: ИНФРА-М, 2000. – С. 141.

деятельность, направленную на удовлетворение индивидуальных и общественных потребностей. Разнообразие и сложность набора функций социального объекта, свидетельствует о его структурной сложности. Важной и первоочередной функцией социальных институтов выступает удовлетворение необходимых жизненно важных потребностей социума, то есть, тех, без которых общество не сможет существовать. Общество не может воспроизводиться и эффективно функционировать, если не будет пополняться новыми поколениями индивидов, находить материальные средства для существования, получать новые знания и навыки и передавать их своим поколениям, решать вопросы в духовной сфере.

Одной из важных функций общественного воспроизводства является социализация людей, которая реализуется, по сути, всеми социальными институтами, поэтому является универсальной. «Универсальные функции», то есть те функции, которые характерны для всех социальных институтов, включают в себя функции укрепления и воспроизводства социальных отношений, объединяющую, регулирующую, коммуникативную и транслирующую функции.

Помимо универсальных, в социологии выделяются функции, которые называются «специфическими функциями», то есть, такими, которые присущи одним и не характерны для других институтов, такие как воспроизводство нового поколения, производство средств существования, наведение и регулирование общественного порядка, обучение новым знаниям, соблюдение религиозных ритуалов и т.п.

Определенные социальные институты обеспечивают функцию стабилизации и поддержания социального порядка. К таковым можно отнести политико-правовые институты, например, правительство, суды, государство, парламент, армию. Другие направлены на поддержание и развитие культуры: к таким можно отнести, например, институты церкви и религии1.

Понятие социальной функции используется в социологии еще со времен становлением этой науки. Данный термин был введен в научный тезаурус естественнонаучного знания Г. Лейбницем (поэтому понятие «функция» имеет наиболее четкую интерпретацию в математике, где относится к переменной, рассматриваемой по отношению к одной и более переменным, через которую она может быть выражена или от значения которой зависит ее собственное»2) и Л. Эйлером (от лат. functio – исполнение, осуществление, социогуманитарном знании и, в частности, социологии приобрело несколько значений:

- функция как связь;

- функция как свойство;

- функция как роль.

Функция, синонимизирующаяся со связью, указывает на связь частей со всем целым, на их взаимозависимость. Понимание функции как свойства – это отождествление функции с внешними проявлениями признаков того или иного социального явления (процесса, объекта и т.п.). Ролевая трактовка функции указывает на ту роль, которую социальный объект играет по отношению к обществу в целом.

Первым из социологов, регулярно и целенаправленно использовавших понятие «функция», явился Э. Дюркгейм, согласно которому, «функция социального института, или социального явления, состоит в налаживании соответствия между ними и определенной потребностью общества, в рамках которого существует данное явление, институт»3.

Добреньков В.И., Кравченко А.И. Социология: В 3 т. – Т.3. – Социальные институты и процессы. – М.: ИНФРА-М, 2000.

Мертон Р. Социальная теория и социальная структура. – М.: Изд-во «ACT МОСКВА», 2006. – С. 105.

Дюркгейм Э. Метод социологии / Социология. Ее предмет, метод, предназначение.

– М.: Канон, 1995. – С. Р. Мертон в своей работе «Социальная теория и социальная структура»

предложил пять значений термина «функция». Согласно первому значению, «функцией называют прием или торжественное собрание обычно официального характера. Будучи столь рядовым, это употребление слишком редко встречается в академической литературе, чтобы внести хоть какую-то лепту в царящий в терминологии хаос. Ясно, что эта коннотация слова абсолютно чужда функциональному анализу в социологии»1. Во втором значении термин «функция» становится фактически эквивалентом термина «профессия».

М. Вебер, например, определяет профессию как «способ специализации, точного определения и сочетания функций индивида в той мере, в какой он представляет для него основу постоянной возможности заработка или прибыли»2. Таково частое и, на самом деле, достаточно типичное употребление термина некоторыми экономистами, называющими «функциональным анализом группы» анализ социально-профессионального распределения в группе.

Третья концепция, представляет собой частный случай предыдущего, что характерно как для обычной речи, так и для политических наук. Функцией часто называют деятельность по выполнению обязанностей, возложенных на человека предусмотренных пребыванием на высоком посту в государственных и политических органах»3.

Согласно четвертому подходу, применяемому при рассмотрении данного понятия, термин «функция» используется в математическом смысле, но социологи нередко выбирают между этим и другим сходным, хотя отдельным оттенком смысла, который также включает понятие «взаимозависимости», «взаимоотношения» или «взаимозависимых вариаций».

Мертон Р. Социальная теория и социальная структура. – М.: Изд-во «ACT МОСКВА», 2006. – С. 106.

Weber М. Theory of Social and Economic Organization (edited by Talcott Parsons). – London:

William Hodge and Co., 1947. – С. 230.

Мертон Р. Социальная теория и социальная структура. – М.: Изд-во «ACT МОСКВА», 2006. – С. 107.

Пятая коннотация термина «функция», согласно Р. Мертону и «является главной в функциональном анализе применительно к социологии и социальной антропологии. Возникнув отчасти на основе сугубо математического смысла этого термина, данное словоупотребление чаще всего явно заимствуется из биологических наук, где функция относится к жизненно важным или органическим процессам, рассматриваемым в том отношении, в котором они способствуют поддержанию жизнедеятельности организма. С поправкой на изучение человеческого общества это довольно близко к ключевому понятию функции, принятому антропологами-функционалистами, теми, кто исключительно или отчасти занимается функциональным анализом»1.

Р. Мертон также вводит понятие «социологическая амбивалентность», обозначающее, «что какая либо форма, способная выполнять позитивные функции, может также играть и дисфункциональную роль в этой же системе.

При исследовании тех или иных реалий социолог сталкивается со случаями, когда субъективные цели совпадают с объективными последствиями и когда они расходятся»2. Для учета данного разграничения Р.Мертон предложил ввести понятия «явные функции» и «латентные функции».

Согласно Р. Мертону, «Явные функции – это те объективные последствия, которые вносят свой вклад в регулирование и приспособление системы, и которые входили и осознавались участниками системы.

Латентные функции, соответственно, те объективные последствия, которые не входили в намерения и не были осознаны3.

По мнению ряда российских социологов «явные функции институтов являются ожидаемыми и необходимыми. Они формируются и декларируются в кодексах и закреплены в системе статусов и ролей. Латентные функции выражаются в непредусмотренных результатах деятельности институтов или лиц, представляющих их. Так, демократическое государство, установившееся Кравченко С.А. Социология: парадигмы через призму социологического воображения. – М., 2002. – C. 256.

Мертон Р. Явные и латентные функции. Американская социологическая мысль.

Тексты. – М.: МГУ, 1994. – С. 414.

в России в начале 90-х годов XX века, через парламент, правительство и президента стремилось улучшить жизнь народа, создать в обществе цивилизованные отношения и внушить гражданам уважение к закону.

Таковы были явные, заявленные во всеуслышание цели и задачи. На самом же деле, в стране выросла преступность, а уровень жизни населения упал.

Таковы результаты латентных функций институтов власти. Явные функции свидетельствуют о том, чего хотели добиться люди в рамках того или иного института, а латентные - о том, что из этого получилось»1.

Таким образом, согласно Р. Мертону, функции могут проявляться как в явных, так и в скрытых формах. При совпадении внутренней смысловой мотивации и объективных следствий, обнаруживается функция явная. Она воспринимается именно таким образом акторами той или иной или ситуации.

Латентная функция подобным образом не проявляется.

Носящий принципиально важный в рамках нашей работы термин «дисфункция» Р.Мертон ввел в тезаурус социологического знания в своей работе «Социальная теория и социальная структура»2.

Генезис дисфункций в социальной системе показывает А.С. Ахиезер:

«В условиях интенсивного протекания общественных процессов, ускорения изменившиеся социальные потребности не находят адекватного отражения в структуре и функциях соответствующих социальных институтов. Тогда в результате в их деятельности может возникнуть дисфункция. Существование воспроизводственной функции, направленной на себя, является основанием для рассмотрения общества как субъекта, стратегически и тактически нацеленного на воспроизводство собственной жизни. Общество-субъект Добреньков В.И., Кравченко А.И. Социология: В 3 т. – Т.3: Социальные институты и процессы. – М.: ИНФРА-М, 2000. – С. 155.

Мертон Р. Социальная теория и социальная структура. – М.: АСТ: АСТ МОСКВА:

ХРАНИТЕЛЬ, 2006.

может существовать, лишь организуя свою деятельность именно таким образом, чтобы ограничить рост дезорганизации, а возможно, и снижать ее1.

По Р. Мертону дисфункция – это возможность отклонения системы от принятой нормативной модели, что, возможно, будет иметь следствием «новый этап приспособления системы к существующему порядку, или определенное изменение системы норм». Р. Мертон предложил еще одну трактовку данного понятия. Он определил дисфункцию как поддержание институтом других частей социальной системы при одновременном производстве негативных последствий для них.

Следует отметить, что Р. Мертон придерживался убеждения, что дисфункции также имманентны в системе, равно как и функции. Все три позиции имеют смысл, в частности, для понимания дисфункциональности института местного самоуправления.

Посредством введение в научный оборот понятия «дисфункция», Р.

Мертон стремился избавить функционализм от обвинения в неадекватности описания механизмов и факторов социальных изменений. Помимо определения, которое было дано Р. Мертоном, существует еще несколько определений дисфункции. Для полного понимания явления дисфункции нами был рассмотрен ряд его интерпретаций.

Дисфункция – это социальная активность, оказывающая отрицательное содействие поддержанию или эффективности функционирования социальной системы2.

Дисфункция – социологическое понятие, означающее некорректное выполнение определенной функции. Другими словами, «социальная деятельность или институт имеет дисфункции тогда, когда некоторые из ее Ахиезер А. С. Дезорганизация как категория общественной науки // Общественные науки и современность. – 1995. – № 6. – С. 43.

Джери Д., Джери Дж. Большой толковый социологический словарь. – М., 2001. – С. 185.

или его последствий препятствуют другой деятельности или другому институту»1.

Дисфункция – это «любая социальная деятельность, вносящая негативный вклад в поддержание эффективной деятельности социальной системы»2.

Следовательно, дисфункция проявляется в неопределенности задач и социального значения и авторитета, преобразовании его деятельности, в легальными институциональными средствами.

Дисфункциональность – «появление в системе разных элементов, приводящих к рассогласованию ее функционирования как целого, к отклонению ее поведения от первоначально заданных параметров».3 Таким образом, дисфункциональность это свойство социальной системы или ее части, проявляющееся в процессе функционирования.

взаимодействия социального института с социальной средой, в качестве которой выступает общество. Основой взаимодействия служит реализация главной функции социального института – удовлетворение конкретных потребностей общества 4.

С одной стороны, дисфункции в функционировании любого из социальных институтов возникают в случае, если личные взаимоотношения между индивидами, начинают регулироваться нарочито абстрактными, вызывающими проявления крайней деперсонализации институциональных агентов. С другой стороны, определенная деперсонализация является Аберкромби Н., Хилл С., Тернер Б.С. Социологический словарь: Пер. с англ. – М.:

ЗАО «Издательство «Экономика», 2004.– С. 124-125.

Collins Dictionary of Sociology. – Glasgow, 1995. P. 183.

Российская социологическая энциклопедия / Под общей редакцией академика РАН Г.В.Осипова, 1998. – С. 128.

необходимым фактором эффективного функционирования общественного института. Поддержание всех функций института на определенном уровне не выполняющих значимые институциональные функции, не ориентироваться исключительно на их склонности и предпочтения и другие индивидуальноличностные особенности. Следовательно, результативному социальному контингенции и волюнтаризма индивидов и, с другой стороны, возможность оказывать социализирующее воздействие на индивидов, встраивая их в ценностно-нормативную и статусно-ролевую систему таким образом, чтобы их субъективные особенности не порождали дисфункциональные следствия.

Достижение социальным институтом поставленных целей зависит от надлежащего разделения ролей и эффективной деятельности механизма, поддерживающего их качественное исполнение, поощряя, за выполнение ролевых норм и подавляя уклонение от них. Возникновение дисфункции в работе социального института означает, что четкость, необходимость и разграничение при выполнении ролей, обеспечивающих выполнение общественно необходимых функций института, утрачивается; институт не осуществляет деятельность в соответствии с необходимыми потребностями и заданными целями, изменяя свои функции в зависимости от интереса граждан, их личных свойств и качеств. Вследствие данных обстоятельств социальный институт все меньше ориентирован на выполнение главной цели своей деятельности – удовлетворение заданной общественной потребности.

Следуя тезису Р. Мертона о «социологической амбивалентности», «функциональных заменителей», данная потребность, все же будет обеспечена, но за пределами этого социального института, в том числе, и за пределами правового регламентирования.

Дисфункции социального института внешне могут проявляться в недостатке подготовленных кадров, материальных средств, в проблемах функционирования организационной структуры. Во внутренней среде, на уровне ценностно-нормативного регулирования дисфункции могут являться следствием:

- нечетко артикулированных целей, что препятствует эффективности деятельности института;

- их несовместимой интерпретации, тормозящей функционирование института, - неточности функций, проявляющихся, в том числе, в снижении общественного престижа и роли данного института в обществе.

Несоответствие деятельности института характеру общественных потребностей влечет снижение важности его функциональной роли, что, приводит либо к превращению его основных функций в деятельность, не способствующую достижению необходимой и рациональной цели, либо к деятельности, использующей формальный статус социального института и своего положения в качестве институционального агента для совершения самоорганизации могут выполнять позитивную, с точки зрения управления функцию. Некоторые из них приводят к дезорганизации. И тогда возникает принципиальная задача: преодоление, сдерживание этих процессов1.

Термин «дисфункция» широко применяется не только в социологии.

Для полного понимания этого явления необходимо рассмотреть его применение в сферах других наук. Данное понятие также имеет широкое распространение в философии. Например, при рассмотрении явления научнотехнического прогресса (НТП), показываются не только положительные стороны, но и отражаются негативные его аспекты, что позволяет говорить о дисфункциях данного явления и процесса. Так, бурные темпы развития НТП Пригожин, А. И. Методы развития организаций. – М.: МЦФЭР, 2003. – С. 42.

повлекли немало негативных последствий, которые трудно было предугадать ранее. К подобным дисфункциям обычно относят следующие явления:

производства, нарушение воздушного и водного пространства, разрушение растительной сферы Земли и многие другие явления, которые можно объединить одним понятием – экологический кризис;

- развитие различных технологий, насыщение сфер человеческой жизни техникой сделали острой проблему «человек – техника». Суть которой заключается в том, что во многих случаях человек из создателя техники превращается (что обусловлено его повсеместной зависимостью от технических устройств) в своеобразный ее придаток; технологии и связанная с ней техническая рациональность рассматриваются, например, некоторыми поработившей человека;

деятельности, особенно в сфере межличностных отношений, а также в трудовой деятельности под влиянием успехов научного менеджмента привела к излишней рационализации и схематизации человеческого поведения, провоцируя повышенную психологическую напряженность и профессиональный стресс является одним из основных источников многих заболеваний;

- использование социальных технологий, особенно, модификация поведения, которая в различных видах осуществляется, главным образом, в сфере прикладной политики, поставило под сомнение вопрос о гражданских правах и свободах человека, а также позволило говорить о нарушении этических принципов.

Выше были перечислены далеко не все негативные последствия научно-технического прогресса, о которых ведутся споры научной общественности на протяжении последних десятилетий. На этом фоне заметно возросли авторитет и влияние антисциентистского направления в общественных науках, представители которого обвиняют уже саму науку в невозможности дать непротиворечивую картину мира, фактически в дисфункциональности. Если раньше антисциентистские идеи были популярны главным образом среди философов («философия жизни» – Ф.

Ницше, А. Бергсон, экзистенциализм – М. Хайдеггер, К. Ясперс), то теперь эти идеи проникают и в сферу социального познания.

Одним из возможных путей решения кризисных моментов в развитии современной науки является переосмысление ценностей и идеалов научного познания, сформировавшихся еще в период классической науки. Выход из сложившийся ситуации состоит не в отказе от научно-технического развития, а в придании ему гуманистического измерения, гуманистических ориентиров и ценностей.

Помимо философии термин «дисфункция» применяется в современном религиоведении. Так, можно выделить негативные или даже разрушительные для общества аспекты (дисфункции) религии. К ним можно отнести фанатизм и религиозную нетерпимость, которые приводят к войнам и массовым преследованиям иноверцев и атеистов, а также изуверские формы поклонения, связанные с самоистязаниями и человеческими жертвоприношениями. В истории известно большое количество войн, возникших по религиозным мотивам, переплетенных с политическими причинами.

Существует своя точка зрения по поводу термина «дисфункция» и в экономической науке. О.С. Сухарев полагает, что под дисфункцией следует понимать нарушение деятельности определенного органа, экономического института, системы, в основном качественного характера – аналогично с дисфункцией организма в биологии. В частности, основная причина отрицательных результатов перестройки российской экономической системы в 1990-х годах состоит в дисфункции ее институциональной макроструктуры, которая характеризовалась утратой функционального наполнения практически всех подсистем. Неэффективные (дисфункциональные) институты способствуют тому, чтобы такое состояние относительно стабилизировалось. При наличии надлежащей модификации организаций и институтов возможно приобретение системой новой динамики. Термины микроэкономическая и макроэкономическая дисфункции часто употребляются в экономической сфере1.

Микроэкономическая дисфункция – это такое динамическое состояние организации или института, при котором только некоторые свойства данной системы утрачивают качество, что влечет за собой отклонение модели поведения системы от оптимальной или становлению неэффективной нормы, но при этом институт функционирует в границах своего определенного диапазона. Таким образом, микродисфункции всегда присутствуют в экономике, но главное – не их существование, а концентрация и глубина – могут ли они привести систему к нижней точке адаптивной эффективности и своего диапазона или, наоборот, привести экономическую систему на их верхнюю ступень.

Макроэкономическая дисфункция – это такое динамическое состояние института или хозяйственной системы, при котором неэффективны все основные институциональные элементы этой системы. Макроэкономическая дисфункция является своеобразным результатом институциональной динамики, когда снижение функциональной эффективности институтов параллельно нарастает, так что замена одного или нескольких институтов не может изменить ход развития экономической системы. В подобной ситуации достигается нижняя точка адаптивной эффективности, которая совпадает с нижней границей заданного диапазона.

реструктуризации экономики или ее отраслей необходимо поддерживать функционирование различных организаций в границах монетарного Сухарев О.С. Концепция экономической дисфункции и эволюция фирмы // Вопросы экономики. -- 2002. -- № 10. – С. 70.

диапазона с эффективностью, необходимой для предотвращения возникновения девиантных моделей поведения1. Если же этого сделано не будет, возникнет макроэкономическая дисфункция. А она может быть преодолена только путем совершенствования государственного управления экономикой, что в свою очередь потребует увеличения нагрузки на государственный сектор, повышения эффективности управления государственной собственностью, активизации государственных инвестиций.

Термин «дисфункция» входит в научный тезаурус и юридической науки. Рассмотрим данный аспект подробнее, поскольку функционирование института местного самоуправления основывается на относительно недавно институционализированной системе правового регулирования. Так, например, нормативную дисфункцию права рассматривают как причинноследственный фактор и источник гражданского неповиновения. Дисфункция нормативности права случается, когда общественно-политическая организация формируется не на основе верховенства закона, а на основе бюрократических связей, когда только личные контакты определяют социальные функции. В обществе функционирует сформированный аппарат, ориентированный на представления, а не на права; на постоянство, а не на изменения; личные связи и политическая власть здесь тесно переплетены, при полном отсутствии четкой институциональной организации правовой системы и критериев компетентности. В подобных обществах установлена многоуровневая организация судебной системы, основанная на одновременном существовании социальных норм, мифов, обычаев и закона.

Правосудие полностью опирается на административные институты, которые еще больше способствуют нормативной дисфункции права, что является источником общественных напряжений.

Функционирование права при нормативной дисфункции – это средство регламентации жизни общества, когда правительственные структуры получают полную свободу изменять действующее право в ту или иную сторону. Дисфункция выражается в следующих проявлениях:

- соблюдение законности действий должностных лиц и граждан оказывается невозможным, так как законы не обеспечивают связи между обществом и государством и не защищают прав граждан;

- право, в основном, подчинено особому институту – прокуратуре, которая представляет собой автономное учреждение, часто преследующее нелояльные по отношению к власти социальные группы, а также не выполняющее общественную функцию обвинителя по отношению к тем, кто вредит народному благу.

При таких условиях нормативная дисфункция права вступает в противоречие с функционированием права, которое не может быть направлено на упорядочение социальных взаимодействий и усиления прав и свобод граждан. В результате вводятся такие виды отношений, которые усугубляют дистанцию между обществом и властью, вызывают аномию и фрустрацию. Санкции носят предвзятый характер, так как наказанию подвергают не тех, кто нарушает конституционные права и свободы граждан, а тех, кто неугоден властным структурам. Соответственно нарушение нормативной функции права вызывает неуважение к правовой системе у членов общества, и в случае ее дисфункциональности граждане имеют законное право использовать давление на власть, посредством гражданской мобилизации и актов неповиновения.

Стабилизирующая функция права связана с необходимостью преодолевать напряжение и конфликты между различными системами и подсистемами общества и государства. При разрешении социально значимых проблем правовые действия стабилизируют ситуацию, используя для этого адаптацию и обучение членов общества.

Стабилизирующая дисфункция права также является источником возникновения гражданского неповиновения, которое выражается в следующем:

- при необходимости преодоления напряжений в обществе принцип разделения властей отсутствует; правовая система полностью или частично подчинена властным структурам, а законы не имеют ничего общего с мнениями граждан;

- толкование законов не носит адаптационный и социализирующий характер и не соотносится с юридическими нормами, а отражает интересы государственной идеологии, которая меняется по усмотрению правящих группировок;

- роль судебной системы сводится к выработке директив для судей, а не в контроле соответствия законов конституции страны; происходит наблюдение за тем, чтобы законы толковались всеми судами лишь в интересах власти;

- законы характеризуются двусмысленностью, отдаленностью от реальности, не имеют ничего общего с интересами народа и, следовательно, не происходит адаптация законов и не выявляется их эффективность. Тем самым, не выполняется институциональная и общественная функции.

При стабилизирующей дисфункциональности права общество также получает легитимность на мобилизацию для проявления гражданского неповиновения по отношению к дисфункциональности правовой системы и к дисфункциональности издаваемых законов.

Инструментальная функция права предполагает логику действий, направленных на соблюдение юридических законов в целях упорядочения и стабилизации общественных отношений. Она основывается на инструментальном соединении институциональных правил, решений, изданных властями и их толковании; правил поведения, практикующихся и принимаемых в обществе.

Инструментальная дисфункциональность также является источником конфликта между обществом и государством, предоставляя гражданам легитимное право гражданского неповиновения. Она выражается в следующих проявлениях:

- вместо логики упорядочения действий и соблюдения юридических законов со стороны властных структур наблюдается отсутствие договорных ответственности сторон, связанных с удовлетворением индивидуальных и общих интересов граждан;

- создаются своеобразные правила в виде законов, возлагающих на граждан определенные обязанности, имеющие лишь формальное сходство с универсальными системами прав и свобод граждан;

уголовного, гражданского, земельного, экономического права проявляется в отсутствии в действительности охраны личности и ее прав; кроме того, происходят различные злоупотребления со стороны администрации, которые в большинстве случаев остаются ненаказуемыми;

- защищается системность государственного права, а не права и свободы человека и общества.

Таким образом, инструментальная дисфункциональность устраняет многие основные принципы и критерии, необходимые для нормального осуществления права: принцип рациональности и критерии оценки правовой государством; отрицает личные инициативы и индивидуальную свободу.

Такая дисфункция «сковывает» всю правовую систему, и граждане имеют полное право на сопротивление, борьбу с такой правовой системой.

поддерживающих соответствие правоотношений юридическим нормам. В рамках данной функции выполняются два вида контроля: регуляция и приемлемых образов действия, применение санкций в случаях отклонения от нормы.

Дисфункция контроля, прежде всего, выражается в том, что право тесно связано с государственной политикой, в результате чего судебная практика не является источником норм права. Это подкрепляется еще и зависимостью судов от государственной власти. Здесь можно выделить следующие характерные черты дисфункциональности:

- судебная практика и право как юридические механизмы, в основном, сводятся к наборам бюрократических процедур. Конституционный суд практически превращается в орган, которым управляет власть, издающий «нужные» ей решения, директивы и инструкции по применению права;

- отсутствие контроля со стороны общества приводит к тому, что судебная власть довольно вольно трактует конкретный закон, не вникая в его социальное содержание, которое отражает интересы общества и индивидов;

- право в этом случае функционирует как инструмент государственной политики, а судебная практика – для обеспечения реализации правительственных решений и, следовательно, удовлетворение интересов граждан на основе справедливости не входит в ее задачи.

Все это является серьезным доказательством правовой легитимности устранения такой ситуации в области права путем гражданского неповиновения, для формирования ее контролирующей функции, без которой правовая система считается полностью дисфункциональной.

Регулятивная функция права направлена на упорядочение отношений и взаимодействий в обществе. Это происходит посредством использования принятых законов, правил и норм, исходящих от органов государственной власти и имеющих целью не допустить чрезмерных напряжений в отношениях между обществом, индивидами и политическими структурами.

Дисфункция регуляции стимулирует борьбу различных социальных сил, которые ощущают противоречия и нестабильность существующих правовых норм и которые стремятся обладать социальными благами. Эта борьба представляет социальный процесс, в ходе которого индивиды и регулятивной функции права определяется следующими показателями:

общеобязательных норм практически не функционирует;

- действующая система общеобязательных норм не способна выявить критерии оценки, определяющие: являются ли законы и деятельность власти юридические последствия, связанные с социально значимыми проблемами жизни общества;

- использование правовых органов как инструмента государственной власти, применение силы, а не договорно-добровольных принципов;

отсутствие понимания человека как носителя индивидуальных прав и свобод и как представителя той или иной этнической группы – все это приводит к тому, что определенными правами наделяются представители одной группы по отношению к другим. В результате, наступает нарушение баланса прав и свобод личности, что, несомненно, лишает определенные группы граждан возможности участвовать в полноценной политической и правовой жизни страны;

(земельного, частного, конституционного, гражданского) порождает множество проблем в обществе. Это создает ситуацию, при которой права как бы накладываются друг на друга, их характеристики неясны для людей и зависят от социально-политического положения групп или лиц, но не от нормы права. Несовершенство регулятивной функции права приводит к дисфункциональности всех остальных функций и поражает несовершенство системы в целом, так как регуляция, императивность, контроль в этом случае не являются определяющими принципами системы.

Интегративная функция права – это согласование норм, действующих в социокультурных действий, а также способ социализации в условиях преодоления проблемных ситуаций и их негативных последствий, что предполагает интеграцию граждан, посредством удовлетворения их частных и общих интересов.

Интегративная дисфункция права проявляется в следующем:

взаимодополняемости и партнерства; отсутствие сбалансированности интересов людей, приводящих к напряжениям. Именно от степени сбалансированности институционализированных интересов зависит интегративная функция самого права в социокультурном пространстве;

– отсутствие понятия «интересы человека» как социокультурной категории, связующей однообразие поведения индивидов, групп с рациональной ориентацией, для совместного достижения социально значимой цели;

– отсутствие установленных норм, при которых реализация различных групповых интересов не приводит к социальным конфликтам, а приносит пользу обществу; существующий в социокультурном пространстве порядок носит противоправный характер, не регулирует интересы индивидов, в результате чего, они противоречат друг другу.

Императивная функция права проявляется в принуждении при определенных условиях действовать согласно установленной норме. Это всеобщий обязательный характер закона, которому подчиняются все люди, беспрепятственно.

Императивная дисфункция права проявляется тогда, когда действие императивной функции ослабевает (кризис легитимности), основы законности перестают быть социально эффективными, а новые социальные ориентиры достаточно слабы, чтобы сформировать правовую базу.

Дисфункциональность проявляется через следующие показатели:

- в нормах права и законах практически отсутствуют либо слабо выражены социальные интересы граждан. В этом случае такие базисные принципы как справедливость, порядок, безопасность, свобода, равенство перестают выполнять свои функции;

- справедливость не служит основным содержанием права, не осуществляет требования соответствия между общественной полезностью, значимостью действий индивидов, социальных групп и их социальных положений; между их правами и обязанностями, трудом и вознаграждением, заслугами и признанием;

- нечеткость, двусмысленность, нерациональность правовых норм, их несоответствие социальным реалиям; отсутствие критериев социальной справедливости и критериев соответствия политических и гражданских прав, отсутствие возможностей достижения человеком социального и индивидуального благополучия, эффективности социальной политики;

отсутствие справедливого распределения социальных благ;

- отсутствие в концепции равенства принципа социального равенства, социальных условий, поля социальной самореализации и социальной идентичности граждан; отсутствие четырех основных принципов равенства;

равенство возможностей для достижения целей; равенство условий (когда условия жизни выравниваются с помощью законодательства) и фактического равенства.

Коммуникативная функция права – это процесс распространения социально значимой в правовом отношении информации в обществе, включая распространение содержания правовых норм среди населения, стремление к эффективности сообщений и, конечно, доведение информации до адресатов. Коммуникативная дисфункция права характеризуется следующими показателями:

индивидов на интересы государства; излишней идеологизацией, предвзятостью, конъюнктурностью;

- слабой информированностью граждан по поводу экономических, социальных, политических прав и свобод; стремлением государственной бюрократии к манипулированию общественным мнением;

- использование манипулятивных технологий, этнических стереотипов обусловливает разрушение стабильности и безопасности общества, алиенацию, фрустрацию, аномию, агрессивные реакции со стороны одних членов общества по отношению к другим;

- отсутствие отчетливой общественно-культурной информационной конъюнктурным и бюрократическим процессам.

Таким образом, на основании всего вышеизложенного можно сделать следующие выводы:

- наиболее сложными видами социальных связей, системы ролей, статусов и санкций являются социальные институты, включающие особую ценностно-нормативную, организационную и статусно-ролевую структуры;

- системно-структурный анализ общества предполагает, в том числе, функционирования социальных институтов;

- функции социальных институтов появляются как объективно необходимые механизмы нормального развития и существования общества;

- в науке существуют понятия «функция» и «дисфункция» в деятельности социальных институтов, первое определяет нормальную деятельность социальных институтов, а второе – отклонения от нормального функционирования в силу сложившихся тех или иных обстоятельств;

- дисфункции – неявные, то есть непланируемые неформальные следствия, в отличие от латентных функций носящие негативный характер.

Анализ дисфункций предполагает выделение их факторов и наблюдаемых следствий, данная исследовательская стратегия и реализуется в нашем исследовании;

- дисфункции – это отклонения системы от принятой нормативной модели, несущие, в том числе, позитивные изменения, поскольку являются одним из основных факторов социальной динамики общества, позволяющим социальной системе:

1) адаптироваться к условиям окружающей среды;

2) запустить внутренние процессы саморегуляции;

инноваций, выступающих некоторое время в виде нормативных отклонений.

- следовательно, дисфункции также имманентны в системе, равно как и функции. Парадокс возникающей картины «функциональности дисфункций»

должен решаться посредством применения процедуры «баланса функциональных и дисфункциональных следствий»;

- дисфункцию могут порождать функциональные альтернативы и заменители, поддерживающие другие части социальной системы при одновременном производстве негативных последствий для них;

- дисфункциональность – свойство социальной системы и/или ее части, проявляющееся в процессе функционирования и вызываемое появлением в функционирования как целого, к отклонению ее поведения от первоначально заданных параметров;

- дисфункция социального института – нарушение нормального взаимодействия социального института с социальной средой, в качестве которой выступает общество. Основой взаимодействия служит реализация главной функции социального института – удовлетворение конкретных потребностей общества. Дисфункция института проявляется в неопределенности задач и функций деятельности общественного института, в снижении его социального значения и авторитета, преобразовании его деятельности, в результате которой невозможно достижение рациональных целей легальными институциональными средствами.

Определенное место в данной части нашего исследования уделено пониманию дисфункции в экономике и праве, что также необходимо для характеристики дисфункциональных процессов в деятельности социального института местного самоуправления. Следующей задачей нашего исследования является 1.2. Детерминанты дисфункций института местного самоуправления.

Дисфункциональность института местного самоуправления является в настоящее время одной из наиболее актуальных для научного исследования недостаточно эффективной реализации задач муниципальной реформы в Российской Федерации.

Благодаря органам местного самоуправления осуществляется не только обеспечивается самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, их участие в местном самоуправлении.

Прежде, чем приступать к анализу обозначенной нами проблемы, необходимо определить, что представляет собой институт местного самоуправления, какова его сущность и его основные функции и атрибуты.

деятельности и организации общества, включающая в себя совокупность институтов непосредственного волеизъявления и организационных форм, в том числе выборных и остальных органов местного самоуправления, благодаря которым обеспечивается и поддерживается самостоятельное рассмотрение и решение гражданами вопросов местного значения.

Институт местного самоуправления в России должен отвечать самоуправлении. Основными его задачами выступают:

- эффективное обеспечение жизнедеятельности граждан, а также надлежащее использование средств населения и государства;

- мобилизация резервов территории за счет активности населения;

- увеличение доходов от территории на цели ее саморазвития и в государственный бюджет;

- осуществление участия населения в реформах на местном уровне - повышение качества политической культуры, демократическая коррекция и политическая поддержка реформ;

- оптимальное сочетание управления субъектом федерации как единым целым с самостоятельностью и активностью на местах;

- поддержка интересов не только жителей, но и предпринимателей, без чего невозможно было бы гармоничное развитие определенной территории.

Основными атрибутами института местного самоуправления являются:

- правовая база, обеспечивающая разделение полномочий и функций по вертикали (между органами власти субъекта федерации и самоуправления, представительными органами и администрацией), с судебными механизмами разрешения споров;

- прямые выборы представительного органа власти;

представительным органом власти;

- местный бюджет и собственность;

- местные налоги и сборы;

-финансовая, обеспеченность функций местного самоуправления.

Институт местного самоуправления занимает особое место среди социальных институтов, так как именно он обладает главной ролью в достижении одной из существенных целей современного социального развития – соединение интересов общества личности и государства в единое целое. Роль местного самоуправления и его главный смысл, заключается в том, чтобы способствовать гармонии прав и свобод гражданина с интересами общества и государства.

«Местное самоуправление – это один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и – в этом качестве – составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы (восполняя пробелы рынка в деятельности)»1.

Согласно М.Ю. Каверзину, «местное самоуправление необходимо рассматривать как многогранное, многоаспектное и многостороннее социальное явление. Социальный опыт человечества свидетельствует, что не во все периоды развития государства решение повседневных вопросов на местах принимало форму самоорганизации. Это означает, что местное самоуправление как одна из форм самоорганизации населения существовало самоуправления – результат сложного процесса поиска компромисса, согласования интересов общества в лице территориальных сообществ и государства»2.

М.Ю. Каверзин определил, что «местное самоуправление – важнейший элемент организации публичной власти. Его специфика заключается в двойственной природе: политической и общественной. С одной стороны, органы самоуправления интегрированы в единую систему управления страной. Местное самоуправление имеет действующий на основе законов и иных нормативных актов аппарат, оно может самостоятельно формировать бюджет, устанавливать и собирать налоги. С другой стороны, местное самоуправление является важным элементом гражданского общества, формой политической самоорганизации локальных сообществ. Рассматривая институт местного самоуправление не только как властный, но и как общественный, следует иметь в виду, что в этом случае объект и субъект Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг.

Аналитический доклад Института современного развития [электронный ресурс] // INSOR Russia: Institute of Contemporary Development.

Каверзин М.Ю. Государство и местное самоуправление: проблемы взаимодействия // Вестник Российского университета дружбы народов. – Политология. – 2003. – № 4 – С.

16.

управления совпадают. Самоуправление основывается на принципах свободы, равенства и непосредственного участия в управлении»1.

Местное самоуправление выступает неотъемлемой характеристикой демократического общества, являясь одним из наиболее эффективных функционирования государства, сохранения пространства для общественной активности и инициативы граждан.

На современном этапе развития общества одной из актуальных задач государственного управления является развитие основ функционирования института местного самоуправления, повышение его роли и места в системе органов публичной власти. Выступая наиболее приближенным к населению, институт местного самоуправления рассматривается в качестве основного уровня самоорганизации публичной власти, обеспечивающего, в конечном итоге, устойчивость системы властных институтов в целом. Поэтому, дисфункциональность в деятельности местного самоуправления отрицательным образом сказывается на организационной структуре общества и эффективности управленческих процессов.

Институт местного самоуправления является той оптимальной точкой, где пересекаются интересы местных сообществ, отдельных граждан, государства, политических партий и общественных движений. Данный институт обладает реальными и потенциальными возможностями для укрепления и становления социальных связей на горизонтальном уровне социальной организации. Однако, по мнению Л.В. Сморгунова, «это же обстоятельство приводит к тому, что именно на данном уровне с наибольшей остротой проявляется и весь комплекс социальных, политических и Каверзин М.Ю. Государство и местное самоуправление: проблемы взаимодействия // Вестник Российского университета дружбы народов. – Политология. – 2003. – № 4 – С.

17.

экономических проблем данного общества, сталкиваются интересы не только местных, но и региональных, и национальных политических элит»1.

В рамках научного дискурса, институт местного самоуправления, трактуется как альтернатива государственному управлению. Местное самоуправление существенно отличается от института государственной власти и имеет несколько иную природу и значение. Органы местного управления не являются субъектами института государственной власти, а находятся в группе субъектов общественной власти. Власть трех ветвей государства распространяется на гражданское общество, и обеспечивает функцию поддержки в его становлении и защиту правовых норм, обеспечивающих функционирование этого общества. Местом же реализации решений института местного самоуправления, наоборот, выступает гражданское общество.

Согласно А.В. Безрукову, «главным исходным началом является то, что и государственная и местная власть базируется на едином принципе народовластия, реализуемом на двух уровнях публичной власти. Поэтому не самоуправление в современных условиях не может развиваться «в отрыве»

от государства»2.

По нашему мнению, местное самоуправление будет эффективным только, когда институт государственной власти законодательно оформит функции местной власти и создаст предпосылки для самостоятельного функционирования и формирования муниципалитетов. А. В. Безруков утверждает, что эффективное функционирование института местного самоуправления возможно в том случае, если государство гарантирует местной власти автономный статус и исключит как включение местного Сморгунов Л.В. Государственное управление и политика / Под ред. Л.В.

Сморгунова. – СПб.: Изд-во СПб. ун-та, – 2002. – С. 355.

Безруков А.В. Государственная власть и местное самоуправление: проблемы соотношения и взаимодействия // Конституционное и муниципальное право. – 2009. – № 6. – С. 33.

самоуправления в государственно-управленческую систему, так и возможное смешение государственных и муниципальных функций. В противном, случае нам придется признать отсутствие важного качества местного самоуправления – самостоятельности, а, следовательно, и отсутствие местного самоуправления как такового. Процедура наделения местного самоуправления муниципального образования отдельными государственными полномочиями еще не является до конца отработанной и вызывает много нареканий, споров и предложений по ее усовершенствованию. По мнению С. А. Бурмистрова, существует проблема «загрузки органов местного самоуправления государственными государственной власти в сферу местного самоуправления». А. А. Васильев пишет: «Государственное управление подразумевает не только управленческое воздействие, но и организационное сотрудничество государства и его субъектов с местным самоуправлением, обеспечение целенаправленного и эффективного функционирования муниципальных образований. В прямых связях основными являются управленческие воздействия. В обратных связях на первое место выдвигаются моменты сотрудничества и взаимодействия, инициативы снизу, восприятия и результативность прямых связей». Именно такая направленность местного самоуправления отвечает идеям современного демократического правового социального государства, высшая ценность которого – человек, его права и свободы.

Развитие местного самоуправления невозможно без поддержки государством его политических решений, опирающихся на гражданские идеи населения. По нашему мнению, в настоящее время развитие института Там же. – С. 31.

Бурмистров С.А. Пределы контроля органов государственной власти в сфере муниципального управления: проблемы делегирования государственных полномочий // Государственная власть и местное самоуправление. – 2008. – №4. – С. 14.

Васильев А.А. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: принципы, направления и формы. – М., 2000. –.С. 15.

местного самоуправления сталкивается с рядом неурегулированных проблем.

Данные проблемы обусловлены несовершенством в области развития социологической и политологической науках и, в частности, нашли отражение в работах М.Ю. Каверзина. По его мнению, они связаны с «отсутствием федерального нормативного правового регулирования, поддерживающего четкую реализацию ряда норм Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении. А также отсутствием четкого нормативного правового разграничения обязанностей между органами государственной власти и органами местного самоуправления; внутренней несогласованностью и бессистемностью законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении; неэффективностью законодательного обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований; несовершенством системы судебной защиты интересов местного самоуправления»1.

Как нами было установлено в предыдущей части исследования, дисфункции присущи любому социальному институту, их имманентный Дисфункиональность института местного самоуправления, во многом, обуславливается внешними для него детерминантами. К числу таковых следует отнести и дисфункции института государственной власти в области социальной политики. «Конечно, местное самоуправление не в состоянии закрыть прорехи в государственной социальной политике. Однако социальная сфера – это то, где должно быть четкое и интенсивное взаимодействие государства и местного самоуправления во имя интересов населения Российской Федерации»2.