«ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРИКЛАДНЫЕ ОСНОВЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ О РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ ...»

В связи с вышесказанным требует самостоятельного теоретического осмысления «исключительная компетенция» прокуроров по возбуждению дел об административных правонарушениях. В соответствии с ч. 1 ст. 28. КоАП РФ только прокурором возбуждаются дела об административных правонарушениях, предусмотренных 33 статьями названного Кодекса.

Первоначальная редакция ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ включала 18 статей, с 2003 г.

дополнения в нее вносились 15 раз.

Приведенные в ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ статьи данного Кодекса, дела по которым возбуждаются исключительно прокурором, нацелены на защиту публичного интереса. Однако субъектный состав указанных в них должностных лиц), индивидуальных предпринимателей (подлежащих ответственности в качестве должностных лиц) и физических лиц, тогда как необходимость расстановки приоритетов прокурорско-надзорной деятельности предполагает сосредоточение первоочередного прокурорского внимания в сфере исполнения публично значимых функций должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, Кизилов В.В. Особенности возбуждения дела об административном правонарушении гражданского служащего // Административное право и процесс. 2011.

№ 11. С. 26—28.

государственных и муниципальных учреждений и иных организаций (например, ст.ст. 5.59; 5.63; 13.27; 13.28; 19.6.1 КоАП РФ).

Выход из сложившейся ситуации требует, прежде всего, принятия вневедомственного контроля за контрольно-надзорной деятельностью, не подменяя этой необходимости расширением «исключительной компетенции» прокуроров по возбуждению дел об административных правонарушениях.

обеспечения законности в сфере осуществления разрешительной системы.

Данное направление реализовывалось на различных участках прокурорсконадзорной деятельности. Значительное внимание при этом традиционно уделялось обеспечению прокуратурой законности в сфере государственного управления разрешительной системой. Сообразно этому усиление борьбы с должностными преступлениями являлось одной из непосредственных исторических предпосылок как первоначального учреждения в России органов прокуратуры, так и появления ее вновь в советский период330.

Востребованным было и обеспечение законности при осуществлении невластными субъектами подлежащей разрешительному регулированию деятельности (действий). В настоящее время негативная характеристика разрешительной системы, имеющей самое широкое распространение (в том числе, в сфере экономики, социальной и экологической сферах), ставит перед прокуратурой новые приоритетные задачи по ее укреплению.

осуществления разрешительной системы, конкретизации содержания прокурорского надзора, выявления путей его совершенствования исследованы и систематизированы типичные нарушения законов о Смирнов А.Ф. Организационно-правовые факторы оптимизации управления в органах прокуратуры Российской Федерации: дис. … докт. юрид. наук. М., 1998. С. 28.

разрешительной системе, к числу которых можно отнести (в зависимости от допускающих их объектов прокурорского надзора):

нормотворческие полномочия органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления при издании нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов) о разрешительной системе (издание нормативных правовых актов, устанавливающих разрешительный порядок в случаях, не предусмотренных федеральным законодательством, с нарушением ранее установленного на федеральном уровне порядка и др.);

— нарушения законов, допускаемые наделенными властными полномочиями органами (организациями), их должностными лицами при предоставлении разрешений и (или) осуществлении контроля (надзора) за соблюдением правил разрешительной системы (предоставление разрешений в отсутствие необходимой документации, при фактическом несоответствии статуса и условий деятельности соискателя установленным законодательством требованиям; несоблюдение сроков принятия решения о предоставлении (отказе в предоставлении) разрешения; неправомерный отказ в предоставлении разрешения соискателю, отвечающему установленным законодательством требованиям (по непредусмотренным основаниям), истребование дополнительных документов для прохождения разрешительной процедуры, формирование иных административных барьеров и др.);

— нарушения законов, допускаемые органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, осуществляющими требующую получения соответствующего разрешения в рамках разрешительной системы деятельность (деятельность в отсутствие установленного разрешения, когда необходимость его получения предусмотрена законодательством; нарушение установленных законодательством условий разрешенной деятельности).

На данный момент роль прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе определяется занимаемым прокуратурой особым местом в системе государственных органов, обеспечивающих законность в сфере ее осуществления. Универсальный и специфический характер прокурорского надзора обеспечивает возможность достижения возложенных на прокуратуру задач по укреплению законности в сфере осуществления разрешительной системы свойственными ей средствами.

Прокурорский надзор, с присущими ему свойствами и средствами, является уникальным государственным механизмом, способным комплексно решать проблемы публичного управления в целях укрепления состояния законности.

Внимание прокуроров сосредоточено в первую очередь на выявлении, устранении и предупреждении нарушений законов, допускаемых государственными органами, побуждении их к надлежащему исполнению возложенных законом полномочий.

';

Сказанное в целом определяет социально-правовое значение прокурорского надзора в обеспечении законности в сфере осуществления разрешительной системы. Вместе с тем, до настоящего времени прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе не имеет комплексного организационного обеспечения.

Глава 3. СОДЕРЖАНИЕ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА

ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ О РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ:

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРИКЛАДНЫЕ АСПЕКТЫ

§ 1. Прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе как новое приоритетное направление прокурорского надзора:

Для уяснения целей и задач прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе, прежде всего, необходимо обозначить позицию автора по вопросу определения его места в системе функций, отраслей и направлений прокурорского надзора за исполнением законов.

Учеными в разное время формулировались определения «функции», «отрасли», «подотрасли», «подфункции» применительно деятельности прокуратуры.

Например, А.Ю. Винокуров определяет функцию прокуратуры как законодательством рамках вид деятельности, направленный на достижение полномочий, исходя из установленной законами и руководящими указаниями вышестоящих прокуроров компетенции331. Основной акцент при этом делается на уникальность такой деятельности для органов прокуратуры.

прокурорской деятельности в теории прокурорского надзора принято выделять самостоятельные подфункции (отрасли) прокурорского надзора, характеризующиеся специфическим предметом и полномочиями прокуроров, целями и задачами, решаемыми прокурорами332.

К вопросу о внешнефункциональной деятельности прокуратуры Российской Федерации // Винокуров А.Ю. Актуальные вопросы организации деятельности прокуратуры: избр. ст. 2-е изд. М., 2012. С. 57.

См., напр.: Винокуров Ю.Е., Глушков А.И. К вопросу о структуре прокурорского надзора как вида государственной деятельности // Административное и муниципальное право. 2012. № 1. С. 30—32; Гулягин А.Ю. Правовая природа функций прокуратуры // Рос.

юстиция. 2011. № 11. С. 50—54.

М.С. Шалумов обозначает функции прокуратуры как определяемые государственном механизме обязанности по решению поставленных перед ней задач обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, для выполнения которых она наделена специфическими властными полномочиями. При этом, надзор за исполнением законов как главная функция прокуратуры реализуется через основные направления ее деятельности — общий надзор, надзор за расследованием преступлений, надзор за исполнением наказаний и т. п. направления прокурорского надзора334.

А.Ф. Козусев, детально исследуя в своей докторской диссертации функции прокуратуры и их реализацию при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, теоретически обосновал прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности в качестве подфункции функции надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов и самостоятельной отрасли прокурорского надзора335.

Несколько отличается по рассматриваемому вопросу точка зрения А.Х. Казариной, которая не соглашается с мнением, позволяющим приравнивать понятие отрасли и подфункции к прокурорскому надзору за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов.

Каждая из отраслей прокурорского надзора, по ее мнению, имеет самостоятельное значение и реализует одну из главных объединенных Шалумов М. Прокуратура в современном Российском государстве. Кострома, 2001. С. 52, 56.

Коробейников Б.В. Правовые основы прокурорского надзора. М., 2007. С. 15.

Козусев А.Ф. Прокурорский надзор за исполнением законов в оперативнорозыскной деятельности: современные проблемы теории и практики: дис.... докт. юрид.

наук. М., 2001. С. 15, 230—241.

внутренним единством функций. Надзор за исполнением законов и А.Х. Казарина определяет направление как отдельный участок надзорной и иной деятельности в рамках одной отрасли (подотрасли), выделение которого обусловлено необходимостью решения специальных задач в сфере однородных общественных отношений336.

Ю.Е. Винокуров обоснованно определяет направление как надзор за исполнением конкретного закона или нескольких законов, регулирующих общественные отношения в определенной сфере (банковской, налоговой, аграрной и др.)337.

Детальному исследованию существо и понятие функций и направлений деятельности органов прокуратуры подверг В.П. Рябцев. Основываясь на общих положениях государственно-правовой теории, функцию прокуратуры он понимает в качестве вида ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением, выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ее ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий, правовых средств и процедур. На наш взгляд, это определение обоснованно корреспондирует предложенному в свое время М.И. Байтиным определению функций органов государства как реализации компетенции, прав и обязанностей отдельных органов в соответствии с их местом и назначением в социальном в социальном механизме и во всей системе политической организации общества.338 Рассматривая надзор за исполнением законов как одну из функций прокуратуры, В.П. Рябцев подразделяет ее на подфункции, каждая из которых сохраняет все структурные части функции, наполняя их, вместе с Казарина А.Х. Теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности: дис. … докт. юрид. наук. М., 2009.

С. 131—138.

Прокурорский надзор: курс лекций и практикум. 7-е изд., перераб. и доп. / под ред. Ю.Е. Винокурова. М., 2006. С. 148—150.

См.: Байтин М.И. Государство и политическая власть: автореф. дис. …докт.

юрид. наук. М., 1973. С. 43.

тем, различным содержанием (в особенностях предмета надзора, в процедурах его осуществления, объеме и характере полномочий прокуроров и правовых последствий применения соответствующих им правовых средств). К числу таких подфункций относится надзор за исполнением законов органами и организациями, должностными лицами, перечисленными в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», за соответствием законам издаваемых ими правовых актов. В.П. Рябцев четко различает взаимосвязанные понятия функций прокуратуры и направлений ее первоочередном порядке)339.

Принимая данный подход за основу, можно сказать, что прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе представляет собой специализированный участок деятельности прокуратуры, а именно — направление прокурорского надзора, которое ранее специалистами в науке о прокурорской деятельности не выделялось (новое направление).

представлениям под приоритетными направлениями организации и деятельности прокуратуры обоснованно понимаются актуализирующиеся сферы правовых отношений, которые под воздействием комплексов политических, экономических, социальных, правовых и иных условий определяющим образом влияют на общее состояние законности и правопорядка в стране, национальной безопасности, выполнение различных первоочередных задач государственного, хозяйственного и социального строительства и в связи с этим требуют первоочередных мер воздействия как правоохранительных органов340. Именно так в наиболее общем смысле понимают факторы, определяющие деятельность прокуратуры, большинство Прокурорский надзор / под ред. А.Я. Сухарева. М., 2003. С. 64—62.

Капинус О.С., Кардашова И.Б., Рябцев В.П. Прокуратура в системе национальной безопасности России: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция». М., 2012. С. 357.

опрошенных прокурорских работников341 (см. приложение 10 к настоящему исследованию). По обоснованному мнению Т.А. Ашурбекова, главными детерминантами выделения приоритетов деятельности прокуратуры выступают политические решения общефедерального характера, определяющие ключевые стороны жизни страны. Федеральные приоритеты обеспечения жизнедеятельности общества естественным образом становятся сопровождения и правоохранительного обеспечения как условия их успешной реализации342.

С учетом приведенных выше данных об актуализации обеспечения законности в сфере осуществления разрешительной системы средствами прокурорского надзора (в том числе в рамках принимаемых на федеральном уровне политических решений) необходимым представляется считать данное направление прокурорского надзора одним из приоритетных.

При этом факторами актуализации и обособления прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе являются:

— многогранное развитие института разрешительной системы, сопровождающееся вовлечением в сферу ее действия широкого круга властных и невластных субъектов, использованием разрешительной системы в различных областях общественной жизни;

— формирование институциональной среды, необходимой для инновационного социально ориентированного типа развития государства с учетом конституционно-правового приоритета прав и свобод человека и гражданина и обязанности государства по их признанию, соблюдению и защите;

включая оптимизацию функций органов исполнительной власти, В 2013 году опрошено 758 прокурорских работников из 16 субъектов Российской Федерации.

Ашурбеков Т.А. Правовые и организационные основы надзорной и иной функциональной деятельности прокуратуры в сфере национальной безопасности: дис. … докт. юрид. наук. М., 2009. С. 308.

обеспечение информационной открытости органов, наделенных разрешительными полномочиями, проведение институциональных преобразований государственного контроля (надзора) в сфере осуществления разрешительной системы;

— комплексная оптимизация предоставления государственных и муниципальных услуг, повышение их качества и доступности;

коррупции;

— формирование стратегических основ обеспечения национальной безопасности;

— негативная характеристика состояния законности в сфере осуществления разрешительной системы;

— недостатки правового регулирования в рассматриваемой сфере, отражающиеся на качестве законодательства о разрешительной системе и способствующие нарушениям законов и произвольному ограничению прав невластных участников разрешительной системы, благоприятствования, защиты прав субъектов предпринимательства, в том числе, путем ограничения государственного вмешательства в предпринимательскую деятельность, устранения избыточных разрешительных полномочий, ликвидации административных барьеров.

В организационно-распорядительных документах Генерального прокурора Российской Федерации соответствующая приоретизация не нашла своего отражения (за исключением отдельных разрозненных положений, включенных в приказы и указания, касающиеся осуществления различных участков надзорной деятельности), что требует принятия соответствующих мер (которые будут раскрыты далее).

Поскольку традиционно в науке о прокурорской деятельности выделение специализированных участков деятельности прокуратуры (конкретных направлений прокурорского надзора) определяется на основе объективно присущих в силу специфики предмета и объекта надзора особенностей, дальнейшее отграничение прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе от других направлений прокурорского надзора за исполнением законов будет проведено с учетом его предмета и объектов. Необходимо отметить, что факторы актуализации и обособления конкретных направлений прокурорского надзора являются недостаточно исследованными в доктрине. Как представляется, в данном случае в качестве таковых должны рассматриваться различные события и обстоятельства (обстоятельства действительности), предполагающие формирование самостоятельного направления прокурорского надзора в качестве правового феномена, определяющие его развитие. С учетом их тесной связи с факторами развития законодательства343, определяющего предмет соответствующего направления надзора, можно констатировать, что систематизация таких факторов представляет собой оценочный прием познания и зависит в данном случае от целей научного исследования, предполагая в то же время учет ряда базовых объективных обстоятельств развития правовой системы: прежде всего речь здесь может идти об экономических и политических процессах, обусловливающих формирование, прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе: в частности, отражающихся на создании политико-правовых институтов, направленных на обеспечение прав граждан в рамках осуществления разрешительной системы, организации противодействия коррупции, прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в О факторах развития законодательства см.: Власенко Н.А., Иванюк О.А. Факторы развития российского законодательства /Концепция развития российского законодательства. М., 2010. С. 38—39.

эффективность обеспечения прокуратурой законности в этой сфере. Поэтому факторы, снижающие уровень адекватности выделения его в качестве приоритетного (прокурорскими работниками в числе такого рода факторов применительно к надзору за исполнением законов в целом наиболее часто называются: неполное, отсылочное законодательство и недостатки квалификации работников прокуратуры – см. приложение 10 к настоящему исследованию) безусловно требуют минимизации.

В рамках исследования структуры данного направления прокурорского надзора представляется возможным систематизировать его основные и вспомогательные направления (фактически, разумеется, «поднаправления»).

Необходимость выделения указанных направлений определяется как практическими вопросами (позволяя продуктивнее организовать работу прокуроров, распределить должностные обязанности между прокурорамипредметниками» в конкретной прокуратуре, организовать сбор информации о нарушениях законов и изучение состояния законности на поднадзорной прокурорского надзора в целях повышения его эффективности. Основное направление деятельности прокуратуры успешно определено в качестве составной специализированной части ее деятельности, обеспечивающей выделяемой исходя из особенностей конкретной исторической ситуации и степени актуальности решаемых вопросов344. Заслуживают осмысления другие предлагаемые в научной литературе критерии выделения основных направлений прокурорского надзора.

Так, А.Х. Казариной для выделения направлений прокурорского надзора в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности использованы следующие критерии:

Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» и отраслевым Ястребов В.Б. Прокурорский надзор: учеб. М., 2001. С. 100.

приказам Генерального прокурора Российской Федерации не усмотрением прокурора, а его обязанностью;

— основанием для выделения направления надзора должно быть распространенности нарушений законов;

нарушениями законов и общим состоянием законности должно служить ориентиром для выделения самостоятельного направления в рамках одной отрасли (подотрасли) прокурорского надзора.

Вместе с тем, как представляется, если последние два критерия заслуживают поддержки, то первый не может не вызывать вопросов с учетом отсутствия разграничения в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» надзорной работы на обязательную и выполняемую по усмотрению прокурора. На наш взгляд, нормативные основания для позиционирования такого рода полномочий в качестве дискреционных в этом смысле отсутствуют: осуществление любого направления надзора за исполнением законов, исходя из ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», является обязанностью прокурора (не касаясь разграничения этой работы на выполняемую при наличии информации о нарушениях закона либо систематически).

Таким образом, основными направлениями прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе являются:

1) надзор за соблюдением общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, Конституции Российской Федерации и исполнением законов при издании нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов), регулирующих отношения в сфере осуществления разрешительной системы;

2) надзор за соблюдением общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, Конституции Российской Федерации и исполнением законов органами исполнительной власти и местного самоуправления (их должностными лицами), органами управления и руководителями наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями коммерческих и некоммерческих организаций при осуществлении разрешительной деятельности;

3) надзор за соблюдением общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, Конституции Российской Федерации и исполнением законов органами исполнительной власти и местного самоуправления (их должностными лицами), органами управления и руководителями наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями коммерческих и некоммерческих организаций при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в сфере обеспечения разрешительной системы.

Вспомогательными направлениями являются:

— надзор за соответствием общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации, Конституции Российской Федерации и законам индивидуально-правовых актов, издаваемых в сфере осуществления разрешительной системы;

— надзор за соблюдением общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, Конституции Российской Федерации и исполнением законов органами управления и руководителями не наделенных публично-властными полномочиями коммерческих и некоммерческих организаций в связи с их подлежащей разрешительному регулированию деятельностью.

Как представляется, следует критически расценить точку зрения авторов, относящих надзор за исполнением законов общественными объединениями к вспомогательному направлению прокурорского надзора345.

См., напр.: Казарина А.Х. Указ. соч. С. 139.

Получившая закрепление в федеральном законодательстве тенденция наделения определенных категорий общественных объединений (например, саморегулируемых организаций с обязательным членством) публичновластными полномочиями и иными общественно значимыми функциями, заставляющая, по мнению многих исследователей, определять их статус в качестве публичных юридических лиц346, наличие данных об устойчивом характере и распространенности допускаемых ими нарушений порядка предпринимательства, не позволяет устранять их из сферы первоочередного внимания прокурора.

В то же время неадекватным, на наш взгляд, является и причисление к основным направлениям прокурорского надзора в сфере осуществления разрешительной системы надзора за исполнением законов коммерческими и предпринимательской деятельности), не наделенными соответствующими публично-властными полномочиями.

Например, в диссертационном исследовании Е.В. Терентьевой в качестве основного направления надзора за исполнением законов в сфере оборота оружия назван надзор за исполнением законодательства «органами, имеющими отношение к сфере оборота оружия, но не являющимися контролирующими»347, в том числе лицензиатами (организациями, осуществляющими изготовление и торговлю оружием); юридическими лицами с особыми уставными задачами; спортивными организациями, ведущими охотничье хозяйство; юридическими лицами, осуществляющими частную охранную и детективную деятельность, коллекционирование и экспонирование оружия и т. п. Вместе с тем, современный подход к организации прокурорского надзора предполагает переход от всеохватного См., напр.: Винницкий А.В. О необходимости законодательного закрепления института юридических лиц публичного права // Журнал российского права. 2011. № 5. С.

81 — 90; Журина И.Г. Можно ли признать саморегулируемую организацию юридическим лицом публичного права? // Адвокат. 2009. № 6.

Терентьева Е.В. Указ. соч. С. 81.

надзора за организациями и гражданами к приоритетному обеспечению законности в сфере государственного управления. Сосредоточение усилий организациями фактически представляет собой дублирование деятельности способствует устранению ответственности последних за происходящие негативные процессы в состоянии законности, размывает компетенцию прокурорского надзора.

С учетом сказанного могут быть определены цели и задачи разрешительной системе, являющиеся исходной категорией практического определения функций, структуры и полномочий органов прокуратуры на этом направлении.

Источником позиционирования целей («то, к чему стремятся, что надо осуществить»348) прокурорского надзора на всех его направлениях является, прежде всего, законодатель (с учетом отсутствия закрепления таких целей в Конституции Российской Федерации)349. Дальнейшая конкретизация их происходит посредством принятия правовых актов Генеральным прокурором Российской Федерации.

Наиболее детально цели прокурорского надзора, осуществляемого на конкретных его участках должностными лицами органов прокуратуры, определяются правовыми актами прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров, прокуроров городов и Ожегов С.И. Словарь русского языка / под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1984. С. 259.

См.: Модельный закон о прокуратуре: принят в г. Санкт-Петербурге 16 ноября 2006 г. Постановлением № 27-6 на 27-м пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств — участников СНГ // Информ. бюл. Междунар. ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств. 2007. № 39. Ч. 1. С. 317Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

исполнителями в ходе реализации ими прокурорско-надзорных мероприятий.

Возможным для уяснения объема целеполагания представляется использование модели сформулированной К.Ф. Скворцовым иерархической структуры целей прокурорского надзора350 по критерию характера участия прокуратуры в укреплении законности. Придерживаясь предложенной им классификации, можно выделить следующие цели прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе.

Защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности (наиболее высокий уровень целей).

В представленной иерархии приоритет безусловно принадлежит правозащитной направленности деятельности органов прокуратуры с учетом ст. 2, 18 Конституции Российской Федерации.

Следует отметить в этом случае существенное различие с результатами предложенной ранее К.Ф. Скворцовым классификации, где наиболее высоким уровнем целей называлось укрепление режима социалистической законности, следующим уровнем — охрана от всяких посягательств прав и охраняемых интересов государственных и общественных организаций и (лишь после) граждан. В современных условиях отсутствие прямого закрепления правозащитного назначения государственных органов не соответствует конституционным и общепризнанным международным нормам.

Защита охраняемых законом интересов общества и государства.

На данном уровне иерархии важным представляется ограничение воздействия прокурора сферой законодательного регулирования.

Продуктивным для осмысления ее является использование категории «публичный интерес» как объекта защиты прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе.

Скворцов К.Ф. Исследование проблем эффективности прокурорского надзора // Вопросы теории и практики прокурорского надзора: сб. науч. тр. М., 1975. С. 3—12.

Предупреждение нарушений законов.

Достижение указанной цели представляется принципиально присущим прокурорскому надзору: вне ее иные направления целеполагания вряд ли можно было бы считать достижимыми. Роль прокуратуры в профилактике правонарушений, продиктованная законоохранительной сущностью прокурорского надзора, неоднократно отмечалась как основная в надзорной работе законодательными актами советского периода, нормативными правовыми и организационными актами Прокуратуры РСФСР и СССР, а позднее — Генеральной прокуратуры Российской Федерации351.

Отсутствие прямого указания об этом в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» можно отнести к пробелам данного законодательного акта.

Реализация основной функции прокуратуры — прокурорского надзора профилактической составляющей. Превентивную нагрузку в различной степени имеют все без исключения средства прокурорского надзора.

Кроме того, нижние уровни составленной К.Ф. Скворцовым иерархии целей включали в себя: устранение нарушений законов, наказание виновных лиц, устранение обстоятельств, способствующих нарушениям законов, правовое воспитание граждан (второй уровень); принятие прокурором мер к устранению нарушений законов, мер воздействия на нарушителей законов, мер для устранения обстоятельств, способствующих нарушениям законов. В то же время, на наш взгляд, указанные категории более соответствуют понятию задач («то, что следует сделать, чтобы достичь желаемый, См., напр.: инструктивное письмо Прокурора РСФСР от 17 марта 1932 г.

«Задачи органов прокуратуры по общему надзору на местах» // Советская юстиция. 1932.

№ 11. С. 29; Закон СССР от 30 ноября 1979 г. «О прокуратуре СССР» (ст. 3); приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (п. 1); Прокурорский надзор в СССР: материалы совещания 12— 13 мая 1965 г. в Прокуратуре СССР. С. 11.

планируемый результат») прокурорского надзора, которые соотносятся с его целями как частное и общее.

В частности, в настоящее время, как представляется, остро стоит вопрос о дополнении круга задач прокурорского надзора вопросами правового воспитания. Развитие правового государства, формирование гражданского общества и укрепление национального согласия в России требуют высокой правовой культуры, без которой не могут быть в полной мере реализованы такие базовые ценности и принципы жизни общества, как верховенство закона, приоритет человека, его неотчуждаемых прав и свобод, обеспечение надежной защищенности публичных интересов352.

информированность, превратное понимание законов, правовой нигилизм во многих случаях служат причиной грубых нарушений законов, ущемления прав и свобод граждан. Реальное воплощение законодательных актов в жизнь, обеспечение принципа верховенства закона, напротив, невозможно без формирования правовой культуры общества, повышения юридической осведомленности граждан, их готовности следовать закону и видеть в этом свой непосредственный интерес.

Несмотря на отсутствие прямого упоминания о правовом воспитании в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», постановка перед органами прокуратуры важной государственной задачи — принятия мер, способствующих преодолению правового нигилизма, повышению правовой культуры населения, привитию гражданам уважения к закону, — предполагает активную реализацию функций правового воспитания, в том числе в ходе надзорной деятельности и в непосредственной взаимосвязи с ней. Необходимость осуществления работы на этом направлении органами прокуратуры обусловливает также показанное выше несовершенство разрешительного законодательства, его коррупциогенность.

Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан (п. 1): утв. Президентом Рос. Федерации 28 апр. 2011 г. № Пр-1168 // Рос. газ. 2011. 14 июля.

В настоящее время не утратила своей актуальности организация правового воспитания и просвещения должностных лиц контрольноразрешительных органов различных уровней публичной власти с учетом недостатков их квалификации (являющихся предпосылками нарушений законов в сфере государственного управления).

Таким образом, целями прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе являются:

— защита прав и свобод человека и гражданина в сфере осуществления разрешительной системы;

— обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности в сфере осуществления разрешительной системы: в том числе исключение деформирующего воздействия на законность нарушений, допускаемых в ходе нормотворческой и разрешительной деятельности поднадзорных органов (их должностных лиц);

— защита охраняемых законом интересов общества и государства (публичного интереса) в сфере осуществления разрешительной системы;

разрешительной системе специфическими, свойственными прокуратуре надзорными средствами.

разрешительной системе, определяемые статусом прокуратуры и общими задачами прокурорского надзора, представляют собой:

— своевременное выявление и пресечение нарушений законов о разрешительной системе, причин и условий, способствующих их совершению;

— принятие исчерпывающих мер по устранению нарушений законов о разрешительной системе, привлечению виновных лиц к предусмотренной законодательством ответственности, устранению последствий совершенных правонарушений (восстановлению нарушенных прав, возмещению ущерба), устранению причин и условий, способствующих нарушениям законов, правовому воспитанию граждан и должностных лиц.

§ 2. Предмет прокурорского надзора за исполнением законов общественных отношений, на регулирование которых направлена деятельность прокурора, представляющей собой соответствие закону действий (бездействия) поднадзорных органов и лиц, а также издаваемых ими актов,353 является ключевым моментом для уяснения смысла и характера деятельности прокурора, отграничения ее от функций иных государственных органов. Поэтому исследованию этого института уделено значительное внимание в теории прокурорского надзора354.

Разрешения в этой связи требует проблема определения круга нормативных правовых актов, составляющих предмет прокурорского надзора за исполнением законов.

Кардинально отличаются позиции, занимаемые по данному вопросу учеными и практиками, — от широкого включения в число указанных актов подзаконных355 до ограничения рамок надзора исключительно исполнением законов356.

См., напр.: Басков В.И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора. М., 2001. С. 7, 16—20.

Альбицкий П.Д. Вопросы общего надзора в практике советской прокуратуры. М., 1956. С. 53—54, 56—66; Берензон А.Д. Основные направления совершенствования общего надзора советской прокуратуры: автореф. дис.... докт. юрид. наук. М., 1977. С. 9;

Гаврилов В.В. Сущность прокурорского надзора в СССР. Предмет, объект, функция, компетенция / под ред. В.И. Новоселова. Саратов, 1984; Чурилов А.В. Защита прав и свобод человека и гражданина средствами прокурорского надзора. М., 1999. С. 34—39;

Лебединский В.Г. Советская прокуратура и ее деятельность в области общего надзора. М., 1954. С 66—77; Казаков С. Нельзя объять необъятное // Законность. 2000. № 3. С. 25-27;

Ястребов В.Б. Указ. соч. С. 164—172.

См., напр.: Николаева Л.А. Общий надзор прокуратуры в советском государственном управлении. Л., 1979. С. 60; Шалумов М.С. Прокуратура в государственном механизме России // Проблемы совершенствования прокурорского надзора: сб. науч. тр. М., 1997. С. 231; Берензон А.Д. Основные направления совершенствования общего надзора советской прокуратуры: дис. … докт. юрид. наук. М., Исходя из ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предмет прокурорского надзора определяется следующими составляющими: соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов и как формой первых двух — соответствием законам правовых актов.

Конституции, имеющей верховенствующее значение в иерархической системе законодательства Российской Федерации, в настоящее время стоит достаточно остро.357 Стирание грани между Конституцией и обычными законами отрицательно сказывается на ее реализации; восприятие ее как политической декларации, не играющей практической роли, не отвечает требованиям укрепления демократии358.

Федеральными законами и организационно-правовыми документами Генерального прокурора Российской Федерации отмечается необходимость обеспечения прокурорско-надзорными средствами соответствия Конституции Российской Федерации правовых актов, что безусловно 1977. С. 109; Долежан В.В. Проблемы компетенции прокуратуры: дис. … докт. юрид.

наук. М., 1991, С. 315, 316; Бут Н.Д. Теоретические, правовые и организационные основы прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности в Российской Федерации: дис. … докт. юрид. наук. М., 2011. С. 136—138; Тадевосян В.С.

Прокурорский надзор в СССР: автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 1958. С. 23.

Альбицкий П.Д. Указ. соч. С. 29; Настольная книга прокурора / под ред.

С.И. Герасимова. М., 2002. С. 209; Прокурорский надзор / под ред. А.Я. Сухарева. М., 2003. С. 205—206; Ястребов В.Б. Указ. соч. С. 168—170; Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» / под ред. Ю.И. Скуратова. М., 1996.

С. 101—102; Забарчук Е.Л., Саломаткин А.С. Обеспечение законности в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. М., 2007. С. 19; Лебединский В.Г. Советская прокуратура и ее деятельность в области общего надзора. М, 1954. С. 71.

См., напр.: Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: учеб. и науч.-практ. пособие.

М., 2000. С. 257; постановление Пленума Верховного Суда Рос. Федерации от 31 окт. г. № 8 (в ред. от 16 апр. 2013 г.) // Рос. газ. 1995. 28 дек.; 2013. 24 апр.

Подробнее об этом см.: Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты:

учеб.-практ. и справ. пособие М., 1999. С. 46—51.

отвечает доктринально обоснованному статусу прокуратуры как органа конституционного надзора359.

Между тем, пункт 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предусматривает необходимость (и возможность) надзора лишь за соответствием законам издаваемых поднадзорными объектами (органами и должностными лицами) правовых актов. Можно отметить внутреннее противоречие норм п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»: если предметом надзора в целом является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов поднадзорными объектами, то надзор за законностью правовых актов ограничен лишь сферой исполнения законов.

Необходимым представляется дополнение обозначенного п. 1 ст. Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предмета надзора соответствием Конституции Российской Федерации правовых актов, издаваемых поднадзорными органами и должностными лицами.

Нарастание процессов глобализации и международной интеграции ставит в разряд наиболее острых проблему реализации международноправового механизма реализации прав и свобод человека и гражданина в разрешительной системе. Сообразно этому общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, являющиеся составной частью ее правовой системы (ч. 4 ст. Конституции Российской Федерации) входят в предмет прокурорского надзора.

В силу ст. 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются, помимо Конституции Российской Федерации, названного Федерального закона и других Об осуществлении конституционного надзора прокуратурой в Российской Федерации см.: Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М., 2005. С.

298—311.

федеральных законов, также международными договорами Российской положениям, из правовой основы деятельности прокуратуры исключены общепризнанные принципы и нормы международного права.

Статья 1 Модельного закона о прокуратуре, в отличие от Федерального осуществление прокуратурой надзора за исполнением как Конституции Российской Федерации, законов, так и норм международного права и международных договоров государства, являющихся составной частью его представляется, имеет более приемлемый характер, адекватно отражая поставленных перед ней задач.

Необоснованным поэтому представляется исключение прокуратуры из системы обеспечения выполнения международных договоров Российской Федерации, регламентированной ст. 32 Федерального закона от 15 июля г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»360.

Необходимым является дополнение:

Федерации», определяющей правовую основу деятельности прокуратуры, — общепризнанными принципами и нормами международного права;

ст. 32 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» закреплением роли Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему Федерации.

специфику предмета прокурорского надзора за исполнением законов о О международных договорах Российской Федерации: федер. закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.

разрешительной системе. Поскольку с учетом целевых установок разрешительной системы основополагающее значение для правового регулирования в этой сфере имеют законы, регламентирующие различные аспекты обеспечения безопасности личности, общества и государства, прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе следует считать направлением обеспечения национальной безопасности361.

Занимая особое место в системе обеспечения национальной безопасности и имея статус субъекта обеспечения национальной безопасности, прокуратура одновременно является правоохранительным органом, осуществляющим в соответствии со стратегическими национальными приоритетами362 надзор за исполнением законов о разрешительной системе в деятельности других субъектов национальной безопасности (в том числе и правоохранительных).

Наращивание правового компонента обеспечения национальной безопасности, оптимизация законодательства создали предпосылки для актуализации деятельности прокуратуры по обеспечению национальной безопасности363 (включая прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе) и укрепления состояния законности.

См.: Субанова Н.В. Прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе как направление обеспечения национальной безопасности //Национальная безопасность. Nota bene. № 6 (23). 2012. С. 77—88; Субанова Н.В.

Прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе в Российской Федерации. М., 2012. С. 85—114.

См. об этом: Кардашова И.Б. Прокуратура Российской Федерации в системе обеспечения национальной безопасности // Вестн. Акад. Генеральной прокуратуры Рос.

Федерации. 2009. № 4 (12). С. 11.

См., напр.: Кот С.В. Деятельность органов прокуратуры по обеспечению конституционной безопасности Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2004; Хрулев Д.А. Деятельность органов прокуратуры по обеспечению экономической безопасности России (организационно-правовые аспекты): дис. … канд. юрид. наук. М., 2005; Простова В.М. Экономическая безопасность России и проблемы прокурорского надзора: дис. … канд. юрид. наук. М., 1998; Ленковская Р.Р. Деятельность прокуратуры в системе обеспечения экономической безопасности: дис. … канд. юрид. наук. М., 2005;

Виноградов В.П. Обеспечение средствами прокурорского надзора экологической безопасности на территории Волжского бассейна: дис. … канд. юрид. наук. М., 1999. С.

33; Раскина Т.В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства, регулирующего обеспечение экологической безопасности при эксплуатации водного транспорта в Российской Федерации: проблемы, решения, перспективы. /В сб. Актуальные проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства в транспортной сфере. Под общ.

ред. Н.Н. Карпова. Акад. Ген. Пр. Рос. Фед. М., 2009. Вып. 1; Левко О. Роль прокурора в Федерации» не предусмотрен надзор прокуратуры за исполнением подзаконных актов. Между тем достаточно широкое признание получила позиция об отнесении их к предмету прокурорского надзора. Думается, что анализ законодательства не позволяет сделать вывод о возможности расширительного толкования ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

«Формы актов имеют официальный характер и закреплены в Конституции Российской Федерации и законах. Отступления от такой классификации недопустимы, поскольку она служит обеспечению стабильности правового порядка и укреплению законности»364.

Как представляется, подлинный нормативный смысл правоположения текста ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»

совпадает с его словесным выражением. В противном случае толкование использованного в данной статье термина «закон» в качестве собирательного (т. е. фактически — «законодательство») способно привести к утрате границ «общего надзора», нивелированию специфики прокурорской деятельности.

Кроме того, нельзя не заметить серьезного коррупциогенного потенциала такого подхода, дезориентирующего прокуроров предоставлением широких дискреционных полномочий по определению сферы осуществляемого ими надзора и тем самым создающего предпосылки для неправомерного выхода их за пределы предоставленной компетенции. Ситуацию осложняет и несогласованность норм законодательства, определяющего предмет прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе:

обеспечении экологической безопасности. //Законность. 2008. № 6; Завьялова Е.В.

Прокурорский надзор за исполнением законодательства о радиационной безопасности:

автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 24; Христинич И.В. Надзор за исполнением законов в сфере пожарной безопасности // Законность. 2011. № 2. С. 31 – 35; Алексеева Л.

Прокурорский надзор за исполнением законов о безопасности движения //Законность.

2005. № 12.

Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: учеб.-практ. и справ.

пособие М., 1999. С. 29.

ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и иных федеральных законов, которая требует устранения.

Исследователями предлагаются различные пути совершенствования правового регулирования предмета прокурорского надзора за исполнением законов.

надзорной деятельности прокуратуры, избежания двойных стандартов в понимании предмета прокурорского надзора предлагает в специальном отраслевом приказе Генерального прокурора Российской Федерации дать соответствующее разъяснение прокурорам о круге нормативных правовых актов, надзор за исполнением которых должен осуществлять прокурор, с учетом изложенных ею рекомендаций об относимости к предмету прокурорского надзора, помимо законов, нормативных правовых актов категорией «квазизаконов»365.

Вместе с тем, необходимо, на наш взгляд, прежде всего, внесение изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в целях исчерпывающего перечисления категорий нормативных правовых актов (а именно законов), надзор за исполнением которых уполномочен осуществлять прокурор (см. приложение 1 к настоящему исследованию).

Специфика законодательных актов, принимаемых исключительно законодательными (представительными) органами государственной власти в особом порядке, обладающих высшей юридической силой, регулирующих наиболее важные общественные отношения, позволяет рассматривать их в качестве объектов, подлежащих особой государственной защите (в том числе путем создания прокурорско-надзорного механизма обеспечения их исполнения).

Именно в форме законов (как основополагающих официальных особенности — обеспечение правовых решений жизненных ситуаций (по большей части спорных, конфликтных), которые именно в качестве правовых приобретают характер твердых, строго определенных по содержанию, предназначение прокуратуры как института, призванного в этом смысле предоставленными средствами обеспечивать устойчивость позитивного права, сохранять современные правовые ценности приобретает особое значение для юридической системы.

использования предлагается определение предмета прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе, под которым понимается соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, Конституции Российской Федерации законов, регулирующих осуществление разрешительной системы (включая регламентацию порядка предоставления конкретных юридически значимых разрешений, реализации форм разрешительной деятельности, разрешительной системы) в деятельности, действиях (бездействии) и правовых актах перечисленных в законе органов и должностных лиц.

Объекты и субъекты прокурорского надзора за исполнением Алексеев С.С. Право на пороге нового тысячелетия: некоторые тенденции мирового правового развития — надежда и драма современной эпохи. М., 2000. С. 76—77.

В наиболее общем виде круг объектов367 прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе как совокупности государственных органов, физических и юридических лиц, на которые распространяется компетенция прокуратуры368, обозначен в п.1 ст. Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Объектами прокурорского надзора на рассматриваемом направлении являются:

представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, осуществляющие издание нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов) в соответствующей сфере, их должностные лица;

органы (организации), наделенные властными полномочиями по предоставлению разрешений и (или) контролю (надзору) за соблюдением функционирование, их должностные лица;

некоммерческих организаций, осуществляющие требующую получения соответствующего разрешения в рамках разрешительной системы деятельность (действия) или инициирующие получение такого разрешения.

рассматриваемого направления прокурорского надзора, углубления и конкретизации его содержания, обеспечения целенаправленности прокурорских проверок и рационализации организации надзора предлагается следующая систематизация объектов прокурорского надзора за исполнением законодательства о разрешительной системе:

по критерию осуществления нормотворческой деятельности:

Объектом всякого правоотношения является предмет окружающего мира, материальное или нематериальное благо, по поводу которого (в отношении которого) сложилось правоотношение. /Алексеев С.С. Право: азбука — теория — философия. Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 72.

Рябцев В.П. Прокурорский надзор. М., 2006. С. 23; Прокурорский надзор / под ред. А.Я. Сухарева. М., 2008. С. 34.

— уполномоченные органы, издающие нормативные правовые акты (муниципальные правовые акты), регламентирующие отношения в сфере функционирования разрешительной системы;

(муниципальные правовые акты), регламентирующие отношения в сфере функционирования разрешительной системы;

по правовому статусу в рамках осуществления разрешительной системы:

а) по наличию властных полномочий в рамках осуществления разрешительной системы:

— властные субъекты разрешительной системы;

— невластные субъекты разрешительной системы;

разрешительной системы (их направленности):

— органы, органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций, их должностные лица, предоставляющие разрешения и (или) осуществляющие контроль (надзор) за соблюдением функционирование;

некоммерческих организаций, осуществляющие деятельность (действия), связанную с необходимостью получения соответствующих разрешений (либо являющиеся их соискателями).

Специфику объектов прокурорского надзора — властных субъектов полномочий по применению мер административного принуждения369, О понятии и видах административного принуждения см., напр.: Каплунов А.И.

Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел (системноправовой анализ): автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2005. С. 10; Административное право: учеб. / под ред. Л.Л. Поповой, М.С. Студеникиной. М., 2010. С. 265, 266, 269—274.

содержание которого заключается во внешнем государственно-правовом психическом (угроза, страх наказания) и физическом воздействии на сознание и поведение людей в форме ограничений (лишений) личного, организационного или имущественного характера, т. е. тех или иных неблагоприятных последствий370.

Особенности административного принуждения371: широкий круг субъектов права, в отношении которых оно используется; значительное число средств, разнообразие органов управления, условия, в которых они действуют, отношения, которые они призваны охранять; преимущественно внесудебный характер; оперативный порядок воздействия, определяют актуальность прокурорского надзора и сложность его осуществления на рассматриваемом направлении.

Специфическими объектами прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе являются органы управления и руководители организаций, осуществляющих властные полномочия в рамках разрешительной системы, в частности, государственных корпораций.

разрешительными полномочиями различного рода коллегиальных органов при органах исполнительной власти. Прокурорской практикой выявлялись факты неправомерного создания органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления структур (как правило, межведомственного характера), подменяющих либо дублирующих деятельность лицензирующих органов. Учреждение разного рода координационных структур (обычно «комиссий» из представителей региональных органов исполнительной власти, правоохранительных, О содержании административного принуждения см.., напр.: Административное право: учеб. / под ред. Л.Л. Поповой, М.С. Студеникиной. С. 265, 266.

Об особенностях административного принуждения см., напр.: Максимов И.В.

Административные наказания в системе мер административного принуждения (концептуальные проблемы): дис. … докт. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 43—46; Бахрах Д.Н. Административное принуждение в СССР, его виды и основные тенденции развития:

автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 1972. С. 15—16.

контролирующих органов, общественных организаций) сопровождалось наделением их отдельными полномочиями лицензирующих органов: по лицензионных требований и условий.

«Российский разрешительных функций которым может создать угрозы для безопасного функционирования транспортной системы372). Объектами прокурорского надзора в данном случае, согласно ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», являются их органы управления и руководители.

Особое внимание необходимо уделять выявлению и пресечению нарушений законов в виде неправомерной передачи разрешительных законодательство, напрямую не предусматривая участие учреждений в осуществлении разрешительных процедур, закрепляет их причастность к системе государственных органов и органов местного самоуправления, наделенных разрешительными функциями («подведомственность»), что на практике приводит к наделению указанных учреждений отдельными разрешительными полномочиями.

средствами законности в разрешительной деятельности саморегулируемых связанные с допуском субъектов предпринимательства на рынок, приобретая (антитеррористической, экологической и эксплуатации) на внутреннем водном транспорте: пособие / Л.И. Александрова [и др.]. М., 2012. С. 55.

тем самым публично-правовой статус. В зависимости от объема публичных функций варьируется их роль в государственном управлении конкретной отраслью экономики. Необходимым в связи с изложенным является обеспечение законности в сфере осуществления федеральными органами исполнительной власти функций по контролю (надзору) за деятельностью таких саморегулируемых организаций373.

В поле зрения прокурора также должны находиться организации, обеспечивающие функционирование разрешительной системы (прежде всего, многофункциональные центры), деятельность который приобретает важнейшее значение с точки зрения фактической реализации прав граждан.

В настоящее время рамки объектного состава прокурорско-надзорных отношений по надзору за исполнением законов о разрешительной системе ограничены федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Данное положение построено на основе восприятия традиционной классификации субъектов административного права на государственные органы, осуществляющие властную деятельность, и невластные организации.

Вместе с тем, как показано выше, тенденция развития разрешительной системы в направлении распространения круга субъектов, наделенных властными полномочиями, за пределы органов государственной власти и местного самоуправления, как представляется, заставляет задуматься о концептуально иной основе для формулирования объектного состава прокурорского надзора на рассматриваемом направлении. Возможным для См. об этом более подробно: Субанова Н.В. Органы управления саморегулируемых организаций как объекты прокурорского надзора // Вестн. Акад.

Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2011. № 4 (24). С. 35—41.

осмысления происходящих изменений, на наш взгляд, в этой связи будет обращение к теоретической конструкции «юридического лица публичного права», наделенного властными полномочиями.

Развитие теории прокурорского надзора (а на основе ее — практики законодательного регулирования) в указанном направлении способствовало бы разрешению спорных вопросов, касающихся позиционирования отдельных органов (организаций), имеющих неоднозначный правовой статус, в качестве объектов прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе.

В отечественной науке имеется определенный опыт исследования монографическом и диссертационном уровне374.

В.Е. Чиркин подчеркивает, что властные полномочия юридического лица публичного права, его органа имеют дискреционный характер (чего не может быть у юридического лица частного права)375.

О.А. Ястребов в своем диссертационном исследовании называет в качестве главного основания разграничения юридических лиц критерий интегрированности юридического лица в систему публичного управления.

Юридическое лицо публичного права он определяет как организацию, которая создана законом или во исполнение закона для реализации общественно значимых целей, интегрирована в систему публичного управления и действует от своего имени в установленной организационноправовой форме в рамках правового режима, определенного в своей основе нормами публичного права. Этот институт, известный в досоветской России, когда главным критерием классификации юридических лиц считалось их См., напр.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. 352 с.;

Ястребов О.А. Юридическое лицо публичного права: Сравнительно-правовое исследование: автореф. дис.... докт. юрид. наук. М., 2010. 49 с.; Давыдов К.В.

Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории: моногр. / под ред. Ю.Н. Старилова. М., 2010 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права // Журн. рос. права. 2005.

№ 5. С. 16—26.

подразделение на публичные и частные (а не на коммерческие и некоммерческие), в настоящее время воспринят практически во всех странах правовой романо-германской семьи376.

Т.В. Сойфер, подробно исследуя некоммерческие организации, обеспечивающие удовлетворение публичных интересов, также обоснованно высказывается о необходимости дальнейших исследований по вопросу юридических лиц публичного права, тем более что судебная практика уже признает существование юридических лиц особой природы, исходя из наличия у них властных полномочий377.

В качестве примера юридического лица публичного права с неоднозначным правовым статусом — объекта прокурорского надзора — можно привести Банк России, наделенный обширными разрешительными полномочиями. Во многих странах мира для особой категории банков выделяется специальный статус — банки публичного права. Отсутствие нормативного закрепления такого рода особенностей правового статуса Банка России является существенным недостатком российского правоведения в целом378. При этом, процедурная сторона разрешительной деятельности, осуществляемой Банком России (например, порядок отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций), имеет лишь рамочное законодательное регулирование и определяется издаваемыми им правовыми актами.

По мнению Н.Н. Карпова, Банк России нельзя отнести к числу объектов прокурорского надзора, поскольку «конституционный статус Центрального банка РФ предоставляет ему правовой статус независимой подсистемы государственной власти, основные задачи которой — защита и Ястребов О.А. Юридическое лицо публичного права: сравнительно-правовое исследование: автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2010. С. 3, 4, 12.

Сойфер Т.В. Концепция некоммерческих организаций в российском гражданском праве: автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2013. С. 39.

См.: Олейник О.М. Теоретические основы банковского права: гражданскоправовые и хозяйственно-правовые аспекты: автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 1998.

С. 24—25.

обеспечение устойчивости национальной валюты — российского рубля, а также осуществление денежной эмиссии»379.

регулирования имеются веские основания для позиционирования Банка России как некоммерческой организации, органы управления и руководители которой относятся к числу объектов прокурорского надзора (даже не касаясь сущностной общности его функций с функциями государственных органов).

Вместе с тем, корректировка ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» с позиции более четкого определения круга поднадзорных объектов — органов (организаций), осуществляющих властные полномочия, способствовала бы устранению разногласий по рассматриваемому вопросу.

прокурорского надзора — это органы управления и руководители подлежащую разрешительному регулированию (в условиях относительного запрета) деятельность, которая контролируется государством.

Неоднозначен вопрос о выделении индивидуальных предпринимателей в качестве объектов прокурорского надзора.

Федерации» не относит физических лиц к поднадзорным объектам. Однако в (индивидуальные предприниматели и юридические лица) обладают равным объемом прав и обязанностей. Гражданин, осуществляющий индивидуальнопредпринимательскую деятельность, одновременно выполняет публичную конституционно-правовую функцию, создавая тем самым условия для Карпов Н. Хорошая теория — залог успешной практики // Законность. 2008.

№ 7. С. 12—15.

реализации государством важнейших конституционных ценностей, что отражает специфику его правового статуса380.

В научной литературе высказана заслуживающая осмысления точка зрения о возможности выделения индивидуальных предпринимателей в качестве объекта прокурорского надзора и рассмотрения их в данном случае как организации381.

Вместе с тем, и в период существования «общего» надзора осуществления надзора, круг его объектов, включавший и граждан382) применительно к физическим лицам он никогда не был формой прямого, воздействия на нарушителей обычно являлись органы управления и их должностные лица383.

Современное законодательство предоставляет прокурору достаточные возможности для обеспечения законности в деятельности всех субъектов предпринимательства. Фактически индивидуальные предприниматели рассматриваются как объект опосредованного прокурорского воздействия (поскольку преимущественно в свете надзора за исполнением законов органами государственного управления).

Тем не менее, практическая значимость уточнения рассматриваемого аспекта формулировки ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Жукова С.М. Конституционно-правовые основы взаимоотношений гражданинаиндивидуального предпринимателя и государства: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 16.

Кречетов Д.В. Проблемы прокурорского надзора за исполнением финансового законодательства Российской Федерации: дис.... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 94—95.

Прокурорский надзор в СССР / под ред. М.П. Малярова. М., 1966. С. 69, 104.

Комментарий к Положению о прокурорском надзоре в СССР. М., 1968. С. 38—40;

Березовская С.В. Правовые формы общего надзора за исполнением законов гражданами // Советское государство и право. 1956. № 2. С. 49.

предприниматели должны рассматриваться в качестве объекта надзора только через призму их предпринимательской правоспособности384.

Терминологически под понятием «субъект прокурорского надзора», как правило, в широком смысле подразумевается участник прокурорсконадзорной деятельности — прокурор, носитель надзорных функций прокуратуры, действующий в пределах своей компетенции385, что охватывает не только руководителей органов прокуратуры, но и иных должностных лиц органов прокуратуры, осуществляющих в пределах компетенции деятельность, предусмотренную гл. 1 разд. III Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Осуществление прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе производится прокурорами как территориальных, так и специализированных прокуратур различных уровней:

— Генеральной прокуратуры Российской Федерации;

— прокуратур субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур;

— прокуратур городов и районов, других территориальных, военных и иных специализированных прокуратур386.

Прокурорами субъектов Российской Федерации по территориальному принципу осуществляется надзор за соблюдением Конституции Российской представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти (в том числе органами государственного контроля (надзора), их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и Казарина А.Х. Указ. соч. С. 177.

Прокурорский надзор / под ред. А.Я. Сухарева. М., 2003. С. 16.

См., напр.: О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур: приказ Генерального прокурора Рос.

Федерации от 7 мая 2008 г. № 84 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

С учетом экологической обстановки в каждом регионе надзор за исполнением законов о разрешительной системе в сфере охраны окружающей среды и природопользования реализуется природоохранными прокурорами (на правах районных), подчиняющимися прокурорам субъектов Российской Федерации, Волжским межрегиональным природоохранным прокурором, прокурорами городов и районов, на которых прокурорами субъектов Федерации возложены соответствующие полномочия в природоохранной области.

Транспортными прокурорами (на правах прокуроров субъектов Российской Федерации) осуществляется надзор за исполнением законов о разрешительной системе в сфере железнодорожного, воздушного и водного транспорта, в таможенной сфере территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Вместе с тем, теоретическая сторона вопроса об участниках прокурорско-надзорных правоотношений требует дальнейшей проработки с учетом отсутствия единства мнений о соотношении понятий «субъекты» и «участники» прокурорско-надзорных правоотношений, распределении надзорной компетенции между должностными лицами органов прокуратуры.

Справедливым остается утверждение В.Г. Мелкумова: «Компетенция помощников прокуроров, прокуроров отделов в области взаимоотношений с должностными лицами других органов законом не очерчена до сих пор, и таким образом любые действия указанных прокурорских работников (в частности, при проведении проверок исполнения законов, внесении представлений…) основаны не на законе, а на сложившейся практике, чуть ли не на обычае»387.

Например, в настоящее время согласно ч. 3 ст. 30.12 КоАП РФ право принесения протеста в порядке надзора принадлежит лишь прокурорам субъектов Российской Федерации и их заместителям, Генеральному прокурору Российской Федерации и его заместителям, а в отношении военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы, — прокурорам военных округов, флотов и приравненным к ним прокурорам, главному военному прокурору и их заместителям. Между тем в связи с воссозданием системы специализированных прокуратур целесообразным представлялось бы уточнение данной нормы в части распространения права принесения протеста в порядке надзора на приравненных к прокурорам субъектов Российской Федерации прокуроров специализированных прокуратур (см.

приложение 1 к настоящему исследованию).

Таким образом, специфику прокурорского надзора за исполнением законодательства о разрешительной системе характеризует наличие множественности поднадзорных объектов.

Требуют восполнения пробелы законодательства, определяющего объекты прокурорского надзора на данном направлении и распределение отдельных участков надзорной компетенции между должностными лицами органов прокуратуры.

§ 4. Органы исполнительной власти — объекты прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе разрешительной системы388 — органы исполнительной власти, их должностные лица — занимает особое место в числе объектов прокурорского Мелкумов В.Г. Советская прокуратура и проблемы общего надзора. Душанбе, 1970. С. 118.

См. об этом подробнее: Субанова Н.В. Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. М., 2012. С. 161-203.

надзора. Один из принципиальных вопросов в этой связи состоит в распространении предмета надзора на высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации, возглавляющий единую систему исполнительной власти в Российской Федерации и организующий исполнение законов389 о разрешительной системе. Несмотря на важнейшую разрешительных правоотношений, издаваемые им нормативные правовые акты в некоторых случаях не отвечают конституционным и законодательным положениям, допускается их несвоевременное принятие, что способствует ухудшению состояния законности390.

«О прокуратуре Российской Федерации» допускает неоднозначное толкование воли законодателя на определение компетенции прокуроров по кругу объектов. Прямое причисление к объектам прокурорского надзора всех федеральных органов исполнительной власти позволяет сделать вывод об отнесении к их числу и Правительства Российской Федерации391, что не нашло адекватного подкрепления при определении компетенционной полномочиями информационного плана (ст. 24 данного Федерального закона).

Структурными элементами федеральной исполнительной власти в настоящее время выступают федеральные органы исполнительной власти:

федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства, юридические формы осуществляемых которыми государственных функций реализуются в направлениях принятия нормативных правовых актов;

О Правительстве Российской Федерации: федер. конституц. закон от 17 дек.

1997 г. № 2-ФКЗ // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

См., напр.: Субанова Н.В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере лицензирования: вопросы теории и практики. М., 2010. С. 97— 99.

Ноздрачев А.Ф., Сухарева Н.В., Мельникова В.И. Процессуальные правовые механизмы защиты граждан и их объединений во взаимоотношениях с публичной властью // Законодательство и экономика. 2005. № 5. С. 17—34.

контроля и надзора (включающего выдачу разрешений); управления государственным имуществом; оказания государственных услуг392.

Федеральные органы исполнительной власти (а именно – федеральные службы) осуществляют основной объем государственных функций по контролю и надзору393, что определяет ключевое значение их деятельности с позиции организации прокурорского надзора.

свидетельствует, что соответствующие полномочия широко реализуются и федеральными министерствами, федеральными агентствами, разрешительная деятельность которых также находится в поле прокурорского внимания.

Так, в 2012 г. органами внутренних дел было рассмотрено более 2, млн заявлений на выдачу лицензий и разрешений в соответствии с Федеральным законом от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии»

(за исключением частных охранных организаций и негосударственных образовательных учреждений, занимающихся обучением частных охранников). При этом, органами внутренних дел в последнее время ежегодно проводится более 5 млн проверок обеспечения сохранности оружия гражданами и юридическими лицами394.

По мнению ряда исследователей на органы внутренних дел возложена функционированием лицензионно-разрешительной системы. Данные процедуры имеют особое значение в структуре разрешительной системы395, а О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: указ Президента Рос. Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 // Рос. газ. 2004. 12 марта.

Подавляющая часть проверок в рамках осуществления государственного контроля (надзора) (80 %) проводится федеральными органами исполнительной власти.

(Об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора):

доклад / Минэкономразвития России. М., 2013. С. 49).

Сводные отчеты МВД России о лицензионно-разрешительной работе за январьдекабрь 2012 и 2013 г.г.

См., напр.: Агафонов С.И. Административные процедуры и их роль в обеспечении лицензионно-разрешительной системы органами внутренних дел // Современное право. 2007. № 4. С. 69—72; Трегубова Е.В. Административные запреты в органы МВД России, сообразно этому – особое место в системе объектов прокурорского надзора на рассматриваемом направлении.

исполнительной власти субъектов Российской Федерации разрешительных полномочий имеет тенденцию к расширению, ярким примером которого служат получившие большой общественный резонанс изменения, внесенные в 2011 году в существующий порядок регулирования деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковыми такси. Фактически введенный порядок отвечает признакам лицензирования, что, как представляется, позволяет сделать вывод об отсутствии достаточных оснований к исключению соответствующего вида деятельности из числа лицензируемых.

Важнейшей группой объектов прокурорского надзора являются органы местного самоуправления (исполнительно-распорядительные органы государственной власти (ч. 2 ст. 3, ст. 12 Конституции Российской Федерации). Потенциальная способность местного самоуправления быть субъектом разрешительных правоотношений в полной мере отвечает его статусу как составной части публичной власти. Анализ судебной практики, связанной с обжалованием действий (бездействия) органов государственной власти и органов местного самоуправления, уполномоченных выдавать разрешения, показывает, что наибольший объем споров составляют споры по получению разрешений на строительство и ввод объектов строительства в эксплуатацию и на размещение наружной рекламы. В последнем случае нарушения сводятся в основном к установке рекламных конструкций без разрешения, а также в разрешительной системе //Административное и муниципальное право. 2008. № 8. С. 68— 71.

Более подробно об этом см.: Субанова Н.В. Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. С. 194—203.

нарушение антимонопольного законодательства уполномоченными на выдачу разрешений органами397.

регулирования разрешительных полномочий органов исполнительной власти в Российской Федерации, оказывающие негативное влияние на состояние законности:

разрешительных процедур.

Российской Федерации от 26 января 2006 г. № 45 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности»398 изменения в данный нормативный правовой акт вносились 20 раз. Действующий на данный исполнительной власти, осуществляющих лицензирование конкретных видов деятельности399, подвергся внесению изменений и дополнений уже 5 раз.

разрешительных процедур.

Подзаконными нормативными правовыми актами процедура выдачи регламентируется неконкретно (например, п. 12 ст. 19 Федерального закона от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе»), с нарушениями требований федерального законодательства. Порождая произвольное публичное администрирование, принятие незаконных нормативных правовых актов в Совершенствование государственного контроля и надзора, устранение административных барьеров при осуществлении предпринимательской деятельности / под ред. Л.К. Терещенко. М., 2011. С. 77—80.

Об организации лицензирования отдельных видов деятельности: постановление Правительства Рос. Федерации от 26 янв. 2006 г. № 45 (в ред. от 23 июня 2011 г.) (утратило силу) // СЗ РФ. 2006. № 6. Ст. 700; 2011. № 26. Ст. 3820.

Об организации лицензирования отдельных видов деятельности: постановление Правительства Рос. Федерации от 21 нояб. 2011 г. № 957 (в ред. от 14 сент. 2012 г.) // СЗ РФ. 2011. № 48. Ст. 6931; 2012. № 39. Ст. 5267.

сфере государственного управления снижает эффективность деятельности государственной и муниципальной администрации.

3. Дублирование полномочий органов исполнительной власти по функционирования разрешительной системы.

Дублирование отдельных видов контроля, неоправданно высокая степень усмотрения должностных лиц при проведении проверок, отсутствие четкого разграничения полномочий в различных сферах отмечаются учеными и практиками по результатам анализа правоприменения. деятельности.

Не во всех случаях осуществление уполномоченными органами исполнительной власти (их должностными лицами) разрешительных процедур соответствующим образом регламентировано. Вопреки требованиям закона, нередко органы исполнительной власти осуществляют административных регламентов, что создает предпосылки для нарушения законов, возникновения коррупционных проявлений.

законодательству принятых в субъектах Российской Федерации административных регламентов предоставления государственных услуг по выдаче разрешений и лицензий на различные виды деятельности, когда предусматривается более длительный срок выдачи заявителю лицензии или ее копии (в сравнении с законодательно установленным), отсутствует возможность получения невластными субъектами государственных услуг в электронной форме, противоречат федеральным законам перечени представляемых заявителями документов и основания отказа в выдаче См., напр.: Карпов Я.С. Компетенция Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков в сфере обеспечения соблюдения лицензионных требований и проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей // Административное и муниципальное право. 2011. № 2. С. 62—69.

лицензии и пр. В некоторых случаях административные регламенты не административных процедур, требований к порядку их выполнения (в том числе в электронной форме).

Поскольку несовершенство законодательства чаще всего является причиной нарушений компетенции органов исполнительной власти401, повышение эффективности функционирования разрешительной системы, укрепление состояния законности предполагает улучшение качества правовой основы деятельности органов, обеспечивающих осуществление ее властного компонента.

С.С. Алексеев таким образом определял возможность нивелирования издержек разрешительного способа правового регулирования ввиду недостатков правовой регламентации деятельности уполномоченных органов: «…Рассматриваемая характеристика управомочивающего разрешительного порядка требует разъяснения вопроса, который в какой-то мере порожден одним из смысловых оттенков слова "разрешительный".

Не поставлены ли здесь свобода, объем прав людей в зависимость от усмотрения тех или иных должностных лиц, государственных органов? Что же, факты подобного рода действительно встречаются. Но они встречаются только там и тогда, где и когда в практике работы должностных лиц, государственных органов происходят нарушения в нравственнополитической области, в осуществлении начал социалистического самоуправления и социальной справедливости и, что не менее важно, соответствующей государственной деятельности… Там, где деятельность должностных лиц, государственных органов получает необходимую и четкую правовую регламентацию, оснащается четкими процедурами, сопровождается действенными гарантиями, указанные негативные явления… могут быть значительно ограничены. И разрешительный порядок тогда Законность в Российской Федерации: моногр. М., 2008. С. 217.

оказывается действенной и надежной формой реализации социальной свободы, обеспечения интересов участников общественных отношений»402.

исполнительной власти в Российской Федерации, составляющих наиболее распространенную категорию объектов прокурорского надзора, наделенных властными полномочиями в рамках осуществления разрешительной системы:

недостаточная процедурная регламентация разрешительной деятельности при правового регулирования юридической ответственности должностных лиц обусловливают необходимость принятия прокурорами адекватных мер по укреплению состояния законности в этой сфере в сочетании с реализацией научно обоснованного комплекса мер по оптимизации законодательства.

Таким образом, резюмируя проведенное исследование в части, можно констатировать, что в его результате разработаны теоретические основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе — нового приоритетного направления прокурорского надзора, отграничение законодательных норм, регламентирующих предмет надзора и правовой разрешительной системы, с одной стороны, и преодоления издержек воздействия на ее невластных субъектов сложно организованного механизма уполномоченных публичной властью органов (должностных лиц) — с другой.

Алексеев С.С. Собр. соч.: в 10 т. Т. 2. Специальные вопросы правоведения. М., 2010. С. 371—372.

Глава 4 ОСОБЕННОСТИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА

ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ О РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ

Прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе — направление предупреждения правонарушений В орбиту «общего надзора» попадают сферы отношений, где зарождаются и формируются предпосылки, условия для различного рода противоправной деятельности, и он характеризуется широким спектром воздействия на базисные общественные отношения, позволяющим системно и комплексно воздействовать на способствующие правонарушениям факторы, находящиеся в различных областях социально-экономической жизни403. В ходе осуществления надзора за исполнением законов органами государственного контроля (надзора), обеспечивающими функционирование разрешительной системы, прокуратура воздействует, прежде всего, на правовые и организационно-управленческие факторы, оказывающие влияние на состояние деликтности.

«Общий надзор и есть те "дальние подступы", с которых начинается работа прокуратуры по борьбе с преступностью… Первое назначение общего надзора в борьбе с преступностью как раз и состоит в выявлении и устранении нарушений законов, могущих стать обстоятельствами, способствующими совершению преступлений. Этим роль общего надзора не ограничивается, он призван также предупредить перерастание противоправной деятельности отдельного должностного лица и граждан в преступления. Таким образом, борьба прокуратуры с преступностью начинается с общего надзора»404.

Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»

Деятельность органов прокуратуры по предупреждению преступлений: метод.

пособие / под ред. А.И. Алексеева; НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Рос. Федерации. М., 2004. С. 50—52.

Звирбуль В.К. Научные основы деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью: дис. … докт. юрид. наук. М., 1969. Т. 1. С. 171—172.

правонарушений, включая преступления405. Вместе с тем, исходя из комплексного анализа п. 2 ст. 1 названного Федерального закона, прокуратура, являясь субъектом предупреждения правонарушений, предоставленными ей средствами влияет на масштаб деликтности в разрешительной сфере. На актуальность «общенадзорной» деятельности с позиции предупреждения преступлений и иных правонарушений обращается внимание в Приказе Генерального прокурора Российской Федерации от декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав человека и гражданина».

Особе значение прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе с позиции предупреждения широкого круга правонарушений обусловлено его спецификой:

охватывает законодательные акты, устанавливающие относительный запрет без получения необходимых разрешений для осуществления деятельности (действий), бесконтрольная реализация которой способствует совершению правонарушений. Прокурорский надзор за исполнением этих так называемых ограничительных законов имеет выраженное профилактическое значение с воздействия на их причины и условия.

В числе таких законодательных актов, составляющих предмет рассматриваемого направления прокурорского надзора, можно назвать федеральные законы: от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии»; от января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных Предупреждение преступлений и преступности в целом как целенаправленное воздействие государства, общества, физических и юридических лиц на процессы детерминации и причинности преступности в целях недопущения вовлечения в преступность новых лиц, совершения новых криминальных деяний, расширения криминализации общественных отношений имеет крайне важное значение, препятствуя массовому криминальному поведению и его негативным последствиям. /См.:

Криминология: учеб. /под общ. ред. А.И. Долговой. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2010. С.

480—482.

веществах»; от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» и др.

В частности, злоупотребление алкоголем является одним из условий, способствующих совершению общественно опасных деяний. В нашей стране каждое четвертое (27,5 %) расследованное преступление совершается лицами, находящимися в состоянии алкогольного опьянения. В 2013 г. 30, % расследованных особо тяжких преступлений совершены лицами, находящимися в состоянии алкогольного опьянения (в 2011 г. — 26,8 %; в 2008 г. — 23,8 %). Контроль за «алкогольной ситуацией» является постоянным предметом внимания государства. Тревогу вызывают масштабы алкоголизации страны, значительный уровень и тенденция роста которой превратили «алкогольную ситуацию» в источник угрозы национальной безопасности.406 Алкоголизация является существенным фактором ухудшения демографической ситуации, создавая предпосылки для неблагоприятной динамики социально-экономических показателей407.

С этой точки зрения, эффективность борьбы с соответствующими категориями правонарушений в определенной части зависит и от исполнения установленного законодательством порядка оборота алкогольной продукции, недопущения ее бесконтрольного производства и распространения. В частности, требования к розничной продаже и потреблению (распитию) Концепция реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 года: утв. распоряжением Правительства Рос.

Федерации от 30 дек. 2009 г. № 2128-р // СЗ РФ. 2010. № 2. Ст. 264.

Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года: утв. указом Президента Рос. Федерации от 9 окт. 2007 г. № 1351 // Там же.

2007. № 42. Ст. 5009.

алкогольной продукции, установленные статьей 16 Федерального закона от производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей регулирования, относятся к числу лицензионных требований, контроль за исполнением которых также осуществляется в рамках разрешительной системы.

Кроме того, разумеется, нелегальное производство алкогольной и способности причинить ущерб жизни и здоровью широкого круга лиц. По данным Центра исследований федерального и региональных рынков алкоголя «ЦИФРРА», в 2014 г. лишь 30 % водки и ликероводочных изделий будет находиться в легальном обороте408.

Выявление и устранение прокурором нарушений законов в виде издания незаконных нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы лицензирования розничной продажи алкогольной продукции, неисполнения своих функций должностными лицами лицензирующих органов (что, в свою очередь, способствует распространению лицензионных прокурорам необходимо уделять установлению фактов незаконного (в том числе, в отсутствие необходимых разрешений) оборота спиртосодержащей продукции409.

прокурорско-надзорная деятельность, связанная с устранением нарушений URL: http://www.agroru.com/news/728804.ht (дата обращения: 15.11.2012).

Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 16.01.2012 № 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности».

законов, регламентирующих порядок оборота оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ410, угрожающих государственной и общественной безопасности411. Разрешительная система в рассматриваемой сфере охватывает несколько миллионов невластных субъектов. Основными условиями, способствующими совершению нарушений в сфере оборота оружия, являются просчеты в организации деятельности лицензионноразрешительных подразделений органов внутренних дел412, что учтено в рамках Государственной программы Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности»413, предусматривающей мероприятия, направленные их совершенствование.

результаты проверок, проведенных органами прокуратуры, свидетельствуют о неудовлетворительном состоянии законности в сфере оборота оружия начиная с момента его промышленного изготовления и заканчивая организацией последующего учета, использования и хранения. Прокурорами проводится исковая работа, направленная на устранение нарушений законов в виде безлицензионной (а следовательно, бесконтрольной) деятельности в сфере оборота оружия. Проверками выявляется недостаточное качество и эффективность работы лицензионно-разрешительных подразделений органов внутренних дел. Распространены факты ненадлежащего проведения предварительного лицензионного контроля в целях установления соответствия соискателей лицензий требованиям безопасности:

См.: Указание Генерального прокурора Российской Федерации № 17/15, МВД России № 1/1510, ФСБ России № 13, ГТК России № 01-12/556 от 28 марта 1995 г. «О мерах по усилению борьбы с незаконным оборотом огнестрельного оружия в Российской Федерации».

См.: Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., утв. Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года".

Шелковникова Е.Д. Теоретические основы и проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел в области контроля за оборотом оружия: дис. … докт. юрид. наук. М., 1999. С. 136.

Распоряжение Правительства Российской Федерации от 06 марта 2013 г. № 313-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности"».