«ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРИКЛАДНЫЕ ОСНОВЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ О РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ ...»

государственного контроля (надзора) с органами прокуратуры при обеспечении законности функционирования разрешительной системы также не является единообразной510.

В первом случае некоторыми административными регламентами закрепляется необходимость при получении в результате проверки См., напр.: Шелковникова Е.Д. Теоретические основы и проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел в области контроля за оборотом оружия: дис. … докт. юрид. наук. М., 1999. С. 136.

Диссертантом изучено 50 административных регламентов федеральных органов исполнительной власти по исполнению государственной функции по контролю и надзору, связанному со сферой функционирования разрешительной системы.

информации о нарушении законодательства Российской Федерации, соответствующей информации в правоохранительный орган и (или) в прокуратуру субъекта Российской Федерации по месту нахождения организации.

В другом случае выполнение административных процедур исполнения соответствующей государственной функции заканчивается, в частности, подготовкой и направлением, при необходимости, информации в органы внутренних дел, прокуратуры и другие органы власти для принятия ими мер согласно их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В третьем случае исполнение государственной функции заканчивается направлением в установленном порядке информации в правоохранительные органы и органы прокуратуры о нарушениях обязательных требований, содержащих признаки преступлений, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

регламентах федеральных органов исполнительной власти порядка, согласно которому в рамках исполнения государственной функции осуществляется направление информации о неисполнении предписания в вышестоящий орган и (или) в Генеральную прокуратуру Российской Федерации или прокуратуру субъекта Российской Федерации.

Кроме того, по результатам проверки, проведенной федеральным органом исполнительной власти, в соответствии с критериями ее оценки может быть принято решение о прекращении проверки и направлении ее материалов в органы прокуратуры Российской Федерации и иные органы государственной власти в соответствии с их компетенцией в связи с выявлением признаков составов преступлений и административных правонарушений на проверяемом объекте.

В некоторых случаях административные регламенты исполнения органами исполнительной власти разрешительных функций вообще не конкретизируют вопросы взаимодействия с прокуратурой, направления в органы прокуратуры какой-либо информации.

отсутствие четкого разграничения компетенции прокуроров и должностных лиц органов государственного контроля (надзора) по проведению проверок исполнения законов.

В настоящее время неопределенность п. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» способствует дублированию прокуратурой деятельности органов государственного контроля (надзора).

Недопустимость выполнения прокурором функции отраслевого (видового) государственного контроля (надзора) путем проведения проверок первичных сообщений о нарушениях законов требует четких законодательных гарантий.

организационно-распорядительных документах Генерального прокурора Российской Федерации. Законодательной конкретизации требует и вопрос о том, какие нарушения законов требуют принятия мер именно прокурором.

Исходя из природы прокурорских функций, в рамках прокурорсконадзорного процесса прокурору присущ инициативный выбор вопросов и определение задач, подлежащих разрешению в рамках компетенции, что определяет высокий уровень усмотрения. Необходимым элементом прокурорского усмотрения (как активного проявления субъективного фактора в процессе правоприменения) является правильно понятый публичный интерес и соотношение с ним возможных действий и решений в рамках собственных полномочий. Важнейшее условие обеспечения законности при этом – четкое законодательное закрепление властных полномочий прокурора по выявлению нарушений законов, конкретизация форм и оснований прокурорского усмотрения511.

Применение прокурором мер реагирования на выявленные нарушения законов о разрешительной системе Эффективность (полнота) реагирования прокурора на выявленные нарушения законов предопределяется обстоятельствами, характеризующими:

проведение юридической оценки всех фактов нарушений законов, послуживших поводом и основанием к проверке; выявление других нарушений закона, причинно обусловивших нарушения, послужившие поводом и основанием к проверке; установление виновных в допущенном нарушении лиц; своевременное принятие установленных законом мер к восстановлению нарушенного права, привлечению виновных лиц к ответственности, возмещению причиненного ущерба, устранению или нейтрализации обстоятельств, способствовавших нарушению, пресечению нарушения и его предупреждению512 (соотношение мер реагирования за 2012, 2013 г. представлено в приложении 9 к настоящему исследованию).

Различные аспекты прокурорского реагирования в разное время подвергались научному исследованию513. Вместе с тем, проблемы правоприменения по-прежнему заставляют считать этот вопрос актуальным.

Прокурорами не всегда принимаются обоснованные и своевременные меры прокурорского реагирования. Имеют место случаи принятия мер О понятии и элементах административного усмотрения, гарантиях его эффективности см.: Тихомиров Ю.А. Административное усмотрение и право //Журнал российского права. № 4. 2000.

См., напр.: Методологические основы оценки работы органов прокуратуры субъектов Российской Федерации по обеспечению законности и правопорядка: науч.

доклад /Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2013. С. 75—76.

Григоренко В.Н., Демиденко Н.К. Предостережение о недопустимости нарушения закона: метод. пособие. М., 1986. 22 с.; Викторов И.С. Полномочия прокурора по выявлению нарушений закона и применению правовых средств реагирования на выявленные правонарушения: метод. рекомендации. М., 2004. 52 с.; Акты прокурорского надзора / под ред. Ю.И. Скуратова. М., 1997. 280 с. и др.

не требующим прокурорского вмешательства. Допускается дробление актов прокурорского реагирования, влекущее за собой необоснованное увеличение статистических показателей. В нарушение требований п. 16 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № не обеспечивается участие в их рассмотрении514. Также требуют устранения недостатки, связанные с отсутствием в прокурорской практике учета тяжести вмешательства, что влечет нарушение прав граждан, интересов государства и правонарушениях и объявлением предостережений, несвоевременным принятием мер по приведению нормативных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством 515.

Осмысление путей совершенствования применения прокурором мер реагирования на выявляемые нарушения законов, с учетом выработанных в науке подходов к оценке эффективности прокурорского реагирования, существенными с точки зрения проводимого исследования.

См., напр.: информационное письмо первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации А.Э. Буксмана от 21 мая 2013 г. № 74/1-02- «О недостатках в организации прокурорского надзора за исполнением требований федерального законодательства органами местного самоуправления».

См., напр.: приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 21 июня 2013 г. № 252 «О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями», информационное письмо заместителя Генерального прокурора Российской Федерации В.Я. Гриня от 18 декабря 2013 г. № 27-26-2013/Ип6300-13 «О судебной практике по делам в отношении некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента».

прокурорского надзора, обеспечивающего соответствие законам правовых актов, является предлагаемое в научной литературе установление порядка, согласно которому использование прокурором полномочий по принесению протестов приостанавливало бы действие соответствующих правовых актов.

Примеры наделения прокуроров такими полномочиями (по существу — распорядительными) имелись в практике правового регулирования различного времени. Вместе с тем, мнения теоретиков по этому вопросу всегда были противоречивыми. В целом имеющиеся точки зрения можно свести к трем основным группам:

прокурором акты приостанавливались бы сразу после принесения протестов до их рассмотрения516;

нерассмотрения протеста в установленный законом срок517;

— о необходимости приостановления опротестованных актов в обоих случаях518.

необходимость наделения прокурора указанными выше полномочиями519, Березовская С.Г. Прокурорский надзор в советском государственном управлении. М., 1954. С. 78; Хрулев Д.А. Деятельность органов прокуратуры по обеспечению экономической безопасности России (организационно-правовые аспекты):

дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 145—146; Ильинский Д.О. Прокуратура Российской Федерации в механизме реализации общеправового принципа законности: автореф. дис.

… канд. юрид. наук. М., 2007. С. 7.

Николаева Л.А. Общий надзор прокуратуры в советском государственном управлении. Л., 1979. С. 65.

Рагинский М.Ю. Совершенствование регулирования правовых последствий протеста прокурора // Совершенствование правового регулирования прокурорского надзора в СССР: сб. науч. тр. М., 1978. С. 47.

См., напр.: Мелкумов В.Г. Общий надзор прокуратуры. Основные формы прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов. Душанбе, 1963. С. 64—65;

Альбицкий П.Д. Вопросы общего надзора в практике советской прокуратуры. М., 1956.

С. 91—94; Забарчук Е.Л., Саломаткин А.С. Обеспечение законности в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. М., 2007. С. 31; Баранов П.В. Что такое общий надзор прокуратуры? // Советское государство и право. 1951. № 9. С. 48.

можно предположить, что добиться реального приостановления действия опротестованных актов на практике будет крайне сложно. Реализация таких полномочий будет представлять собой вмешательство в оперативнохозяйственную деятельность; возможные плюсы от оперативности прекращения действия потенциально незаконных актов вряд ли окупят последующие в результате принятия прокурорами таких императивных решений дисбаланс и дискредитацию государственного управления.

На наш взгляд, установление административной ответственности за неисполнение законных требований прокурора в случае нерассмотрения протеста и возможность использования судебных процедур на данный момент в достаточной степени обеспечивает защиту от неконструктивной позиции поднадзорных должностных лиц.

нарушения закона, отсутствие императивных правовых последствий его объявления и законодательно установленной правовой формы520 приводят некоторых исследователей к выводам о том, что его нельзя считать мерой и актом прокурорского реагирования521. Как представляется, веских оснований для такой постановки вопроса не существует: являясь выражением прокурорской власти, наряду с иными применяемыми прокурором мерами реагирования, предостережение, хотя и не связанное с непосредственным применением административного принуждения, является предпосылкой для применения такого принуждения. Форма предостережения отвечает его цели — предупреждению нарушений законов в случаях наличия сведений о готовящихся противоправных деяниях.

Определенные требования к внесению предостережений, их реквизиты выработаны практикой и ведомственными правовыми актами (указание Прокуратуры Союза ССР от 31 декабря 1980 г. № 7/58 «О порядке применения предостережения о недопустимости нарушения закона»; Григоренко В.Н., Демиденко Н.К. Указ. соч. С. 10, 11;

указание Генеральной прокуратуры Российской Феждерации от 6 июля 1999 г. № 39/ «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона»).

Стрельников В. Арсенал прокурорского надзора // ЭЖ-Юрист. 2011. № 46. С. 1, 6.

В научной литературе высказывались предложения о возможности объявления предостережения должностным лицам органов, где на протяжении длительного времени вскрываются однотипные нарушения законов, что дает основания говорить об их устойчивом характере522. На наш взгляд, в условиях, когда нарушения законов не только состоялись, но и имеют распространенный характер, такая модель реагирования не отвечала бы цели внесения предостережения (направленного исключительно на предупреждение нарушений законов в будущем).

Одной из наиболее распространенных мер реагирования прокурора является внесение представлений об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые правомочны устранить допущенные нарушения. Представление появилось в начале 40-х гг. XX в. как форма прокурорского реагирования, нацеленная на пресечение имеющих тенденцию к распространению нарушений законов, обусловливающихся, прежде всего, причинами, которые могут и должны быть устранены вмешательством местных органов523.

В настоящее время внесение представлений является действенным способом укрепления состояния законности в сфере функционирования разрешительной системы. Например, в 2010—2011 гг. по результатам рассмотрения внесенного Генеральной прокуратурой Российской Федерации представления об устранении нарушений закона Минкультуры России отозвано 147 прокатных удостоверений на киновидеофильмы, содержащие ненормативную лексику и непристойные выражения524.

Вместе с тем, принятия дополнительных организационных мер требуют выявляемые по-прежнему факты некачественного их составления (в Кривоносов А.Н. Прокурор как участник производства по делам об административных правонарушениях // Административное и муниципальное право. 2009.

№ 1. С. 75-82.

Березовская С. Представления прокуратуры в порядке общего надзора // Социалистическая законность. 1945. № 6. С. 32—37.

Сильное Российское государство должно иметь сильную прокуратуру: интервью с Генеральным прокурором Российской Федерации Ю.Я. Чайкой // Прокурор. 2012. № 1.

С. 7—19.

отсутствие четко сформулированных выводов, являющихся результатом обобщения, доказательств нарушений законов и конкретных предложений по существу их устранения). Необходимо дальнейшее совершенствование представления как «формы реагирования на бездействие органов управления, на формально-бюрократическое отношение должностных лиц к исполнению законов»525 в современных условиях.

В частности, требуют четкого регулирования форма представления, его реквизиты, порядок, основания, последствия внесения и неисполнения предъявленных прокурором в представлении требований. Не снижая превентивной направленности реагирования, в настоящее время, как представляется, нельзя априори исключать из прокурорского «арсенала»

возможность внесения представлений на единичное нарушение закона (особенно, имеющего грубый характер, связанного с потенциальной угрозой безопасности).

прокурорами мер реагирования на нарушения законов о лицензировании имеет использование полномочий по возбуждению дел об административных правонарушениях и направлению исков (заявлений) в суд общей юрисдикции (арбитражный суд). Причем указанное соотношение остается стабильным на протяжении последних пяти лет (см. приложение 14 к настоящему исследованию). Определению соотношения применяемых органами прокуратуры мер реагирования на выявленные нарушения законов о разрешительной системе (как и общего количества выявляемых прокурорами нарушений законов такого рода, их динамики) в настоящее время препятствуют недостатки ведомственной статистической отчетности, не предусматривающей соответствующих показателей. Количество привлеченных к административной ответственности лиц по постановлениям прокуроров в рамках прокурорского надзора за исполнением законов, Березовская С.Г. Прокурорский надзор в советском государственном управлении (общий надзор). М., 1954. С. 69—71.

соблюдением прав и свобод человека и гражданина в целом остается стабильным, в некоторые периоды показывая определенную тенденцию к росту (2008 г. — 291 790; 2009 г. — 310 971; 2010 г. — 275 794; 2011 г. — 291 973; 2012 г. — 301 682; 2013 г. —287 117).

Административные правонарушения в сфере разрешительной системы предусмотрены подавляющим числом глав Особенной части (разд. II) КоАП РФ (15 из 17).526 За последние годы реализация административной ответственности приобретает все более существенное значение для обеспечения законности в разрешительной системе, а использование прокурором потенциала административного преследования— в арсенале его полномочий.

Понятие административного преследования, не закрепленное КоАП РФ, широко используется в научной литературе. Как представляется процессуальной деятельности, осуществляемой уполномоченными в соответствии с законодательством об административных правонарушениях органами и должностными лицами в целях изобличения виновного в совершении административного правонарушения.

административного преследования, нельзя не отметить отражение принципиально нового подхода к определению компетенции прокурора.

Если ст. 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»

наделяет прокурора полномочиями по возбуждению производства по делам об административных правонарушениях лишь в отношении должностных лиц, то специальная и более поздняя ст. 28.4 КоАП РФ предусматривает право прокурора по вынесению постановления о возбуждении дела по любому факту административного правонарушения вне зависимости от субъекта, его совершившего.

См. об этом более подробно: Субанова Н.В. Административные правонарушения в сфере публичной разрешительной деятельности // Административное и муниципальное право. 2010. № 11 (35). С. 57—63.

Статьей 28.4 КоАП РФ прокурор наделен полномочиями на возбуждение любого дела об административном правонарушении, предусмотренном настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации. Кроме того, как представляется, процессуальной деятельностью по административному преследованию охватывается целый ряд полномочий прокурора, закрепленных КоАП РФ, в том числе:

возбуждение дела об административном правонарушении;

проведение административного расследования (ст. 28.7 КоАП РФ);

отказ в возбуждении дела об административном правонарушении (ст. 28.1 КоАП РФ);

административном правонарушении (ст. 28.8 КоАП РФ);

прекращение производства по делу об административном правонарушении до передачи дела на рассмотрение (ст. 28.9 КоАП РФ);

правонарушении, представление доказательств, заявление ходатайств, дача заключений по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела (ст.

25.11 КоАП РФ).

Вместе с тем, данный перечень нельзя назвать исчерпывающим. Как представляется, прокурор при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях вправе (и обязан) совершать все исключением прямо указанных случаев), например: рассматривать ходатайства лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении (ст. 24.4 КоАП РФ) при возбуждении им дела об административном правонарушении до передачи его на рассмотрение;

административном правонарушении (ст. 26.2 КоАП РФ); принимать доказательств до разрешения дела по существу (ст. 26.2 КоАП РФ) и т.п.

Осуществление прокурором административного преследования тесно связано с надзором за исполнением законов о разрешительной системе.

Положение прокурора, с этой точки зрения, является двояким и не имеет однозначного закрепления (в противовес, например, ч.1 ст. 37 УПК РФ): с одной стороны возбуждение дел об административных правонарушениях и полномочиями, установленными КоАП РФ и другими федеральными законами является самостоятельной функцией органов прокуратуры (п. 2 ст.

1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»), с другой – согласно ст. 22 данного Федерального закона полномочие по возбуждению дела об административном правонарушении является необходимым элементом надзорной компетенции прокурора. При этом осуществление прокурорского надзора позиционируется в КоАП РФ в числе общих начал соответствии со ст. 24.6 Генеральный прокурор Российской Федерации и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением производстве по делам об административных правонарушениях, за обстоятельство обусловливает соотношение и взаимосвязь осуществляемого прокурором административного преследования и реализации им надзорной функции. Отсутствие разграничения соответствующих полномочий прокурора как в теории, так и в законодательстве является одним из наиболее сегодняшний день.

Вместе с тем, административное преследование в рассматриваемой сфере представляет определенную сложность, обусловленную в первую очередь спецификой предмета правового регулирования. Во многих случаях статьи КоАП РФ, устанавливающие ответственность за совершение правонарушений в сфере функционирования разрешительной системы, являются бланкетными (объективная сторона состава административного правонарушения фактически устанавливается в подзаконных нормативных правовых актах), имеют комплексный объект посягательства, что усложняет доказывание факта административного правонарушения по таким делам.

Непродуманность внутренней дифференциации объектов посягательства в некоторых главах Особенной части КоАП РФ, отсутствие учета содержания соответствующих составов административных правонарушений, предусматривающих ответственность за несоблюдение разрешительного порядка, сложность отнесения конкретных административных правонарушений в сфере осуществления разрешительной системы к числу длящихся также создают трудности для правоприменителей527.

Практика свидетельствует о недостаточно эффективной реализации прокурорами полномочий по возбуждению дел об административных правонарушениях, предусматривающих административную ответственность за несоблюдение органами государственного контроля (надзора) требований законодательства о государственном контроле (надзоре), ненадлежащую организацию ими предоставления государственных и муниципальных услуг528.

По вынесенным прокурорами постановлениям (направленным в арбитражные суды заявлениям) органами административной юрисдикции и судьями в 2012 г. за совершение административных правонарушений в сфере лицензирования привлечено к административной ответственности См. об этом: Серков П.П. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы: монография. М.: Норма, Инфра-М, 2012. [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

См.: Решение Всероссийского совещания прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур по вопросам защиты прав предпринимателей от 21 февраля 2013 г.

7 393 лица, в 2013 г. —7179529. Проведенным исследованием530установлено, что в большинстве случаев дела об административных правонарушениях в сфере лицензирования возбуждаются прокурорами по ст. 14.1 КоАП РФ ( из 112 изученных постановлений об административных правонарушениях).

Такой вывод в целом отражает структуру административно-юрисдикционной деятельности: анализ судебной практики показывает, что наибольшее число дел о нарушении требований разрешительной системы возбуждается по базовой статье 14.1 КоАП РФ531.

проведение административного расследования причислены к функциям прокуратуры (п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»), что представляется не вполне верным. Очевиден, на наш взгляд, тот факт, что указанные полномочия представляют собой лишь часть предоставленной прокурору компетенции в сфере административного преследования, осуществляемого им наряду с иными уполномоченными на это ст. 28.3 КоАП РФ должностными лицами (А.С. Дугенец именует таких субъектов «преследующими лицами»)532. Правильным в этой связи является высказанное А.Ю. Винокуровым мнение о необходимости изменения данной нормы путем закрепления в числе функций прокуратуры осуществления административного преследования в соответствии с полномочиями, предусмотренными КоАП РФ533.

Статистический отчет «О работе прокурора» по форме «ОН» за 12 месяцев 2013 г.

Диссертантом изучены 112 постановлений прокуроров о возбуждении дела об административном правонарушении в сфере лицензирования из 15 субъектов Российской Федерации.

Шохин Д.В. Административно-правовой институт разрешительной системы в механизме государственного управления: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2012.

С. 21.

Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный процесс: моногр. М., 2003.

С. 19.

Винокуров А.Ю. Административное преследование как функция прокуратуры Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2012. № 10.

С. 52—56.

Проведенным исследованием534 установлено, что в подавляющем большинстве случаев дела об административных правонарушениях в сфере хозяйствующих субъектов — юридических лиц (их должностных лиц), индивидуальных предпринимателей и физических лиц (97 из 112). Из 112 рассмотренных дел об административных правонарушениях лишь государственных органов и органов местного самоуправления.

С одной стороны, такая ситуация, на наш взгляд, является следствием асимметричности норм КоАП РФ, не устанавливающих ответственность должностных лиц, осуществляющих разрешительные процедуры, в полной мере. С другой стороны, в свете этого необходим, как представляется, пересмотр приоритетов и соответствующая организация прокурорской деятельности.

Следует, на наш взгляд, принять меры по комплексной оптимизации порядка участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях, включая упрочение его статуса как должностного лица, осуществляющего надзорные функции, устранению на этом пути пробелов законодательства с учетом теоретически доказанной необходимости повышения роли органов прокуратуры по надзору за исполнением законов в административных деликтов, обеспечения законности оснований и процедур возбуждения, расследования дел об административных правонарушениях и обжалования решений по ним535.

правоохранительными, контролирующими и разрешительными органами Диссертантом изучены 112 постановлений прокуроров о возбуждении дела об административном правонарушении в сфере лицензирования из 15 субъектов Российской Федерации.

См.: Кирин А.В. Теория административно-деликтного права: автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2012.

не в полной мере. Поэтому вмешательство прокурора здесь носит выраженный компенсаторный характер и способствует воплощению принципа неотвратимости ответственности.

Необходима законодательная конкретизация принципов и критериев определения круга дел об административных правонарушениях, возбуждаемых исключительно прокурором, упорядочение в этой связи круга административно-юрисдикционных органов536.

Как показало проведенное исследование537, возбуждение прокурорами дел об административных правонарушениях по ст. 14.1 КоАП РФ вызывает удовлетворении требований прокуроров в связи с отсутствием события или состава административного правонарушения (включая недоказанность факта административного правонарушения), истечением сроков давности привлечения к административной ответственности. В частности, прокурорами возбуждаются дела об административных правонарушениях по фактам осуществления деятельности, не требующей в соответствии с действующим законодательством лицензирования. Действия лиц, привлекаемых к административной ответственности, неправильно квалифицируются. Не обеспечивается установление всех необходимых обстоятельств путем сбора доказательственной базы, что способствует отказу в удовлетворении требований прокурора в связи с недоказанностью события правонарушения.

Такая ситуация требует принятия мер организационного характера, направленных на повышение квалификации прокуроров, осуществляющих правоохранительных органов уголовной и административной юрисдикции имеет четкий характер закономерности. /Законность в Российской Федерации. М., 2008. С. 50.

Диссертантом изучено 117 решений (постановлений) судов (арбитражных судов) об отказе в удовлетворении требований прокуроров о привлечении к административной ответственности по ст. 14.1 КоАП РФ.

административное преследование, усиление методического сопровождения этой деятельности538.

В некоторых случаях (15 из 117) в удовлетворении требований малозначительным. Вместе с тем, совершение административного правонарушения, предусмотренного чч. 2, 3 и 4 ст. 14.1 КоАП РФ, потенциально содержит способность причинения серьезного вреда публичным интересам. Возможность освобождения лица, совершившего такое административное правонарушение, от административной ответственности в связи с малозначительностью требует исчерпывающей (и достаточно веской) аргументации, что не всегда учитывается.

Так, по инициативе Волжской природоохранной прокуратуры в 2010 г.

за осуществление деятельности в отсутствие лицензии на обращение с отходами к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ привлекались хозяйствующие субъекты в ряде субъектов Российской Федерации. Рассматривая заявление Волжской прокуратуры по факту правонарушения, выразившегося в допуске к деятельности с отходами 1—4го класса опасности работников ООО «Э.» в отсутствие профессиональной подготовки, подтвержденной свидетельствами (сертификатами) на право правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ, однако в удовлетворении требований отказал с применением ст. 2.9 КоАП РФ (малозначительность совершенного административного правонарушения).

Рассматривая жалобу прокурора, 14-й Апелляционный арбитражный суд согласился с его доводами, указав, что существенная угроза охраняемым Не случайно еще в 2004 году при проведении анкетирования в качестве предложения по вопросу организации надзора за исполнением законов в сфере лицензирования в основном звучали мнения о необходимости разработки полных методических рекомендаций, касающихся возбуждения производства по делам о лицензионных административных правонарушениях, непосредственного осуществления проверок; проведения среди прокурорских работников обучающих семинаров, зачетов;

направления на места обобщений практики надзора и примеров положительного опыта надзорной деятельности из различных субъектов Российской Федерации.

общественным отношениям заключается не в наступлении каких-либо материальных последствий правонарушения (состав правонарушения является формальным), а в пренебрежительном отношении общества к исполнению своих публично-правовых обязанностей, к формальным требованиям публичного права. Приведенные судом обстоятельства (признание вины, совершение действий, направленных на устранение выявленных нарушений, привлечение к ответственности впервые) — это смягчающие ответственность основания, которые не могут являться основаниями для освобождения от административной ответственности по ст. 2.9 КоАП РФ. Постановлением апелляционной инстанции решение Арбитражного суда Тверской области отменено, на ООО «Э.» наложен административный штраф.

законодательное уточнение и детализация критериев малозначительности административных правонарушений, поскольку «рациональная неопределенность административно-деликтного закона полезна только в тех случаях, когда его предписания направлены на всемерную защиту прав и интересов личности в административно-юрисдикционной деятельности, а также когда аргументы административно-юрисдикционного решения могут быть почерпнуты из моральных оценок либо когда формализация административно-деликтной нормы объективно невозможна»539.

Требуется унификация и конкретизация порядка участия прокурора на всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях, включая закрепление дефиниции «прокурор» применительно к участию в производстве по делам об административных правонарушениях (см.

приложение 1 к настоящему исследованию).

На практике нередко возникает вопрос о реквизитах постановления прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении. В ст.

Игнатенко В.В. Оценочные понятия и административно-деликтный закон.

Иркутск, 1996. С. 139—140.

28.4 КоАП РФ достаточно четко указано, что о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28. настоящего Кодекса. Вместе с тем, до настоящего времени высказываются мнения о том, что прокурор не должен отражать в постановлении о возбуждении производства об административном правонарушении все те обстоятельства и выполнять действия, которые предусмотрены в данной статье, поскольку в противном случае по своей цели и содержанию постановление о возбуждении дела об административном правонарушении будет не актом прокурорского реагирования, а протоколом, лишь фиксирующим обстоятельства совершенного правонарушения и иные сведения, необходимые для разрешения дела по существу540.

На наш взгляд, соблюдение формальных процессуальных требований в данном случае является необходимым. Отсутствие в постановлении прокурора сведений, прямо перечисленных в ст. 28.2 КоАП РФ, будет свидетельствовать о наличии в протоколе существенных недостатков и может служить основанием для его возвращения органом (должностным лицом), рассматривающим дело об административном правонарушении.

Кроме того, несоблюдение прокурором указанных требований, на наш взгляд, будет нарушением общеправового принципа равенства: права лица, привлекаемого к ответственности, не должны зависеть от конкретного органа, осуществляющего административное преследование. Необходимой в свете сказанного, на наш взгляд, является подготовка методических рекомендаций для прокуроров с детальным разъяснением порядка правонарушении (исходя из установленной КоАП РФ компетенции прокурора), существенных и несущественных недостатков постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях.

См., напр.: Ергашев Е.Р. О проблемах нормативного регулирования применения постановления о возбуждении административного производства как акта прокурорского реагирования // Бизнес, Менеджмент и Право. 2012. № 2. С. 52 — 55.

Принимая во внимание характер и пределы компетенции прокуроров, действующая в настоящее время редакция чч. 1, 2, 3 ст. 28.1 КоАП РФ правонарушении и процессуальные действия на этой стадии лишь с полномочиями должностных лиц, составляющих протоколы) требует исследованию).

прокурором административного расследования, который имеет лишь рамочное отражение в КоАП РФ.

Требует законодательного закрепления фактически сложившаяся на практике форма документирования результатов прокурорских проверок: акт проверки, который является источником данных, указывающих на наличие события административного правонарушения и поводом к осуществлению конкретных процессуальных действий в рамках производства по делам об административных правонарушениях (в том числе, вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении). Правовой возникновению неустранимых сомнений в виновности лица, привлекаемого по инициативе прокурора к ответственности, при рассмотрении дела.

административном правонарушении, мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, возбужденных прокурором (в том числе с проведением административного расследования). Самостоятельное предъявление прокурорами требований о временном запрете и т. п. мерах в См. более подробно: Субанова Н.В. Определение прокурора об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении // Законность. 2011. № 1.

С. 19—21.

настоящее время противоречит закону и, как представляется, связано с подменой функций органов государственного контроля (надзора)542. Хотя на обеспечения производства по делу об административном правонарушении (в частности, путем составления протокола осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий, находящихся там вещей и документов по правилам ст. 27. КоАП РФ), получая неоднозначную судебную оценку.

Много внимания прокурорскому надзору как одной из гарантий законности в сфере административного принуждения, его особенностям и средствам осуществления в своей докторской диссертации уделил Д.Н. Бахрах. На наш взгляд, не утратило актуальности высказанное им предложение о необходимости совершенствования правовой регламентации прокурорского надзора, в том числе о приостановлении протестом прокурора применения любой меры административного принуждения543.

осуществления прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе требуется, на наш взгляд, расширение компетенции прокурора путем предоставления ему полномочий по вынесению постановления об отмене незаконно примененных мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, публичных интересов.

Сходные нормы закреплены законодательством об административных правонарушениях и о прокуратуре других государств-участников СНГ (ст.

583 Кодекса об административных правонарушениях Республики Казахстан от 30 января 2001 г. № 155-II, ст. 42 Закона Республики Казахстан от декабря 1995 г. № 2709 «О прокуратуре», ст. 2.15 ПроцессуальноСм. более подробно: Субанова Н.В. Временный запрет деятельности: пределы прокурорского надзора // Законность. 2011. № 6. С. 11—15.

Бахрах Д.Н. Административное принуждение в СССР, его виды и основные тенденции развития: автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 1972. С. 37.

исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях от 20 декабря 2006 г. № 194-З).

Такое направление развития законодательства об административных правонарушениях наиболее полно отвечало бы интересам укрепления административных правонарушениях в разрешительной сфере и доказанной правонарушениях544.

В частности, характерным для санкций статей, предусматривающих административную ответственность по делам соответствующей категории, является административное приостановление деятельности. По данным Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица – это второй по частоте назначаемых районными судами вид административных наказаний (после административного штрафа). С учетом распространения нарушений, допускаемых при назначении этого вида наказаний (и применения временного запрета деятельности как меры, обеспечивающей производство в этих случаях) наибольшую долю в структуре обжалованных в областные и равные им суды постановлений, административного приостановления деятельности, с отменой каждого пятого постановления – (19,2 %)545. Вместе с тем, сложности обеспечения См., напр.: Соколов А.Ю. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в системе мер административного принуждения:

автореф. дис... д-ра юрид. наук. Саратов, 2013 [Электронный ресурс] // Авторефераты диссертации по юридическим наукам. Сайт «Правовые технологии». URL:

http://www.lawtech.ru/document/2013avtoref919 (дата обращения 04.04.2014) http://www.cdep.ru/userimages/sudebnaya_statistika/OBZOR_sudebnoy_statistiki2012_g.doc (дата обращения: 28.03.2014).

законности создает недостаточное закрепление законодательством механизма обжалования применяемых уполномоченными юрисдикционными органами мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях546. Использование на этом пути надзорного потенциала прокуратуры являлось бы, на наш взгляд, дополнительной гарантией законности в производстве по делам об административных правонарушениях (см. приложение 1 к настоящему исследованию).

Требуется законодательное уточнение процедуры рассмотрения протестов прокуроров на не вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях путем установления представляется, способствовало бы достижению задач производства по делам об административных правонарушениях.

Имеется много пробелов правового регулирования на стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, которые осложняют участие прокурора в производстве. В частности, помимо указанной выше необходимости корректировки ст. 30. КоАП РФ в части субъектного состава прокурорского опротестования, требует законодательного уточнения вопрос о направлении прокурору копий решений, принятых по результатам рассмотрения протестов. В принципе необходимо осуществить детальную законодательную регламентацию содержания и порядка направления протеста на не вступившие в законную силу постановление по делу и последующие решения по аналогии с положениями, регламентирующими порядок опротестования вступивших в правонарушении, решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов.

Настоятельная необходимость имеется в конкретизации полномочий по См. более подробно, напр.: Субанова Н.В. Временный запрет деятельности:

пределы прокурорского надзора // Законность. 2011. № 6. С. 11—15.

последующего опротестования вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях. Возможность исправления в порядке надзора судебных ошибок путем пересмотра вступивших в законную силу актов предусмотрена ст. 30.12, 30.13 КоАП РФ и осуществляется с тем чтобы, исходя из принципа справедливости, гарантировать право на судебную защиту прав и свобод граждан.

Опротестование прокурором незаконных правовых актов (по результатам изучения истребованных дел) является одной из гарантий повышенного уровня защиты прав и свобод граждан в правоотношениях, связанных с публичной (административной) ответственностью. Установление дифференцированного (в зависимости от органа, рассматривающего дело об административном правонарушении) порядка истребования дел с целью соответствовало бы вытекающим из ст. 17, 19, 46 и 55 Конституции Российской Федерации критериям справедливости, соразмерности и правовой определенности, направленным на эффективную защиту прав и свобод человека в качестве высшей ценности, в том числе посредством справедливого правосудия. Поэтому обоснованным представляется следующее разъяснение Пленумом Верховного суда Российской Федерации:

«Поскольку право принесения протеста на вступившие в законную силу постановление судьи по делу об административном правонарушении и решение по результатам рассмотрения жалобы или протеста на такое постановление принадлежит Генеральному прокурору Российской Федерации и его заместителям, прокурорам субъектов Российской Федерации и их заместителям, указанные лица вправе истребовать дела об административных правонарушениях для проверки после вступления постановления или решения в законную силу»547. Вместе с тем, требуется закрепление этих полномочий в КоАП РФ.

См.: п. 33 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 (ред.

от 19.12.2013) «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях, всеобъемлющая оценка ситуации, складывающейся в этой сфере, выявление исчерпывающего круга проблем и их решения является предметом самостоятельного исследования.

административной ответственности за неисполнение законных требований прокурора.

административной ответственности за невыполнение законных требований прокурора548, сформулированные с учетом мнения большей части (75,5 %) опрошенных прокурорских работников549 (см. приложение 11 к настоящему исследованию). В 2013 г. субъектный состав ст. 17.7 КоАП был дополнен юридическими лицами, в числе административных наказаний предусмотрено административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток. Тем самым позиция диссертанта получила подтверждение. Вместе с тем, представляется возможным дальнейшее расширение субъектного состава ст. 17.7 КоАП РФ путем дополнения его индивидуальными предпринимателями.

Существует также потребность совершенствования ведомственной статистической отчетности. Целесообразным представляется дополнение прокурорской статистики по форме «ОН», в том числе показателями, направленными на фиксацию количества вынесенных прокурорами постановлений о возбуждении дел в зависимости от субъектного состава соответствующих правонарушений (юридических лиц, должностных лиц, физических лиц); показателями количества вынесенных постановлений, Российской Федерации об административных правонарушениях».

Субанова Н.В. Административная ответственность за невыполнение законных требований прокурора: проблемы правоприменения // Юрид. мысль. 2012. № 1. С. 95-99.

В 2012 г. проведен опрос 684 прокурорских работников из 10 субъектов Российской Федерации.

относящихся к исключительной компетенции прокуроров (по категориям дел), и их движения сообразно стадиям производства по делам об административных правонарушениях (см. приложение 4 к настоящему исследованию).

административной ответственности в разрешительной сфере: подавляющее большинство составов в статьях КоАП РФ направлено на защиту установленного разрешительного порядка от правонарушений, совершаемых гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами (их должностными лицами). Административная ответственность должностных лиц публичных органов, наделенных разрешительными, контрольно-надзорными полномочиями, предусмотрена лишь в единичных случаях. Такое положение, на наш взгляд, способствует уклонению чиновников от ответственности.

Возможным на данном пути является использование исторического опыта правового регулирования.

Например, в первые годы советской власти разрешительный порядок применялся в целях борьбы с незаконным оборотом оружия. При этом, нормативно закреплялась ответственность лиц, неправомерно выдавших оружие лицам, не умеющим владеть им, и не принявших мер к ознакомлению с обращением с оружием, если следствием этого упущения явился несчастный случай550.

Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 23 июня 1921 г. «О порядке наложения административных взысканий» было установлено, что «незаконное и неосмотрительное наложение административных взысканий влечет за собой не только отмену постановлений о взыскании, но и предание О выдаче и хранении огнестрельного оружия и обращении с ним: декрет СНК РСФСР от 12 июня 1920 г. // СУ РСФСР. 1920. № 69. Ст. 314.

виновных в том должностных лиц суду, как по почину отдельных граждан, так и в порядке надзора»551.

Необходима унификация используемой в КоАП РФ терминологии применительно к составам административных правонарушений, функционирования разрешительной системы. Части 3—4 ст. 14.1 КоАП РФ предусматривают административную ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением (грубым нарушением) условий, предусмотренных лицензией. Частями 2—3 ст. 19.20 КоАП РФ, в свою очередь, установлена административная ответственность за требований или условий специального разрешения (лицензии). Такая разобщенность терминологии в отсутствие связи с базовыми лицензионными категориями (Федеральный закон № 99-ФЗ оперирует лишь категорией правонарушителей от ответственности (см. приложение 3 к настоящему исследованию).

Как представляется, следует также предпринять меры, направленные на оценку необходимости осуществления пересмотра установленных санкциями статей КоАП РФ, направленных на обеспечение разрешительного порядка, размеров административных наказаний в виде административных штрафов в целях повышения эффективности административно-правового воздействия, осуществляемого уполномоченными органами, достижения соразмерности применяемых мер предусмотренным ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ целям административного наказания, связанным с предупреждением совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. В настоящее время размер назначаемых на практике административных штрафов в разрешительной сфере не всегда можно считать адекватным характеру совершенного правонарушения. Так, сумма наложенных штрафов мировыми судьями и судьями районных судов по ст.

14.1 КоАП РФ (за осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения на одно оштрафованное лицо) в 2012 году составила 2,1 тыс. рублей; за нарушение правил продажи этилового спирта, алкогольной, спиртосодержащей продукции, включая безлицензионную розничную продажу алкоголя (ст.

14.16 КоАП РФ) – 5,2 тыс. рублей. При этом наиболее высокие суммы штрафов налагались мировыми судьями и судьями районных судов в среднем на одного оштрафованного (по всем привлеченным лицам, независимо от статуса), в том числе, за осуществление безлицензионной деятельности, не связанной с извлечением прибыли (ст. 19.20 КоАП РФ) – 49,5 тыс. рублей552. Очевидно, что степень общественной опасности данных назначенными наказаниями.

Необходимо оптимизировать установленный законодательством порядок назначения административных наказаний, связанных с лишением разрешения. Так, в советский период за совершение правонарушений рассматриваемой категории в числе административных взысканий предусматривался отзыв (аннулирование), приостановление действия специального разрешения (лицензии) (ст. 157.3 КоАП РСФСР), что являлось действенным средством укрепления законности в разрешительной сфере. В настоящее время по неясным причинам такие виды административных наказаний КоАП РФ не закреплены, а установленный лицензионным законодательством механизм оперативного воздействия на лицензиатов вызывает определенные нарекания. Законодательством не зафиксирован срок, в течение которого нарушитель после аннулирования лицензии не вправе осуществлять лицензируемую деятельность. Последствием этого пробела является парадоксальная ситуация, когда нарушитель может URL:http://www.cdep.ru/userimages/sudebnaya_statistika/OBZOR_sudebnoy_statistiki2012_ g.doc(дата обращения: 28.03.2014).

обратиться с заявлением о выдаче новой лицензии сразу же после аннулирования предыдущей (за исключением абз. 3 ч. 7 ст. 14 Федерального закона № 99-ФЗ). Необходимо устранение такого пробела применительно ко всем сферам лицензируемой деятельности (например, путем установления запрета на обращение с заявлением о предоставлении лицензии ранее установленного в законе срока, исчисляемого со дня вступления в законную силу решения суда об аннулировании предыдущей лицензии).

Прокурорами активно осуществляется защита публичных интересов в разрешительной сфере в порядке гражданского судопроизводства553.

Значительную часть успешной исковой работы прокуроров по всей стране, по данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, составляют заявления прокуроров, связанные с инициированием получения образовательными учреждениями разрешений в необходимых случаях.

Основанием для предъявления указанных заявлений являются результаты прокурорских проверок исполнения законодательства об охране жизни и здоровья, безопасности несовершеннолетних. Занимая принципиальную позицию, прокуроры используют все предоставленные законодательством полномочия к устранению нарушений законов о разрешительной системе, создающих угрозы безопасности.

Вместе с тем, реализация прокурором предоставленных полномочий в данном случае не должна подменять деятельность органов, уполномоченных на выявление и пресечение фактов неправомерной деятельности в отсутствие необходимых разрешений, с нарушением лицензионных требований и пр.

Требуется солюдение баланса частных и публичных интересов в рамках избрания конкретных форм и средств прокурорского реагирования.

См.: Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе: приказ Генерального прокурора Рос. Федерации от 26 апр. 2012 г. № 181 [Электронный ресурс].

Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»; Об обеспечении участия прокуроров в арбитражном процессе: приказ Генерального прокурора Рос. Федерации от 25 мая 2012 г. № 223 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

правоприменительной практике – в целом) порождают недостатки теоретической проработки института разрешительной системы и законодательства о разрешительной системе: в частности, отсутствие определенности в вопросе о правовой природе акта разрешения и актов аннулирования (отзыва) разрешения554, и соответственно – возможности оспаривания конкретных актов.

предоставлении лицензии — правоустанавливающим. Согласно ч. 12 ст. Федерального закона № 99-ФЗ лицензия аннулируется по решению суда на аннулировании лицензии. Следовательно, обязанность обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии при наличии правовых оснований лежит на лицензирующем органе. Возможность обращения прокурора в арбитражный суд с заявлением об аннулировании лицензии законом не предусмотрена. Вместе с тем, поскольку ненормативным правовым актом является приказ (распоряжение) о предоставлении лицензии, требование о признании его недействительным может быть заявлено прокурором в арбитражный суд согласно ч. 1 ст. 52 АПК РФ555.

Однако в тех случаях, когда в соответствии со специальными правовыми нормами (не охваченными сферой действия Федерального закона № 99-ФЗ) лицензия является правоустанавливающим документом, она отвечает признакам ненормативного правового акта, и требование о ее См. об этом, напр.: Артемьева Е.А. Судебно-арбитражная практика рассмотрения споров, связанных с аннулированием (отзывом) разрешений // Право и экономика. 2013. № 9. С. 70 —79.

О практике такого реагирования см.: Ульянов В. Оспаривание незаконных решений лицензирующих органов о предоставлении лицензии // Законность. 2013. № 5. С.

28—29.

признании недействительной, на наш взгляд, может быть заявлено прокурором556.

По неясным причинам законом не обозначены полномочия прокурора соответствующих оснований) и предъявлению в суд (арбитражный суд) исков (заявлений) в рамках надзора за исполнением законов (в отличие от надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина). С учетом условного характера разграничения данных отраслей надзора557 ст. Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в этой части требует дополнения.

Анализ динамики прокурорского реагирования за последнее пятилетие (с 2008 по 2013 гг.) показывает существенное снижение удельного веса возбужденных уголовных дел по материалам, направленным прокурорами в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ в сфере лицензирования, от общего количества выявленных ими нарушений законов (см. приложение 14 к настоящему изданию). Вместе с тем, динамика соотношения количества преследовании в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, и возбужденных дел этой категории является положительной, что свидетельствует об улучшении качества прокурорской работы.

Требуется усиление методической поддержки предупреждения средствами прокурорского надзора преступлений, посягающих на установленный порядок разрешительной системы. Например, по данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, на территории Российской Федерации с 2011 г. по май 2013 г. нарушения прав предпринимателей, предусмотренные ст. 169 УК РФ, устанавливались прокурорами в ходе проведения «общенадзорных проверок» в 15 случаях. По материалам, Рекомендации Научно-консультативного совета при Федеральном арбитражном суде Северо-Кавказского округа // Вестн. Федерального арбитражного суда СевероКавказского округа. 2012. № 3 (9).

См. об этом, напр.: Рябцев В.П. Предмет надзора нуждается в дополнительной регламентации // Законность. 2011. № 3. С. 3—5.

направленным прокурорами, возбуждено четыре дела по данной статье.

В качестве причины незначительного количества дел прокуроры называют особенности объективной стороны данного преступного деяния.

Имеются проблемы применения мер прокурорского реагирования в виде предъявления требований о привлечении лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности.

Если в 2010 г. к дисциплинарной ответственности по представлениям прокуроров в этой области привлечено 5 067 лиц, то в 2012 г. — 4 211, а в 2013 — 4 120 (хотя итоговые статистические данные о результатах деятельности прокуроров по надзору за исполнением законов в целом демонстрируют обратную тенденцию).

В советский период возбуждение прокурорами дисциплинарного производства имело повсеместный характер (тогда как постановления о возбуждении административного производства, напротив, единичный558).

Впервые «постановление о возбуждении дисциплинарного преследования»

упоминалось в Инструкции по общему надзору от 27 февраля 1946 г. (ст. 60).

В теории прокурорского надзора были выработаны реквизиты такого постановления. Статья 26 Закона СССР от 30 ноября 1979 г. «О прокуратуре СССР»

мотивированного постановления о возбуждении дисциплинарного производства, которое подлежало рассмотрению органом или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок после его поступления.

возможности предъявления прокурором требования о привлечения Долежан В.В. Общенадзорные полномочия прокурора и их применение // XXVI съезд КПСС и вопросы совершенствования деятельности прокуратуры: сб. науч. тр. / Всесоюз. ин-т по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности. М., 1983. С. 71.

Березовская С.Г. Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов управления в СССР. М., 1959. С. 115.

постановления560, действующий Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» формы реализации соответствующего полномочия не предусматривает.

Сложившаяся ситуация, по существу, аналогична существовавшей в советский период (до 1946 г.) — до издания Инструкции по общему надзору, когда вопросы о наложении дисциплинарных взысканий на виновных ставились прокурорами только во вносимых ими представлениях в числе других предложений, в результате чего допускался суммарный подход при определении ответственности должностных лиц, отсутствовали условия для соответствующих органов управления. Введение в практику общего надзора процессуального акта — постановления о привлечении к дисциплинарной ответственности повысило эффективность постановки прокурорами вопросов о дисциплинарных взысканиях561.

С.Г. Березовская по рассматриваемому вопросу отмечала, что отсутствует только в случае, когда постановка вопроса о дисциплинарной ответственности непосредственно вытекает из материалов проверки исполнения законов. Постановка вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности должна быть столь же конкретной, как и в отдельном постановлении: в представлении обязательны исчерпывающие указания на совершение конкретным должностным лицом дисциплинарного проступка с ясной формулировкой его вины562, что является необходимым основанием привлечения к юридической ответственности.

прокурором дисциплинарного преследования на протяжении десятилетий См., напр.: Прокурорский надзор / под ред. А.Я. Сухарева. М., 2003. С. 220.

См. об этом: Березовская С.Г. Прокурорский надзор в советском государственном управлении (общий надзор). М., 1954. С. 90.

Прокурорский надзор в СССР. М., 1966. С. 106.

являлись предметом дискуссий. Наиболее активно обсуждению подвергались документальная форма акта реагирования прокурора и обязательность соответствующих прокурорских постановлений (иначе говоря: предрешает ли прокурор, вынося постановление о привлечении к дисциплинарной ответственности, вопрос о наложении дисциплинарного взыскания). Мнения на этот счет полярно разделялись: от обоснования обязательности таких прокурорских постановлений для органов, налагающих дисциплинарные взыскания563, до полного отрицания их императивного характера в связи с несоответствием надзорным функциям прокуратуры и соответственно наличия в этом случае усмотрения исполнителей564.

Широкое распространение получило мнение о том, что форма постановления о возбуждении прокурором дисциплинарного преследования не соответствует специфике и характеру прокурорского надзора, который не наделен никакой административной властью, в связи с чем прокурору правильнее было бы осуществлять свои обязанности по этому вопросу посредством одной из основных форм общенадзорной работы — протеста или представления565.

Вместе с тем, как представляется, активизация деятельности прокуроров на данном направлении способствовала бы укреплению состояния законности в сфере государственного управления в целом, элементом которого является разрешительная система. С этой целью необходима детализация Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». На наш взгляд, в настоящее время не может быть существенных возражений применительно к введению конкретного процессуального документа, оформляющего инициирование прокурором дисциплинарного преследования — постановления (по аналогии с производством по делам об административных правонарушениях).

Купко П. Обязательность прокурорских постановлений о возбуждении дисциплинарного преследования // Социалистическая законность. 1950. № 11. С. 45—48.

Васьков. За расширение связи науки с практикой // Социалистическая законность. 1950. № 3. С. 53—54.

См., напр.: Николаева Л.А. Указ. соч. С. 27—28.

Требуется четкое закрепление процедуры вынесения прокурором постановлений о привлечении к дисциплинарной ответственности, их движения и порядка обжалования принятых решений в ТК РФ с учетом отсутствия у прокурора права предрешать возможность наложения дисциплинарного взыскания, в полной мере соответствующего необходимости защиты прав привлекаемого к ответственности лица.

Возможность привлечения к дисциплинарной ответственности по инициативе органов (должностных лиц), которым такое право предоставлено законодательством, предусматривалась и в советский период.566 С учетом изложенного, поддерживая ранее высказанные предложения о дополнении ст. 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»

положением о возбуждении прокурором производства о дисциплинарном соответствующее дополнение ТК РФ и Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (см. приложение 1 к настоящему исследованию).

Сходные нормы закреплены законодательством государств-участников СНГ, где прокуратуры осуществляют «общенадзорные» функции (например, ст. Закона Республики Беларусь от 8 мая 2007 г. № 220-З «О прокуратуре Республики Беларусь», ст. 20, 29 Закона Республики Казахстан от 21 декабря 1995 г. № 2709 «О прокуратуре», ст. 16, 20 Закона Кыргызской Республики «О прокуратуре Кыргызской Республики» от 18 декабря 1993 г. № 1341-XII, ст. 24, 27 Конституционного закона Республики Таджикистан «Об органах прокуратуры Республики Таджикистан» от 15 июня 2005 г. № 76).

Таким образом, выявленные проблемы реагирования прокуроров на выявленные нарушения о разрешительной системе требуют устранения. В современных условиях широта дискреционных полномочий прокуроров в См.: Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 13 октября 1929 г. «Об основах дисциплинарного законодательства Союза ССР и союзных республик», утв.

Постановлением ЦИК СССР от 8 декабря 1929 г. (СЗ СССР. 1929. № 71. Ст. 670).

Карпов Н.Н. Теоретические и прикладные проблемы деятельности прокуратуры по обеспечению законности в сфере прохождения военной службы: автореф. дис. … докт.

юрид. наук. М., 2012. С. 22.

условиях неполноты регламентации осуществляемых ими процедур, дублирование деятельности прокуратуры и иных государственных органов препятствует эффективному решению поставленных задач568.

Доказанная необходимость совершенствования порядка участия прокуроров на всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях и оптимизации статистического учета результатов их использовании прокурором потенциала административного преследования в арсенале его полномочий, имеющих важное значение для правового и организационного обеспечения прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе (с учетом соотношения прокурорского надзора и административного преследования), обусловила формулирование соответствующих предложений.

Как указывал в свое время Н.В. Муравьев: «Поставленная на страже закона прокуратура должна строго соблюдать его и в своей собственной деятельности. Прокурор, сам нарушающий закон — это своего рода contradictio in adjecto, явление, глубоко извращающее саму сущность прокурорского учреждения и требующее поэтому немедленного устранения» (Муравьев Н.В. Указ. соч. 17).

Глава 6. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВЫХ ОСНОВ И

МЕХАНИЗМА ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ

ЗАКОНОВ О РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ

§ 1. Совершенствование правовой и организационной основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной Проведенное теоретическое исследование позволяет обозначить следующие направления совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе:

Совершенствование569 правовой основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе – законодательства о прокурорской деятельности.

Необходимо подвергнуть научно обоснованной систематизации570 весь массив нормативных правовых актов, регламентирующих осуществление надзора, в целях последующего устранения коллизий и пробелов.

Речь здесь можно вести, в частности, о нивелировании неоправданной дифференциации (излишнего дробления правового регулирования) при закреплении Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»

и иными федеральными законами компетенции прокуроров, конкретизации правового регулирования571 ее элементов на пути специализации законодательства о прокурорской деятельности: позитивный характер Анализ методологических основ улучшения правовых актов позволяет определить метод совершенствования законодательства как средство осуществления коренного качественного изменения содержания закона, направленного на более полное регулирование общественных отношений. / Методологические основы и методы совершенствования законодательства. Отв. ред. А.С. Пиголкин. Нукус, 1990. С. 20.

Систематизация законодательства — это упорядочение, приведение действующих нормативных актов в единую, согласованную, целостную систему (Мелехин А.В. Теория государства и права: Учебник. М., 2007 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»).

Конкретизация правового регулирования, т. е. его детализация, — все более подробное регулирование отдельных элементов и сторон данных общественных отношений (Алексеев С.С. Собр. соч.: в 10 т. Т. 2. Специальные вопросы правоведения.

М., 2010. С. 49).

процесса специализации законодательства отмечен И.Н. Сенякиным. В частности специализация позволяет охватить правовым регулированием широкий спектр общественных отношений, учесть их специфику, сделать более упорядоченным, ведет к устранению пробелов в праве, содействует логически правильному построению нормативных правовых актов572, что является актуальным для правового регулирования прокурорской деятельности.

Одним из приемлемых, на наш взгляд, вариантов возможного изменения редакции ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в целях исчерпывающего определения круга объектов прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе (с учетом отмеченной выше тенденции делегирования публично-правовых полномочий негосударственным образованиям, отсутствия единства в определении перечня властных субъектов разрешительной системы) являлось бы формулирование данной статьи посредством использования теоретической конструкции «государственный орган» и «орган, организация, наделенные федеральным законом государственными или иными публичными полномочиями» на основе апробированных законодателем подходов, а также прямое закрепление индивидуальных предпринимателей в числе объектов прокурорского надзора за исполнением законов (см.

приложение 1 к настоящему исследованию).

2. Совершенствование организационной основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе.

Процессуальная по своей сути, представляющая собой «дело о правонарушении»573 «общенадзорная» деятельность должна базироваться на принципе всесторонности, полноты и объективности исследования прокурором всех обстоятельств правонарушения. Только при соблюдении Сенякин И.Н. Специализация и унификация российского законодательства:

проблемы теории и практики. Дис. …докт. юрид. наук. Саратов, 1993. С. 14.

Ломовский В.Д. Прокурорско-надзорные правоотношения. Ростов н/Д, 1987.

С. 127—128.

этих условий возможно принятие правильных и адекватных решений и, следовательно, качественное осуществление надзора574.

В настоящее время необходимость законодательной процессуализации прокурорского надзора, по сути, подменяется направлением на места различного рода информационных писем.

Совершенствование планирования работы прокуроров по надзору за исполнением законов о разрешительной системе.

В рамках этого требуется принять меры по разработке концептуальных положений, определяющих порядок планирования надзорной деятельности в органах прокуратуры с целью его последующего нормативного закрепления.

Концепция планирования проверок исполнения законов в органах прокуратуры, утвержденная приказом Генерального прокурора Российской Федерации, могла бы включать:

а) принципы планирования проверок исполнения законов в органах прокуратуры (в том числе: своевременность реагирования на признаки возможного совершения нарушений законов; неотвратимость наказания виновных в нарушении законов лиц; обоснованность выбора объектов проверки);

выездных проверок исполнения законов.

Основой такого отбора должен являться всесторонний анализ всей имеющейся у органа прокуратуры информации на каждом этапе планирования и подготовки выездной налоговой проверки в целях обоснованности определения объектов проверки. С этой целью требуется определить источники информации о нарушениях законов:

— внутренние источники (информация получается прокурором самостоятельно в процессе выполнения им своих полномочий);

Маршунов М.Н. Прокурорско-надзорное право. Проблемы правового регулирования. СПб., 1991. С. 79.

— внешние формальные источники (информация получается из правоохранительных и контролирующих органов, органов государственной власти и местного самоуправления);

— иные источники (включая общедоступные);

в) приоритетные для проведения выездных проверок органов прокуратуры объекты.

исполнения законов на иных направлениях предполагает законодательное закрепление, в том числе (см. приложение 1 к настоящему исследованию):

— видов проверок, поводов, оснований и ограничений для их проведения;

— порядок оформления результатов проверок;

— прав и обязанностей участников прокурорско-надзорного производства;

— ответственности прокуроров;

— порядка собирания и оценки доказательств;

(экспертиз), привлечения специалистов по требованию прокурора;

— порядка возмещения соответствующих расходов;

— порядка принятия, отмены, изменения, правовых последствий правовых актов прокурорского надзора, их реквизиты;

прокуроров;

— перечня государственных органов и должностных лиц, на которых не распространяется прокурорский надзор за исполнением законов;

— принципов защиты прав невластных участников прокурорсконадзорных правоотношений (объектов надзора) при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов;

— направлений и порядка взаимодействия органов прокуратуры и иных государственных органов (органов местного самоуправления) при организации и проведении проверок.

Зарубежный опыт показывает обусловленность введением четкой дисциплины проведения прокурорских проверок прекращения подмены прокуратурой контролирующих органов и необоснованного вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов575.

Необходимо адекватное отражение в законодательстве вопросов ответственности прокуроров за ненадлежащее выполнение возложенных обязанностей. Так, в период создания советской прокуратуры прокурорский надзор подлежал осуществлению во всех случаях нарушения закона или бездействия, грозившего интересам государства. При этом, на прокурора возлагалась ответственность в тех случаях, когда нарушения законов оставались безнаказанными576.

Подходы к разрешению рассматриваемой проблемы могут быть процессуального кодекса578).

Совершенствование понятийного аппарата применительно к организации деятельности прокуроров.

предполагает разработку не только прикладных тем, но и, причем прежде См., напр.: Кравченко А.Н. Практика прокурорского надзора за соблюдением действующего законодательства при проверках уполномоченными государственными органами хозяйствующих субъектов // Обеспечение конституционных прав граждан в досудебных стадиях уголовного процесса: материалы междунар. науч. -практ.

конф. г. Астана, 26—27 августа 2005 г. Алматы, 2006.

Временная инструкция губернским прокурорам об общих задачах, возлагаемых на прокурора: утв. Циркуляром № 67 Народного комиссара юстиции, прокурора Республики от 29 июля 1922 г. // Еженедельник советской юстиции. 1922. № 28.

См., напр.: Рябцев В.П., Капинус Н.И., Винокуров А.Ю. Применение прокурорами полномочий, предусмотренных пунктом 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009.

№ 9. С. 57—64; Зырянов С.М. Административный надзор органов исполнительной власти:

автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2010. С. 19—20.

Долежан В. Полномочия прокурора. Какими им быть? // Социалистическая законность. 1990. № 8. С. 16—17.

всего, общетеоретических основ науки, а к ним относятся, в частности, понятия и определения. Нельзя забывать к тому же, что юридические понятия и определения при однозначном их применении и толковании укрепления социалистической законности», — справедливо отмечал Б.М. Лазарев579.

В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации»

необходимо, как представляется, закрепить понятие:

прокурорского надзора за исполнением законов;

проверки прокурора по надзору за исполнением законов;

компетенции прокурора;

полномочий прокурора.

Требуется также принять меры по уточнению терминологии в иных федеральных законах, регламентирующих порядок осуществления прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе. В частности, необходимо уточнить термин «прокурор» в КоАП РФ.

прокуратуры с иными органами и организациями при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе.

взаимодействия органов прокуратуры и иных государственных органов (органов местного самоуправления) при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе. С этой целью соответствующих положений Модельного закона о прокуратуре.

прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе.

Разработанный автором базовый алгоритм проведения прокурорских проверок исполнения законов при осуществлении разрешительный процедур Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 10.

является отправной точкой для формирования частных методик, дальнейшей детализации тактики надзорных мероприятий на этом направлении.

Необходимыми представляются, с учетом и на основе осуществленных разработок, издание пособий и методических рекомендаций, подготовка информационных писем для практических работников, посвященных осуществлению надзора за исполнением законов о разрешительной системе на отдельных ее участках (по отраслевому принципу).

Единственным основанием для реагирования прокурора и возможной постановки вопроса об ответственности является установление всего состава правонарушения. В связи с этим изучение тактики и методики прокурорского надзора должно быть приближено к отдельным видам правонарушений580в сфере разрешительной системы.

Разработку методических рекомендаций для конкретных участков прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе, распространение положительного опыта прокуроров, проведение научных исследований состояния законности следует сочетать с целенаправленными мероприятиями, направленными на повышение квалификации прокурорских работников, организацию их обучения по специально разработанным программам, проведение научных собраний и семинаров для прокурорских работников.

Внедрение результатов настоящего исследования произведено, в том числе, путем разработки «Автоматизированного рабочего места прокурора»

(далее — «АРМ Прокурора 8/2013»), получившего одобрение практических осуществляемого прокурором административного преследования с точки зрения сокращения временных затрат и повышения его результативности, на Ломовский В.Д. Задачи советского прокурорского надзора и их осуществление в современных условиях. Калинин, 1986. С. 48—49.

основе современных методов информационного обеспечения (современных информационных технологий)581.

Программный комплекс «АРМ Прокурора 8/2013» обеспечивает:

судебным решениям;

методических материалов по возникающим в практике вопросам;

— повышение эффективности труда прокуроров за счет сокращения времени на подготовку документов, систематизации допускаемых нарушений;

— исключение (минимизацию) возможных ошибок при подготовке документов прокурорского реагирования за счет использования имеющихся в базе данных «АРМ Прокурора 8/2013» шаблонов.

прокурорского реагирования.

прокурорского реагирования, разработанных в соответствии с действующим законодательством и представленных в удобной форме: тексты выполнены с корректироваться и дополняться пользователем.

информационной системы — это структурирование большого объема документов, организация удобного доступа прокуроров к информации в базе данных. Эта идея реализована в системе пользовательского меню, которое позволяет быстро найти и использовать нужный в данный момент процессуальный документ или правовой материал.

Современные информационные технологии определяются как совокупность системных операций по работе с информацией, осуществляемых с использованием компьютерной техники (Основы автоматизации управления в органах внутренних дел:

учеб. / под ред. В.А. Минаева, А.П. Полежаева. М., 1993. С. 138).

отчетности в целях обеспечения информационной базы надзорной деятельности.

В настоящее время статистический отчет «О работе прокурора» по форме «ОН» предусматривает лишь показатель, отражающий результаты работы прокуроров по надзору за исполнением законов о лицензировании в сфере экономики (строка 11 разд. 1 «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»). Между тем, с учетом комплексного характера рассматриваемого направления прокурорского надзора, не ограничивающегося, как было показано выше, только лицензированием, целесообразным являлось бы выделение соответствующей строки «в сфере законодательства о разрешительной системе» в качестве самостоятельной (см. приложение 4 к настоящему исследованию).

Оптимизации надзора будет также способствовать введение на федеральном уровне статистической отчетности, отражающей результаты разрешительной деятельности в целом и на отдельных направлениях, формирование единой базы данных об источниках и носителях информации о нарушениях законов о разрешительной системе.

результативности деятельности прокуратуры часто не позволяет получить объективные данные, что справедливо ставит во главу угла вопрос о разработке соответствующей новым реалиям методологии и методики оценки эффективности прокурорского надзора582 и создает поле для дальнейших исследований.

издание нормативного правового акта Генерального прокурора Российской Федерации, регламентирующего основные вопросы организации прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе и закрепляющего его приоритетный характер, а также внесение изменений и См. об этом, напр.: Капинус О.С., Андреев Б.В., Казарина А.Х. К вопросу о методологии и методике оценки эффективности прокурорского надзора // Вестн. Акад.

Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. 2012. № 1 (27). С. 21—28.

дополнений в иные нормативные правовые акты Генерального прокурора направления прокурорского надзора (см. приложение 5,6,7 к настоящему исследованию).

Приведенные (не исчерпывающие) направления совершенствования правовой и организационной основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе могли бы стать материалом для дальнейшей подготовки совокупности научно обоснованных предложений законодательного характера в рамках предметного содержания концептуальных основ развития органов прокуратуры, разработка которых является необходимым условием повышения эффективности прокурорской деятельности583.

Таким образом, в результате настоящего исследования разработаны научные положения, определяющие направления совершенствования правовой и организационной основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в части:

прокуроров, предмета и объектов надзора;

— процессуализации надзора (включая оптимизацию правового регулирования порядка проведения прокурорских проверок, взаимодействия органов прокуратуры с иными органами путем закрепления в законе нормы, обязывающей государственные органы (органы государственной власти) и местного самоуправления направлять в органы прокуратуры информацию о выявленных нарушениях законов в деятельности органов государственного управления (их должностных лиц) — объектов прокурорского надзора);

— формирования методического сопровождения надзора путем подготовки информационной системы «Обеспечение прокурорского надзора Капинус О.С. Актуализация разработки концепции развития органов прокуратуры // Вестн. Акад. Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. 2009. № 2 (10). С.

8—11.

за исполнением законов и законностью правовых актов» («АРМ прокурора»), формирования алгоритма прокурорских проверок и др.;

— оптимизации статистического учета и отчетности в целях обеспечения надлежащей информационной базы надзорной деятельности.

Совершенствование законодательства о разрешительной Совершенствование законодательства о разрешительной системе, определяющего предмет прокурорского надзора за исполнением законов в соответствующей сфере, на основе выработанных наукой принципов, критериев, способов и методологических подходов584 является необходимым условием повышения его эффективности и безусловно требует проведения самостоятельного комплексного исследования с привлечением специалистов в различных отраслях права. Вместе с тем, уже в настоящее время с учетом полученных знаний о разрешительной системе и состояния законности в этой сфере, как представляется, можно предложить ряд рекомендаций, которые могут послужить исходным материалом для последующей работы.

Совершенствованию законодательства о разрешительной системе в Российской Федерации, на наш взгляд, способствовало бы принятие на наднациональном уровне государств-участников СНГ соответствующего модельного закона (в первую очередь, применительно к разрешительной См., напр.: Власенко Н.А. Неопределенность в праве: природа и формы выражения //Журнал российского права. 2013. № 2. С. 32—44; Нормотворческая юридическая техника /Под ред. Н.А. Власенко. М., 2011. 312 с.; Доктринальные основы юридической техники /Отв. ред. Н.А. Власенко. М., 2010. 368 с.; Власенко Н.А. Проблемы точности выражения формы права (лингво-логический анализ): автореф. дис. … докт.

юрид. наук. Екатеринбург, 1997. 71 с.; Закон: создание и толкование. Под ред. А.С.

Пиголкина. М., 1998. 283 с.; Миренский Б.А. Методологические основы и методы совершенствования законодательства. Отв. ред. А.С. Пиголкин. Нукус, 1990. 192 с.;

Иванов С.А. О соотношении федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов: монография. Под общ. ред. А.С. Пиголкина. М., 2003. 118 с.; Пиголкин А.С.

Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР: автореф. дис. … докт.

юрид. наук. М., 1972. 39 с.; Сенякин И.Н. Специализация и унификация российского законодательства: проблемы теории и практики. Дис. …докт. юрид. наук. Саратов, 1993.

371 с.

системе в сфере предпринимательской деятельности), проект которого разработан автором (см. приложение 2 к настоящему исследованию).

В целом имеется насущная необходимость разработки четкой идеологии, должной правовой доктрины585 развития разрешительной системы, адекватной потребностям обеспечения законности, реальным российским условиям и интересам построения правового социального государства (на основе согласованности ее с общими концептуальными направлениями развития государственного контроля в Российской Федерации586), отсутствие которой несомненно влияет на состояние правового регулирования и процесс укрепления законности. Положения соответствующих теоретико-политических документов, играющие для правоприменителей методологический, доктринальный характер, и содержащие совокупность одобренных идей и представлений о путях, формах, средствах и методах развития разрешительной системы, являлись бы долговременной, стратегической основой для системной реализации законодательных актов587 и деятельности правоохранительных органов (включая прокуратуру) по укреплению законности в сфере ее осуществления.

В этой связи, на наш взгляд, требуется разработка и принятие Концепции развития разрешительной системы в Российской Федерации (далее – Концепция), разработанной в соответствии с положениями Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской основополагающим документом стратегического планирования, О сотношении правовой идеологии и законности см.: Законность в Российской Федерации: моногр. М., 2008. С. 31—41.

О концепции развития государственного контроля в Российской Федерации см.:

Ноздрачев А.Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал российского права. 2012. № 6. С. 18 — 28.

Реализация законов должна быть системной, то есть охватывать ряд однородных законов и их норм, согласовывать меры по их выполнению. Изолированное принятие норм одного закона гораздо менее эффективно и может привести к неверному пониманию его смысла. /Тихомиров Ю.А. Закон: от принятия до реализации. //Законность в Российской Федерации. М., 1998. С. 16.

определяющим государственную политику в сфере разрешительной системы и основой для конструктивного взаимодействия в этой сфере органов публичной власти, институтов гражданского общества, невластных субъектов разрешительной системы.

Самостоятельного освещения в Концепции заслуживают:

анализ современного состояния разрешительной системы в Российской Федерации (включая анализ состояния конкретных форм разрешительной деятельности);

формулирование целей, задач и принципов разрешительной системы в Российской Федерации;

анализ мирового опыта развития разрешительной системы в целях его внедрения в Российской Федерации;

основные направления и принципы государственной политики в сфере осуществления разрешительной системы.

разрешительной системы предполагает повышение эффективности государственного управления, снижение административной нагрузки на субъектов предпринимательства, защиту прав и свобод граждан, обеспечение безопасности государства от угроз, вытекающих из проявлений коррупции в разрешительной системе.

осуществления разрешительной системы основывается на принципах:

соответствия общепризнанным нормам и принципам международного права;

соблюдения законности;

приоритета прав и свобод человека и гражданина;

осуществления разрешительных процедур;

доступности получения разрешений;

установления ответственности разрешительных органов за нарушение законных прав соискателей разрешений и обладателей разрешительных документов;

законности, обоснованности, справедливости, неотвратимости, целесообразности мер ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за нарушение разрешительных условий;

применения разрешительной системы в целях безопасности личности, общества и государства на основе баланса частных и публичных интересов;

гарантированности судебной защиты прав соискателей разрешений и обладателей разрешительных документов;

прозрачности принятия решений и регулирования разрешительной системы, прогнозируемость процесса выдачи разрешительных документов;

установления единого порядка выдачи разрешительных документов;

«единого окна»;

разрешительных документов (разрешительных процедур) на предмет наличия в них излишних административных барьеров для ведения предпринимательской деятельности;

поступательного упрощения разрешительных процедур.

В рамках реализации Концепции необходимо:

— путем полной инвентаризации нормативных правовых актов, затрагивающих различные аспекты осуществления разрешительной деятельности, исчерпывающим образом выявить все виды применяемых разрешений, недостатки (коллизии, пробелы) законодательства в целях выявления реального объема разрешительной системы в Российской Федерации, ее структуры и внутренних связей, формирования единого правового пространства ее функционирования;

— исключить неопределенность толкования отдельных положений нормативных правовых актов, добиваясь максимальной четкости избыточного административного усмотрения органов, наделенных разрешительными полномочиями, снижения коррупционных рисков;

— более детально разграничить полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по регулированию разрешительной деятельности;

— преодолеть слабую прогностическую оценку последствий (в том числе, для состояния законности) принимаемых на федеральном уровне нормативных правовых актов о разрешительной системе588, обеспечить гармонизацию разрешительного законодательства с учетом необходимости ориентации права на реальные предметные сферы правовых отношений589;

— нормативно обеспечить межведомственную координацию всех взаимодействия с институтами гражданского общества для наиболее полной реализации целей и задач разрешительной системы;

— обозначить научно обоснованный комплекс мер, направленных на обеспечение социальной обусловленности законодательства о разрешительной системе (его соответствия, адекватности регулируемым Основными тенденциями развития административного законодательства являются системность, гармонизация и расширение предметов регулирования, что позволит использовать в государственном управлении сочетание программного и стратегического методов управления. При этом первоочередное значение имеет преодоление узкого практицизма, ориентировенности на решение «сиюминутных» задач и переход к реализации социальных технологий «конструирования будущего» на основе долгосрочных и сверхдолгосрочных прогнозных документов. //Концепция развития российского законодательства /Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010. С.

191.

Усиление значения гармонизации законодательства по признаку полноты регулирования предметной области реальных общественных отношений и целостности массива нормативного материала по методам и приемам правового регулирования констатируется исследователями. /См., напр.: Бачило И.Л. Проблемы гармонизации в законодательстве //Журнал российского права. 2000. № 8. С. 84—92.

правообразующего интереса обусловлено соответствием выражающей его нормы правовому требованию о том, чтобы свобода одних субъектов при реализации своих интересов не ущемляла бы аналогичную свободу других участников социального общения591.

Продуктивным здесь, как представляется, будет использование (в числе предполагающего сознательное установление и освоение правовых ценностей, понимаемых прежде всего в качестве формы человеческих отношений к праву, определенных свойств предметов объективной действительности, а также направленных на них потребностей, интересов и переживаний субъекта. Осознание ценностей, получающих фиксацию в планируемом законопроекте, позволяет не допускать ошибки как с точки зрения важности и необходимости данного документа, так и оценки отдаленных последствий его принятия592.

ограничения прав и свобод граждан посредством введения разрешительного Конституционным Судом Российской Федерации правовые позиции, согласно которым ограничение законом основных прав человека возможно лишь при соблюдении таких критериев, как соразмерность ограничений Правовое регулирование может эффективно осуществляться лишь при условии, что законодатель адекватно отражает объективные (и, в первую очередь, материальноэкономические) закономерности и потребности общественной жизни. Начальной стадией работы по научному обеспечению правотворческого процесса является выявление потребностей в правовом регулировании (основанное на анализе сложившейся на практике проблемной ситуации, требующей нового правового решения) и связанное с этим обоснование социальной обусловленности предлагаемой правовой новеллы.

Выявление потребности в правовом регулировании всегда имеет прогностическую направленность. /См.: Лапаева В.В. Конкретно-социологические исследования в праве.

М., 1987. С. 24, 112-115.

См.: Лапаева В.В. Социологическое обеспечение законотворчества: автореф.

дис. … докт. юрид. наук. М., 1993. С. 9.

См. об этом: Аксиологические основы юридической техники / Бабенко А.Н., Бабенко Н.А. /Доктринальные основы юридической техники /Отв. ред. Н.А. Власенко. М., 2010. С. 217—234.

конституционно признаваемым целям и сохранение существа и реального содержания права593. В этом контексте, с учетом особой учредительной роли Конституции для регулирования разрешительной системы стоит признать определения различных способов осуществления прав и свобод: явочном, уведомительном, регистрационном, разрешительном, режиме судебных санкций594.