«ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРИКЛАДНЫЕ ОСНОВЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ О РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ ...»

Автореферат на соискание ученой степени доктора юридических наук (извлечение). М., 1967 /Еропкин М.И. Избранные научные труды, под общ. ред. А.П. Шергина, В.Г. Татаряна. М., 2010. С. 172—173.

Например, Постановлением Совета Министров СССР от 14 апреля 1948 г. № 1229 отмечались допускаемые местными финансовыми органами грубые нарушения в практике выдачи патентов на право осуществления деятельности кооперативных организаций, связанные с выдачей патентов предприятиям, деятельность которых не соответствовала уставам промартелей, непринятием мер к недопущению открытия кооперативных предприятий без патентов. Приказом Генерального прокурора СССР от 20 апреля 1948 г. № 93 «Об усилении борьбы с проникновением частника в кооперацию и предприятия местной промышленности» предписывалось Постановления всеми финансовыми органами, местной промышленностью, и также органами торговли, промысловой, потребительской и инвалидной кооперации217.

Пресекались нарушения разрешительного порядка при осуществлении надзора за исполнением законодательства, регулирующего кустарный промысел218.

Приоритетным направлением деятельности прокуратуры была борьба с пьянством и алкоголизмом. Например, по протесту прокурора приведено в соответствие с законодательством решение исполкома Чернайского сельского Совета Резекненского района от 15 июня 1975 г., которым ряду магазинов предоставлялось право продавать спиртные напитки крепостью 30 % и выше. Это решение противоречило Постановлению Совета Министров Латвийской ССР от 28 июня 1972 г. № 300 «О мерах по усилению борьбы против пьянства и алкоголизма», согласно которому разрешения торговым предприятиям, находящимся на территории района, на торговлю спиртными напитками могли выдаваться только исполкомами районных Советов219.

Сборник действующих приказов и инструкций Генерального прокурора СССР.

М., 1958. С. 49—52.

См., напр.: Социалистическая законность. 1953. № 5. С. 85.

Прокурорами принимались меры реагирования на выявленные факты ущемления прав граждан органами, осуществляющими разрешительные процедуры в жилищной сфере, истребования ими не предусмотренных законодательством документов220.

Реформа управления народным хозяйством в конце 80-х гг. XX в.

повысила степень участия прокуроров в совершенствовании правового регулирования хозяйственной деятельности. Актуализировалась ревизия законности ведомственных нормативных актов в сфере экономики, всемерная защита предприятий от «административных и бюрократических извращений». Была поставлена задача содействия средствами прокурорского надзора полному раскрытию возможностей новых методов хозяйствования221.

политического строя страны, декларация свободы предпринимательства, регулирования экономики, реорганизация государственного механизма, нарастание социальных проблем (решаемых посредством использования административно-правовых способов воздействия на общественные отношения) предопределили изменение предмета прокурорского надзора.

законодательных актов, регламентирующих осуществление разрешительной системы222.

Из практики прокурорского надзора // Там же. № 1. С. 87.

Ястребов В.Б. Прокурорский надзор за исполнением хозяйственного законодательства. М., 1989. С. 52—54.

См., напр.: Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 01 августа 1995 г. № 41 «О задачах органов прокуратуры по реализации полномочий в арбитражном процессе» (утратил силу); Указание Генерального прокурора Российской Федерации от мая 1997 г. № 25/7, МВД РФ от 12 мая 1997 г. № 1/8588, Рослесхоза от 16 апреля 1997 г.

№ Д0-5-27/166 «Об усилении координации и взаимодействия в борьбе с нарушениями федерального лесного законодательства и порядке оформления и передачи материалов о лесных пожарах и лесонарушениях в правоохранительные органы»; Информационное письмо Генерального прокурора Российской Федерации от 02 августа 1995 г. № 38-15/1О практике использования прокурорами полномочий по предъявлению исков в арбитражные суды и участию в их рассмотрении»; Информационное письмо Генерального прокурора Российской Федерации от 14 февраля 2005 г. № 7/4-59д-04 «О состоянии прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране Разрушение базовых экономических отношений, происшедшее в процессе преобразования общества и перехода к рынку, привело к разрешительной системы.

«бюрократический рэкет» коррупционеров, использующих разрешительные полномочия223.

оборотом оружия со стороны органов внутренних дел, наряду с иными факторами, вызвала обострение криминогенной обстановки на территории страны в 1991—1993 гг. § 2. Современное состояние законности и прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе окружающей среды в сфере экологической безопасности»; Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 28 марта 2007 г. № 53 «Об усилении борьбы с коррупцией и нарушениями законодательства о государственной и муниципальной службе» (утратил силу); Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от августа 2005 № 29 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав субъектов предпринимательской деятельности» (утратил силу); Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 22 июня 2001 г. № 38 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи»

(утратил силу); Указание Генерального прокурора Российской Федерации от 12.08.1996 № 49/7 «О мерах по усилению борьбы с коррупцией, прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе» (утратило силу);

Представление Генерального прокурора Российской Федерации от 28.04.2006 № 21-22- «Об устранении нарушений законодательства, гарантирующего право на получение основного общего образования»; Письмо Генерального прокурора Российской Федерации от 07 августа 1997 г. «О проверке законности правовых актов, изданных Министерством общего и профессионального образования Российской Федерации».

Ларьков А.Н. Криминологические проблемы борьбы с экономической преступностью // Уголовно-правовые и криминологические проблемы борьбы с преступностью в сфере экономики: материалы расширенного заседания Ученого Совета / Науч.-исследовател. ин-т проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Рос. Федерации. М., 2001. С. 13.

Шелковникова Е.Д. Теоретические основы и проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел в области контроля за оборотом оружия: дис. … докт. юрид. наук. М., 1999. С. 136.

В настоящее время негативная (согласно данным, полученным на основе комплексного использования современных научных способов анализа состояния законности) характеристика состояния законности на различных участках осуществления разрешительной системы ставит в разряд ключевых проблем развитие правоохраны в этом направлении.

Прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе сегодня — это комплексный правозащитный институт, посредством которого обеспечивается соблюдение конституционных прав и свобод граждан (как политических, так и социальных), порядок реализации которых закреплен в законодательном порядке.

Средствами прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе обеспечивается законность как в сфере экономики, так и в экологической, социальной сферах. В сфере прокурорского внимания находится и обеспечение соответствия законам правовых актов, издаваемых поднадзорными органами.

Прокурорские работники225 считают нарушения законов в сфере распространенными (так ответили 71,8 % опрошенных). По мнению 41,6 % опрошенных, за последние 3—5 лет количество нарушений осталось на прежнем уровне (31,0 % отметили, что количество нарушений увеличилось;

23,1 % — что уменьшилось).

К наиболее распространенным видам нарушений законов в сфере осуществления разрешительных полномочий органами власти опрошенные отнесли:

законодательством документации — 466 (47,9 %);

— нарушение сроков предоставления разрешений — 395 (40,6 %);

В 2011 г. опрошено 973 работника органов прокуратуры из 15 субъектов Российской Федерации. Большая часть (48,4 %) опрошенных имели стаж работы в органах прокуратуры от 3 до 10 лет.

— необоснованный отказ в предоставлении разрешения — (27,6 %);

законодательством мер к правонарушителям — 280 (28,8 %);

законодательством документации — 264 (27,1 %);

— нарушения при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях — 151 (15,5 %);

— взимание не предусмотренной законодательством платы — (12,3 %).

рассмотрения материалов, принятия решения (69,4%). В числе факторов, разрешительных полномочий органами власти, прежде всего, отмечено несовершенство законодательства, а также проявления коррупции и недостатки в деятельности правоохранительных органов.

В числе факторов, оказывающих негативное влияние на состояние законности в этой сфере, нельзя не отметить правовой нигилизм, правовую неграмотность населения. Так, в ходе инициированного автором и проведенного с его участием в 2014 году опроса граждан по вопросам деятельности226установлено, что треть опрошенных никогда не выясняет наличие лицензии, разрешения на предпринимательскую деятельность у частной фирмы, компании, если собирается воспользоваться ее услугами.

предпринимателям, которые работают без лицензий, официального разрешения на ведение бизнеса. При этом, даже зная о том, что субъект предпринимательства не имеет необходимого разрешения на осуществление 29-30 марта 2014 года проведен опрос граждан от 18 лет и старше в 43 субъектах Российской Федерации, 100 населенных пунктах. Опрошено 1500 респондентов.

Интервью проводилось по месту жительства. Стат.погрешность не превышает 3,6%.

перестанет пользоваться его услугами. Например, на вопрос «А если Вы узнаете, что стоматолог, у которого Вы обычно лечите зубы, не имеет лицензии, Вы перестанете лечить у него зубы или нет?» - «не перестану»

ответило более трети респондентов.

Коррупция получила широкое распространение в разрешительной системе. Предоставление лицензий и лицензионный контроль в различных деятельности современной России227. Наибольший коррупционный доход исполнительной власти, лидирующей в распределении российских рынков коррупционных услуг (на ее долю в общем объеме рынка коррупционных услуг приходится 98,97 %) приносит, в частности, именно лицензирование — 34,2 % (наряду с нефинансовой контрольной и надзорной деятельностью — 34,6 %, фискальным взиманием налогов и налоговым контролем — 22, %)228.

Исследования общественного мнения, оценки правоохранительных органов и экспертов относительно степени пораженности коррупцией деятельность различных органов, обладающих разрешительными полномочиями, признается в качестве зоны «повышенной коррупционной активности». Андрианов В.Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления: история и современность. М., 2009. С. 63, 64; Дорохов Н.И. Некоторые аспекты оценки коррупции как социально-правового явления // Военно-юрид. журн. 2006.

№ 4. С. 26-29; Бут Н.Д. Теоретические, правовые и организационные основы прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности в Российской Федерации. М., 2011. С. 211; Шутова В.Н. Некоторые аспекты коррупции в региональном природопользовании // Российский следователь. 2013. № 16. С. 44 — 45.

Диагностика российской коррупции: Социологический анализ. Исследование Фонда «ИНДЕМ» [Электронный ресурс]. URL: // http://www.anticorr.ru/rute[t/2003 (дата обращения: 20.11.2012).

См., напр.: Состояние бытовой коррупции в Российской Федерации //http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/anticorruptpolicy/doc20110614_027 (дата обращения: 13.03. 2013).

коррупции.230Различные виды разрешений (включая разрешения на работу для иностранных граждан, лицензии на ведение бизнеса, разрешения на строительство и т.п.) по оценке Всемирного банка, Международной финансовой корпорации, Консультативной группы по иностранным инвестициям (FIAS) являются типичными административными барьерами, повсеместно препятствующими ведению бизнеса. В качестве наиболее часто встречающихся форм проявления коррупции при осуществлении разрешительных полномочий органами власти взяточничество.

На данный момент недостатки функционирования разрешительной системы широко распространены в экономической сфере. Негативные оценки состояния предпринимательского климата в России (в том числе, с учетом издержек разрешительной деятельности) являются традиционными для международных рейтингов (не принимая во внимание определенное несовершенство их методологии). Распространение административных барьеров (в том числе, посредством издаваемых органами власти правовых актов) продолжает оставаться характерным для российской экономики, что препятствует формированию и реализации государственной инновационной политики, развитию малого и среднего предпринимательства, ущемляет свободу экономической деятельности.

См.: Многоликая коррупция: Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления / под ред. Э. Кампоса и С. Прадхана; пер. с англ. М., 2010. С. 72—74; 132—133; 170—171.

Соответствующая оценка дается в рамках реализации международной инициативы по созданию "Учебного пособия по выявлению и устранению административных барьеров, препятствующих инвестициям" (A Manual for the Identification and Removal of Administrative Barriers to Investment. 2006). /См.:

Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т.Я.

Хабриевой, Ж. Марку. М.: Статут, 2011 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

«ОПОРА РОССИИ» предпринимательского климата в России в 2012 году при ответе на вопрос об уровне административных барьеров и их влиянии на бизнес треть респондентов высказали негативные оценки: 24% руководителей малых и средних производственных компаний оценили уровень административных барьеров как «достаточно высокий» и говорили государственные службы создают ввиду неэффективной работы, плохого законодательства или избыточного «рвения» при проверках. Для 9% компаний уровень является «крайне высоким», их руководители говорят о том, что административные барьеры «душат бизнес». При этом в общей сложности 32% участников опроса заявили, что правоохранительные органы создают проблемы для бизнеса в регионе.

Сходными являются результаты исследований, отражаемые в ежегодно составляемых общероссийской общественной организацией «Российский союз промышленников и предпринимателей» докладах «О состоянии делового климата в России» на основе опросов представителей бизнессообщества. В 2012 году в числе «главных проблем для бизнеса»

респонденты назвали: высокие административные барьеры, коррупцию в органах власти и низкое качество государственного управления. При этом десятая часть всех респондентов вынуждены были потратить на получение лицензии более 1500 человеко-часов. Главным недостатком в работе контрольно-надзорных органов при проведении проверок респонденты назвали требование предоставления избыточного, по сравнению с законом, числа документов. Около трети всех представителей бизнеса также выразили недовольство недостаточной компетентностью должностных лиц, проводящих проверки в их компаниях. Лицензирующие органы, по мнению «Предпринимательский климат в России: ИНДЕКС ОПОРЫ» [Электронный ресурс]. URL: http:// www.new.opora.ru/projects/index (дата обращения: 13.01.2014).

опрошенных субъектов предпринимательства, находятся в числе органов, оказывающих сильное негативное влияние на бизнес233.

законности лицензирования в сфере экономики и состояния работы прокуратуры по укреплению законности на этом направлении можно проследить при ознакомлении с данными, содержащимися в аналитических докладах НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

В связи с изложенным неотъемлемой частью прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе является, в том числе, прокурорский надзор, обеспечивающий исполнение: антимонопольного законодательства234; законодательства о кредитно-банковской деятельности235; о лицензировании236; о ценных бумагах237; о защите прав Доклад «О состоянии делового климата в России в 2012 году» [Электронный ресурс] URL: http://рспп.рф/library/view/46?s= (дата обращения: 18.03.2014).

Викторов И.С. Прокурорский надзор за исполнением антимонопольного законодательства // Законность. 2000. № 5. С. 7—10.

Викторов И., Миронов В. Законность в кредитно-банковской сфере // Законность. 1997. № 11; Паламарчук А.В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности: дис.... канд. юрид. наук. М., 2008.

184 с.

Прокурорский надзор за исполнением законодательства о лицензионной деятельности в сфере экономики / Н.Д. Бут [и др.]. М., 2001; Субанова Н.В. Проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности: дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. 211 с.

Кузят Е.М. Прокурорский надзор за исполнением законов на рынке ценных бумаг //Актуальные проблемы прокурорского надзора: вопросы прокурорского надзора за законностью в сфере экономической деятельности: сб. ст. / Ин-т повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. М., 2000.

Вып. 3. С. 39—46; Звягинцев Д.А. Совершенствование прокурорского надзора за исполнением законодательства Российской Федерации о рынке ценных бумаг: дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. 240 с.

См., напр.: Мадякин Д.А. Проблемы совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов в сфере предпринимательской деятельности: дис. … канд. юрид.

наук. М., 2005. 164 с.; Казарина А.Х., Мельников А.Т., Чурилов А.В. Прокурорский надзор за исполнением закона РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности»

(методические рекомендации). М., 1994. 34 с.

См., напр.: Организация прокурорского надзора за исполнением законодательства о страховой деятельности: метод. рекомендации/ Генеральная многоквартирных домов242; о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции243; о государственном регулировании оборота цветных и черных металлов244 и др.

В контексте широко проводимой прокуратурой работы по обеспечению соблюдения прав субъектов предпринимательской деятельности особое лицензирования предпринимательской деятельности: в 2013 г., по данным прокурорской статистики, прокурорами выявлено 33 303 нарушения законов о лицензировании245 (см. приложение 14 к настоящему исследованию).

Неслучайно п. 7.3 Решения Всероссийского совещания прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров акцентировано на необходимости обеспечения мерами прокурорского надзора благоприятного делового и инвестиционного климата в стране, снижения административного давления со стороны государственных и бюрократических барьеров.

прокуратура Рос. Федерации; НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Рос. Федерации. М., 2001.

Бондаренко В.А., Терехин А.А. Надзор за соблюдением законодательства об организации и проведении азартных игр // Законность. 2011. № 7. С. 34-36.

Земеров Н.Н. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере градостроительной деятельности: дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. 246 с.

Феоктистова Е.А. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов: дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2010.

223 с.; Сушина Т. Е.. Организация работы в прокуратуре субъекта Российской Федерации по надзору за исполнением законов о праве граждан на доступное жилище: дис. … канд.

юрид. наук. М., 2010. 221 с.

Викторов И.С., Рыжикова Т.А. Прокурорский надзор за исполнением законов, направленных на борьбу с пьянством и алкоголизмом: метод. пособие. М., 1992.

Субанова Н.В. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере лицензирования закупки, переработки и реализации лома цветных и черных металлов // Законность. 2004. № 3. С. 27—29.

Статистический отчет «О работе прокурора» по форме «ОН» за 12 месяцев 2013 г.

Значительная работа по укреплению состояния законности в разрешительной сфере проводится органами прокуратуры в рамках надзора за исполнением законов об организации и проведении азартных игр.

Прокурорами принимаются меры к устранению незаконной (осуществляемой в отсутствие необходимых разрешений) игорной деятельности, в том числе путем предъявления исков в целях прекращения предоставления услуг доступа к ресурсам Интернета в интернет-кафе (клубах), сайтам интернетказино и другим интернет-ресурсам, предлагающим услуги по проведению азартных игр в условиях реального времени.

Ненадлежащее осуществление органами государственного контроля (надзора) своих функций по обеспечению разрешительной системы создает условия для развития неблагоприятных социальных последствий. Поэтому системная правозащитная деятельность прокуратуры предполагает в качестве первоочередной задачи обеспечение законности разрешительной системы в социальной сфере.

Обеспечение равенства граждан, реализация социальной роли права средствами прокурорского надзора предусматривает своевременное выявление, устранение и предупреждение нарушений законов в социальной сфере, связанных с применением метода разрешительного воздействия на общественные отношения. Общественно значимые цели введения разрешительной системы, принципиально направленной на обеспечение безопасности, обусловливают непосредственную связь и особое значение соблюдения конституционных прав граждан и состояния законности в соответствующей сфере. Угрозами национальной безопасности являются злоупотребления, допускаемые должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления при осуществлении разрешительных процедур; несовершенство установленного законодательством разрешительного механизма. Актуальным на этом направлении является, в частности, прокурорский надзор за исполнением регламентирующих разрешительный порядок законов: об оружии246;

о миграции247; о здравоохранении248; об образовании249; о жилищных правах граждан250; о наркотических средствах и психотропных веществах251; об охране объектов культурного наследия; о качестве и безопасности лекарственных средств и пищевых продуктов252; о промышленной, радиационной, транспортной безопасности и безопасности дорожного движения253; о защите прав несовершеннолетних254; об общественных и религиозных объединениях255 и др.

Терентьева Т. Е.. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере оборота гражданского, служебного, боевого ручного, стрелкового и холодного оружия: дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. 202 с.

Кожевников К. Борьба с незаконной миграцией требует новых подходов // Законность. 2011. № 9. С. 6—7.

Мельников Н.В. Прокуратура России и ее роль в обеспечении конституционных прав и свобод граждан: дис. … докт. юрид. наук. Ростов н/Д, 2001. 316 с.; Шерегова Ф.Х.

Прокурорский надзор за исполнением законодательства о правах граждан на медицинскую помощь: дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. 190 с.

Воронов А., Никифоров С. Прокурорский надзор в системе обеспечения права на образование. Роль и значение прокурорского надзора в свете соблюдения законов в деятельности образовательного учреждения в системе гарантий обеспечения права на образование // Закон и право. 2011. № 11. С. 96—98; Макеев Н.Н. Прокурорский надзор за исполнением законов о высшем профессиональном образовании в Российской Федерации:

дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. 236 с.

Бессарабова Т.В. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере реализации права на жилище в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2008.

212 с.

Воронова Е.Л., Синицкая И.Г. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о борьбе с незаконным оборотом наркотиков. М., 2000. С.

Викторов И.С., Ашиткова Т.В., Гоманов Г.Н. Прокурорский надзор за исполнением законодательства, регламентирующего качество и безопасность лекарственных средств и пищевых продуктов: науч.-метод. рекомендации / Управление методического обеспечения Генеральной прокуратуры Рос. Федерации; НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Рос. Федерации. М., 2006. 58 с.; Прокурорский надзор за исполнением законодательства о лекарственных средствах и соблюдением прав граждан на лекарственное обеспечение: пособие / Т.В. Ашиткова [и др.]. М., 2011. 96 с.

Крючкова Н.В., Паламарчук А.В., Русецкий А.Е. Прокурорский надзор за исполнением законов о безопасности дорожного движения: пособие. М., 2012. 384 с.

Дудин Н.П. Деятельность прокуратуры по защите конституционных прав и интересов несовершеннолетних. СПб., 2011. С. 38.

См., напр.: Залужный А.Г. Правовое регулирование и прокурорский надзор в сфере отношений государства и религиозных объединений (теория, законодательство, обеспечение законности): дис. … докт. юрид. наук. М., 2005. 560 с.; Гущин В.З.

Прокурорский надзор за соблюдением конституционного права на объединение (вопросы теории и практики): дис. … докт. юрид. наук. М., 1998. 345 с.

разрешительной системы при реализации приоритетных национальных проектов256.

Не теряет актуальности необходимость укрепления законности в сфере образования и охраны здоровья граждан, регулируемой с помощью разрешительного метода. Пунктом 6.3 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 26 ноября 2007 г. № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» прокурорам поручено принимать меры по прекращению безлицензионной образовательной деятельности или деятельности с нарушением условий лицензирования.

незарегистрированных воздушных судов авиации общего назначения повышает степень риска авиационных происшествий с воздушными судами коммерческой гражданской авиации. Так, по данным Федерального агентства воздушного транспорта, в 2011 году зафиксировано 107 случаев нарушения порядка использования воздушного пространства незарегистрированными воздушными судами (в том числе порядка использования воздушного пространства приграничной полосы и запретных зон). В 60 случаях подобные нарушения допускались эксплуатантами воздушных судов гражданской авиации (в том числе 24 случая использования воздушного пространства без разрешения соответствующего центра Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации при разрешительном порядке использования воздушного пространства, 8 случаев несоблюдения условий, содержащихся в разрешении на использование воздушного пространства, Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов: приказ Генерального прокурора Рос.

Федерации от 10 янв. 2007 г. № 11 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»; Прокурорский надзор за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов: сб. науч.-метод. рекомендаций / Т.В.Ашиткова [и др.]; Акад. Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. М., 2008. 159 с.;

Симак Н.Б. Прокурорский надзор в сфере реализации приоритетных национальных проектов // Законность. 2012. № 12. С. 33—35.

случаев использования воздушного пространства запретной зоны, зоны ограничения полетов без разрешения, 5 случаев пролетов воздушных судов контролируемого воздушного пространства без разрешения органов организации воздушного движения)257.

приоритетным направлением надзора для транспортных прокуроров.258 При этом в поле их зрения транспортных прокуроров находятся многие другие типичные нарушения законодательства, регулирующего разрешительный порядок осуществления различных видов деятельности259.

обусловлено существенными недостатками осуществления разрешительной системы. По некоторым оценкам, в результате проведенной реформы техосмотра автомобилей более 90 % владельцев транспортных средств приобретают диагностические карты технического осмотра в обход установленного федеральным законодательством порядка, без фактического диагностирования автомобиля. В результате только за первые три месяца 2012 г. в России произошло 130 серьезных катастроф, которые были вызваны плохим техническим состоянием автомобилей. Это на 35 % больше, чем за тот же период прошлого года. Смертность в этих авариях увеличилась на %, а число травмированных на 45 %260. Хотя, с другой стороны, по мнению 56% автовладельцев — участников опроса, проведенного Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ) в 2014 году, благодаря Постановление Правительства Рос. Федерации от 05.12.2001 № 848 (ред. от 02.11.2013) «О Федеральной целевой программе "Развитие транспортной системы России (2010 - 2020 годы)» [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере: приказ Генерального прокурора Рос. Федерации от 15 июля 2011 г. № 211 // Законность. 2011. № 11. С. 69—74.

См., напр.: Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере обустройства государственной границы Российской Федерации: методические рекомендации /Т.А.

Диканова и др.; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2013. С. 42—47.

URL: http://auto.mail.ru/article.html?id=38879 (дата обращения: 17.12.2012).

отмене талонов технического осмотра за год снизилась коррупция на дорогах261.

Одной из главных причин ДТП с участием пассажирских автобусов является нарушение требований ст. 20 Федерального закона от 10 декабря регламентирующих систему медицинского обеспечения безопасности дорожного движения в части проведения медицинских осмотров водителей транспортных средств (что охватывается лицензионными требованиями).

Повсеместно на линию выпускаются автобусы под управлением водителей, не прошедших предварительные и периодические медицинские осмотры, либо такие осмотры проводятся с нарушением установленных правил262.

обращаются в суды с требованиями о признании недействительными водительских удостоверений, выданных лицам, страдающим наркоманией транспортными средствами; признании незаконными решений медицинских комиссий о признании граждан годными к управлению транспортными средствами; прекращении действия водительских удостоверений лиц, органами прокуратуры меры по изъятию в судебном порядке водительских удостоверений у алкоголиков и наркоманов способствовали снижению водителей263.

Нарушения порядка разрешительной системы при эксплуатации промышленных объектов влекут риск крупных аварий и чрезвычайных ситуаций, гибели людей, нанесения ущерба имуществу и загрязнения окружающей среды. За последнее время получили широкий общественный URL: http://wciom.ru/index.php?id=459&uid=114715 (дата обращения: 18.03.2014).

Русецкий А.Е. По шоссе с энтузиазмом. Актуальные вопросы прокурорского надзора за соблюдением законов о безопасности дорожного движения // Прокурор. 2012.

№ 2. С. 80—88.

URL: http://www.genproc.gov.ru/news/news-74171/ (дата обращения: 20.05.2013).

резонанс происшествия, повлекшие человеческие жертвы и (или) причинение значительного имущественного ущерба гражданам и государству, в качестве одной из причин которых специалистами называется несоблюдение установленного разрешительного порядка.

Прокуроры устраняют нарушения законов в деятельности органов (организаций), их должностных лиц, ответственных за надлежащую эксплуатацию опасных промышленных объектов, обеспечивая конституционные права человека и гражданина и законность:

предоставленных им полномочий в сфере безопасности на объектах топливно-энергетического комплекса и гидротехнических сооружениях, особенно в части правомерности выдачи лицензионно-разрешительной документации, необходимой в ходе эксплуатации опасных промышленных объектов, в том числе при утверждении деклараций промышленной безопасности опасных производственных объектов и безопасности гидротехнических сооружений;

— в ходе выполнения собственниками опасных производственных объектов и гидротехнических сооружений либо их пользователями возложенных на них обязанностей, в том числе по разработке деклараций безопасности указанных объектов; обеспечению их регистрации в государственном реестре опасных производственных объектов или внесения сведений в Российский регистр гидротехнических сооружений; получению лицензии либо специального разрешения на эксплуатацию указанных объектов в случаях, когда такие документы обязательны.

Разрешительный порядок является неотъемлемым элементом, обеспечивающим миграционную систему в России. Поэтому допускаемые при этом нарушения законов существенно влияют на реализацию личных, общественных и государственных интересов264, ущемляя права невластных субъектов при осуществлении разрешительной системы265.

процедуры, коррупция среди сотрудников органов внутренних дел и миграционной службы, способствуют преступлениям иностранцев266, высокому уровню нелегальной миграции иностранных граждан и лиц без гражданства, который, в свою очередь, существенно влияет на рост числа экстремистских проявлений267. По различным данным, примерная численность нелегальных (недокументированных) мигрантов в России может составлять от 5 до 10 млн человек268. Помимо прямого использования труда лиц, не имеющих соответствующего разрешения, в настоящее время работодателями в целях уклонения от проведения разрешительных процедур повсеместно используется схема привлечения иностранцев посредством «аутсорсинга»

(«аутстаффинга»): путем привлечения их к труду через стороннюю организацию269. По некоторым оценкам увеличивается количество правонарушений, в качестве предмета которых выступают разрешения на Под сущностью миграционной системы понимается совокупность управляющих, правовых, информационных и обеспечивающих средств и персонала органов, организаций и учреждений, функционирующих с целью проектирования и территориального перемещения людей, обусловленного его государственным регулированием, реализацией личных, общественных и государственных интересов и, как правило, влекущего приобретение ими нового правового статуса (Тюркин М.Л.

Миграционная система России: концептуальные организационно-правовые основы: дис.

… докт. юрид. наук. М., 2004. С. 192).

См. об этом, напр.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2012 год от 19 февраля 2013 г. // Рос. газ. 2013. 29 марта.

Преступность мигрантов-иностранцев и ее предупреждение: моногр. / Г.В.

Антонов-Романовский [и др.]. М., 2013. С. 124-125; Прокурорский надзор в сфере трудовой миграции в Российской Федерации и Республике Казахстан: пособие / В.Г.

Бессарабов [и др.]. М., 2012. С. 55.

Распоряжение Генерального прокурора Российской Федерации № 270/27р, МВД России № 1/9789, ФСБ России № 38 от 16 декабря 2008 г. «О совершенствовании работы по предупреждению и пресечению деятельности общественных и религиозных объединений по распространению идей национальной розни и религиозного экстремизма».

Лукьянова А.Ю. Оценка масштабов незаконной миграции в России:

методологические и методические подходы // Миграционное право. 2012. № 4. С. 33—35.

законодательства в миграционной сфере // Законность. 2012. № 11. С. 3—6.

работу иностранным гражданам — от подделки разрешения на работу, до Федеральной миграционной службы России270, тогда как количество выдаваемых в миграционной сфере разрешений растет. Так, в 2013 году ФМС России выдано 1 273 984 разрешения на работу (в 2012 — 1 340 056, в 2011 г. — 1 195 169), оформлено 1 537 832 патента для осуществления иностранными гражданами и лицами без гражданства трудовой деятельности у физических лиц (в 2012 —1 289 204, в 2011 г. — 865 728). По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации органами прокуратуры, с одной стороны, выявляются и пресекаются факты нарушений законов при осуществлении территориальными органами ФМС России функций государственной регистрации, учета и контроля в отношении мигрантов (в том числе несоблюдение сроков рассмотрения заявлений о выдаче разрешений на временное проживание и видов на жительство; срока проведения проверок в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства). С другой стороны, реагирования требуют распространенные нарушения законов работодателями, привлекающими к работе иностранных граждан, не имеющих разрешений на работу, не обеспечивающими нелегального положения иностранные граждане и лица без гражданства становятся жертвами торговли людьми, подвергаются насильственному задержанию и принудительному не оплачиваемому труду.

Серьезную обеспокоенность вызывает состояние законности при осуществлении разрешительной системы в сфере сохранения культурного наследия. В большинстве случаев реставрационные работы ведутся с См., напр.: Прытков Ю.В. Разрешение на работу иностранному гражданину как фактор совершения коррупционных правонарушений // Законность и правопорядок: сб.

науч.-практ. ст. Вып. 1 (4) / Нижегород. ун-т им. Н.И. Лобачевского. Н. Новгород, 2013.

С. 52—55.

URL: http://www.fms.gov.ru/about/statistics/data/details/53595/ (дата обращения:

15.07.2013); http://www.fms.gov.ru/about/statistics/data/details/81106/ (дата обращения:

03.03.2014).

грубейшими нарушениями методических и технологических норм, в отсутствие лицензий и согласованной в установленном законом порядке проектной документации, без осуществления должного авторского и технического надзора, что приводит к утрате исторической и культурной ценности памятников272. При этом согласно аналитическим данным Министерства культуры России в 2011 году было утрачено 35 памятников, на 2,1 тыс. объектов археологического наследия проводились «грабительские раскопки»273.

Значительная надзорная работа проводится прокурорами в целях исполнения законов о разрешительной системе в экологической сфере, включая сферы: обращения отходов производства и потребления274; охраны вод и водных биологических ресурсов275; безопасности гидротехнических сооружений276; охраны атмосферного воздуха. Нарушения законов в этой сфере отражают ущемление гарантированного Конституцией Российской Федерации права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду.

По данным Волжской природоохранной прокуратуры, вызывает тревогу ситуация с улавливанием и обезвреживанием выбрасываемых в атмосферу загрязняющих веществ. Существующие газоочистные установки многих крупных промышленных предприятий не справляются с объемами выбросов, вследствие чего наблюдаются высокие концентрации загрязняющих веществ. Тем самым нарушаются условия соответствующих разрешений.

Прокурорский надзор за соблюдением социальных прав граждан: сб. метод.

материалов / под общ. ред. А.Э. Буксмана. М., 2013. С. 478.

Коммерсантъ. 2012. 11 сент.

Стрельников Ю., Ушакова Е., Рубина Е. Обращение с отходами производства и потребления: прокурорский надзор // Законность. 2001. № 6. С. 30—34.

Раскина Т. Надзор за исполнением законодательства в сфере рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов // Законность. 2009. № 5. С. 19—23.

Винокуров А.Ю., Суслова Н.В. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере охраны и использования водных биологических ресурсов: метод. пособие:

Генеральная прокуратура Рос. Федерации; НИИ проблем укрепления законности и правопорядка. М., 2003. 62 с.

безлицензионной деятельностью, несоблюдением лицензионных требований и порядка эксплуатации полигонов твердых биологических отходов, несанкционированным размещением отходов и свалок. В целях устранения нарушений законов прокурорами предъявляются иски о ликвидации несанкционированных мест размещения отходов, об оспаривании договоров на утилизацию отходов с хозяйствующими субъектами, не имеющими лицензии, и др. Неисполнение требований законодательства о разрешительной системе в сфере оборота водных биоресурсов, с учетом ее существенной криминализации, неэффективности государственного контроля278, создает предпосылки для утраты государством контроля над ситуацией.

В зоне прокурорского внимания находятся факты незаконного строительства и размещения объектов в водоохранных зонах береговой линии водных объектов без надлежащих разрешений. Допускаются нарушения законов при выдаче разрешений на строительство и ввод окружающей среде. Так, прокурорской проверкой в одном из субъектов Российской Федерации установлен факт самовольного, в отсутствие разрешительной документации, строительства биологических очистных сооружений на земельном участке общей площадью более 5,7 тыс. квадратных метров. Утечка сточных вод из очистных сооружений на рельеф местности с дальнейшим попаданием в реку привела к загрязнению участка почв свыше 9 тыс. квадратных метров и гибели рыбы.

Природоохранной прокуратурой в суд направлены исковые заявления о Паламарчук А.В. О задачах прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экологии // Законность. 2012. № 4. С. 14—19.

См., напр.: Ларичев В.Д., Варанкина Ю.С. Криминогенная ситуация и проблемы борьбы с преступлениями в сфере оборота водных биологических ресурсов // Общество и право. 2009. № 3. С. 156—166.

рекультивацию загрязненного земельного участка. Исковые требования прокурора судом удовлетворены.

Сходные акценты имеет работа органов прокуратуры государств — участников СНГ (в Республике Казахстан, Кыргызской Республике, Республике Беларусь и Республике Таджикистан) по укреплению состояния законности в сфере осуществления разрешительной системы279.

Вместе с тем, анализ состояния законности затрудняет отсутствие единого статистического учета нарушений законов о разрешительной системе и мониторинга разрешительной деятельности, что снижает эффективность внутренней организации правоприменительной деятельности280 и укрепления законности281 в рассматриваемой сфере.

Необходимые для этого статистические показатели не выработаны.

Существующие статистические показатели являются единичными, не значительный вклад в обеспечение законности общефедерального Минэкономразвития Российской Федерации ежегодного сводного доклада), осуществляемая на этом направлении работа не охватывает иных форм разрешительной деятельности (разграничение которых с лицензированием, как было показано выше, имеет условный характер).

См., напр.: Роль и задачи органов прокуратуры по защите прав человека и гражданина (руководство по правам человека для прокурорских работников) / рук. авт.

колл. Б.К. Бобохонов. Душанбе, 2007. С. 120—128; Прокурорский надзор в сфере трудовой миграции в Российской Федерации и Республике Казахстан: пособие / В.Г.

Бессарабов [и др.]. М., 2012. С. 86—96; Дыско Г. Консолидировать усилия в борьбе с незаконной миграцией населения // Законность и правопорядок. 2012. № 1 (21).

На значение единой системы статистической отчетности для эффективности внутренней организации правоприменительной деятельности указывает, например, А.П.

Шергин. /Шергин А.П. Проблемы административной юрисдикции: автореф. дис. … докт.

юрид. наук. М., 1979. С. 31.

Так, по словам В.И. Ремнева: «Укрепление законности может наиболее успешно происходить при наличии научно обоснованной статистики как важной составной части социальной информации». /Ремнев В.И. Теоретические проблемы законности в деятельности аппарата советского государственного управления: автореф. дис. … докт.

юрид. наук. М, 1979. С. 13.

Отсутствует единообразная организация данного направления надзора, в полной мере отвечающая его приоритетному значению и учитывающая особенности его содержания на основе соответствующих организационнораспорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации.

§ 3. Типичные нарушения законов о разрешительной системе как Теоретическому исследованию прокурорского надзора на конкретном направлении способствует разработка научных познаний о типичных нарушениях законов в рассматриваемой сфере.

Сложность уяснения типичных нарушений законов, допускаемых в рамках разрешительной системы (а соответственно и потребность в их классификации) связана с тем, что государственный контроль (надзор), обеспечивающий ее функционирование, и собственно разрешительная деятельность осуществляются различными по своей правовой природе, функциям и компетенции органами и лицами (властными субъектами разрешительной системы); крайне разносторонний характер имеют конкретные участки общественной жизни, где применяется предоставление разрешений; невластные субъекты разрешительной системы, не являясь единой общностью, получают разрешения для удовлетворения различных потребностей (личных, предпринимательских и т. п.).

Выявление типичных нарушений законов имеет выраженное прикладное значение при организации и осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов, принимая во внимание их индикативную роль для состояния законности.

Исследование типичных нарушений законов о разрешительной системе, обусловлено современными требованиями, предполагающими (с учетом разностороннего характера правонарушений, сложности их выявления и квалификации) определенный уровень профессионального мастерства прокурорских работников. Осведомленность прокурора о наиболее распространенных нарушениях законов о разрешительной системе не только способствует правильному определению объекта проверки, ограничению круга вопросов, подлежащих выяснению в ходе ее проведения (т. е. обеспечивает целенаправленный характер проверки, рационализирует организацию ее проведения, сокращает трудозатраты), но и позволяет своевременно квалифицировать установленные в ходе надзорной проверки действия (бездействие) в качестве противоправных и избрать адекватные меры реагирования.

Сказанное обусловливает непосредственную связь упорядочения представлений о типичных нарушениях законов и совершенствованием прокурорского надзора за их исполнением, углубляет и конкретизирует имеющиеся познания в области его содержания. С практической точки зрения выделение групп типичных нарушений в зависимости от объектов надзора, их допускающих, позволяет прокурору с большей ясностью уяснить возможность применения конкретных правовых норм к соответствующей группе правоотношений в сфере функционирования разрешительной системы.

Результаты анализа правоприменительной (в том числе прокурорсконадзорной282) практики, с учетом проведенных исследований, позволяют выделить ряд типичных (характерных)283 нарушений законов о разрешительной системе.

Нарушения законов, в зависимости от допускающих их объектов прокурорского надзора, можно разделить на следующие группы:

нормотворческие полномочия органами исполнительной власти, органами На основе материалов прокурорского надзора, результатов обобщений Академией Генеральной прокуратуры Российской Федерации докладных записок прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур по результатам проведенных проверок исполнения законов за период 2007—2012 гг.

Типичный — обладающий особенностями, свойственными какому-нибудь типу, характерный (Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1968. С. 786; Лопатин В.В., Лопатина Л.Е. Русский толковый словарь. М., 2004. С. 783).

государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления при издании нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов) о разрешительной системе:

разрешительный порядок в случаях, не предусмотренных федеральным законодательством; с нарушением ранее установленного на федеральном уровне порядка;

Органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления осуществляется неправомерное возложение на граждан и юридических лиц обязанности прохождения различного рода разрешительных процедур, не предусмотренных федеральным законодательством284.

б) издание актов, создающих административные барьеры для невластных субъектов разрешительной системы;

использовался для создания препятствий к доступу отечественного бизнеса на региональные рынки алкогольной продукции.

Нарушения законов, допускаемые наделенными властными полномочиями органами (организациями), их должностными лицами при предоставлении разрешений и (или) осуществлении контроля (надзора) за соблюдением правил разрешительной системы:

документации, при фактическом несоответствии статуса и условий деятельности соискателя установленным законодательством требованиям.

Такие нарушения, по данным различных источников, характерны для органов (организаций), наделенных властными полномочиями по См., например: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13.06.2010 № 16-П по делу о проверке конституционности положений статей 6 и Закона Краснодарского края «Об организации транспортного обслуживания населения таксомоторами индивидуального пользования в Краснодарском крае» в связи жалобой граждан В.А. Береснева, В.А. Дудко и других.

осуществлению разрешительной деятельности, во всех сферах общественной жизни (экономической, социальной и др.).

организацию и проведение различных видов лотерей285, разрешения на строительство и ввод объектов в эксплуатацию выдаются без предъявления установленных федеральным законодательством документов, необоснованно предоставляются заключения о соответствии объектов осуществления требованиям пожарной безопасности286, выдаются свидетельства о годности к плаванию судов, не отвечающих установленным требованиям287, техничесий удостоверения289 и т.п.

Перечисленные нарушения деформируют состояние законности в сфере осуществления разрешительной системы, влекут существенное ущемление государственных и общественных интересов;

б) несоблюдение сроков принятия решения о предоставлении (отказе в предоставлении) разрешения;

Не искоренены факты усложнения и затягивания разрешительных процедур, в том числе за счет возложения на предпринимателей значительно увеличивающих установленные сроки.

URL: http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depgosregulirineconomy/doc20121204_ (дата обращения: 21.06.2013).

См., напр.: Христинич И.В. Надзор за исполнением законов в сфере пожарной безопасности // Законность. 2011. № 2. С. 31—35.

(антитеррористической, экологической и эксплуатации) на внутреннем водном транспорте: пособие / Л.И. Александрова [и др.]. М., 2012. С. 55.

Крючкова Н.В., Русецкий А.Е. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере обеспечения безопасного технического состояния транспортных средств // Прокурорский надзор за исполнением законов о безопасности дорожного движения:

пособие / Н.В. Крючкова [и др.]. М., 2012. С. 60—61.

Крючкова Н.В., Русецкий А.Е. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере организации подготовки водителей и получения права на управление транспортными средствами // Там же. С. 65—66.

прокуратуры проверки соблюдения прав граждан при участии в долевом строительстве многоквартирных домов установлены многочисленные факты нарушения уполномоченными органами сроков выдачи разрешительной документации, что затягивает процедуру предоставления разрешений на строительство, нарушает права застройщиков, способствует незаконному осуществлению строительства в отсутствие надлежаще оформленных документов. Исследователи относят нарушение сроков и порядка принятия решений о выдаче разрешений на строительство к группе типичных нарушений законов об участии граждан в долевом строительстве жилья. в) неправомерный отказ в предоставлении разрешения соискателю, непредусмотренным основаниям), истребование дополнительных документов для прохождения разрешительной процедуры, формирование иных административных барьеров.

законодательства о защите прав субъектов предпринимательства свидетельствует, что такого рода нарушения допускаются большинстве регионов;

г) ненадлежащий контроль (надзор) за осуществлением невластными участниками разрешительной системы подлежащей разрешительному регулированию деятельности.

Уполномоченными органами должным образом не осуществляется работа по выявлению нарушений законов, регламентирующих порядок инициированию административного преследования в необходимых случаях, допускаются нарушения требований КоАП РФ при привлечении лиц к административной ответственности. В некоторых случаях использование мер Сушина Т. Е.. Прокурорский надзор за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве жилья // Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере экономики: сб. метод. материалов / под общ. ред. А.Э. Буксмана. М., 2010. С. 577.

предупредительных (профилактических) мер воздействия, не контролируется соблюдение невластными субъектами разрешительной системы условий разрешенной деятельности. Ненадлежащее осуществление контрольно-надзорных функций органами, наделенными разрешительными полномочиями, выявляется фактически на всех видах транспорта.

ненадлежащий контроль уполномоченных органов за исполнением вносимых ими предписаний. Вместе с тем, неисполнение предписания является одним из самых распространенных нарушений, с которым сталкиваются органы власти при осуществлении контрольно-надзорных мероприятий. В 2012 г.

не были исполнены более 30 % предписаний Росреестра, 26 % — Минкультуры России, 19 % — Росприроднадзора и 14% — МЧС России. При этом, среднее значение количества правонарушений, связанных с неисполнением предписаний, по федеральным органам исполнительной власти составляет лишь 6,3 %292.

Требования законов нарушаются при применении уполномоченными органами и должностными лицами мер административного пресечения в ходе принудительного прекращения противоправных действий граждан и юридических лиц в сфере функционирования разрешительной системы.

Имеются примеры нарушения законов при аннулировании разрешений, приостановлении их действия. Фактором, способствующим таким См., напр.: Прокурорский надзор за исполнением законов о безопасности (антитеррористической, экологической и эксплуатации) на внутреннем водном транспорте: пособие С. 52; Прокурорский надзор за исполнением законодательства на транспорте и в таможенной сфере: сб. метод. материалов / под общ. ред. Буксмана. М.

2011. С. 46—47; 67; 68—69; 91—92; О соблюдении требований законодательства Российской Федерации: информ. письмо от 28.12.2012 № 04И-1309/12 Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзор) [Электронный ресурс].

URL: //http://www.roszdravnadzor.ru/main/oficial/22933 (дата обращения: 28.03.2013).

Об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора): доклад / Минэкономразвития России. М., 2013. С. 84—85.

нарушениям, являются недостатки отраслевого законодательства, регламентирующего разрешительные правоотношения (в том числе определяющего основания, порядок, условия применения мер принуждения в ходе разрешительного производства).

Так, ст. 20 Федерального закона № 99-ФЗ связывает возможность необходимостью выявления и пресечения грубого нарушения лицензионных требований. Квалификация нарушения лицензионных требований в качестве грубого, в свою очередь, предполагает необходимость наступления последствий, предусмотренных ч. 11 ст. 19 данного Федерального закона.

Однако применительно к некоторым видам деятельности (например, организация и проведение азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах) выявление и последующее доказывание лицензирующим органом в рамках предоставленных полномочий такого рода последствий вызывает серьезные проблемы на практике, что, по существу, нивелирует возможность применения мер оперативного воздействия к недобросовестным лицензиатам.

На наш взгляд, возможным является обсуждение вопроса о введении дифференцированного порядка отнесения нарушений лицензионных требований к категории грубых в зависимости от наступления определенных законом последствий и конкретных видов деятельности, подлежащих лицензированию. Соответствующей корректировки в этой связи потребует ч.

11 ст. 19 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности». Такое совершенствование правового регулирования, по мнению диссертанта, отвечает тенденции специализации лицензионного законодательства в рамках единого порядка лицензирования;

разрешительных процедур.

значимых действий разрешительного характера в отношении субъектов предпринимательства обусловливается прохождением не предусмотренных законом платных процедур, экспертных исследований в определенных организациях, привлекаемых данными органами для осуществления своих функций.

По мнению исследователей, оказание так называемых сопутствующих государственным или муниципальным органам, результат которых своеобразным бизнесом при государственных органах. Этому способствует высокая степень неопределенности набора необходимых услуг, их стоимость, неопределенность для бизнеса принимаемых органами власти решений293;

осуществления разрешительной системы хозяйствующим субъектам, иным органам (организациям).

На практике нарушения законов, допускаемые при предоставлении государственных услуг, создают условия для извлечения прибыли коммерческими организациями, неправомерно получающими конкурентные преимущества на рынке. Прокурорскими проверками устанавливаются факты, когда отсутствие у юридических лиц достаточного доступа к получению государственных услуг, связанных с предоставлением разрешений, в электронном виде, устаревшие административные регламенты, нарушения иных требований к оказанию государственных услуг создают условия для деятельности многочисленных коммерческих посредников;

муниципальных услуг в виде предоставления разрешений;

з) нарушения коррупционной направленности;

Совершенствование государственного контроля и надзора, устранение административных барьеров при осуществлении предпринимательской деятельности /под ред. Л.К. Терещенко. М., 2011. С. 12—13.

осуществляющими требующую получения соответствующего разрешения в рамках разрешительной системы деятельность:

а) деятельность в отсутствие установленного разрешения, когда необходимость его получения предусмотрена законодательством.

общественных отношений294. Доходы от такого рода незаконной деятельности могут исчисляться миллионами рублей, распространение нарушений повышает риск возникновения и усугубления угроз безопасности.

Так, типичными нарушениями, допускаемыми хозяйствующими субъектами при эксплуатации гидротехнических сооружений, являются их эксплуатация в отсутствие декларации безопасности и надлежащего разрешения.

неукомплектованными экипажами, без разрешительной документации, учета предельной пассажировместимости, необходимых спасательных средств.

К типичным нарушениям законодательства о безопасности полетов и См., напр.: Ашиткова Т.В., Гоманов Г.Н., Опенышев О.С. Прокурорский надзор за исполнением законодательства, регламентирующего производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции: метод. рекомендации / Управление метод. обеспечения Генеральной прокуратуры Рос. Федерации; НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Рос. Федерации. М., 2006. С. 17;

Организация прокурорского надзора за исполнением законодательства о страховой деятельности: метод. рекомендации / Генеральная прокуратура Рос. Федерации; НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Рос.

Федерации. М., 2001. С. 46; Звягинцев Д.А. Совершенствование прокурорского надзора за исполнением законодательства Российской Федерации о рынке ценных бумаг: дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 163; Добыш М.А. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере миграционных отношений: дис. … канд. юрид. наук. М., 2012. С. 87, 94;

Баскакова С.И., Лихачева Е.Ю., Шарова Г.Н. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха: пособие. М., 2010. С. 37;

Крючкова Н.В., Русецкий А.Е. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере организации подготовки водителей и получения права на управление транспортными средствами. С. 65—66; Селедцова Т.Н.

Работа завершилась — работа продолжается // Культура: управление, экономика, право. 2011. № 2. С. 35—40; Скачкова А.Е.

Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере игорного бизнеса // Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере экономики: сб. метод. материалов. С.

542; Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране жизни и здоровья несовершеннолетних: пособие / Акад. Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. М., 2012. С. 24; Баскакова С.И. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране и использовании водных объектов: метод. пособие. М., 2009. С. 74—75;

Паламарчук А.В. О задачах прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экологии // Законность. 2012. № 4. С. 14—19.

эксплуатации воздушного транспорта, выявляемым прокурорами, относятся соответствующие нарушения в деятельности организаций воздушного транспорта. Авиакомпании не имеют необходимых сертификатов и лицензий; должности специалистов и руководителей занимают лица, не имеющие подготовки и не аттестованные; ремонт авиатехники осуществляют организации, не имеющие сертификата на выполнение соответствующих работ295.

К числу наиболее распространенных нарушений законодательства об объектах культурного наследия относится отсутствие необходимых разрешений, согласований на проекты и проведение строительных, земляных работ у субъектов предпринимательства, что, как свидетельствует практика, способствует неудовлетворительному техническому состоянию и даже утрате историко-культурной ценности отдельных памятников296.

предпринимательства свидетельствуют данные административно-деликтной статистики.

Как показывает прокурорско-надзорная практика, распространение имеют нарушения, связанные с возведением объектов капитального строительства в отсутствие разрешений. В ходе заседания коллегии по вопросам состояния законности в сфере жилищного строительства, а также соблюдения прав участников долевого строительства многоквартирных домов, состоявшейся 21 декабря 2012 г. в Генеральной прокуратуре Российской Федерации, отмечено, что случаи осуществления строительства жилых домов без получения разрешительных документов выявлены практически во всех регионах297. Нередко только после вмешательства Прокурорский надзор за исполнением законодательства на транспорте и в таможенной сфере: сб. метод. материалов / под общ. ред. А.Э. Буксмана. М., 2011. С. 48, 50.

Гильмутдинов И.И., Вавилин М.В. Надзор за исполнением законодательства в сфере охраны объектов культурного наследия // Законность. 2012. № 6. С. 20—22.

URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/archive/news-80053/ (дата обращения:

22.02.2013).

органов прокуратуры принимаются меры к устранению указанных нарушений законодательства;

б) нарушение установленных законодательством условий разрешенной деятельности.

законодательства, выявляемым инспекторами государственных морских инспекций Пограничной службы ФСБ России, относятся нарушения правил промысла и условий разрешения (ведение промысла в районах и в сроки, не указанные в разрешении; промысел в запретном районе; промысел запрещенными орудиями лова и т. д.)298.

Нередко нарушения установленных законодательством условий разрешенной деятельности создают предпосылки для нарушения прав и законных интересов граждан. Например, анализ практики прокурорского надзора за исполнением законодательства о лицензировании медицинской и фармацевтической деятельности свидетельствует о многочисленных нарушениях закона, допускаемых как лицензирующими органами, так и учреждениями здравоохранения, фармацевтическими организациями. В частности, в ходе прокурорских проверок устанавливаются массовые лицензионных требований, которые свидетельствуют о слабом лицензионном контроле: несоблюдение санитарно-эпидемиологических правил, отсутствие в аптеках лекарств, включенных в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, их минимальный ассортимент, реализация препаратов с истекшим сроком годности и др. Соотношение прокурорского надзора и государственного контроля (надзора) в сфере осуществления разрешительной системы Организация прокурорского надзора органами военной прокуратуры: сб. метод.

материалов / под общ. ред. С.Н. Фридинского. М., 2010. С. 105—106.

URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/archive/news-80067/ (дата обращения:

14.04.2013).

Объективная необходимость существования контроля в общественной жизни, его формы и специфические особенности отражают существование исходных социально-экономических факторов. Структура системы социального контроля, соотношение составляющих ее государственных органов, их правовой статус, компетенция и характер взаимодействия в конечном итоге определяются состоянием базовых политико-экономических отношений, основанных на восприятии исторических и юридических традиций государства и права, закономерностей и уровня общественного развития и государственного строительства.

При этом, тенденция расширения объема административно-надзорной деятельности, по мнению специалистов, обусловлена объективными причинами300.

Функциональное назначение социального контроля, представляющего собой инструмент выявления различных отклонений, их причин в целях создания организационных предпосылок для последующего устранения этих осуществления.

В основу классификации видов контроля могут быть положены различные критерии: природа субъектов контроля, их задачи, содержание взаимоотношений субъекта контроля с подконтрольным объектом, юридические последствия контроля и т. п. В научной литературе, как общественный и государственный301.

Административный надзор, как правило, понимается в качестве более узкого, нежели контроль, явления в целом (как способ обеспечения законности), представляющего собой постоянное систематическое См., напр.: Бекетов О.И. Полицейский надзор: теоретико-правовое исследование. Омск, 2009. С. 133.

Правовое регулирование государственного контроля: моногр. / отв. ред.

А.Ф. Ноздрачев. М., 2012. С. 28—29.

наблюдение специальных государственных органов за деятельностью как находящихся, так и не находящихся в сфере их непосредственного административно-регулирующего воздействия лиц и организаций в целях предупреждения и выявления нарушений законности302. Специфика административного надзора проявляется в ограничении пределов его компетенции проверкой только законности (а не целесообразности) действий конкретного объекта303.

Государственный контроль (надзор) осуществляется, в соответствии со своим предназначением, государственными органами, наделенными властными полномочиями.

Властный характер контроля проявляется в наличии у контрольных подконтрольным органам обязательные для исполнения указания об устранении вскрытых недостатков; ставить перед компетентными инстанциями вопрос о привлечении виновных в обнаруженных нарушениях лиц; непосредственно применять в ряде случаев меры государственного принуждения304.

Прокуратура, наряду с органами, осуществляющими государственный контроль (надзор) в сфере функционирования разрешительной системы, является государственным органом, созданным государством для решения конкретных задач и наделенным для этого властными полномочиями.

К основным чертам прокуратуры как государственного органа (с учетом выработанных в науке признаков)305 можно отнести:

Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / под ред. Л.Л. Попова. М., 2011.

[Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»;

Административное право России / под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. 3-е изд., перераб и доп. М., 2008. С. 508—509; Тихомиров Ю.А.

Административное право и процесс: Полный курс. М., 2001. С. 412, 427—428.

Бессарабов В.Г. Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации: дис. … докт. юрид. наук. М., 2001. С. 64—65.

Козлов Ю.М. Управление народным хозяйством в СССР. Ч. 1. М., 1979. С. 63.

См., напр.: Общая теория права и государства: учеб. / под ред. В.В. Лазарева.

2-е изд., перераб. и доп. М., 1996. С. 319.

— наличие государственно-властных полномочий;

— образование в установленном государством порядке;

— реализацию задач и функций государства;

— функционирование в установленном государством порядке;

— функционирование в качестве составной части государственного аппарата;

— наличие определенной компетенции, структуры, кадрового состава.

Органы прокуратуры Российской Федерации, являясь субъектом внешней административно-публичной деятельности, осуществляют ее посредством внешних публично-властных полномочий (в том числе по организационно объектов)306. В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I (в редакции от 7 мая 2013 г.) «О прокуратуре Российской Федерации»307 (далее — Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации») требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст.ст. 9.1, 22, 27, 30 и 33 названного Федерального закона, являются обязательными и подлежат безусловному исполнению в установленный срок, что в полной мере отражает властный характер прокурорского надзора.

основываясь на присущем государственной власти сочетании методов убеждения и принуждения поднадзорных объектов. Существо реализации прокурором государственного принуждения характеризует обязательность предъявляемых им требований, подлежащих безусловному исполнению, вне зависимости от волеизъявления невластного субъекта прокурорсконадзорной деятельности.

Властный характер прокурорской деятельности обусловливает определенное сходство в используемых прокурорами и органами Машаров И.М. Административно-публичная деятельность в России. Проблемы правового регулирования: моногр. М., 2009. С. 66.

СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 2013. № 19. Ст. 2329.

государственного контроля (надзора) средствах реагирования (например, подлежащие обязательному исполнению представления об устранении причин и условий нарушений законов в рамках осуществления ими профилактической деятельности расцениваются судами в качестве мер ответственность).

В связи с вышесказанным нельзя согласиться с мнением о необязательности для исполнения308, а следовательно, безвластности «общенадзорных» актов реагирования. Как представляется, властный компонент присутствует при реализации прокурором практически каждого надзорного полномочия, на всех стадиях надзорной деятельности, за редким исключением (например, информирование органов государственной власти и местного самоуправления о состоянии законности, изменениях законодательства и т. п.).

прокуратурой на рассматриваемом направлении, в принципе была бы невозможной, а постановка прокурором вопроса об устранении выявленных нарушений закона ограничивалась бы праворазъяснительной работой, т. е. в конечном итоге усмотрением конкретных должностных лиц.

Отсутствие по общему правилу у прокурора полномочий на непосредственное применение государственного принуждения, на наш взгляд, не свидетельствует о необязательности его требований. Имеющие элементы государственно-властного характера полномочия прокуроров по выявлению и устранению нарушений законов дополняют соответствующие полномочия иных государственных органов (по рассмотрению дел об административных правонарушениях, осуществлению правосудия, применению мер принуждения к нарушителям закона и т. д.) в целях решения единой общегосударственной задачи укрепления законности.

См., напр.: Маршунов М.Н. Прокурорско-надзорное право. Проблемы правового регулирования. СПб., 1991. С. 38.

«Далеко не все органы государства могут издавать акты, обращенные ко всем гражданам, и не все наделены правом самостоятельно применять меры принуждения. Нередко бывает так: акт управления издает один орган, а соответствующие меры принуждения за его нарушение вправе применить другой орган». Учитывая многочисленные случаи "расщепления" элементов государственно-властного полномочия, Ц.А. Ямпольская в 1971 году дополнила ранее выдвинутые ею на этот счет положения, отметив, что "не существует в Советском государстве органа, обладающего одновременно всей совокупностью элементов, в которых проявляется государственновластное полномочие… Совместное осуществление государственновластного полномочия, независимо от форм его проявления, — один из важных связующих факторов, объединяющий все звенья системы государственных органов в единое целое и составляющий специфику всей системы"»309.

государственного контроля (надзора) в сфере осуществления разрешительной системы является обоснованное восприятие их роли в качестве гарантий законности. Например, В.В. Лазарев, сообразно своему взгляду на законность, понимает под гарантиями законности «взятые в системе объективно сложившиеся факторы и специально предпринимаемые меры упрочения режима, точного и неуклонного воплощения требований закона в жизнь».310 Подробное исследование «общего надзора» в качестве гарантии законности в деятельности аппарата государственного управления проводил в своей докторской диссертации В.И. Ремнев. Исследуя законодательство, опираясь на анализ практики того времени, он сделал вывод о том, что постоянное повышение эффективности прокурорского надзора за исполнением законов в государственном управлении – насущная Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 53—54.

Лазарев В.В. Избранные труды [в 3 т.] Т. 1: Закон. Законность. Применение закона. М., 2010 С. 628.

задача, так как ее решение оказывает влияние на успешность реализации управленческих функций311.

Отличие прокурорского надзора от различных форм социального определяется целевым назначением и правовыми средствами выявления и государственного контроля (надзора) контроль за исполнением законов является лишь одной из форм деятельности по решению многочисленных задач, то для прокуратуры надзор за исполнением законов — основное содержание деятельности312.

Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов о разрешительной системе в деятельности наделенных публично-властными полномочиями ее участников (что можно рассматривать как одну из форм взаимодействия) и привлекают органы государственного контроля (надзора) соответствующих требований.

исполнение обязанностей, корреспондирующих правам прокуроров (в том числе предусмотренным ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Приоритетом (и, как будет показано далее, основным направлением) при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе является обеспечение свойственными прокурорскому надзору средствами законности в деятельности органов государственного контроля (надзора), инициирующих ее функционирование.

Такой подход фактически складывался среди практических работников на Ремнев В.И. Теоретические проблемы законности в деятельности аппарата советского государственного управления: автореф. дис. … докт. юрид. наук. М, 1979. С.

19.

Звирбуль В.К. Правовая реформа и коренная перестройка прокурорского надзора (конспект лекции). М., 1991. С. 19.

протяжении ряда последних лет (хотя и не являлся абсолютным)313 и нашел отражение в проекте нового Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

юридической деятельности, отграничение прокурорского надзора от административного провел в своем диссертационном исследовании В.П. Беляев. Рассматривая прокурорско-надзорные отношения как отношения охранительного вида, существующие в рамках надзорного процесса, к особенностям данных правоотношений он относит, прежде всего, их особый субъектный состав, специфические права и обязанности субъектов и участников. Основные отличия административного надзора от прокурорского при этом обоснованно видятся в том, что прокурорский надзор: не входит в систему исполнительной власти и не осуществляется в отношении граждан; им охватывается законность в деятельности всех государственных органов (до определенного уровня) и во всех сферах;

осуществляя надзор, прокуроры не вправе вмешиваться в оперативнохозяйственную деятельность организаций, не обладают административноюрисдикционными полномочиями314.

Специфика правового статуса прокуратуры, целей ее деятельности и сущности прокурорского надзора определяет соотношение предназначения, статутной характеристики и взаимоотношение органов прокуратуры и органов государственного контроля (надзора), функционирующих в рамках Большая часть опрошенных автором еще в 2004 году прокурорских работников (142 из 190) считали, что первоочередное внимание прокурора в рамках надзора за исполнением законов о лицензировании предпринимательской деятельности должно уделяться надзору за исполнением законов контролирующими (включая лицензирующие) органами, их должностными лицами, а также представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления. Вместе с тем 48 прокурорских работников полагали, что приоритетом здесь является надзор за органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: дис. … докт. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 187—213.

исполнительной власти и связанных с непосредственным обеспечением осуществления разрешительной системы.

Такой подход позволяет рассматривать прокурорский надзор в силу его универсального характера (отражающего сущность и предназначение) и Конституции Российской Федерации и исполнения законов в качестве специфического вида гарантий законности, занимающего особое место в системе ее обеспечения.

позиционирование прокурорского надзора как основной формы высшего государственного надзора (контроля) за исполнением законов315, то в настоящее время все более очевидной становится ориентация органов прокуратуры на реализацию правоохранительной, а не контролирующей функции государства. Специфика исключительно правоохранительных функций, реализуемых прокуратурой в целях обеспечения верховенства закона, не позволяет включить ее в систему органов государственного контроля316. Такое решение вопроса о роли и месте прокуратуры в системе организация власти в нынешнем Российском государстве317.

Прокуратура является ядром правоохранительной системы.

правоохранительных органов (как государственно-правовых институтов, реализующих государственную политику противодействия преступности и Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный период). М., 1994. С. 26.

Капинус О.С. Прокурорский надзор за исполнением законов: состояние и перспективы развития // Законность. 2013. № 7. С. 39.

Алексеев А.И., Бессарабов В.Г., Рябцев В.П. Роль и место прокуратуры в системе государственных институтов Российской Федерации // Вестн. Акад. Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. 2008. № 4 (6). С. 45—46.

иным правонарушениям через свои функциональные обязанности, наделенных специальными полномочиями по предупреждению, выявлению, пресечению, расследованию преступлений и исполнению судебных решений по уголовным делам) в наиболее важных сферах противодействия преступности, осуществляет организующую и руководящую роль в координации их деятельности318.

Применительно к предмету настоящего исследования особая роль правоохранительных органов в обеспечении функционирования разрешительной системы. Обширными разрешительными функциями, в частности, наделены Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Федеральная служба безопасности.

В данном контексте Т.А. Ашурбеков и В.П. Рябцев обоснованно определяют прокуратуру в качестве «интегратора» и «выразителя» единой государственной власти — уполномоченного Российской Федерацией органа, в той или иной мере статутно и функционально входящего в состав всех трех ветвей власти (но не ограничиваясь ни одной из них), а также в систему правового статуса Президента Российской Федерации как главы государства319. Сходную точку зрения высказывал Ф.М. Кобзарев в своей докторской диссертации320.

Таким образом, в числе особенностей прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе органами и должностными лицами, указанными в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Зинуров Р.Н. Концептуальные основы и научно-практические проблемы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (тенденции и закономерности): дис. … докт. юрид. наук. Уфа, 2003. С. 12—13.

Ашурбеков Т.А., Рябцев В.П. Прокуратура в системе государственных институтов Российской Федерации: современная трактовка // Там же. № 6 (14). С. 28—34.

Кобзарев Ф.М. Проблемы теории и практики процессуальных и организационных отношений прокуратуры и суда в сфере уголовного судопроизводства:

дис. … докт. юрид. наук. М., 2006. С. 303.

Российской Федерации», отграничивающих его от государственного контроля (надзора) в этой сфере, можно назвать следующие:

прокурорский надзор сводится к установлению нарушений исключительно законодательных актов и принятию мер к устранению этих нарушений;

характеризует деятельность органов государственного контроля.

применения, чем контроль законности, устанавливая соответствие административных действий требованиям «хорошей администрации» и включая их оценку с точки зрения разумности, эффективности и нравственности321;

прокурорских полномочий, круг субъектов и объектов прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе, в противовес ограничению их перечня предметной специализацией и соподчиненностью органов государственного контроля (надзора);

полномочия прокуроров имеют существенную специфику, не являясь, как правило, исполнительно-распорядительными (сообразно этому Е.Р. Ергашев обоснованно выделяет в числе принципов института надзора за исполнением законов принцип опосредованного характера реализации властных полномочий по устранению нарушений закона)322.

государственным контролем (надзором) в сфере функционирования Административное право зарубежных стран: учеб. / под ред. А.Н. Козырина, М.А. Штатиной. М., 2003. С. 464.

Ергашев Е.Р. Принципы прокурорского надзорно-охранительного права и его институтов: автореф. дис. … докт. юрид. наук. Екатеринбург, 2008. С. 23—24.

(применительно к действию Федерального закона № 99-ФЗ).

Сравнить содержание прокурорского надзора за исполнением законов и лицензионного контроля в наиболее общем виде можно по нескольким параметрам: в том числе по цели, предмету, субъектам и объектам.

Целью прокурорского надзора за исполнением законов в соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»

является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», осуществлению прокурорского надзора не применяются. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Предмет прокурорского надзора за исполнением законов согласно ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»

определяется через исполнение законов органами и должностными лицами, круг которых обозначен данной статьей.

Лицензионный контроль представляет собой административноправовую процедуру, направленную на выявление возможных составов правонарушений в сфере лицензирования и их предотвращение, состоящую из стадии получения контролирующим субъектом необходимой информации, стадии правовой квалификации и стадии принятия решения о применении к лицензиату мер административного принуждения323.

Багандов А.Б. Административно-правовой механизм лицензирования в Российской Федерации: автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2008. С. 13.

лицензирования, осуществляемого в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности.

Задачами лицензирования отдельных видов деятельности являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическим лицом, его руководителем и иными должностными лицами, индивидуальным предпринимателем, его уполномоченными представителями требований, которые установлены названным Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (лицензионных требований). К отношениям, связанным с осуществлением лицензионного контроля, положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» применяются с учетом определенных особенностей организации и проведения проверок.

Субъектами прокурорского надзора являются должностные лица органов прокуратуры (в рамках единой системы прокуратуры).

Субъектами лицензионного контроля являются должностные лица лицензирующих органов — уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и (или) их территориальных органов, либо (в случае передачи осуществления соответствующих полномочий Российской Федерации) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих лицензирование. Единого органа исполнительной власти, осуществляющего организацию лицензирования (включая лицензионный контроль) на всех уровнях публичной власти, не имеется. На Минэкономразвития России возложены функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере лицензирования (включая координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти при осуществлении лицензирования; мониторинг исполнения данными органами требований законодательства Российской Федерации о лицензировании)324.

Объектами прокурорского надзора за исполнением законов являются органы и должностные лица, перечисленные в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (деятельность которых непосредственно связана с осуществлением государственного управления), а также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

Объектами лицензионного контроля являются как лицензиат, так и соискатель лицензии: юридические лица, их руководители и иные должностные лица, индивидуальные предприниматели, их уполномоченные представители.

Таким образом, с одной стороны, сфера объектов прокурорского надзора, включая, с одной стороны органы управления коммерческих и некоммерческих организаций (соискателей лицензии и лицензиатов), а также индивидуальных предпринимателей, обладающих специальным статусом, не распространяется на физических лиц.

С другой стороны, сфера воздействия прокуратуры на общественные отношения значительно шире, охватывая надзор за исполнением законов властными участниками разрешительной системы и законностью издаваемых по вопросам функционирования разрешительной системы правовых актов (в том числе нормативных правовых).

Различия правового статуса прокуратуры и органов государственного контроля (надзора) влияют на объем их компетенции: лицензионный О Министерстве экономического развития Российской Федерации:

постановление Правительства Рос. Федерации от 5 июня 2008 г. № 437 (ред. от 14.04.2014) // СЗ РФ. 2008. № 24. Ст. 2867.

контроль (предварительный и последующий) осуществляется в целях установления любых нарушений лицензионных требований; меры прокурорского реагирования направлены на устранение нарушений требований актов законодательного характера.

Неправомерным в связи с вышесказанным является планирование прокурорско-надзорных мероприятий, предполагающих проведение проверок «исполнения лицензионных требований» либо «соответствия лицензиатов установленным законодательством требованиям».

Существенным элементом характеристики прокурорского надзора за исполнением законов, способствующим определению его места в системе органов государственного контроля (надзора), является обусловленность возможности проведения прокурорско-надзорных проверок поступлением в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

полномочиями по проведению проверок исполнения законов в отсутствие имеющейся информации об их нарушениях325, на наш взгляд, в настоящее время следует расценивать критически, учитывая перспективу размывания при таком подходе границ «общенадзорной» деятельности, утраты ее специфических отличий и в конечном итоге ослабления прокурорского надзора. Тем более что проверка исполнения законов как таковая, не являясь исторически присущей прокурорскому надзору, была как метод воспринята им от органов исполнительной власти, сохранив в определенной степени свойственные ей черты.

Вместе с тем, нельзя не отметить иные существующие в настоящее время тенденции, с которыми можно, как представляется, связать возможность утраты прокурорским надзором своего специфического См., напр.: Жгутов В. Не сковывать инициативу прокурора // Социалистическая законность. 1955. № 9. С. 20.

соотношения с органами государственного контроля (надзора) в сфере функционирования разрешительной системы.

Исчерпывающей реализации прокуратурой своего предназначения как одной из гарантий законности функционирования разрешительной системы препятствует тенденция использования прокурорского надзора в качестве альтернативы созданию механизма вневедомственного контроля, что способствует нивелированию ее специфического положения в системе государственных органов.

В данном контексте можно рассматривать практику правового регулирования контроля за соблюдением порядка обращений граждан в органы государственной власти и контроля в информационной сфере, а также расширение перечня дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ, выявляемых прокурорами в отсутствие четких принципов его формирования. В законодательстве фактически отсутствует механизм вневедомственного контроля (помимо ведомственного контроля и прокурорского надзора) за исполнением законов о порядке рассмотрения обращений граждан в органы государственной власти. Использованная в этом случае концепция контроля в смысле присущих ей недостатков аналогична закрепленной Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

Между тем, как справедливо отмечено В.В. Клочковым: «Механизм обеспечения законности деятельности и правовых актов государственных органов, относящихся к разным властям на федеральном и региональном уровнях включает контроль как внутрисистемный, так и внешний по отношению к каждой из систем. Ни одна система, состоящая из органов разного уровня (имеющая иерархический характер), не в состоянии оптимально функционировать, органически взаимодействовать с другими системами при наличии лишь системного контроля: контроля вышестоящего органа над нижестоящим. Лишь внесистемный контроль, имеющий соответствующую структуру, способен осуществлять постоянное подконтрольной системы и системой в целом»326.

Необходимым является создание механизма вневедомственного контроля за исполнением в органах исполнительной власти законов о государственном контроле (надзоре), конкретизация принципов и критериев определения круга дел об административных правонарушениях, возбуждаемых исключительно прокурором.

В научной литературе предлагается расширить перечень дел об административных правонарушениях, возбуждаемых исключительно прокурором. Например, высказано предложение о введении в КоАП РФ различных составов административных правонарушений, устанавливающих исполнительной власти (государственных инспекторов), осуществляющих административный надзор, и отнесении возбуждения таких дел к ведению прокурора327. Не оспаривая необходимость решения проблемы юридической ответственности государственных инспекторов (отсутствие которой нередко соответствии с федеральным законодательством»), что вполне согласуется с вневедомственного контроля за контрольно-надзорной деятельностью, необходимо отметить, что предлагаемый выход из сложившейся ситуации укрепит складывающееся положение прокурора в качестве «контролера контролеров», ослабляя возможность реализации целей, возложенных законом.

Следует, как представляется, в связи с изложенным критически расценивать и предложения о придании прокурору статуса должностного Клочков В.В. Актуальные проблемы теории законности и прокурорского надзора: монография / сост.: А.В. Клочкова, О.В. Пристанская. М., 2012.

Зырянов С.М. Административный надзор органов исполнительной власти:

автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2010. С. 47.

лица, имеющего исключительные полномочия по инициированию производства по делам об административных правонарушениях в отношении государственных служащих, наряду с сообразным ограничением поводов для возбуждения дел об административных правонарушениях в отношении данных субъектов328.

Анализ исторического опыта наделения прокуратуры функциями, несовместимыми с осуществлением надзора за исполнением законов, показывает прямую обусловленность такого способа определения компетенции прокуратуры с понижением эффективности реализации ею единственной конституционной функции329.