«ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРИКЛАДНЫЕ ОСНОВЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ О РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ ...»

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ КАЗЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ

УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

На правах рукописи

Субанова Наталья Викторовна

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРИКЛАДНЫЕ ОСНОВЫ

ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ

О РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ

Специальности:

12.00.11 — Судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность;

12.00.14 — Административное право, административный процесс Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук

Научный консультант:

доктор юридических наук, профессор Мелехин А.В.

Москва — Оглавление ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ

ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ

СИСТЕМЫ….

Теоретические основы разрешительной системы: понятие, § 1.

административно-правовой механизм, обеспечение законности

Генезис формирования законодательства о разрешительной § 2.

системе………….

Современное состояние законодательства о разрешительной § 3.

системе……….

Глава 2. СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВОЕ ЗНАЧЕНИЕ ПРОКУРОРСКОГО

НАДЗОРА В ОБЕСПЕЧЕНИИ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ

ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ

Возникновение, становление и развитие прокурорского § 1.

надзора за исполнением законов о разрешительной системе

Современное состояние законности и прокурорского надзора § 2.

за исполнением законов о разрешительной системе

Типичные нарушения законов о разрешительной системе как § 3.

индикатор состояния законности

Соотношение прокурорского надзора и государственного § 4.

контроля (надзора) в сфере осуществления разрешительной системы......... Глава 3. СОДЕРЖАНИЕ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА

ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ О РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ:

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРИКЛАДНЫЕ АСПЕКТЫ

Прокурорский надзор за исполнением законов § 1.

о разрешительной системе как новое приоритетное направление прокурорского надзора: цели и задачи

Предмет прокурорского надзора за исполнением законов § 2.

о разрешительной системе

Объекты и субъекты прокурорского надзора за исполнением § 3.

законов о разрешительной системе

Органы исполнительной власти — объекты прокурорского § 4.

надзора за исполнением законов о разрешительной системе

Глава 4 ОСОБЕННОСТИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА

ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ О РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ............. Прокурорский надзор за исполнением законов о § 1.

разрешительной системе — направление предупреждения правонарушений….

Прокурорский надзор за исполнением законов о § 2.

разрешительной системе — направление защиты публичного интереса..... Прокурорский надзор за исполнением законов о § 3.

разрешительной системе — направление противодействия коррупции....... Глава 5. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРИКЛАДНЫЕ ПРОБЛЕМЫ

ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ

ЗАКОНОВ О РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ

Компетенция прокурора по надзору за исполнением законов о разрешительной системе

Выявление прокурором нарушений законов о разрешительной системе………

Применение прокурором мер реагирования на выявленные нарушения законов о разрешительной системе

МЕХАНИЗМА ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ

ЗАКОНОВ О РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ

Совершенствование правовой и организационной основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе………

Совершенствование законодательства о разрешительной системе………

Совершенствование прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе как средство укрепления законности в сфере государственного управления

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

ПРИЛОЖЕНИЯ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы диссертационного исследования. Глобальные тенденции развития российского общества и государства, баланс публичных и частных интересов обусловливают необходимость модернизации государственного управления, осуществляемого органами исполнительной власти в Российской Федерации, неотъемлемым звеном которого является разрешительная система. Кардинальное преобразование экономического и политического строя страны, декларация свободы предпринимательства, реформирование сферы государственного строительства в постсоветский период явились мощным импульсом для многогранного развития и совершенствования разрешительной системы. В своем Послании Федеральному собранию 12 декабря 2013 года Президент Российской Федерации В.В. Путин прямо указал на необходимость «навести порядок с разрешительными процедурами»1.

В настоящее время разрешительная система представляет собой многосферный сложно организованный механизм контролирующих органов, воздействующий на невластных субъектов. В рамках разрешительной системы ежегодно рассматриваются сотни тысяч обращений соискателей разрешений и проводится множество проверок. Так, ФМС России в 2013 г.

выдано 1 273 984 разрешения на работу, оформлено 1 537 832 патента. Как следует из доклада Минэкономразвития России «О лицензировании отдельных видов деятельности в Российской Федерации», в 2013 г. в реестрах лицензий содержалось более 920 тыс. действующих лицензий, предоставленных на 72 вида деятельности2. В 2012 и 2013 г.г. органами МВД России ежегодно проводилось более 5 млн проверок обеспечения сохранности оружия гражданами и юридическими лицами, имеющими соответствующие лицензии и разрешения.

Российская газета. 2013.13 дек.

URL:http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/4b6b50004fb085db8a11ff67296c d88/doklad_licenzirovanie.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=4b6b50004fb085db8a11ff67296c 3d88 (дата обращения: 28.08.2013).

разрешительной системы с позиции реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, развития предпринимательства, улучшения инвестиционного климата на территории страны, обеспечения безопасности личности, общества и государства в целом.

Вместе с тем недостатки, пробелы и нестабильность законодательства Российской Федерации, регламентирующего разрешительную систему, ненадлежащее регулирование деятельности по предоставлению разрешений и осуществлению государственного контроля (надзора), обеспечивающего ее функционирование и конкретных разрешительных процедур, создают предпосылки для нарушений законов, прав и свобод человека и гражданина.

Так, по мнению 71,8 % респондентов из числа 973 опрошенных распространены нарушения законов в сфере реализации разрешительных полномочий органами власти. Недостатки государственного контроля (надзора) способствуют распространению деятельности без необходимых разрешений в различных сферах общественной жизни. По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в 2012 г. случаи строительства жилых домов без разрешительных документов выявлены практически во всех регионах России. Утвержденная Президентом Российской Федерации Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г.3 содержит информацию о ежегодном осуществлении в стране трудовой деятельности от 3 до 5 млн иностранных граждан без официального разрешения.

В большинстве субъектов Российской Федерации сохраняется практика предпринимательской деятельности с использованием разрешительных URL: http://www.kremlin.ru/news/15635 (дата обращения: 28.08.2013).

процедур. На всех уровнях публичной власти принимаются незаконные нормативные правовые акты, регламентирующие осуществление разрешительной системы. Преодоление этой негативной ситуации рассматривается как одна из важнейших задач органов власти.

самоуправления укоренилась практика избыточного администрирования, усложнения и затягивания разрешительных процедур, навязывания платных услуг, незаконного отказа гражданам в реализации их прав. Вместе с тем неисполнение указанными органами возложенных законами полномочий по обеспечению разрешительного порядка ставит под угрозу безопасность граждан.

Нарушения порядка функционирования разрешительной системы способствуют риску развития чрезвычайных ситуаций, гибели людей, нанесения ущерба имуществу и загрязнения окружающей среды. Без прохождения необходимых разрешительных процедур эксплуатируются опасные производственные объекты. Факты осуществления деятельности в отсутствие необходимых разрешений получили распространение на всех видах транспорта. Допускается неправомерное предоставление соискателям разрешений на оружие.

Неслучайно в последние годы получили широкий общественный резонанс повлекшие человеческие жертвы и (или) причинение значительного имущественного ущерба происшествия, связанные с несоблюдением установленного порядка разрешительной системы, в том числе при перевозке пассажиров внутренним водным транспортом. Так, более чем на трехстах водных судах, прошедших освидетельствование в Российском Речном регистре, прокурорами выявлены грубые нарушения, которые могли привести к аварии и гибели людей.

способствуют возникновению негативных социальных последствий. Поэтому для предотвращения социальной напряженности, снижения числа правонарушений и преступлений в Российской Федерации органам прокуратуры предстоит обеспечить надзор за неукоснительным исполнением требований законодательства, регламентирующего порядок получения разрешений на соответствующие виды деятельности (действия), в том числе в миграционной сфере.

Таким образом, развитие демократических начал в жизни общества, усиление правозащитной роли государства, обеспечение верховенства закона, защиты общества и личности от нарастающих угроз безопасности разрешительной системы в число приоритетных и определяют значение прокурорского вмешательства. Внимание прокуроров сосредоточено в первую очередь на выявлении, устранении и предупреждении нарушений законов, допускаемых органами государственной власти и местного самоуправления при выполнении разрешительных процедур, побуждении их к надлежащему исполнению возложенных законом полномочий.

разрешительной системе определяют: недостаточная доктринальная проработка института разрешительной системы (включая отсутствие единообразного понятийного аппарата, теоретического определения круга ее участников, форм разрешительной деятельности и пр.); сложность, законодательную основу разрешительной системы; недостаточное организационное обеспечение данного направления надзора, объекты которого обладают специфической множественностью; несовершенство правовых основ прокурорско-надзорной деятельности.

корректировка правоприменительной практики органов исполнительной власти, формирование институциональной среды инновационного социально ориентированного типа развития государства, повышение эффективности государственного управления, комплексная оптимизация предоставления государственных и муниципальных услуг, формирование стратегических основ противодействия коррупции и национальной безопасности, обеспечение режима наибольшего инвестиционного благоприятствования и защиты прав субъектов предпринимательства, неудовлетворительное состояние законности и недостатки правового регулирования в рассматриваемой сфере обусловливают актуальность диссертационного исследования и требуют глубокого изучения сущности и предназначения прокурорского надзора на данном направлении, выработки новых, соответствующих реалиям современной ситуации, научных решений в целях повышения стабилизирующего воздействия практики прокурорского надзора на сферу публичного администрирования, обеспечения верховенства закона.

Объектом исследования являются совокупность правоотношений, возникающих и развивающихся в сфере осуществления разрешительной системы Российской Федерации и прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в Российской Федерации, закономерности и перспективы развития прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе, требующие научного обоснования.

Предмет исследования — надзорная деятельность прокуратуры Российской Федерации по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, осуществления разрешительной системы; административно-правовые нормы, регулирующие разрешительную систему; нормативные положения, регламентирующие прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе; правоприменительная практика, представленная в официальных документах и материалах.

Целью исследования является разработка совокупности теоретических положений и практических рекомендаций, имеющих существенное значение для создания правовых и организационных основ прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в Российской Федерации.

Задачи исследования:

разрешительной системы осуществить комплексный анализ становления, развития и современного состояния законодательства о разрешительной системе в Российской Федерации;

обосновать социально-правовое значение прокурорского надзора в обеспечении законности в сфере осуществления разрешительной системы с учетом современного состояния законности и прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе, типичных нарушений законов о разрешительной системе (как индикатора состояния законности);

соотношение прокурорского надзора и государственного контроля (надзора) в сфере осуществления разрешительной системы в Российской Федерации;

раскрыть цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе как нового приоритетного направления прокурорского надзора в Российской Федерации;

определить предмет прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в Российской Федерации;

разработать исходные научные положения об объектах и субъектах прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в Российской Федерации;

выявить особенности прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе (как направления предупреждения правонарушений и противодействия коррупции);

определить теоретические и прикладные проблемы реализации компетенции прокурора по надзору за исполнением законов о разрешительной системе в Российской Федерации;

раскрыть теоретические и прикладные проблемы, возникающие при выявлении прокурором нарушений законов о разрешительной системе и применении им мер реагирования на выявленные нарушения законов в Российской Федерации;

прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в Российской Федерации;

определить пути совершенствования организационной основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в Российской Федерации;

совершенствованию законодательства о разрешительной системе, определяющего предмет прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в Российской Федерации;

прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе как средства укрепления законности в сфере государственного управления в Российской Федерации.

исследования. Несмотря на отсутствие диссертационных исследований по исследуемой теме, необходимо отметить высокий уровень научной проработки вопросов организации и осуществления надзорной деятельности органов прокуратуры в работах различных лет, оказавших влияние на формирование научной позиции автора. К числу таких работ относятся диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук: В.С.

Тадевосяна «Прокурорский надзор в СССР» (М., 1958); В.К. Звирбуля «Научные основы деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью»

(М., 1969); А.Д. Берензона «Основные направления совершенствования общего надзора советской прокуратуры» (М., 1977); В.В. Долежана «Проблемы компетенции прокуратуры» (М., 1991); Ю.Е. Винокурова прокуратуры» (М., 1991); В.П. Рябцева «Концептуальные проблемы организации и функционирования прокуратуры» (М., 1991); В.Г. Бессарабова «Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации»

(М., 2001); А.Х. Казариной «Теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности» (М., 2009) и др.

Вопросы осуществления прокурорского надзора в дореволюционный период подробно рассмотрены в работах Н.В. Муравьева «Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. Пособие для прокурорской службы»

(Т. 1. Прокуратура на Западе и в России. М., 1889); А.Д. Градовского «Высшая администрация России XVIII столетия и генерал-прокуроры»

(СПб., 1866); К.В. Верховского «Служба прокурорского надзора: прокурор и товарищ прокурора окружного суда (опыт практики)» (Ч. 1. Тифлис, 1906);

В.И. Веретенникова «Очерки истории генерал-прокуратуры в России до екатерининского времени» (Харьков, 1915); исследованиях С.М. Казанцева, А.Г. Звягинцева и Ю.Г. Орлова, а также монографических изданиях XIX – начала XX вв., посвященных различным отраслям права (в том числе Ф.В. Тарановского, А.Д. Градовского, С.А. Корфа), значительного числа научных юридических публикаций того времени, затрагивающих вопросы организации судоустройства и судопроизводства (А. Тимановского, С.Г.

Громачевского) и др.

Некоторые аспекты прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе (применительно к отдельным сферам ее функционирования) отражены в диссертациях на соискание ученой степени совершенствования природоохранной деятельности прокуратуры Российской Федерации» (М., 2006), А.Г. Залужного «Правовое регулирование и прокурорский надзор в сфере отношений государства и религиозных объединений (теория, законодательство, обеспечение законности)» (М., 2005).

Недостаточная теоретическая проработка института разрешительной системы обусловила обращение автора к соответствующей проблематике.

Непосредственно посвященные разрешительной системе исследования на уровне диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук в настоящее время отсутствуют, несмотря на значительное число иных научных публикаций по данной теме.

разрешительной деятельности, функционирования разрешительной системы в конкретных сферах исследованы, например, в докторских диссертациях совершенствования деятельности органов внутренних дел в области «Административно-правовой механизм лицензирования в Российской Федерации» (М., 2009). Существенное влияние на разработку теоретических основ разрешительной системы оказало исследование С.С. Маиляном административно-правовых режимов4. Методы разрешительного воздействия изучены Д.В. Осинцевым в числе методов административно-правового воздействия5.

исполнением законов о разрешительной системе в приведенных работах не затрагивались либо не имели самостоятельного характера.

Методологической основой исследования являются общенаучные, частнонаучные и специальные методы получения новых знаний об объекте и предмете исследования. В частности, использованы конкретносоциологические методы исследования (анализ документов и официальных материалов, письменные и устные опросы, включенное наблюдение).

Динамика показателей прокурорского надзора изучена с помощью метода статистического анализа. При исследовании разрешительной системы применялся системный метод. Исследование генезиса формирования законодательства о разрешительной системе, возникновения и развития Маилян С.С. Административно-правовые режимы в теории административного права и практике государственного управления правоохранительной деятельностью: дис.

... д-ра юрид. наук. М., 2002.

Осинцев Д.В. Методы административно-правового воздействия: дис... д-ра юрид.

наук. Екатеринбург, 2013.

прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе проводилось с использованием историко-правового метода.

концептуальных положений, содержащихся в работах признанных специалистов в области прокурорского надзора: П.Д. Альбицкого, А.И. Алексеева, Т.А. Ашурбекова, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д.

Берензона, В.Г. Бессарабова, И.С. Викторова, Ю.Е. Винокурова, А.Ю.

Винокурова, С.И. Герасимова, В.В. Гаврилова, В.Н. Григоренко, В.З.

Гущина, В.Г. Даева, А.И. Долговой, В.В. Долежана, Т.А. Дикановой, Е.Р.

Ергашева, В.К. Звирбуля, Р.Н. Зинурова, А.Г. Звягинцева, А.Х. Казариной, В.В. Клочкова, Б.В. Коробейникова, Ф.М. Кобзарева, А.Ф. Козусева, А.Н.

Ларькова, В.Д. Ломовского, М.Н. Маршунова, В.Г. Мелкумова, Л.А.

Николаевой, В.П. Рябцева, А.П. Сафонова, К.Ф. Скворцова, А.Ф. Смирнова, А.Я. Сухарева, В.С. Тадевосяна, В.И. Шинда, М.С. Шалумова, В.Б.

Ястребова и др.

Неотъемлемым элементом исследования стал анализ научных трудов ведущих ученых по проблемам административного права: А.Б. Агапова, А.П.

Алехина, Д.Н. Бахраха, В.П. Беляева, К.С. Бельского, А.Б. Багандова, И.Л.

Бачило, Т.М. Бялкиной, А.С. Дугенца, А.Н. Дерюги, М.И. Еропкина, С.М.

Костенникова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, С.С. Маиляна, И.В. Максимова, А.В. Мартынова, М.Я. Масленникова, А.В. Мелехина, А.Ф. Ноздрачева, Д.В.

Осинцева, И.В. Пановой, Л.Л. Попова, В.И. Ремнева, Б.В. Россинского, В.А.

Сапуна, Ю.П. Соловья, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, П.П. Серкова, Л.К. Терещенко, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, Е.Д. Шелковниковой, А.П. Шергина, Ц.А. Ямпольской и др.

использованы труды в области философии, теории и истории права, конституционного и гражданского права, авторами которых являются: С.А.

Авакьян, С.С. Алексеев, М.И. Байтин, Н.А. Власенко, И.В. Блауберг, С.Н.

Братусь, Н.В. Витрук, В.Д. Зорькин, С.М. Казанцев, Е.И. Козлова, О.Е.

Кутафин, В.В. Лазарев, В.В. Лапаева, О.М. Олейник, А.С. Пиголкин, В.Н.

Протасов, В.Н. Садовский, И.Н. Сенякин, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев, Э.Г.

Юдин и др.

Нормативной правовой основой исследования стали общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, являющиеся составной частью правовой системы Российской Федерации и имеющие отношение к теме исследования;

Конституция Российской Федерации; федеральные конституционные и постановления Правительства Российской Федерации; приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации; иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов; модельное законодательство о разрешительной системе и о прокуратуре государств – участников СНГ и иных зарубежных стран. Анализ генезиса формирования законодательства о разрешительной системе, становления и развития деятельности прокуратуры по обеспечению законности осуществления разрешительной системы проведен с использованием ранее действовавших опубликованных нормативных правовых актов органов власти и управления (в т.ч. Свода Законов Российской империи, советских конституций, декретов и постановлений съездов Советов, ВЦИК и Президиума ВЦИК, Совнаркома РСФСР и СССР, циркуляров Прокуратуры СССР и союзных республик).

В ходе проведенного исследования автором изучено более нормативных правовых актов и иных официальных документов.

Эмпирическую базу исследования составили: фактические данные, содержащиеся в работах исследователей в области права, политологии и социологии; статистические, информационно-аналитические и иные материалы Генеральной прокуратуры Российской Федерации: справки, статистические формы «П», «ОН», «К», акты прокурорского реагирования за период с 1995 по 2013 г.; аналитические доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, аналитические материалы Координационного совета генеральных прокуроров государств – участников Содружества Независимых Государств, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, международных организаций, органов исполнительной власти, органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ), общероссийских общественных организаций (в том числе, общероссийской общественной организации промышленников и предпринимателей») и иных общественных объединений (в том числе, общероссийского общественного фонда «Общественное мнение», регионального общественного фонда «Информатика для демократии» («Фонд ИНДЕМ») и др.) за 1995 – 2013 гг. Изучено более документов прокурорской практики из 82 субъектов Российской Федерации (докладных записок, актов прокурорского реагирования, информаций и др.).

При проведении ретроспективного анализа деятельности прокуратуры в рассматриваемой сфере использованы материалы и официальные документы органов прокуратуры Российской Федерации, хроники прокурорского надзора, материалы конференций и других форумов, касающиеся прокурорского надзора на определенном историческом этапе его становления.

По разработанным автором специальным анкетам проведен опрос: в 2004 г. – 190 работников органов прокуратуры из 5 субъектов Российской Федерации; в 2011 г. – 973 работника органов прокуратуры из 15 субъектов Российской Федерации. С участием автора в 2014 г. общероссийским общественным фондом «Общественное мнение» проведен опрос граждан по вопросам разрешительного регулирования предпринимательской деятельности в 100 населенных пунктах 43 субъектов Российской Федерации.

Кроме того, в работе использованы результаты проведенных НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации с участием автора в 2012–2013 г.г. анкетных опросов работников органов прокуратуры по различным вопросам прокурорского надзора, имеющим отношение к теме исследования.

Научная новизна исследования проявляется в том, что диссертация представляет собой первую научно-квалификационную работу, в которой на основании выполненных автором исследований разработана совокупность теоретических и прикладных положений об основах прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в Российской Федерации.

В рамках исследования:

— сформулированы дефиниции понятий: разрешительная система разрешительной деятельности, предмет прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе;

— определены: формы разрешительной деятельности в Российской Федерации, властные участники разрешительной системы, объекты прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе, типичные нарушения законов о разрешительной системе;

законодательства о разрешительной системе в Российской Федерации, по результатам которого сформулированы соответствующие научные положения;

— сформулированы научные положения о современном состоянии законодательства о разрешительной системе, определены недостатки правового регулирования в этой сфере и пути их устранения, что позволило наиболее полно раскрыть теоретические основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе, изложить практические рекомендации по его осуществлению;

— выявлены закономерности прокурорско-надзорной деятельности на различных участках, связанных с обеспечением законности осуществления разрешительной системы, что позволило сделать вывод о позиционировании прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в качестве нового направления прокурорского надзора, выявить факторы его актуализации и обособления;

— раскрыто социально-правовое значение прокурорского надзора в обеспечении верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства в сфере осуществления разрешительной системы;

прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе, в том числе при реализации полномочий прокурора по надзору за исполнением законов о разрешительной системе;

совершенствованию законодательства о разрешительной системе, определяющего предмет данного направления прокурорского надзора;

совершенствованию законодательства о прокуратуре (применительно к теме исследования) и механизмов прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе.

На защиту выносятся следующие основные положения:

Сформулирована авторская дефиниция понятия разрешительной системы Российской Федерации, под которой понимается урегулированная нормами права совокупность общественных отношений между наделенными властными полномочиями субъектами (властными участниками разрешительной системы), с одной стороны, физическими и юридическими лицами (невластными участниками разрешительной системы) — с другой, возникающих в связи с предоставлением разрешений на осуществление деятельности (действий) и (или) контролем (надзором) за соблюдением ее правил в целях обеспечения безопасности личности, общества и государства.

системы (органы исполнительной власти, иные государственные органы и организации, органы местного самоуправления), осуществляющие разрешительную деятельность, понимаемую в качестве урегулированной нормами права подзаконной деятельности по предоставлению разрешений и (или) контролю (надзору) за соблюдением правил разрешительной системы:

по принадлежности к аппарату государства, специализированно выполняющему его функции:

— органы государства;

— негосударственные органы, организации;

по принадлежности к системе исполнительной власти:

— органы исполнительной власти;

организации;

разрешительной системы (их направленности):

— органы и организации, предоставляющие разрешения;

осуществляющие контроль (надзор) за соблюдением правил разрешительной системы;

— органы, осуществляющие контроль (надзор) за соблюдением правил разрешительной системы;

«завершенности»):

— органы и организации, предоставляющие разрешения;

— органы и организации, предоставляющие «промежуточные»

разрешения (необходимые для получения искомого невластным субъектом разрешения).

Доказано, что законодательством о разрешительной системе в Российской Федерации пройден сложный длительный путь становления и развития, этапами которого явились: 1) дореволюционный (императорский) (до 1917 г.); 2) советский (1917–1991 г.); 3) этап первой кодификации лицензионного законодательства (1991–1998 г.); 4) современный этап (с г. по настоящее время).

Аргументировано, что на современном этапе недостатками правового регулирования в данной сфере, способствующими нарушениям законов и произвольному ограничению прав невластных участников разрешительной системы, являются:

правового регулирования разрешительной деятельности;

— отсутствие четкого разграничения полномочий государственных органов по регулированию правил предоставления разрешений;

регулирования порядка осуществления разрешительной деятельности;

конкретных форм разрешительной деятельности;

— отсутствие единообразных антикоррупционных стандартов для всех властных проявлений разрешительной системы.

В целях обеспечения единства и укрепления законности в сфере осуществления разрешительной системы, конкретизации содержания прокурорского надзора, выявления путей его совершенствования исследованы и систематизированы типичные нарушения законов о разрешительной системе, к числу которых можно отнести (в зависимости от допускающих их объектов прокурорского надзора):

нормотворческие полномочия органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления при издании нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов) о разрешительной системе (издание нормативных правовых актов, устанавливающих разрешительный порядок в случаях, не предусмотренных федеральным законодательством, с нарушением ранее установленного на федеральном уровне порядка и др.);

— нарушения законов, допускаемые наделенными властными полномочиями органами (организациями), их должностными лицами при предоставлении разрешений и (или) осуществлении контроля (надзора) за соблюдением правил разрешительной системы (предоставление разрешений в отсутствие необходимой документации, при фактическом несоответствии статуса и условий деятельности соискателя установленным законодательством требованиям; несоблюдение сроков принятия решения о предоставлении (отказе в предоставлении) разрешения; неправомерный отказ в предоставлении разрешения соискателю, отвечающему установленным законодательством требованиям (по непредусмотренным основаниям), истребование дополнительных документов для прохождения разрешительной процедуры, формирование иных административных барьеров и др.);

— нарушения законов, допускаемые органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, осуществляющими требующую получения соответствующего разрешения в рамках разрешительной системы деятельность (деятельность в отсутствие установленного разрешения, когда необходимость его получения предусмотрена законодательством; нарушение установленных законодательством условий разрешенной деятельности).

прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе, под которым понимается соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, Конституции Российской Федерации и исполнение действующих на территории Российской Федерации законов, регулирующих осуществление разрешительной системы (включая регламентацию порядка предоставления конкретных юридически значимых разрешений, реализации форм разрешительной деятельности, государственного контроля (надзора), осуществляемого в рамках функционирования разрешительной системы и обеспечивающего ее действие, правового статуса властных и невластных участников разрешительной системы), в деятельности, действиях (бездействии) и правовых актах перечисленных в законе органов и должностных лиц.

Разработаны теоретические основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе — нового приоритетного направления прокурорского надзора, выделение которого среди других направлений надзора обусловлено спецификой общественных отношений, урегулированных разветвленным массивом законодательных норм, регламентирующих предмет надзора и правовой статус участников разрешительной системы (объектов надзора), а правозащитные аспекты определяются необходимостью укрепления законности в ходе реализации правообеспечительного потенциала разрешительной системы, с одной стороны, и преодоления издержек воздействия на ее невластных субъектов сложно организованного механизма уполномоченных публичной властью органов (должностных лиц) — с другой. Обозначены факторы актуализации и обособления прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе.

Научно обосновано особое значение прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе для предупреждения правонарушений и противодействия коррупции, обусловленное спецификой предмета надзора, охватывающего законодательные акты, устанавливающие разрешительный порядок осуществления деятельности (действий), бесконтрольная реализация которых способствует совершению широкого круга правонарушений, и объектов надзора — органов государственного управления, обеспечивающих осуществление разрешительной системы, гарантирующей безопасность личности, общества и государства в условиях повышенного коррупционного риска разрешительной сферы, усугубляемого недостатками в правовом регулировании, что определило потребность разработки автором предложений по распространению сферы проведения прокурорами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов на все формы разрешительной деятельности, дополнению законодательно установленного круга основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции и установлению административной ответственности должностных лиц за несоблюдение требований законодательства при осуществлении разрешительных процедур.

Доказана необходимость совершенствования порядка участия прокуроров на всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях и оптимизации статистического учета результатов их работы на основе разработанных автором научных положений об использовании прокурором потенциала административного преследования в арсенале его полномочий, имеющих важное значение для правового и организационного обеспечения прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе (с учетом соотношения прокурорского надзора и административного преследования), что обусловило формулирование соответствующих предложений.

Разработаны научные положения, определяющие направления совершенствования правовой и организационной основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в части:

прокуроров, предмета и объектов надзора;

— процессуализации надзора (включая оптимизацию правового регулирования порядка проведения прокурорских проверок, взаимодействия органов прокуратуры с иными органами путем закрепления в законе нормы, обязывающей государственные органы (органы государственной власти) и органы местного самоуправления направлять в органы прокуратуры информацию о выявленных нарушениях законов в деятельности органов государственного управления (их должностных лиц) — объектов прокурорского надзора);

— формирования методического сопровождения надзора путем подготовки информационной системы «Обеспечение прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов» («АРМ прокурора»), формирования алгоритма прокурорских проверок и др.;

— оптимизации статистического учета и отчетности в целях обеспечения надлежащей информационной базы надзорной деятельности.

оптимизации определяющего предмет прокурорского надзора на данном направлении законодательства о разрешительной системе, включающего:

исчерпывающее выявление недостатков (коллизий, пробелов) законодательства для формирования единого правового пространства осуществления разрешительной системы путем полной инвентаризации нормативных правовых актов, затрагивающих различные ее аспекты;

исключение неопределенности толкования нормативных правовых актов;

обеспечение четкости понятийного аппарата в целях нивелирования возможностей для избыточного административного усмотрения, снижения коррупционных рисков.

12. Разработаны в авторской редакции в порядке de lege ferenda:

— предложения по внесению изменений и дополнений: в ст. ст. 3, 21, 22, 25, 54, главу 1 раздела III Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», ст. 14.1, 19.20, 14.1.1, 25.11, 27.1, 28.1, 23.1, 30.12, главу 19 КоАП РФ, Трудовой Кодекс Российской Федерации, ст. 7 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», ст. 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г.

№ 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», ст. 32 Федерального закона от июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»;

— проекты: модельного закона «О разрешительной системе в сфере предпринимательской деятельности»; структуры Федерального закона «О разрешительной системе в сфере предпринимательской деятельности»;

приказов Генерального прокурора Российской Федерации: «О внесении изменений и дополнений в статистическую отчетность о деятельности прокурора по надзору за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе», «О внесении изменений в приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 16.01.2012 № «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности», «О внесении изменений в приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 15.10.2010 № 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации национальной стратегии противодействия коррупции (в редакции приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 09.02.2012 № 39)».

Теоретическое и практическое значение результатов исследования.

прокурорского надзора позволили приумножить научные знания о разрешительной системе (включая формулирование понятий разрешительной системы и разрешительной деятельности, определение круга ее форм) и о прокурорском надзоре. Намеченный вектор исследований может быть использован для дальнейшего поиска научных решений о приоритетных направлениях прокурорского надзора за исполнением законов (прежде всего, в сфере государственного управления), служить основой для изучения проблем обеспечения соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина средствами прокурорского надзора, а также последующего более детального исследования проблематики разрешительной системы.

Сформулированные выводы, предложения и рекомендации имеют выраженное практическое значение для совершенствования деятельности прокуроров по надзору за исполнением законов. Проведенное исследование представляет интерес с позиции организации методического сопровождения преподавательской деятельности в образовательных учреждениях по специальности «юриспруденция».

диссертационного исследования.

Основные теоретические положения апробированы автором в системе повышения квалификации прокурорских работников; в процессе обучения аспирантов Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации;

путем подготовки правовых мнений и методических материалов, проведения обобщений, реализации иной научно-исследовательской и научнометодической работы; при осуществлении научного руководства аспирантами и соискателями по специальности 12.00.11; в ходе участия в работе научных собраний: «круглых столов», конференций (в том числе международных конференций), посвященных проблемам российского права, за период с 2005 по 2013 г.

Результаты проведенного исследования использованы при разработке информационной системы «Обеспечение прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов» («АРМ прокурора») Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, опубликованы в научных трудах автора за период с 2003 по 2014 г. В частности, по теме диссертации автором опубликованы 5 монографий (из них 1 – в соавторстве), 50 иных научных работ (из них 24 опубликованы в рецензируемых научных журналах, рекомендуемых Высшей аттестационной комиссией Минобрнауки России). Теоретические положения и практические рекомендации, опубликованные соискателем, используются в учебном процессе факультета профессиональной переподготовки и повышения квалификации, юридического факультета, Санкт-Петербургского юридического института, Иркутского юридического института Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в деятельности Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, а также ряда учреждений высшего образования.

Результаты диссертационного исследования внедрены в практику Генеральной прокуратуры Российской Федерации, ряда прокуратур субъектов Российской Федерации, аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, 6 глав, 20 параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.

Глава 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ

ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ

СИСТЕМЫ

§ 1. Теоретические основы разрешительной системы: понятие, административно-правовой механизм, обеспечение законности Логика исследования проблем прокурорского надзора предполагает необходимость использования в качестве фундамента общетеоретических посылок, позволяющих уяснить характер и содержание правоотношений, возникающих с участием прокурора в конкретной сфере, учесть их специфику. Основным ориентиром здесь является нацеленность прокурорской деятельности на обеспечение законности.

Развитие демократизации общества, усиление правозащитной составляющей государственности, необходимость обеспечения защиты общества и личности от нарастающих угроз безопасности в настоящее время позволяют отнести исследования разрешительной системы (как фундаментальной категории административного права) и обеспечения законности ее осуществления к числу наиболее актуальных проблем юридической науки.

В теории права содержание законности рассматривают в трех аспектах:

с точки зрения правового характера общественной жизни; всеобщего уважения к закону; безусловной защиты и реального обеспечения прав, интересов граждан и охраны правопорядка в целом6. В.В. Лазарев выделяет четыре принципа законности: верховенство закона, единство, целесообразность и реальность законности7. Обоснованной представляется трактовка законности как постоянно функционирующего и развивающегося состояния общественных отношений, характеризуемого уровнем регламентации и соблюдения требований государства, выраженных в законодательных и иных нормативных правовых актах, в соотнесении со Бахрах Д.Н. Вопросы законности в государственном управлении // Правоведение.

1992. № 3. С. 3.

Лазарев В.В. Общая теория права и государства: учеб. М., 1999. С. 272—274.

степенью удовлетворения представлений и ожиданий правоприменителей и общества в целом, состоянием и динамикой правонарушаемости, ее структурой и тенденциями.8 Исходя из этого, современная парадигма законности в сфере осуществления разрешительной системы, в свою очередь, может быть определена в качестве системы основных детерминант, концептуальных представлений о ней, политических взглядов и установок, конкретных действий законодателей, направленных на урегулирование отношений в этой сфере, массовых правоприменителей и органов правоохраны по их реализации, взаимодействие которых формирует ее конкретное состояние (состояние законности, режим законности в сфере осуществления разрешительной системы). Практическое восприятие законности в сфере осуществления разрешительной системы для органов прокуратуры прежде всего характеризуется состоянием соблюдения прав человека и гражданина, исполнения законов о разрешительной системе всеми субъектами правоприменения.

исследований законности9 (в числе которых особо следовало бы отметить работы С.С. Алексеева, В.В. Клочкова, В.И. Ремнева, В.Н. Кудрявцева) позволяют воспринимать обеспечение законности как внешнюю по отношению к законности деятельность государства и общества (в том числе, деятельность прокуратуры), являющуюся необходимым условием ее функционирования и развития10.

Законность в Российской Федерации. М., 2008. С. 25—27.

См., напр.: Законность в Российской Федерации: моногр. М., 2008. 624 с.; Тагиев А.С. Законность в сфере экономических отношений (теоретико-правовое исследование):

дис. … докт. юрид. наук. М., 2001. 333 с.; Демидов В.В. Законность в современном Российском государстве: дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2004. 169 с.; Ремнев В.И.

Теоретические проблемы законности в деятельности аппарата советского государственного управления: дис. … докт. юрид. наук. М., 1979. 383 с.; Кудрявцев В.Н.

Законность: содержание и современное состояние // Журн. рос. права. 1998. № 1. С. 7—12;

Ефремов А.Ф. Теоретические и практические проблемы реализации принципов законности в Российском государстве: дис. … докт. юрид. наук. Самара, 2000. 559 с.

См., напр.: Клочков В.В. Актуальные проблемы теории законности и прокурорского надзора: монография /сост.: А.В. Клочкова, О.В. Пристанская; Акад. Ген.

прокуратуры Рос. Федерации М., 2012. 262 с.

обеспечивающих законность, многомерность решаемых при этом задач обусловливает наличие различных форм и гарантий такого обеспечения: не только финансовых, материальных, политических, идеологических, но и правовых11, к числу которых относится прокурорский надзор за исполнением опирающийся на основные теоретические положения, разрабатываемые административным правом, а также — и непосредственно — наукой о прокурорской деятельности.

разрешительной системы, в целом генетически связанная с экономическими отношениями, социальной структурой общества, политической системой воздействия.

В частности, в экономической сфере особенности лицензирования, отражая выполняемые государством функции (обеспечение нормативноправовой базы, способствующей беспрепятственному функционированию рыночного механизма, защита конкуренции, перераспределение дохода в социальных целях, корректировка использования ресурсов, стабилизация экономики, стимулирование экономического роста и т. п.), являются индикатором типа экономики государства, уровня ее развития, отражают определяют вид политического и социального устройства общества, уровень развития его культуры и науки, цивилизационный уровень того или иного О понятии и значении правовых гарантий в укреплении законности см.:

Березовская С.Г. Правовые гарантии законности в СССР. М., 1962. С. 37.

О системообразующих связях в системе укрепления законности см.: Законность в Российской Федерации: моногр. М., 2008. С. 54.

народа или их совокупности, объединенной единым государственным механизмом13.

Регулируемая посредством лицензирования деятельность является осуществлении; вовлекает в свою среду неограниченный круг участников (включая их имущество); является слишком доходной и подлежит в связи с этим повышенному налогообложению и дополнительному контролю14.

В целом предпосылки для введения разрешительного режима осуществления конкретной, широко распространенной, деятельности создает обусловленная спецификой соответствующей деятельности необходимость ее квалифицированного и профессионального ведения в определенных общественной опасности при невыполнении названных условий15.

Отношения, возникающие при предоставлении разрешений в рамках функционирования разрешительной системы, вписываются в конструкцию модели разрешительного типа правового регулирования, подробно исследованного С.С. Алексеевым, в соответствии с которым дозволяется только то, что прямо разрешено нормативными предписаниями.

Применение разрешительного порядка, степень (варианты) его регулируемых отношений, своеобразием социально-политической обстановки, этапом развития государства и демократии. Социальноюридическое значение разрешительного порядка предполагает специальную легитимацию того или иного поведения в рамках рассматриваемого типа регулирования (т. е. нормативное обоснование путем прямого указания на юридическую допустимость конкретного поведения). Предоставление прав Багандов А.Б. Административно-правовой механизм лицензирования в Российской Федерации: автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2008. С. 35—36.

Предпринимательское (хозяйственное) право / под ред. О.М. Олейник. Т. 1. М., 1999. С. 184.

Осинцев Д.В. Методы административно-правового воздействия. СПб., 2005.

С. 135.

на основании индивидуальных разрешительных предписаний является необходимым для последовательного осуществления начал социальной справедливости, учета индивидуальных особенностей жизненных ситуаций, осуществления контроля со стороны общества, обеспечения высокой организованности общественных отношений16.

легитимирующий характер, тем самым обеспечивает не только реализацию юридически допустимого поведения, но и упорядочение предоставления субъективных прав, ограничение определенными рамками усмотрения сферы публичного управления17. С этой точки зрения разрешительная система представляет собой правообеспечительный институт, направленный на реализацию прав и свобод человека и гражданина.

Поэтому особое значение для обеспечения прокуратурой законности в сфере осуществления разрешительной системы имеет реализация являющегося одним из сущностных признаков правового государства принципа верховенства права, соединяющего в себе принципы приоритета прав человека и верховенства правового закона18.

Реализация разрешительного порядка предполагает использование, помимо позитивных обязываний, запретов и дозволений, такого правового средства, как разрешение, что связано с нормативным установлением не абсолютных, а условных (относительных) запретов, которые преодолеваются с его получением, путем издания уполномоченным органом индивидуального правового акта, с соблюдением установленной процедуры и иных предусмотренных законодательством требований. «По существу сочетание дозволения, разрешения и запрета в механизме правового регулирования Алексеев С.С. Собр. соч.: в 10 т. Т. 2. Специальные вопросы правоведения. М., 2010. С. 92, 366, 370.

О назначении разрешительных средств правового регулирования см.: Сапун В.А.

Теория правовых средств и механизм реализации права: дис. … докт. юрид. наук.

Н. Новгород, 2002. С. 142.

См. об этом: Зорькин В.Д. Современный мир, право и Конституция. М., 2010. С.

116-117.

отражает степень ограничения свободы физических и юридических лиц, их возможности в реализации принадлежащих им прав и обязанностей19».

Использование разрешений, таким образом, способствует реализации важнейшего социального назначения правовых запретов, отмеченного С.С. Алексеевым, как необходимого элемента обеспечения правопорядка, обеспечивающего закрепление общественных отношений, определяющего важнейшие стороны государственной и гражданской дисциплины, непреложный минимум нравственных требований, границы дозволенного и недозволенного в поведении граждан, действиях государственных органов20.

Наличие относительного запрета, установленного ограничительными нормами, закрепленного прямо или косвенно21 (когда осуществление определенной деятельности или выполнение действий запрещено без получения соответствующего разрешения), определяет особые требования по обеспечению законности государственного управления в этой сфере, поскольку «роль запретов в процессе защиты публичных интересов определяется тем, что основой современного понимания законности является ограничение власти»22.

Термин «разрешение» в его правовом значении на протяжении длительного времени раскрывается через понятие реализации права и удостоверяющего это документа23, обозначая легитимирующий характер Шергин А.П. Административно-правовой запрет: проблемы установления и соблюдения //Теория и практика административного права и процесса: Материалы пятой Всероссийской научно-практической конференции с международным участием. В частях: часть I. Майкоп, 2010. С. 14.

Алексеев С.С. Правовые запреты в структуре советского права // Правоведение.

1973. № 5. С. 43.

Бахрах Д.Н. Разрешительная система в Российской Федерации // Актуальные проблемы и перспективы юридической науки и правоприменительной деятельности в государствах — участниках Содружества Независимых Государств: материалы междунар.

дистанц. науч.-практ. конф.: в 2 т. / Акад. эконом. безопасности МВД России. М., 2008.

Вып. 4. Т. 1. С. 146.

Законность в Российской Федерации: моногр. М., 2008. С. 85.

Разрешение — право на совершение чего-нибудь, а также документ, удостоверяющий это (Ожегов С.И. Словарь русского языка. 7-е изд. М., 1968. С. 645).

этого явления24. В контексте экономических отношений подчеркивается тесная обусловленность запретов и разрешений25.

самостоятельного способа правового регулирования стали объектами самостоятельного научного исследования лишь в последние десятилетия. По дозволением и запретом и используется, когда требуемая упорядоченность общественных отношений не может быть обеспечена дозволением в условиях потенциальной способности причинения ущерба государственным, общественным и личным интересам ввиду автономности поведения субъекта права. В то же время, в отличие от запрета, использование разрешения не исключает в полной мере возможности реализации необходимой для субъектов права деятельности (действий)26.

С позиции настоящего исследования особое значение имеет специфика разрешения, отличающая его от иных способов правового регулирования и установленных законодательством запретов: ограничение, умаление прав и разрешительной системы. В отличие от непосредственно действующих в результате нормативного установления дозволений, обязанностей и запретов, использование разрешений предполагает необходимость воздействия на их соискателей сложно организованного механизма уполномоченных публичной властью органов (должностных лиц) и иных наделенных властными функциями субъектов. Ими производится определение Разрешать, разрешить — дозволять, дать волю, свободу, не запрещать.

Разрешительное письмо, грамота — разрешающая что-либо (Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: современное написание: в 4 т. Т. 4. М., 2001. С. 66—67).

Например, разрешение на ввоз и вывоз определяется как документ, без которого не допускается ввоз товаров в страну или вывоз из страны (Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М., 1997. С. 269).

Шергин А.П. К концепции механизма административно-правового регулирования // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы.

М., 2004. С. 108—109.

соответствия соискателя (лица, волеизъявление которого направлено на возникновение соответствующих правоотношений) предъявляемым законодательством требованиям и принятие решения с предоставлением необходимого разрешения или отказом в таком предоставлении, а также последующий контроль (надзор) за соблюдением установленных требований (правил разрешительной системы).

Как представляется, для целей проводимого исследования разрешение можно определить в качестве предоставляемого уполномоченными органами, организациями (их должностными лицами) юридически значимого согласия государства на осуществление определенной деятельности (совершение действий), реализуемого посредством преодоления административноправового запрета, под условием выполнения установленных законодательством27 требований.

С учетом изложенного исследование основ прокурорского надзора, посредством которого осуществляется обеспечение законности в разрешительной системе, нельзя осуществлять в отрыве от категории государственного управления, являющегося объектом исследования наук теории государства и права, конституционного, административного права и справедливо определяемое как один из видов государственной деятельности, являющейся организующей, юридически властной и подзаконной, государственными органами и состоящей в исполнении и реализации его субъектами норм законодательных и иных нормативных правовых актов путем выполнения своих функций и полномочий28.

Так, А.Б. Агапов выделяет в составе административного законодательства с точки зрения его атрибутивных качеств предписания публичного санкционирования, а именно нормативные акты, устанавливающие лицензионные и иные разрешительные процедуры. /См.: Агапов А.Б. Административное законодательство и публичные правоограничения // Административное и муниципальное право. 2011. № 10. С. 74 — 79.

Попов Л.Л., Мигачева Е.В., Тихомиров С.В. Государственное управление в России и зарубежных странах / под ред. Л.Л. Попова. М., 2012. С. 18.

В рамках указанной деятельности уполномоченными органами в пределах их компетенции издаются подзаконные нормативные правовые акты, направленные на реализацию их функций. Данные акты не должны противоречить законам.

Во исполнение законов и иных нормативных правовых актов органы исполнительной власти осуществляют предоставление различного рода административно-юрисдикционный характер: должностные лица наделяются полномочиями по привлечению виновных в совершении административных правонарушений лиц к административной ответственности.

принадлежит наделенным соответствующими властными полномочиями субъектам. Инициатива возникновения разрешительных правоотношений, напротив, лежит в плоскости волеизъявления невластных субъектов, заинтересованные в получении разрешения физические и юридические лица субъектам функциональной власти организационно не подчинены.

Особенности разрешительного способа правового регулирования общественных отношений вызывают необходимость рассматривать его в индивидуальное правовое регулирование29, в результате применения Зырянов С.М. Разрешительные режимы в российском административном праве // Журн. рос. права. 2012. № 11. С. 39—48.

корреспондирующими им обязанностями. Неисполнение установленных обязанностей влечет применение определенных мер воздействия уполномоченными органами, организациями (должностными лицами), включая меры юридической ответственности.

Субъекты права (участники разрешительной системы) вступают в урегулированные правом отношения по поводу предоставления разрешений на осуществление деятельности (совершение действий), предварительного и последующего контроля (надзора), с одной стороны, и получения таких разрешений — с другой.

Наделенные властными полномочиями по предоставлению разрешений и (или) осуществлению контроля (надзора) за соблюдением правил разрешительной системы органы, организации (их должностные лица) — властные участники (субъекты) разрешительной системы — осуществляют разрешительную систему и обеспечивают ее функционирование30.

Инициирующие возникновение разрешительных правоотношений невластные участники (субъекты) разрешительной системы — юридические и физические лица — вступают в них в целях преодоления относительного запрета путем получения необходимых разрешений.

В рамках наиболее распространенной модели правового регулирования одним и тем же субъектом осуществляются как деятельность по предоставлению разрешений, так и контрольные (надзорные) функции.

Вместе с тем, на практике осуществление контроля (надзора) за соблюдением порядка функционирования разрешительной системы может быть отнесено к полномочиям органов (их должностных лиц), не предоставляющих соискателям разрешения на искомый вид деятельности. Помимо органов, непосредственно предоставляющих разрешения, в числе властных субъектов разрешительной системы задействованы органы, предоставляющие «промежуточные» разрешения. Они предоставляют различного рода Функционирование с точки зрения системного подхода — процесс реализации целесообразных свойств системы, обеспечивающей ей достижение цели (Протасов В.Н.

Правоотношение как система. М., 1991. С. 28).

«разрешения на получение разрешения», заключения, согласования, разрешительная деятельность была бы невозможной. Ненадлежащее осуществление данными органами «промежуточного» этапа в выдаче разрешений затягивает разрешительные процедуры, создавая условия для дальнейших злоупотреблений и ущемления прав невластных субъектов.

функционирования разрешительной системы с позиции обеспечения законности в сфере ее осуществления. Сообразно сложившимся в науке представлениям прокурорский надзор – одна из гарантий законности в сфере осуществления разрешительной системы (наряду с государственным контролем (надзором)31.

В аспекте тематики проводимого исследования следует отметить, что освещение теоретических вопросов прокурорского надзора предполагает рассмотрение его объектов. Поэтому в дальнейшем характеристика и особенности правового статуса субъектов разрешительной системы будут раскрыты применительно к специфике настоящего исследования — в плоскости объектов прокурорского надзора. При этом круг властных участников разрешительной системы не ограничен органами исполнительной власти (их должностными лицами), что определяет специфику субъектного состава разрешительной деятельности и, соответственно (как будет показано далее), специфическую множественность объектов прокурорского надзора на должностных лиц) в осуществлении властного компонента разрешительной системы задействованы иные государственные органы, органы местного самоуправления, а также организации: юридические лица различных организационно-правовых форм (например, государственные корпорации, Подробнее об этом см.: параграф 4 главы 2 настоящего исследования.

саморегулируемые организации в сфере градостроительной деятельности, государственные и муниципальные учреждения32).

До настоящего времени единого понимания существа и содержания разрешительной системы (разрешительных «функций», «полномочий», «деятельности», «порядка», «политики» и иных однородных явлений) не достигнуто.

Системный характер разрешительной системы позволяет определить ее как объект, функционирование которого, необходимое и достаточное для достижения стоящей перед ним цели, обеспечивается (в определенных условиях среды) совокупностью составляющих его элементов, находящихся в целесообразных отношениях друг с другом33.

С точки зрения теории систем34 разрешительная система представляет собой цельное динамическое системное образование, характеризуется наличием внутренней структуры: составляющих ее элементов и взаимосвязей между ними. Возникновение на уровне системы в результате взаимодействия ее частей свойств, не присущих отдельным элементам, равно как и их простой сумме35, заставляет рассматривать разрешительную систему с позиции ее целостности. «Связь, целостность и обусловленная ими устойчивая структура — таковы отличительные признаки любой системы»36.

представляется возможным определить моменты, позволяющие в ходе Более подробно об этом см.: Субанова Н.В. Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. М., 2012. 288 с.

Протасов В.Н. Правоотношение как система. С. 27.

В наиболее общем смысле система – это множество взаимосвязанных элементов, выступающих как определенная целостность. /Садовский В.Н. Основания общей теории систем. Логико-методологический анализ. Отв. ред. Уемов А.И. М., 1974. С. 18.

Философский словарь / под ред. И.Т. Фролова. М., 1986. С. 427.

Блауберг И.В., Юдин Э.Г. Становление и сущность системного подхода. М., 1973.

С. 177.

Алексеев С.С. Советское право как система: методологические принципы исследования // Советское государство и право. 1974. № 7. С. 11—18.

дальнейшего исследования учесть специфику разрешительной системы как системного явления:

разрешительная система, являясь совокупностью элементов, в свою очередь, представляет собой элемент более широкого системного образования — права;

разрешительная система существует в неразрывном единстве с государством, ее существование обусловлено реализацией функций государства;

являясь частью права, разрешительная система с точки зрения системного подхода имеет отношение к субъективной стороне жизни общества и зависит от субъективных факторов — правотворческой и правоприменительной деятельности уполномоченных государственных органов.

В контексте обеспечения законности особую роль играет реализация разрешительной системой контрольно-надзорной функции государства.

Например, А.А. Погодин определяет разрешительную деятельность государства как урегулированное правовыми нормами целенаправленное воздействие органов государственной власти на некоторые сферы последующий надзор законодательно определенных видов деятельности в целях обеспечения личной, общественной и государственной безопасности38.

осуществляемого в рамках функционирования разрешительной системы, в полной мере характеризуют:

предоставленной компетенции за деятельностью подконтрольных объектов для получения необходимой информации;

Погодин А.А. Административно-правовое регулирование деятельности промышленных хозяйствующих субъектов в современных условиях: дис. … докт. юрид.

наук. М., 2003. С. 278.

деятельности подконтрольных объектов нормативно-правовым предписаниям, требованиям закона и поставленным задачам;

— анализ результатов воздействия на управляемые объекты в целях выяснения степени отклонения от заданных параметров;

— принятие мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений;

— привлечение виновных лиц к различным видам юридической ответственности39.

определению контроля (надзора), общепризнанной является возможность использования в рамках его осуществления административного принуждения. Сообразно этому для понимания сущности разрешительной системы необходимо уяснить цели ее осуществления.

государственного контроля (надзора) обусловливает общность свойственных им целей. С.М. Зырянов справедливо отметил, что административный надзор всегда «обслуживает» разрешительную функцию и, наряду с этим, осуществляется самостоятельно, независимо от них, в том числе и в общедозволительных правовых режимах. В то же время самостоятельность названных функций не исключает их взаимосвязи, обусловленной, прежде всего, общей целью — охраной правопорядка, обеспечением безопасности40.

В широком смысле целями государственного контроля обоснованно названы охрана конституционного строя, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, повышение эффективности государственного управления, поддержание стабильности государственного устройства, обеспечение соответствия издаваемых нормативных правовых актов См., напр.: Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности:

дис. … докт. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 76.

Зырянов С.М. Административный надзор органов исполнительной власти:

автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2010. С. 25.

Конституции Российской Федерации, введение в правовое поле действий должностных лиц, а также обеспечение законности и правопорядка в государстве в целом41.

В широком смысле общее назначение разрешительной системы, как справедливо отметил А.Ф. Ноздрачев, является многоаспектным, включая защиту государственных и общественных интересов, усиление роли государства в осуществлении деятельности, направленной на защиту правового порядка в стране, охрану прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, поддержание государственной дисциплины в сфере публичного управления42.

Между тем, в первую очередь, функционирование разрешительной системы обеспечивает требования безопасности (то есть обеспечение безопасности – основная цель разрешительной системы).

Понятие безопасности, являясь многозначным, имеет, помимо психологическую и иные составляющие. Как правило, определение безопасности осуществляется посредством выяснения его соотношения с категорией угрозы. Обоснованным представляется общее определение безопасности как состояния объекта в системе его связей с точки зрения способности к выживанию и развитию в условиях внутренних и внешних угроз, а также действия непредсказуемых и трудно прогнозируемых факторов43 и более конкретное — в качестве социально-правового явления, которое должно рассматриваться в единстве функционального и предупреждения и эффективного реагирования на возникающие угрозы личности, обществу и государству, в результате чего достигается состояние Ноздрачев А.Ф. Административная разрешительная система в Российской Федерации: актуальные теоретические и практические вопросы функционирования // Законодательство и экономика. 2014. № 2. С. 5 — 36.

Сенчагов В.К. О сущности и основах стратегии экономической безопасности России // Вопросы экономики. 1995. № 1. С. 12.

защищенности социальных отношений, обеспечивается их устойчивость и нормальное функционирование, гарантируется независимость от влияния негативных факторов, стимулируется экономическое, политическое, культурное развитие общества44.

исследователями обоснованно рассматривается через призму обеспечения безопасности46.

Более развернутый перечень факторов, обусловливающих введение целеполагание разрешительной системы), предложил Д.В. Осинцев:

для обеспечения безопасности личности, общества, государства;

для защиты имущественных интересов граждан и юридических лиц (а также обеспечения нормального течения макроэкономических процессов, обеспечения выполнения управленческих функций, связанных с проведением государственной экономической политики)47.

Поскольку реализация разрешительной деятельности направлена на обеспечение различных видов безопасности, а функционирование общественных отношений, более верным представляется распространенное безопасности личности, общества и государства48.

Фомин А.А. Юридическая безопасность субъектов российского права (вопросы теории и практики): автореф. дис. … докт. юрид. наук. Саратов, 2008.

См., напр.: Бахрах Д.Н. Административное право: учеб. для вузов. М., 1996.

С. 45—46; Валяев Ю.К. Метод разрешения в административном праве России: моногр. М., 2009. С. 108.

Шохин Д.В. Сущность и назначение разрешительной системы // Вестн. Моск. ун-та.

Сер. 11: Право. 2010. № 6. С. 63—64.

Осинцев Д.В. Разрешительная система в Российской Федерации: дис. … канд.

юрид. наук. Екатеринбург, 1995. С. 32—33.

См., напр.: Бельский К.С. Полицейское право: лекц. курс / под ред.

А.В. Куракина. М., 2004. С. 685—687; Сагиндыкова А.Н., Корниенко О.В. Понятие разрешительной системы в науке административного права // Проблемы науки Характерным для советского периода являлось узкое понимание разрешительной системы в качестве совокупности правил, регулирующих порядок производства, приобретения, пользования, сбыта, перевозки функционирования некоторых предприятий49. В связи с этим содержание разрешительной системы ограничивалось деятельностью органов внутренних дел50. В период развития института лицензирования распространение получило отождествление этих понятий с использованием термина «лицензионно-разрешительная система»51. Понятие лицензионноразрешительной системы в таком смысле определялось как особая область волевых межличностных отношений между органами внутренних дел и субъектами, которая направлена на обеспечение элементарных условий проживания и нормального функционирования всех учреждений, органов, объединений в государстве52.

В настоящее время представляется очевидно невозможным ограничение функционирования разрешительной системы лишь областью внутренних дел, с учетом распространения ее за пределы, далеко преодолевающие компетенцию органов, осуществляющих государственное управление в этой сфере. С учетом необходимости признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина всеми властными субъектами разрешительной системы, и вытекающей из этого потребности обоснованости ограничения конституционного и административного права: сб. науч. тр. Екатеринбург, 2007.

С. 140—141.

См., напр.: Еропкин М.И., Попов Л.Л. Административно-правовая охрана общественного порядка. Л., 1973. С. 144; Советское административное право / под ред.

Ю.М. Козлова. М., 1973. С. 551.

См., напр.: Управление в области административно-политической деятельности / под ред. А.Е. Лунева. М., 1979.

См., напр.: Чермянинов Д.В. Лицензионно-разрешительная деятельность таможенных органов Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. Люберцы, 2003.

190 с.; Костылева К.И. Административно-правовое регулирование лицензионноразрешительной деятельности: дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. 172 с.; Шалашов В.И.

Лицензионно-разрешительная деятельность органов внутренних дел (милиции): дис. … канд. юрид. наук. М., 1997. 141 с.

Гормах А.Б. Лицензионно-разрешительная система: понятие и сущность // Вестн.

Моск. ун-та МВД России. 2003. № 3. С. 96.

прав и свобод невластных субъектов в рамках разрешительной деятельности, четкого разграничения ее форм употребление в научном обороте термина «лицензионно-разрешительная система» (образованного путем смешения разрешительной системы в целом больше не является приемлемым.

Существенное значение в связи с вышесказанным приобретает формулировка соответствующего современным реалиям определения разрешительной системы.

В научной литературе по данному вопросу имеются различные мнения.

О. Олейник считает, что разрешительная система — это «особый правовой режим начала и осуществления отдельных признанных законодательством видов деятельности, предполагающий государственное подтверждение и определение пределов полномочий на ведение хозяйственной деятельности, государственный контроль за ней, возможность ее прекращения по особым основаниям»53. Необходимо в этой связи ограничиваются регулированием хозяйственной деятельности.

В.И. Краснов определяет разрешительную систему в качестве системы правовых материальных и процессуальных норм и соответствующих им осуществления порядка производства, приобретения, использования, хранения, сбыта и перевозки строго определенных предметов и веществ, открытия и функционирования специальных предприятий и организаций, выдачи разрешений на право совершения определенных действий или предоставления определенных полномочий, надзора за точным исполнением разрешительной системы и привлечения виновных к установленной законом Олейник О. Правовые основы лицензирования хозяйственной деятельности // Закон. 1994. № 6. С. 16.

ответственности54. Как представляется, конкретизации в этом случае требует субъектный состав разрешительной системы.

разрешительную систему как вид административной деятельности, направленной на подтверждение квалификации субъектов, предоставление специальных правовых статусов (отдельных прав), позволяющих заниматься небезопасны55.

составных элемента данной системы — собственно разрешения и лицензии — и отражающий цели ограничения прав и свобод, закрепленные в части статьи 55 Конституции Российской Федерации»: в качестве особого института административного права, представляющего собой обособленную группу материальных и процессуальных норм, устанавливающих разрешительный режим для совершения физическими и юридическими лицами действий, которые могут нанести ущерб основам конституционного строя, нравственности, здоровью, правам и законным интересам других лиц, обороне страны и безопасности государства56. Вместе с тем, как представляется, не существует достаточных оснований для того, чтобы воспринимать именно «лицензии» и «разрешения» в качестве основных составных элементов разрешительной системы в Российской Федерации;

отношения в рамках разрешительной системы возникают не только в связи с выдачей разрешений на совершение отдельных действий, но и определенной деятельности невластных субъектов. Кроме того, предложенное определение Краснов В.И. О разрешительных нормах и разрешительной системе по российскому праву // Юрид. записки. Вып. 4: Право и рынок / под ред. Е.И. Носыревой;

Воронеж. ун-т. Воронеж, 1996. С. 23.

Осинцев Д.В. Методы административно-правового воздействия: автореф. дис... дра юрид. наук. Екатеринбург, 2013.

Шохин Д.В. Административно-правовой институт разрешительной системы в механизме государственного управления: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2012.

практически не раскрывает сущности разрешительного режима, не отражает его неотъемлемой контрольно-надзорной составляющей.

Удачным в целом представляется определение разрешительной системы как урегулированной правом совокупности общественных отношений между субъектами административной власти и гражданами (организациями), возникающих в связи с выдачей разрешения на занятие определенной деятельностью (совершение действий) и последующим надзором за соблюдением правил и условий ее осуществления57. В то же время надзорные мероприятия могут быть и предварительными (например, если они осуществляются в отношении соискателя лицензии), четкая грань между контролем и надзором в рамках осуществления разрешительной системы не всегда прослеживается (ряд властных субъектов разрешительной системы, как будет показано выше, не наделен надзорными полномочиями), «условия» осуществления разрешительной системы, на наш взгляд, охватываются ее «правилами58».

В широком смысле разрешительная система также определяется как закрепленный правовыми нормами порядок, в соответствии с которым юридические и физические лица обязаны получать у уполномоченных определенных действий, осуществление какой-либо деятельности либо на приобретение тех или иных полномочий59. Вместе с тем, одновременное использование разрешительной и лицензионной терминологии в этом случае препятствует уяснению содержания рассматриваемого явления.

См., напр.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. 3-е изд., пересмотр. и доп. М., 2007. С. 451—452.

Правило—положение, в котором отражена закономерность, постоянное соотношение каких-нибудь явлений. Правило—постановление, предписание, устанавливающее порядок чего-нибудь (Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений /Российская академия наук.

Институт русского языка см. В.В. Виноградова. 4-е изд., дополненное. М., 1999. С. 576.).

См., напр.: Административное право России. Особенная часть: учеб. для вузов / отв. ред. Д.Н. Бахрах. М., 1997. С. 64—65.

Проведенный анализ позволяет заключить, что в науке разрешительная система как правило рассматривается в широком и узком смыслах; в содержание разрешительной системы авторы включают различное количество элементов, основным и системообразующим из которых является совокупность соответствующих правоотношений, в наибольшей степени раскрывающая сущность этого явления.

На наш взгляд, существование разрешительной системы обусловлено наличием соответствующих административно-правовых запретов, призванных предотвращать наступление неблагоприятных для государства, общества, личности последствий, нивелировать угрозы безопасности.

Реализация таких запретов предполагает обязанность всех лиц, попадающих в сферу действия разрешительной системы, воздерживаться от их нарушения, т. е. в отсутствие предоставленного в установленном порядке разрешения (преодолевающего действие запрета) осуществление конкретного вида деятельности является запрещенным. Соответствие условиям разрешения различных критериев статуса лиц, получивших такое разрешение (наличие необходимого имущества, образования, организационно-правовой формы и т. п.) контролируется государством как предварительно (перед получением разрешения), так и впоследствии (в течение всего периода его действия), что и составляет сущность разрешительной системы.

Таким образом, разрешительная система Российской Федерации — это урегулированная нормами права совокупность общественных отношений между наделенными властными полномочиями субъектами (властными участниками разрешительной системы), с одной стороны, физическими и юридическими лицами (невластными участниками разрешительной системы) — с другой, возникающих в связи с предоставлением разрешений на осуществление деятельности (действий) и (или) контролем (надзором) за соблюдением ее правил в целях обеспечения безопасности личности, общества и государства.

обусловливающих специфику соответствующих правоотношений (а, значит – и содержания прокурорского надзора за исполнением законов в данной сфере), являются:

безопасности личности, общества и государства.

Посредством разрешительной деятельности из определенного круга общественных отношений исключаются субъекты и предметы (орудия производства, вещества и т. п.), не соответствующие установленным требованиям безопасности.

Возникновение результата разрешительных правоотношений в разрешения на осуществление деятельности, являющегося юридическим фактом, порождающим, изменяющим либо прекращающим правоотношения различной правовой природы60.

Контроль (надзор) за осуществлением разрешенной деятельности и соблюдением правил разрешительной системы в течение всего срока действия разрешения.

Применение мер административного принуждения (в том числе привлечения к административной ответственности) в случае нарушения правил разрешительной системы.

обеспечения функционирования разрешительной системы уполномоченные органы осуществляют разрешительную деятельность.

Например, А.А. Погодин определяет разрешительную деятельность государства как урегулированное правовыми нормами целенаправленное См. также: Валяев Ю.К. Указ. соч. С. 108.

последующий надзор законодательно определенных видов деятельности в целях обеспечения личной, общественной и государственной безопасности 61.

Как представляется, данное определение, акцентируя внимание на осуществлении разрешительными органами надзорных функций, не учитывает основное звено разрешительной деятельности — собственно предоставление разрешений.

административно-публичной деятельности, осуществляется на основе свойственных последней принципов, среди которых особое место занимает принцип подзаконности62.

Субъекты разрешительной деятельности — органы, организации и должностные лица, наделенные публично-властными полномочиями по предоставлению разрешений, надзору за соблюдением правил разрешенной деятельности (действий).

С целью упорядочения представления о субъектах разрешительной деятельности целесообразно их систематизировать:

по принадлежности к аппарату государства, специализированно выполняющему его функции:

— негосударственные органы, организации;

по принадлежности к системе исполнительной власти:

— органы исполнительной власти;

организации;

разрешительной системы (их направленности):

Погодин А.А. Административно-правовое регулирование деятельности промышленных хозяйствующих субъектов в современных условиях: дис. … докт. юрид.

наук. М., 2003. С. 278.

О принципах административно-публичной деятельности см.: Машаров И.М.

Административно-публичная деятельность в России. Проблемы правового регулирования:

моногр. М., 2009. С. 29—36, 38.

— органы и организации, предоставляющие разрешения;

осуществляющие контроль (надзор) за соблюдением правил разрешительной системы;

— органы, осуществляющие контроль (надзор) за соблюдением правил разрешительной системы;

«завершенности»):

— органы и организации, предоставляющие разрешения;

— органы и организации, предоставляющие «промежуточные»

разрешения (необходимые для получения искомого невластным субъектом разрешения).

предоставленной ему компетенции в установленных законодательством порядке и формах.

характеру и правовым последствиям комплекс действий наделенных властными полномочиями субъектов (участников разрешительной системы) по предоставлению разрешений и контролю (надзору) за соблюдением правил разрешительной системы.

сформулированной Д.Н. Бахрахом63 позиции о необходимости разграничения разрешений, выдаваемых в рамках разрешительной системы, и иных выходящих за ее пределы явлений: разрешений, доверенностей, выдаваемых линейными руководителями своим подчиненным (как разового характера, так и путем предоставления определенного полномочия); разрешений на совершение единичных, разовых действий (например: визы для выезда из страны, разрешения на ранний брак, санкции суда на арест, обыск).

Бахрах Д.Н. Разрешительная система в Российской Федерации. С. 147.

В научной литературе высказаны различные мнения относительно существующих форм разрешительной деятельности.

Так, по мнению А.А. Погодина, разрешительная политика государства при осуществлении экономической деятельности на внутреннем рынке осуществляется в форме лицензирования и квотирования, а в сфере внешнеэкономической деятельности — в форме финансового, валютного, кредитного, таможенно-тарифного и нетарифного регулирования64.

Д.В. Осинцев разграничивает разрешительную систему и смежные с ней правовые режимы, где осуществление или приобретение гражданином права связано с условием предварительного обращения к органу исполнительной власти, — уведомительный и регистрационный65.

В.С. Кураков включает в число основных видов разрешительной деятельности регистрацию, сертификацию, лицензирование и выдачу разрешений66.

К.С. Бельский к основным видам разрешений относит: классическое «полицейское» разрешение; лицензию; государственную регистрацию;

паспортизацию67.

Как считает Д.Н. Бахрах, в настоящее время разрешения чаще всего называют лицензиями, но достаточно широко используются и другие названия: право на управление, допуск, разрешение, отвод, квота68.

Наиболее разнообразные формы разрешительной деятельности (видов разрешений) отмечают специалисты, занимающие позицию, основанную на широком понимании последней.

Например, Ю.К. Валяев относит к разрешениям: регистрацию;

лицензирование, охватывающее разрешения, специальные разрешения, Осинцев Д.В. Разрешительная система в Российской Федерации. С. 79—85.

Кураков В.С. Административно-правовые вопросы приобретения и прекращения действия права на управление транспортными средствами: дис. … канд. юрид. наук. М., 1999. С. 35, 36.

Бельский К.С. Указ. соч. С. 685.

Бахрах Д.Н. Разрешительная система в Российской Федерации. С. 146.

специальное право; подтверждение статуса лица (аттестация, аккредитация);

подтверждение статуса предмета, устройства, услуги (сертификат, паспорт);

согласование (промежуточные разрешения)69.

На наш взгляд, основными формами разрешительной деятельности являются: лицензирование, предоставление разрешения (специального разрешения), сертификация, предоставление допуска, аттестация, аккредитация, квотирование, регистрация. При этом проведенным исследованием выявлены иные («атипичные») формы разрешительной деятельности, широко применяемые в практике правового регулирования, упорядоченность среди которых отсутствует (подробнее об этом см. в параграфе 3 настоящей главы). Вместе с тем, вопрос о видах разрешений и формах разрешительной системы, являясь одним из наиболее сложных в доктрине, требует дальнейшего исследования. Продуктивной в этом смысле и требующей детального осмысления представляется предложенная А.Ф.

Ноздрачевым принципиально новая классификация разрешений по лицам, объектам и пространству70.

Процессуальную сторону разрешительной деятельности характеризует осуществление разрешительного производства — самостоятельного вида производства в рамках административно-правонаделительного (оперативнораспорядительного) процесса71, которым устанавливается порядок осуществления конкретных разрешительных процедур (процедура (от лат.

procedere) — официально установленный порядок действий)72, в том числе:

проведение предварительных контрольно-надзорных мероприятий, См.: Ноздрачев А.Ф. Административная разрешительная система в Российской Федерации: актуальные теоретические и практические вопросы функционирования // Законодательство и экономика. 2014. № 2. С. 5 — 36.

См., напр.: Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации: автореф. дис. … докт. юрид. наук. Екатеринбург, 2000.

Словарь иностранных слов / отв. ред. В.В. Бурцева, Н.М. Семенова. М., 2003.

С. 547.

невластному субъекту разрешительных правоотношений, нарушившему правила разрешительной системы, и т. п.

разрешительные процедуры осуществляются стадиально. Например, Д.Н. Бахрах обоснованно выделяет основные (предварительная; сбор и анализ информации; принятие решения; его исполнение; надзор за соблюдением лицами, получившими разрешение, установленных требований и условий), и факультативные стадии разрешительного производства (аттестация, аккредитация разрешенной деятельности; переоформление, продление разрешений; применение мер принуждения, прекращение действия правонаделительных актов)74.

С учетом изложенного, на наш взгляд, разрешительная деятельность — это урегулированная нормами права подзаконная деятельность наделенных властными полномочиями субъектов (участников разрешительной системы) по предоставлению разрешений и (или) контролю (надзору) за соблюдением правил разрешительной системы.

На основе проведенного анализа, путем обобщения существующих представлений о государственном управлении как государственно-правовой категории75 можно выделить следующие черты разрешительной системы — элемента государственного управления (которые в дальнейшем позволят определить акценты прокурорского надзора на соответствующем направлении):

разрешительная деятельность в рамках разрешительной системы представляет собой деятельность, в процессе осуществления которой непосредственно реализуются функции государства;

разрешительная деятельность в рамках разрешительной системы осуществляется в рамках исполнительной деятельности (как формы Кононов П.И. Административно-процессуальное законодательство и проблемы его кодификации: дис. … докт. юрид. наук. М., 2001. С. 102—113.

Бахрах Д.Н. Разрешительная система в Российской Федерации. С. 150—151.

См., напр.: Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Указ. соч. С. 8—40.

государственной деятельности), путем основанной на законах (подзаконной) реализации уполномоченными органами (организациями) законодательных и иных нормативных правовых актов в различных сферах общественной жизни транспортной сфере и т. п.);

исполнительная власть (т. е. субъектный состав государственного управления шире, чем исполнительная власть), властными субъектами разрешительной системы, помимо органов исполнительной власти, являются и иные уполномоченные государством органы (организации) (например, Банк России);

субъектов разрешительной системы характеризует осуществление как внешних, так и внутренних исполнительно-распорядительных функций (например, по организации государственной службы);

государственного управления заключается в осуществлении его субъектами полномочий во внесудебном порядке;

органами осуществляется административное правотворчество.

Разрешительные органы выдают разрешения путем издания правовых актов на основе и во исполнение законов и иных нормативных правовых актов;

с точки зрения структуры процесса разрешительная деятельность представляет собой последовательное осуществление властными субъектами ряда установленных процедур;

в случаях, установленных законами, разрешительным органам предоставляются полномочия по использованию государственного принуждения.