«ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРИКЛАДНЫЕ ОСНОВЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ О РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ ...»

Таким образом, приведенная характеристика разрешительной системы позволяет определить ее нацеленность на обеспечение безопасности личности, общества и государства, обозначить властно-управленческий характер отношений, возникающих в ходе реализации уполномоченными органами разрешительной деятельности, исполнительный и подзаконный характер осуществляемой при этом деятельности.

разрешительной системы, большинства основополагающих теоретических моментов ее осуществления до настоящего времени имеет дискуссионный характер. Актуальной в этой связи является доктринальная выработка понятийного аппарата, позволяющего раскрыть сущность, место и роль разрешительной системы в правовой системе Российской Федерации, а также установить тенденции правового регулирования в этой сфере.

теоретическом исследовании вопросы: исчерпывающего выявления элементов разрешительной системы, их порядка и взаимосвязи; определения границ разрешительной системы, ее разграничения со смежными правовыми явлениями; признаков, существа и разграничения форм разрешительной деятельности; понятия и признаков государственного контроля (надзора) и функционирование разрешительной системы; определения перечня муниципального контроля, соотношения государственного надзора и разрешительной системы; видов разрешений и их соотношения, взаимосвязи с запретами, дозволениями, обязываниями; стадий разрешительного производства и др.

Юридическая неопределенность порождает проблемы регламентации правового статуса конкретных органов (должностных лиц), осуществляющих разрешительные процедуры, усложняет деятельность правоприменителей и функционирование различных участков разрешительной системы.

обеспечения законности.

Дальнейший анализ законодательства о разрешительной системе, определяющего предмет прокурорского надзора, целесообразно начать с обращения к истории его развития в России, поскольку современное состояние во многом определяется сложившимися традициями правового регулирования, что предполагает необходимость обобщения определенного социального опыта в его исторической ретроспективе и последующее его восприятие. «В интерпретации связей политики, права и законности необходим конкретно-исторический подход»76.

§ 2. Генезис формирования законодательства о разрешительной системе Проведенное исследование становления и развития законодательства о разрешительной системе в Российской Федерации позволяет выделить несколько пройденных им на этом пути этапов (с учетом характера его систематизации и объема регулирования): дореволюционный (императорский) (до 1917 г.), советский (1917-1991 г.), этап первой кодификации лицензионного законодательства (с 1991 по 1998 г.), современный этап (с 1998 г. по настоящее время).

Примеры использования разрешений отечественной практикой публичного управления имелись, начиная с Древней Руси.

Посредством разрешений, прежде всего, проводилась реализация ограничения права граждан на свободу передвижения. В Древней Руси воеводы могли впускать иностранцев лишь с разрешения высшего правительства (основными объектами охраны при этом были религиозное Шахрай С.М., Мелехин А.В., Левакин И.В. Теория права и государства: учетнометодический комплекс. М.: Государственное научное учреждение «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации», Высшая школа государственного аудита (факультет) МГУ. 2009. С. 114.

единство государства и внутренние дела). С конца XV в. устанавливается институт «прообраза» паспортов — «проезжие грамоты», по которым иноземцы въезжали в Россию, а русские подданные отправлялись за пределы государства77. Исторически разрешительная политика западноевропейских государств и России начиналась с этих «полицейских» разрешений, от которых впоследствии отделились иные виды разрешений (в частности, лицензионные, связанные с хозяйственной деятельностью)78.

Принятым в период правления Екатерины II Уставом благочиния, или полицейским 1782 г. предусматривался обширный перечень запретов и разрешений: например, запрет выезда за пределы Российской империи «без пашпорта генерал-губернатора или губернского правления» (ст. 249); запрет проведения лотерей «без дозволения императорского величества» (ст. 216)79.

внешнеторговой политики европейских государств XIX в. Характеристика ее недостатков в полной мере сохранила актуальность: «Медленность действия разрешительной системы и бюрократический характер ее, наряду с усмотрением выдающих лицензии органов, легко вырождающимся в произвол и ведущим к злоупотреблениям, составляют отрицательную сторону всякого регулирования привоза и вывоза. Те сборы, которые казна взимает при выдаче разрешений, всегда составляли небольшую часть суммы, в которую обходится получение лиценций. И это, очевидно, столь же неразрывно связанное с ними явление, как контрабанда с высокими таможенными ставками. А к этому присоединяется спекуляция лиценциями, которые приобретались нередко для перепродажи. Но помимо этого экспортеры и импортеры при разрешительном порядке не в состоянии Пархоменко И.К., Иванова Ю.К. Миграционный контроль как важный элемент российской дореволюционной миграционной политики // История государства и права.

2008. № 10.

Бельский К.С. Указ. соч. С. 682.

Устав благочиния, или полицейский // Российское законодательство X—XX веков:

в 9 т. М., 1987. Т. 5. Законодательство в период расцвета абсолютизма / под ред.

Е.И. Индова. С. 367, 378—379, 375.

';

совершаемые ими операции всегда могут быть остановлены, задержаны или запрещены, их действия приобретают поэтому случайный, непрочный характер»80.

Разрешительный метод являлся основой создания фабричных и заводских предприятий (что, по некоторым оценкам81, сдерживало предпринимательскую активность населения), активно использовался для регулирования различных отраслей промышленности и торговли82. Так, в соответствии с Уставом об акцизных сборах 1861 г. винокурение производилось с получением патента и свидетельства83. «Дозволительное свидетельство» требовалось для поиска золотых россыпей и рудных месторождений. Такие свидетельства не могли быть переуступлены другим лицам84.

Достаточно сложным был разрешительный порядок реализации (действовавшего до 1912 г.) желающие учредить аптеку подавали соответствующее прошение в местное губернское врачебное управление с приложением свидетельства на фармацевтическое звание. Решение о предоставлении разрешения, исходя из оценки местных условий, с учетом письменных отзывов от владельцев местных аптек о возможности открытия аптеки, принимал губернатор85. По мнению исследователей, реализация таким способом аптечной монополии затрудняла оказание фармацевтической Кулишер И.М. Основные вопросы международной торговой политики. 3-е изд., доп. Л., 1929. С. 236.

Вербина О.Л. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России во второй половине XIX века // История государства и права. 2010. № 18. С. 25—28.

Более подробно об этом см.: Субанова Н.В. Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. М., 2012. С. 16—18.

Свод законов Российской империи. Т. 5. СПб., 1893. С. 35—38.

Свод законов Российской империи. Т. 7. Устав горный. С. 84.

Устав врачебный. Издание 1905 года // Свод законов Российской империи.

Издание неофициальное: в 5 кн. / под ред. и с прим. И.Д. Мордухай-Болтовского; сост.

Н.П. Балканов, С.С. Войт, В.Э. Герценберг. Кн. 5. Т. 13. СПб., 1905. С. 218—219.

помощи населению и крайне тормозила деятельность земств в деле оказания медицинских услуг86.

Для легитимации общественных объединений в конце XIX — начале ХХ в. использовалась как явочная, так и «концессионная» система (предполагающая необходимость получения предварительного разрешения)87. На трансформацию разрешительной системы в этой части влияние оказало изменение политической обстановки: если до революции 1905 г. союзы и общества учреждались лишь с предварительного разрешения Министерства внутренних дел, то впоследствии Временными правилами об обществах и союзах от 4 марта 1906 г. был введен общий явочный порядок.

Вместе с тем, для получения прав юридического лица необходимой попрежнему являлась разрешительная регистрация общества: проект устава вносился в губернское по делам об обществах присутствие, которое рассматривало его в месячный срок, разрешало регистрацию или отказывало в ней88. С разрешения органов публичной власти проводились на открытой местности публичные собрания89. Либеральное общество подвергло Временные правила резкой критике за его двойственность, различие между формой (декларацией о свободе союзов) и содержанием (сохранением и системы опеки, и бесконтрольного правительственного надзора), отсутствие последовательности в замене разрешительного порядка образования обществ явочным90.

Современники отмечали, что «концессионная система… влечет за собою проволочку времени при получении разрешения. Кроме того, полученная концессия, санкционированная законодательной властью, Белявский Н.Н. Полицейское право (административное право). Конспект лекций (вместо литографических записок). Издание третье дополненное. Пг., 1915. С. 195—196.

См., напр.: Тарасов И.Т. Учебник науки полицейского права. Вып. 1. М., 1891.

С. 62.

Российское законодательство X—XX веков. Т. 9. Законодательство эпохи буржуазных демократических революций / отв. ред. О.И. Чистяков. М., 1994. С. 209—210.

Туманова А.С. Правовое положение общественных организаций в период крушения монархического строя и становления Советского государства (1914—1924 гг.) // Вопросы правоведения. 2012. № 3. С. 352.

возбуждает среди публики неверную мысль, что государственная власть якобы рекомендует общество и принимает на себя ответственность за его деятельность… Система же заявки, исключая излишние формальности, наиболее соответствует потребностям нашего времени…»91.

С начала существования Советского государства разрешительный метод регулирования общественных отношений получил самое широкое применение в практике публичного управления.

Специальные разрешения требовались для въезда в Россию и выезда из России92. Принимались меры по устранению издержек разрешительной системы (громоздкость, длительность процедур), способствующих массовому скоплению граждан на пограничных пунктах93.

В частности, разрешительный характер имел порядок создания и реорганизации юридических лиц94. Некоторое снижение разрешительного предпринятых государством правовых мер по восстановлению хозяйства и повышению производительности промышленности. Каждый гражданин мог организовать мелко-промышленное предприятие, подлежащее регистрации в местном Совнархозе95. Для производства торговли необходимым являлось получение промыслового патента96 и разрешительного свидетельства на открытие торгового предприятия97. В результате в первом полугодии 1922 г.

Белявский Н.Н. Указ. соч. С. 108—110.

О правилах въезда и выезда из России: инструкция НКВД РСФСР, Народного Комиссариата по Иностранным Делам РСФСР от 21 дек. 1917 г. // СУ РСФСР. 1917. № 12.

Ст. 174; О выезде за границу граждан РСФСР и иностранцев: декрет от 10 мая 1922 г. // Там же. 1922. № 34. Ст. 401.

См., напр.: О правилах въезда в Россию из-за границы русских граждан: письмо Наркомата по иностранным делам РСФСР от 12 янв. 1918 г. // Там же. 1918. № 16. Ст. 226.

О правовых ограничениях, устанавливаемых для торговых и торговопромышленных предприятий: постановление Наркомата торговли и промышленности РСФСР от 20 апр. 1918 г. // Там же. № 32. Ст. 425.

О кустарной и мелкой промышленности: декрет ВЦИК от 7 июля 1921 г. // СУ РСФСР. 1921. № 53. Ст. 323.

Положение о промысловом налоге: утв. Декретом ВЦИК, СНК РСФСР от 26 июля 1921 г. // Там же. № 56. Ст. 354.

Инструкция о порядке открытия и производства всякой торговли и правила надзора за ней: декрет СНК РСФСР от 19 июля 1921 г. // Там же. № 57. Ст. 356.

был выбран 10 5361 патент на промышленные предприятия и промыслы, во втором — 117 52898. Впоследствии изменение политической обстановки повлекло усиление разрешительной составляющей на данном направлении99.

Несмотря на декларативное закрепление Конституцией РСФСР существенные ограничения регистрационного порядка. Существенное значение при прохождении разрешительных процедур имела идеологическая составляющая. Начиная с 1920 гг. основополагающий вектор развития государственной политики в отношении добровольных обществ состоял в фактическом вытеснении регистрационного порядка их образования разрешительным (концессионным) порядком, окончательно утвердившимся в начале 1930 гг. Яркой иллюстрацией влияния политической обстановки на объем разрешительной системы в советский период служит институт регистрации по месту жительства. Первоначально имеющая форму уведомления102, осуществляемая в целях учета населения (различных его категорий) публичной властью103 прописка граждан к середине 30-х гг. получила выраженный разрешительный характер104, фактически нивелируя возможность произвольного определения ими места жительства.

предпринимательства в годы НЭПа (1921—1930) // История государства и права. 2001.

№ 5. С. 30.

Более подробно об этом см.: Субанова Н.В. Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. М., 2012. С. 16—18.

Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики: принята V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г. // СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582.

Туманова А.С. Указ. соч. С. 362, 363, 366.

См., напр.: О прописке граждан в городских поселениях: декрет СНК РСФСР от 28 апр. 1925 г. // СУ РСФСР. 1925. № 28. Ст. 197.

См., напр.: О регистрации лиц с высшим юридическим образованием: декрет СНК РСФСР от 11 мая 1920 г. // Там же. 1920. № 47. Ст. 211; Об учете всех рабочих и специалистов нефтяной промышленности: постановление СНК РСФСР от 26 февр. 1920 г.

// Декреты Советской власти. Т. 7. М., 1974.

Об утверждении Инструкции о выдаче паспортов: постановление СНК СССР от 14 янв. 1933 г. № 43 // СЗ СССР. 1933. № 3. Ст. 22; О выдаче гражданам Союза ССР паспортов на территории Союза ССР: постановление СНК СССР от 28 апр. 1933 г. № Классовую и партийную принадлежность получила также реализация в рамках разрешительной системы права граждан на ношение и хранение оружия105.

разрешительной системы понималось как «обязательное получение предварительного разрешения на совершение определенных, конкретных действий, регламентированных законами и иными нормативно-правовыми актами»106, а основное назначение — «охрана государственного порядка, общественной и личной безопасности граждан от всех преступных посягательств»107.

Фактически ядром разрешительной системы являлась совокупность правил, регулирующих порядок производства, приобретения, пользования, сбыта и перевозки оружия, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов и т. п., а также порядок открытия и функционирования стрелковых тиров, пиротехнических и оружейно-ремонтных мастерских, штемпельнограверных, полиграфических предприятий и других аналогичных производств.

Кардинальное преобразование экономического и политического строя страны, декларация свободы предпринимательства явились мощным импульсом для реорганизации механизма публичного управления и многогранного развития института разрешений.

Широкое нормативное закрепление получил механизм лицензирования предпринимательской деятельности. Принятие Постановления Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 27 мая 1993 г. № «О полномочиях органов исполнительной власти краев, областей, // Там же. № 28. Ст. 168; О прописке паспортов колхозников-отходников, поступающих на работу в предприятия без договоров с хозорганами: постановление СНК СССР от 19 сент.

1934 г. № 2193 // Там же. 1934. № 49. Ст. 389.

См. об этом: Шелковникова Е.Д. Указ. соч. С. 35.

Административное право / под ред. Ю.М. Козлова. М., 1968. С. 542.

Власов В.А., Студеникин С.С. Советское административное право. М., 1959.

С. 276.

лицензированию отдельных видов деятельности»108 повлекло лавинообразное увеличение числа лицензируемых видов деятельности. Лицензированию стала подлежать фактически любая предпринимательская деятельность.

Качественное изменение в развитии разрешительного законодательства наступило лишь с принятием первого акта законодательного уровня, лицензирование — Федерального закона от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»109.

катализатором упразднения разрешительной системы на отдельных ее направлениях. Например, в 1990 г. Комитет конституционного надзора СССР законодательства в целях замены разрешительного порядка прописки регистрационным в связи с недопустимыми ограничениями права граждан на свободу передвижения и свободу выбора местожительства110. Впоследствии законодательно111.

Вместе с тем, в некоторых сферах разрешительный порядок регулирования сохранился. В качестве примера можно привести порядок переустройства и перепланировки жилых помещений, порядок создания некоммерческих организаций как юридических лиц.

На современном этапе развития России преобразование характера экономических отношений, становление правового государства, определение Собр. актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 22.

Ст. 2033.

О законодательстве по вопросам прописки граждан: заключение Комитета конституционного надзора СССР от 26 окт. 1990 г. № 11 (2-1) // Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 47. Ст. 1004.

О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации: закон Рос. Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-I // Рос. газ. 1993. 10 авг.

публичного правозащитного вектора повлекло кардинальный рост значения всей системы государственного управления, обязательным атрибутом которого выступает разрешительная система.

Резюмируя сказанное, можно заключить, что законодательством о разрешительной системе в Российской Федерации пройден длительный путь становления и развития. Характер и формы разрешительной деятельности, виды разрешений и объем разрешительной системы изменялись в зависимости от особенностей общественных отношений, социальноэкономической формации, политического режима и других факторов.

Некоторые виды предпринимательской деятельности являлись объектами разрешительной системы государства (например, внешнеторговая, лотерейная деятельность, оборот алкогольной продукции, недропользование и др.) на различных этапах развития законодательства. В различные исторические периоды отмечались сходные недостатки разрешительной деятельности, связанные с избыточным административным усмотрением, отсутствием надлежащей регламентации разрешительных процедур и др.

§ 3. Современное состояние законодательства о разрешительной системе В настоящее время законодательство о разрешительной системе в Российской Федерации представляет собой сложную совокупность законодательных актов, регламентирующих однородные общественные отношения112, важнейшее влияние на развитие которого оказывают общепризнанные принципы и нормы международного права, в том числе, с учетом трансграничного характера правонарушений в различных сферах, где используется предоставление разрешений113, и необходимости обеспечения Автором проведен анализ более 800 нормативных актов, регулирующих отношения в сфере осуществления разрешительной системы в Российской Федерации.

См., напр.: Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением: заключена в г. Базеле 22 марта 1989 г. // Там же. 1996.

№ 7. С. 3—33; Единая конвенция о наркотических средствах 1961 года с поправками, внесенными в нее в соответствии с Протоколом 1972 года о поправках к Единой конвенции о наркотических средствах 1961 года: заключена в г. Нью-Йорке 30 марта 1961 г. [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»;

безопасности на межгосударственном уровне114, а также модельное законодательство государств-участников СНГ115. Вместе с тем, отсутствие четкой регламентации путей разрешения юридических коллизий между международными и национальными нормами, неурегулированность механизма применения правил международных договоров в российской практике, недостаточное обеспечение выполнения международных обязательств способствуют ухудшению состояния законности. Фундаментальное значение для социального государства Конституции правотворчества, правоприменения и правосознания117 и закрепляющей человека, его права и свободы в качестве высшей ценности, обусловливает обязанность публичных институтов по их защите в рамках разрешительной системы. Изменение конституционно-правовых параметров общественного и Конвенция о психотропных веществах: заключена в г. Вене 21 февр. 1971 г. [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»; Конвенция Организации Объединенных Наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ: заключена в г. Вене 20 дек. 1988 г. // Сборник международных договоров СССР и Российской Федерации. Вып. 47. М., 1994. С. 133—157.

Конвенция о ядерной безопасности: заключена в г. Вене 17 июня 1994 г. // Бюл.

междунар. договоров. 2007. № 9. С. 3—14; Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами: заключена в г. Вене 5 сент. 1997 г. // Там же. 2006. № 8. С. 3—24.

См., напр.: Модельный закон о безопасности на воздушном транспорте: принят в г. Санкт-Петербурге 31.10.2007 Постановлением 29-10 на 29-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ [Электронный ресурс].

Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»; Модельный закон о безопасности на транспорте: принят в г. Санкт-Петербурге 31.10.2007 Постановлением 29на 29-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»;

Модельный закон о наркотических средствах, психотропных веществах и их прекурсорах:

принят в г. Санкт-Петербурге 16.11.2006 Постановлением 27-6 на 27-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»; Модельный закон о противодействии торговле людьми: принят в г. Санкт-Петербурге 03.04. Постановлением 30-11 на 30-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

См. об этом, напр.: Прокурорский надзор за исполнением законов о безопасности (антитеррористической, экологической и эксплуатации) на внутреннем водном транспорте: пособие / Л.И. Александрова [и др.]. М., 2012. С. 62.

О понятии современной конституции как особого юридического документа см.:

Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М., 2005. С. 7—39.

государственного строя, статуса человека и гражданина как нормативноправовой основы законности определяющим образом повлияли на режим законности. Детализированные конституционными положениями права и свободы человека и гражданина, гарантии их осуществления, допустимые разрешительных режимов, так и в ходе разрешительной деятельности, при осуществлении контроля (надзора) за соблюдением установленного порядка осуществления разрешительной системы.

Принципиальное обоснование приоритета личности в отношениях личности и государства является определяющим для функционирования правоприменения в рамках разрешительной системы, обозначая «лицо новой и исторически преемственной России»118 и образуя основу «не только конституционно организованного общества, но и правовой защиты этого общества от возрождения попыток подавления личности, ущемления ее прав, игнорирования индивидуальных интересов и потребностей людей»119.

Решение проблем оптимизации контрольно-разрешительного порядка явилось центральным звеном политико-правовых преобразований в рамках административной реформы, вопросы совершенствования разрешительной деятельности на конкретных направлениях отражены концептуальными и Правительства Российской Федерации, изданными в последнее десятилетие.

Обозначенный курс политико-правовой модернизации, отраженный в документах стратегического планирования120, учитывает необходимость «Комментарий к Конституции Российской Федерации» (постатейный), 2-е издание, пересмотренное. Под ред. В.Д. Зорькина. «Норма», «Инфра-М», [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004. [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

См.: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: утв. распоряжением Правительства Рос. Федерации от 17 нояб. 2008 г. № 1662-р [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы совершенствования разрешительной системы в контексте обеспечения национальной безопасности, формирования современной, то есть адекватной вызовам постиндустриальной эпохи системы институтов, регулирующих политические, социальные, экономические аспекты развития страны. На федеральном уровне намечены правовые механизмы, которые способствуют развитию правовой системы (как в направлении совершенствования законодательства, так и – проведения институциональных реформ), включая создание максимально благоприятных условий для предпринимательской инициативы, повышения конкурентоспособности и инвестиционной экономического развития по инновационному типу121.

основными направлениями оптимизации его функций и определяющих тенденции развития законодательства о разрешительной системе, можно отметить следующие:

Формирование институциональной среды, необходимой для инновационного социально ориентированного типа развития государства с учетом конституционно-правового приоритета прав и свобод человека и гражданина и обязанности государства по их признанию, соблюдению и защите;

обеспечение транспарентности122 органов, наделенных разрешительными полномочиями, на основе конституционного закрепления права каждого на «КонсультантПлюс»; Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года // СЗ РФ. 2012. № 1. Ст. 216.

Подробнее об этом см.: Концепция развития российского законодательства. М., 2010. С. 17-36.

Транспарентность (от англ. transparent — прозрачный) — понятие, включающее информационную открытость органов власти, участие в принятии ее решений представителей институтов гражданского общества, отдельных социальных групп, организаций, граждан (Словарь иностранных слов / отв. ред. В.В. Бурцева, Н.М. Семенова. М., 2003. С. 677).

информацию (ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации), реализации принципа информационной открытости публичного управления123;

проведение институциональных преобразований государственного контроля (надзора) в сфере осуществления разрешительной системы.

Принятие Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»124 послужило кардинальным средством усиления гарантий защиты предпринимателей. Закрепление данным актом норм, регламентирующих порядок принятия решений о проведении проверок, определения их графика, периодичности, сроков и оформления результатов, прав и обязанностей органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля разрешительной деятельности.

Комплексная оптимизация предоставления государственных и муниципальных услуг (в том числе разрешений), повышение их качества и доступности.

Реализация мероприятий по внедрению информационнокоммуникационных технологий в деятельность органов (организаций), См.: Об утверждении Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти: распоряжение Правительства Рос. Федерации от 30 января 2014 г.

№ 93-р //СЗ РФ. 2014. № 5. Ст. 547; Об информации, информационных технологиях и защите информации: федер. закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ // Рос. газ. 2006. 29 июля;

О противодействии коррупции: федер. закон от 25 дек. 2008 г. № 273-ФЗ // СЗ РФ. 2008.

№ 52. Ч. 1. Ст. 6228; Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: федер. закон от 9 февр.

2009 г. № 8-ФЗ // Парламентская газ. 2009. 13—19 февр.; Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, утв. Президентом РФ 7 февр. г. № Пр-212 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»; Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, утв. Президентом РФ 9 сент. 2000 г. № Пр-1895 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.правовой системы «КонсультантПлюс» и др.

О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федер.

закон от 26 дек. 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 12 марта 2014 г.)// Рос. газ. 2008. 30 дек.

предоставляющих услуги (в том числе, разрешения), в 2002 - 2013 годах позволила сформировать основы ведомственной, региональной, а в некоторых случаях и муниципальной инфраструктуры электронного взаимодействия; начать формирование общефедеральной инфраструктуры электронного взаимодействия; приступить к предоставлению услуг с использованием межведомственного взаимодействия; сформировать основы нормативного правового обеспечения использования информационных технологий в деятельности органов (организаций), предоставляющих услуги.

Дальнейшее снижение нагрузки на заявителя предполагается за счет увеличения количества мест получения таких услуг, сокращения количества предоставляемых документов, сроков получения услуг, возможности предоставления их в электронном виде, а также обеспечения их оказания по принципу «одного окна» в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг (далее — многофункциональные центры)125.

коррупции.

Формирование стратегических основ обеспечения национальной безопасности.

О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения ограничений для предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна»: федер. закон от 28 июля 2012 г. № 133-ФЗ [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»;

О взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления:

постановление Правительства Рос. Федерации от 27 сент. 2011 г. № 797 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»; Распоряжение Правительства РФ от 25 декабря 2013 г. № 2516-р «Об утверждении Концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде» [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»;

Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления:

указ Президента Рос. Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 (подп. «б» п. 1) // СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2338.

благоприятствования, защиты прав субъектов предпринимательства, в том разрешительных полномочий, ликвидации административных барьеров126. В целях и снижения избыточных административных барьеров осуществляются отраслевые меры совершенствования разрешительных функций127.

На данный момент законодательная регламентация разрешительной деятельности на федеральном уровне осуществляется, как правило, путем включения «разрешительного компонента» в правовую ткань федеральных законов, регулирующих разноотраслевые отношения. Непосредственно регулированию конкретной формы разрешительной деятельности посвящен Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»128 (далее — Федеральный закон № 99-ФЗ).

См., напр.: Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011—2013 годы: утв.

распоряжением Правительства Рос. Федерации от 10 июня 2011 г. № 1021-р // СЗ РФ.

2011. № 26. Ст. 3826.

См., напр.: Концепция совершенствования государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности с учетом необходимости стимулирования инновационной деятельности предприятий на период до 2020 года, утв. решением Коллегии Ростехнадзора от 26 сент. 2011 г. [Электронный ресурс]. Доступ из справ.правовой системы «КонсультантПлюс»; Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утв. Президентом Рос.

Федерации [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»; Распоряжение Правительства Рос. Федерации от 13 августа 2013 г.

№ 1414-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Экономическое развитие и инновационная экономика" (в новой редакции)»

[Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»;

Распоряжение Правительства Рос. Федерации от 11 июня 2013 г. № 953-р (ред. от августа 2013 г.) «Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") "Повышение качества регуляторной среды для бизнеса"» [Электронный ресурс]. Доступ из справ.правовой системы «КонсультантПлюс»; Постановление Правительства Рос. Федерации от 17 декабря 2010 г. № 1050 (ред. от 12 октября 2013 г.) «О федеральной целевой программе "Жилище" на 2011 - 2015 годы"» [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»; Распоряжение Правительства Рос. Федерации от 1 марта 2013 г. № 378-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие внешнеэкономической деятельности"» [Электронный ресурс]. Доступ из справ.правовой системы «КонсультантПлюс» и др.

О лицензировании отдельных видов деятельности: федер. закон от 4 мая 2011 г.

№ 99-ФЗ // Там же. 2011. 6 мая.

квалификационных экзаменов на право управления транспортным средством и выдача соответствующих удостоверений; регистрация транспортных средств; регистрация прав на объекты недвижимости и сделок с ними) относится к числу услуг129, наиболее востребованных населением.

Разрешительная система в России осуществляется применительно к различным сферам и областям общественной жизни (в том числе, экономической, социальной, экологической), фактически приобретая значение «всеобщего регулятора». Тогда как единообразие в ее проявлениях отсутствует, что находит отражение в разнородности понятийного аппарата и разобщенности терминологии.

разграничения различных форм разрешительной деятельности, а также разрешительного и уведомительного режима, определение соотношения соответствующих понятий (например, «лицензия» и «разрешение»).

Неопределенность этих вопросов «размывает» границы и структуру разрешительной системы, создавая предпосылки для необоснованного усмотрения контролирующих органов и осложняя возможность реализации мер юридической ответственности в предусмотренных законами случаях. На практике разрешительная деятельность не ограничивается основными формами, имея значительно более многогранный характер и реализуясь путем «предоставления права», «включения в реестр», «удостоверения» и иных атипичных проявлений130.

Нередко разрешительными по сути являются полномочия, не имеющие соответствующего наименования. Сделать вывод о разрешительном характере такой деятельности можно лишь путем комплексного анализа ее правового регулирования и практики правоприменения. Например, Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг:

федер. закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ // Там же. 2010. 30 июля.

Более подробно об этом см.: Субанова Н.В. Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. С. 70—124.

разрешительный характер, как представляется, имеет осуществляемый в соответствии со ст.ст. 23, 26, 27 ЖК РФ органами местного самоуправления перевод жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение, осуществляемый в форме уведомления, согласование ими переустройства и (или) перепланировки жилых помещений. Осуществление такой деятельности местными органами в советский период также имело форму разрешений.

При этом, нарушения порядка перевода жилого помещения в нежилое и нежилого помещения в жилое, а также нарушения порядка переустройства и перепланировки жилого помещения относятся к числу наиболее распространенных нарушений законодательства в области жилищных отношений131.

следующие выявленные в ходе настоящего исследования недостатки правового регулирования в рассматриваемой сфере, отражающиеся на качестве законодательства о разрешительной системе:

правового регулирования разрешительной деятельности.

определение разрешительной системы, ее направлений, принципов, содержания и структуры. Законы принимаются в отсутствие научно обоснованной концепции развития разрешительной системы.

нестабильностью. Только в 2007—2010 гг. изменения и дополнения в Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» вносились 21 раз. Изменения и дополнения в Градостроительный кодекс Российской Федерации в период с 2005 по 2013 гг. внесены 51 раз, в Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ Прокурорский надзор за соблюдением социальных прав граждан: сб. метод.

материалов / под общ. ред. А.Э. Буксмана. М., 2013. С. 306.

«О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» с 1999 по 2012 гг. — 25 раз, в Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» с 2003 по 2013 гг. — 33 раза, в Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-I «О банках и банковской деятельности» с 1996 по 2013 гг. — 60 раз, в Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» с 1998 по 2013 гг. — 43 раза.

Результаты мониторинга правоприменения свидетельствуют о наличии пробелов правового регулирования разрешительной системы в различных сферах. Предусмотренные федеральными законами нормативные акты, направленные на регулирование разрешительных правоотношений, принимаются несвоевременно132.

неопределенность правового регулирования разрешительной системы. В частности, поскольку уведомительная и разрешительная деятельность имеют весьма схожие черты, выяснить существо административно-правового регулирования в большинстве случаев (в отсутствие четкого нормативного закрепления) возможно лишь путем детального анализа характера осуществляемого производства, выяснения наличия признаков разрешительной деятельности. Такое положение безусловно способствует нарушениям законов. Нередко установленный законодательством уведомительный порядок регистрации необоснованно подменяется разрешительным. Иллюстрацией приведенного утверждения служит См.: Доклад Правительства Российской Федерации о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2011 год //РГ. № 65. 27.03.2013; Доклад Правительства Российской Федерации о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2012 год [Электронный ресурс]. URL: // http://government.ru/activities/10143 (дата обращения: 14.02.2013).

негативная практика искажения уведомительной системы проведения массовых мероприятий и регистрации граждан по месту жительства133.

Неупорядоченность правового регулирования разрешительных правоотношений, распространение принципов разрешительного регулирования на деятельность, осуществляемую в уведомительном порядке, разрешительной системы характеризуют негативные тенденции развития законодательства о разрешительной системе134.

Ситуацию осложняют коллизии законодательства о разрешительной системе, дезориентирующие правоприменителей (в частности, ст. Федерального закона от 29.12.2006 № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» и ст. 4, 12 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»).

Отсутствие четкого перечня разрешительных полномочий органов исполнительной власти создает предпосылки для произвольного ограничения прав граждан и юридических лиц.

федеральных органов исполнительной власти, предпринятая автором135, позволила выявить ряд проблем:

в законодательстве отсутствуют конкретные наименования разрешительных полномочий и способы их правового закрепления;

На обусловленность такого создания искусственной неясности регулирования политическими процессами обоснованно обращал внимание С.А. Авакьян. /См.:

Конституционное право и политика: Сборник материалов Международной научной конференции: Юридический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова, 28 - 30 марта года / С.А. Авакьян, Д.С. Агапов, Н.И. Акуев и др.; отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юрист, 2012. [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Зырянов С.М. Разрешительные полномочия федеральных органов исполнительной власти // Журн. рос. права. 2013. № 5. С. 13—21.

Субанова Н.В. Разрешительные полномочия органов исполнительной власти.

С. 240—272.

регламентирующими деятельность федеральных органов исполнительной власти (положениями), на практике, как правило, не закрепляется исчерпывающий объем предоставленных им полномочий.

конкретных форм разрешительной деятельности находит выражение в существующее законодательство изобилует огромным количеством различных подходов к разрешительной деятельности: ее понятию, формам, степени воздействия на невластных участников, влиянию на их правовой статус и т.п.

В частности, лицензирование, нормативно позиционируемое в качестве «самого государственного регулирования, связанным с допуском предпринимателей к осуществлению различных видов деятельности»136, на практике намного «мягче» многих других форм разрешительной деятельности (например, по критерию возможности применения разрешительным органом к невластным субъектам разрешительной системы внесудебных оперативных мер воздействия: аннулирования (отзыва) разрешения, приостановления его действия и т.п.). Анализ законодательства и правоприменительной практики позволяет заключить, что в настоящее время принципиальная разница между предоставлением разрешений и лицензированием в России отсутствует.

Одновременное использование понятий «лицензия», «разрешение» и «специальное разрешение» (когда определение лицензии раскрывается через понятие «разрешение» и, напротив, после употребления последнего термина в скобках следует пояснение — «лицензия»), отсутствие четкого разделения См., напр.: Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011—2013 годы: утв.

распоряжением Правительства Рос. Федерации от 10 июня 2011 г. № 1021-р (ред. от 28.08.2012) // СЗ РФ. 2011. № 26. Ст. 3826.

этих режимов размывает границы между ними и создает предпосылки для необоснованного усмотрения контролирующих органов. Тогда как государственная политика, направленная на повышение эффективности государственного управления, ликвидацию административных барьеров, совершенствование предоставления государственных и муниципальных услуг, противодействия коррупции в разрешительной сфере исходит из необходимости устранения недостатков прежде всего лицензирования, что не отвечает потребностям укрепления законности.

С этим выводом согласуется опыт иных государств-участников СНГ. Отсутствие четкого разграничения полномочий государственных органов по регулированию правил предоставления разрешений.

разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере правового регулирования осуществления разрешительной системы. Конституция Российской Федерации не содержит однозначного разграничения предмета ведения публичных образований в этой части. Однако, как представляется, определение подведомственности вопросов, связанных с разрешениями, должно осуществляться с учетом положений ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации.

регулирования порядка осуществления разрешительной деятельности.

В настоящее время ведомственная регламентация разрешительных процедур имеет широкое распространение. Отсутствует единство законодательного регулирования разрешительной деятельности.

Законодательство о разрешительной системе характеризуется распространением отсылочных и бланкетных норм, регулирующих порядок предоставления конкретных разрешений. Например, Федеральный закон от См.: Концепция дальнейшего реформирования разрешительной системы Республики Казахстан на 2012—2015 годы, одобрена постановлением Правительства Республики Казахстан от 10 июля 2012 г. № 929.

25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» содержит 22 отсылочных нормы, предполагающих регулирование порядка предоставления разрешений в миграционной сфере уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

нормативные правовые акты, регулирующие разрешительную деятельность, содержат расплывчатые формулировки, которые способствуют чрезмерному усмотрению.

Тогда как наличие отсылочных норм в законе, бланкетность диспозиций, отсутствие четкости формулирования правовых норм явно способствуют их расширительному толкованию и одновременно создают возможность для совершения действий коррупционного характера138.

Основными документами, регулирующими порядок исполнения государственных и муниципальных услуг (функций) по предоставлению различного рода разрешений, являются административные регламенты, которыми закрепляются последовательность исполнения элементов административных процедур, их сроки, результаты и формы взаимодействия Преобладание такого способа правовой регламентации, когда регулирование процедурных вопросов реализации полномочий органов исполнительной власти фактически находится в поле ведомственного нормотворчества, вызывает закономерную критику139.

Доктринальное понимание эффективности нормативных правовых актов Правовые акты: антикоррупционный анализ: научно-практическое пособие / И.С. Власов, А.А. Колесник, Т.О. Кошаева и др.; отв. ред. В.Н. Найденко, Ю.А.

Тихомиров, Т.Я. Хабриева. М.: КОНТРАКТ, Волтерс Клувер, 2010. [Электронный ресурс].

Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Административная реформа в России: науч.-практ. пособие / Е.К. Волчинская [и др.]; под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006. [Электронный ресурс].

Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

нормотворчества может привести к искажению смысла норм закона на подзаконном уровне, восприятию подзаконных актов как приоритетных перед нормами законов140. В свою очередь, «поводы» для принятия подзаконных актов провоцирует «слабость» законодательных норм141.

О необходимости законодательного закрепления существенных элементов регулирования административной деятельности, включая действия органов исполнительной власти, способствующие реализации прав граждан, свидетельствует и сопоставительный анализ российского и зарубежного законодательства, поскольку «любые существенные вмешательства в права и свободы индивидуума должны иметь под собой законную основу»142.

конкретных форм разрешительной деятельности.

Правовое регулирование разрешительной системы на данный момент, по сути, является фрагментарным. На территории России отсутствует унифицированный порядок осуществления каждой из форм разрешительной деятельности, включая лицензирование как наиболее детализированную законодательством.

В частности, существенно различаются не только подходы к регламентации сроков действия лицензий: от установления их бессрочного действия до вариативного определения таких сроков; но и порядок продления срока действия лицензий, объем истребуемых при этом лицензирующим органом документов, что противоречит основным принципам лицензирования (предполагающим установление лицензируемых видов деятельности федеральным законом; установление федеральными См., напр.: Правовые акты: оценка последствий: научно-практическое пособие / А.В. Кашанин, Ю.А. Тихомиров, С.В. Третьяков и др.; отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.:

Юриспруденция, 2011. [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Тихомиров Ю.А Эффективность закона: от цели к результату //Журнал российского права. 2009. № 4. [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта [Текст] / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ж. Марку. М., 2011 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.правовой системы «КонсультантПлюс».

законами единого порядка лицензирования отдельных видов деятельности на территории Российской Федерации)143. В большинстве отраслевых законов, регулирующих лицензирование, отсутствуют исчерпывающие перечни лицензируемых видов деятельности, норм, необходимых для регулирования процесса лицензирования, что создает условия для возникновения административных барьеров и коррупционных проявлений. Отсутствие единообразных антикоррупционных стандартов для всех властных проявлений разрешительной системы.

Недостатки законодательства, регулирующего осуществление разрешительной деятельности, дезориентируют правоприменителей.

Криминологически обосновано, что одним из условий, создающих благоприятную почву для развития преступности, является несовершенство законодательства. При этом, негативные последствия, как правило, образуются не только в случае каких-либо законодательных пробелов, но и в результате претворения в жизнь недоработанных или не учитывающих реальность наступления подобных последствий законов145.

На значимость недостатков законодательства, регламентирующих разрешительную деятельность, в качестве фактора, способствующего коррупционного характера), обращают внимание ученые и практики146. При См. об этом более подробно: Субанова Н.В. Лицензирование предпринимательской деятельности: правовое регулирование, ответственность, контроль:

моногр. М., 2011. С. 24—26.

О лицензировании отдельных видов деятельности в Российской Федерации:

доклад / Минэкономразвития России. М., 2013. С. 9—10.

Федоров А.Ю. Юридическая экспертиза проектов нормативных правовых актов как направление повышения эффективности комплексного межотраслевого противодействия преступности // Право и экономика. 2012. № 10. С. 53—62.

См., напр.: Прытков Ю.В. Разрешение на работу иностранному гражданину как фактор совершения коррупционных правонарушений // Законность и правопорядок: сб.

науч.-практ. ст. Вып. 1 (4) / Нижегород. ун-т им. Н.И. Лобачевского. Н. Новгород, 2013.

С. 52—55; Контрольно-надзорная деятельность в Российской Федерации: Аналитический доклад - 2012 / В.В. Бакаев, А.Г. Зуев, М.Г. Киржиманов и др. М.: МАКС Пресс, [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»; Доклад Правительства Российской Федерации о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2011 год //РГ. № 65. 27.03.2013.

этом состояние законодательства о разрешительной системе как фактор («движущая сила, причина какого-либо процесса, явления; существенное обстоятельство в каком-либо процессе, явлении»147) играет неотъемлемую роль в процессе детерминации состояния законности.

Имеющиеся сведения позволяют заключить, что в настоящее время нормативная модель разрешительной процедуры не в полной мере отвечает таким выработанным наукой требованиям к юридическим процедурам, от которых зависит достижение намеченного посредством их применения результата, как: синхронность; законодательный уровень; согласованность процедурных и основных нормативных актов; совместное расположение основных и процедурных норм; доступность; законность. разработанных в доктрине правил юридической техники и, как следствие, отсутствие связности, последовательности, точности и ясности изложения, императивности предписаний и однозначности понятий служит одной из основных известных причин появления административных барьеров149. Тогда как «правовые понятия выступают условиями точности, совершенного выражения права лишь в случае формулирования в соответствии с правилами нормотворческой техники150».

Таким образом, разрешительная система Российской Федерации — это урегулированная нормами права совокупность общественных отношений между наделенными властными полномочиями субъектами (властными участниками разрешительной системы), с одной стороны, физическими и юридическими лицами (невластными участниками разрешительной системы) — с другой, возникающих в связи с предоставлением разрешений на См.: Большой словарь иностранных слов /Сост. А.Ю. Москвин. М., 2005. С. 686.

О нормативной модели юридической процедуры, ее главных параметрах и условиях их формирования см.: Протасов В.Н. Теоретические основы правовой процедуры: дис. … докт. юрид. наук. М., 2001. С. 66—97.

См.: Юридическая техника / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Н.А. Власенко. М., 2009.

Власенко Н.А. Проблемы точности выражения нормы права (лингво-логический анализ): автореф. дис. … докт. юрид. наук. Екатеринбург, 1997. С. 8.

осуществление деятельности (действий) и (или) контролем (надзором) за соблюдением ее правил в целях обеспечения безопасности личности, общества и государства.

Властные участники разрешительной системы (органы исполнительной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, организации), осуществляющие разрешительную деятельность, понимаемую в качестве урегулированной нормами права подзаконной деятельности по предоставлению разрешений и (или) контролю (надзору) за соблюдением правил разрешительной системы, могут быть систематизированы:

по принадлежности к аппарату государства, специализированно выполняющему его функции:

— органы государства;

— негосударственные органы, организации;

по принадлежности к системе исполнительной власти:

— органы исполнительной власти;

организации;

разрешительной системы (их направленности):

— органы и организации, предоставляющие разрешения;

осуществляющие контроль (надзор) за соблюдением правил разрешительной системы;

— органы, осуществляющие контроль (надзор) за соблюдением правил разрешительной системы;

«завершенности»):

— органы и организации, предоставляющие разрешения;

— органы и организации, предоставляющие «промежуточные»

разрешения (необходимые для получения искомого невластным субъектом разрешения).

Законодательством о разрешительной системе в Российской Федерации пройден длительный путь становления и развития, этапами которого явились: 1) дореволюционный (императорский) (до 1917 г.); 2) советский (1917-1991 г.); 3) этап первой кодификации лицензионного законодательства (с 1991 по 1998 г.); 4) современный этап (с 1998 г. по настоящее время).

На современном этапе недостатками правового регулирования в данной сфере, способствующими нарушениям законов и произвольному ограничению прав невластных участников разрешительной системы, являются:

— нестабильность, неопределенность, неупорядоченность правового регулирования разрешительной деятельности;

— отсутствие четкого разграничения полномочий государственных органов по регулированию правил предоставления разрешений;

регулирования порядка осуществления разрешительной деятельности;

конкретных форм разрешительной деятельности;

— отсутствие единообразных антикоррупционных стандартов для всех властных проявлений разрешительной системы.

Значительный объем, сложность, разветвленность, недостаточное структурирование законодательства о разрешительной системе обусловливают необходимость дальнейшего его изучения с целью уяснения современного состояния, закономерностей и тенденций его развития. Анализ качества законодательства о разрешительной системе необходимо проводить Глава 2. СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВОЕ ЗНАЧЕНИЕ ПРОКУРОРСКОГО

НАДЗОРА В ОБЕСПЕЧЕНИИ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ

ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ

§ 1. Возникновение, становление и развитие прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе Прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе как специфический вид государственной деятельности, направленной на обеспечение законности, прошел на своем пути несколько периодов становления, развития и функциональной регламентации.

Как правило, периодизация деятельности органов прокуратуры в России проводится с учетом разграничения императорского и советского периода, начало которого определяют с 1922 г.

Например, функционирование прокурорско-надзорной деятельности в период с XVIII в. (1711) по начало XX в. (24 ноября 1917 г.) условно подразделяется на несколько этапов, отражающих процесс учреждения и организации органов надзора, их становления, подготовки и проведения Судебной реформы 1864 г. и реализации новых начал прокурорского надзора, изменения устройства и компетенции российской прокуратуры в конце XIX — начале XX в. периодизация деятельности прокуратуры на три основных этапа (в настоящее время — четвертый): дореформенная прокуратура (1722—1864), пореформенная прокуратура (1864—1917), советская прокуратура (1922—1991), которым соответствуют ее качественно различные типы152.

Горячковская Ю.М. Прокуратура и прокурорский надзор в России в XVIII — начале XX в. (историко-правовое исследование): дис. … канд. юрид. наук. Белгород, 2001. С. 24.

См., напр.: Клочков В.В. Создание и развитие российской прокуратуры // Советская прокуратура. Очерки истории / НИИ проблем укрепления законности и правопорядка. М., 1993. С. 7.

Вопросам истории прокурорского надзора в научной литературе традиционно уделяется пристальное внимание в целях уяснения объективных закономерностей образования, развития и становления отечественной прокуратуры, характерных особенностей и сущностных признаков прокурорско-надзорной деятельности, степени обусловленности ее содержания политической, социальной, экономической и иной конкретной обстановкой.

Учет позитивного прокурорского опыта необходим для оптимизации процесса построения современной государственности, организации прокурорско-надзорного механизма, определения его перспектив.

В дореволюционный период вопросы истории прокурорского надзора специализированно исследовались Н.В. Муравьевым153, А.Д. Градовским154, К.В. Верховским155, В.И. Веретенниковым156.

взаимосвязи с деятельностью иных государственных органов освещены в учетно-монографических изданиях, посвященных различным отраслям права157.

Осуществление в России конца XIX — начала XX в. комплекса Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. Пособие для прокурорской службы. Т. 1. Прокуратура на Западе и в России. М., 1889. 566 с.

Градовский А.Д. Высшая администрация России XVIII столетия и генералпрокуроры. СПб., 1866. 284 с.

Верховский К.В. Служба прокурорского надзора: прокурор и товарищ прокурора окружного суда (опыт практики). Ч. 1. Тифлис, 1906. 359 с.

Веретенников В.И. Очерки истории генерал-прокуратуры в России до екатерининского времени. Харьков, 1915. 415 с.

См., напр.: Тарановский Ф.В. История русского права / под ред. и с предисл.

В.А. Томсинова. М., 2004. С. 215; Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. 2. Органы управления / под ред. и с предисл. В.А. Томсинова. М., 2006. С. 272— 274; Корф С.А. Административная юстиция в России. Кн. 1. Очерк исторического развития власти надзора и административной юстиции в России, Административная юстиция в России. СПб., 1910. 536 с.; Его же. Кн. 2. Очерк действующего законодательства, Административная юстиция в России. Кн. 3. Очерк теории административной юстиции. Кн. 2-3. СПб., 1910. 515 с.

затрагивающих вопросы организации судоустройства и судопроизводства, включая деятельность прокуратуры158.

В советский и современный период авторами монографических работ по истории прокуратуры, созданных с широким привлечением архивных документов, комплексным использованием нормативно-правовой базы, являлись, в частности: С.М. Казанцев159, В.Н. Галузо160, А.Г. Звягинцев, Ю.Г. Орлов161.

Выявлению особенностей прокурорского надзора за исполнением специальных исследований (в том числе диссертационных162).

Источниковой базой исследования по рассматриваемой теме стал массив различных документов. В их числе: работы и тексты выступлений руководителей государства в различные периоды; опубликованные нормативные правовые акты органов власти и управления (Своды законов Российской империи, конституции, декреты и постановления съездов Советов, ВЦИК и Президиума ВЦИК, Совнаркома и др.), их сборники и проекты; ведомственные правовые акты, сборники приказов, циркуляров и прокурорско-надзорной практики, образцы актов прокурорского надзора;

материалы периодической печати (с публикациями работников юстиции и См., напр.: Тимановский А. Сборник толкований русских юристов к Судебным уставам императора Александра второго. За двадцать пять лет (1866—1891). Учреждение судебных установлений и Устав уголовного судопроизводства. 2000 тезисов. Издание второе. СПб., 1892. С. 102; Судебные уставы 20 ноября 1864 года, с изложением рассуждений, на коих они основаны. Изданные государственной канцелярией. Второе дополненное издание. Часть 5. СПб., 1867. 186 с.; Судебные уставы 20 ноября 1864 года.

За пятьдесят лет. Т. 2. Пг., 1914. 831 с.; Учреждение судебных установлений / сост.

С.Г. Громачевский. СПб., 1897. 491 с.

Казанцев С.М. История царской прокуратуры. СПб., 1993. 216 с.

Галузо В.Н. Предпосылки формирования института власти прокурора в Государстве Российском // Вестн. Моск. ун-та МВД России. 2009. № 10. С. 92—94.

См., напр.: Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Око государево. Российские прокуроры.

XVIII век. М., 1994. 319 с.; Их же. Тайные советники империи. Российские прокуроры.

XIX век. М., 1995. 391 с.

Дэр Н.Н. Прокурорский надзор за законностью в системе органов государственного управления СССР (1922—1940): историко-правовое исследование: дис.

… канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2005. 189 с.

прокуратуры, хрониками прокурорского надзора, обзорами прокурорской практики, материалами конференций прокурорских работников).

Создание института прокуратуры произошло в период кардинального реформирования Петром системы государственного управления, повлекшего переосмысление оценки эффективности существовавшего тогда контрольно-надзорного аппарата.

Характерной чертой допетровской эпохи являлось, по мнению исследователей, отсутствие четкого разделения функций государственного управления между уровнями публичной власти, не сложившаяся система профессионального чиновничества163.

характеризовалась компетенционной неопределенностью. Общая численность штата приказов неуклонно возрастала: если в 40-е гг. XVII в.

приказный аппарат составлял около 1 600 человек, то к 90-м гг. XVII в. — уже 4 600 человек. Лишь в штате центрального московского аппарата в это время было задействовано около 3 000 человек164.

С деятельностью Петра Великого по коренному преобразованию государственного управления связывают возникновение в России бюрократического порядка, главными чертами которого являются: отмена непосредственного личного управления государя, управление при посредстве правительственных инстанций165.

Учреждение прокуратуры было реализовано Петром I в числе иных мер, направленных на обеспечение законности в сфере государственного Например, Ф.В. Тарановский (1875—1936) писал: «Нельзя согласиться с П.Н. Милюковым, когда он говорит о существовании у нас бюрократии в XVII веке. Вряд ли можно признать бюрократическим тот строй, при котором возможны были случаи, когда все правительственные учреждения упразднялись и царь решал лично, в качестве первой инстанции, дело о какой-либо слепой ворожее Феньке» (Тарановский Ф.В. История русского права / под ред. и с предисл. В.А. Томсинова. М., 2004. С. 215).

Исаев И.А. История государства и права России: полн. курс лекций. 2-е изд., перераб. и доп. М., 1994. С. 96.

Тарановский Ф.В. Указ. соч.

управления: например, принятие Указа от 17 апреля 1722 г. «О хранении прав гражданских»: «Понеже ничто так ко управлению государства нужно есть, как крепкое хранение прав гражданских, понеже всуе законы писать, когда их не хранить»166.

Созданный Петром I сложный бюрократический аппарат требовал надзора. Предпосылкой создания прокуратуры послужила апробация иных контрольно-надзорных форм деятельности: надзор за должностными лицами;

наблюдение за торговыми людьми; наблюдение земскими бургомистрами за исправностью таможенных и питейных сборов; установление запретов в сфере государственного управления и т. п. Создание прокуратуры в России осуществлялось с привлечением зарубежного опыта. Например, по мнению Н.В. Муравьева, учреждение прокуратуры сложилось под очевидным влиянием шведского и французского образцов168. Любопытной в этой связи представляется некоторая аналогия с деятельностью «государственных поверенных» во Франции (actores Dominici, actors fisci, actores publici, actors vel Procuratores Reipublicae — поверенных государевых, поверенных казенных, поверенных публичных, поверенных или ходатаев республики), действовавших в интересах «общего блага».

В обязанности этих должностных лиц входило «поддерживать и защищать во всякое время права государя, брать деятельное участие во всем том, что относится до благоустройства и общественной пользы, приводить законы в исполнение, принимая на себя защищение церкви, вдов и сирот и бедных»169.

Как отмечал, основываясь на широком привлечении архивных материалов, В.И. Веретенников: «если действительно и было шведское Российское законодательство X—XX веков. Т. 4. Законодательство периода становления абсолютизма / отв. ред. А.Г. Маньков. М., 1986. С. 21, 186.

Подробнее об этом см.: Галузо В.Н. Предпосылки формирования института власти прокурора в Государстве Российском // Вестн. Моск. ун-та МВД России. 2009.

№ 10. С. 92—94.

Муравьев Н.В. Указ. соч. С. 269.

Зессар де. О полиции вообще. Ч. 1 / пер. с фр. СПб., 1814. С. 700—702, 709.

ограничивалось только частностями этого установления; основная идея или основные идеи его были, если заимствованы, то — из другого источника»170.

Вместе с тем, как справедливо отметил С.М. Казанцев, несмотря на свое сходство с иностранными аналогами, прокуратура в Российской империи безусловно являлась уникальным государственно-правовым институтом, который вобрал в себя черты французских прокуроров, шведских омбудсманов, немецских и шведских фискалов171.

Учреждение прокуратуры состоялось в результате принятия Петром I трех указов:

— от 12 января 1722 г. («Быть при Сенате генерал-прокурору и оберпрокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору»);

— от 18 января 1722 г. «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и в пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей»;

— от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора» (которым Сенат был введен в число поднадзорных органов).

По первоначальному замыслу императора генерал-прокурор был бы высшим лицом, возглавляющим надзорную функцию государства, в руках которого должен был сосредоточиться надзор за правильным, законным ходом управления как центральными, так и областными учреждениями.

«В этом надзоре генерал-прокурор должен был стоять на страже интересов государя, государства, церкви и всех тех граждан, кто не мог сам в достаточной степени защитить своих интересов, — словом, генералпрокурор являлся как бы государственным адвокатом в самом широком смысле этого слова, с несомненным элементом огромной контролирующей власти в области собственно управления государства»172.

Веретенников В.И. Указ. соч. С. 31.

Казанцев С.М. Прокуратура Российской империи (историко-правовое исследование): дис. … юрид. наук. Спб, 2003. С. 10—11.

Нельзя не отметить коренное отличие института генерал-прокуратуры от фискалата: фискалы были средством сенатского надзора в губерниях и других местах управления; прокуратура являлась средством контроля над деятельностью Сената и коллегий173.

После временного упадка института прокуратуры при Екатерине I предмет «общего» прокурорского надзора постепенно вновь приобрел предусмотренные Петром I черты.

Существенное возвышение прокуратуры над иными государственными органами в период правления Екатерины II фактически ознаменовало присвоение ей статуса высшего органа государственного управления.

В «Секретнейшем наставлении», направленном Екатериной II в 1764 г. князю Вяземскому при вступлении им в должность генерал-прокурора, перечислялся ряд отраслей государственного управления, которым регулирование торговли солью и вином174.

Вместе с тем, по мнению С.А. Корфа, подвергнувшего детальному исследованию эволюцию надзорной деятельности в России: «чем дольше царствовала Екатерина, тем сильнее выдвигалось личное начало в ее системе управления, тем более, следовательно, генерал-прокурор переходил в положение министра. Но этим значительно сокращались охранительные функции генерал-прокурора: чем разнообразнее и важнее становились его функции активного управления, тем меньше и незначительнее должны были быть его функции надзора»175.

Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. 2. Органы управления. С. 272—273.

Казанцев С.М. История царской прокуратуры. СПб., 1993. С. 26.

Корф С. А. Административная юстиция в России: Очерк исторического развития власти надзора и административной юстиции в России. Кн. 1. С. 45.

Прокурорами фактически исполнялись разрешительные полномочия органов государственного управления. Например, в царствование Павла I генерал-прокурор Куракин руководил отдачей винной торговли на откуп176.

Кризисное состояние государственного механизма в России первой половины XIX в. вызвало настоятельную необходимость дальнейшего реформирования устройства власти. Несостоятельность суда и правосудия обусловливала необычайно низкий престиж юстиции177.

Результатом Судебной реформы 1864 г. стало ограничение полномочий прокуроров лишь «делами судебного ведомства» (ст. 135 Учреждения комментаторов Судебных уставов, являлась необходимость предоставления прокурорам средств и возможностей добросовестно исполнять свои обязанности для успешного достижения главной цели прокурорской деятельности (публичного обвинения) путем освобождения их от других занятий178. Интересно, что «эталон государственного обвинения» того времени – французская прокуратура – как отмечает в своей диссертационном исследовании С.М. Казанцев, выполняла и некоторые функции «общего надзора» в разрешительной сфере. Так, лица, желающие открыть частное учебное заведение, должны были уведомить об этом префекта и прокуратуру, которая имела право требовать его «запрета». Такая же обязанность была возложена на учредителей периодических изданий179.

Принципиальное прекращение внесудебного надзора за деятельностью органов государственного управления получило неоднозначную оценку современников180.

Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Око государево. Российские прокуроры. XVIII век.

С. 202.

См. об этом: Коротких М. Г. Самодержавие и Судебная реформа 1864 г. в России. Воронеж, 1989. С. 26.

См., напр.: Тимановский А. Указ. соч. С. 102;

См.: Казанцев С.М. Прокуратура Российской империи (историко-правовое исследование): дис. … юрид. наук. Спб, 2003. С. 288—289.

См. об этом, напр.: Судебные уставы 20 ноября 1864 года. За пятьдесят лет. Т. 2.

С. 227—231.

На практике Судебная реформа 1864 г. послужила началом реализации новой формы прокурорской деятельности — участия прокуроров в различных губернских присутствиях (коллегиальных административных органах, деятельность которых имела непосредственное отношение к отраслевому управлению) на правах членов, с голосом в присутствии, что в значительной части изменило первоначальную постановку пореформенного предмета прокурорского надзора.

Компетенция присутствий характеризовалась значительным объемом правотворческих, административно-распорядительных и разрешительных полномочий (в исполнении которых, таким образом, непосредственно участвовали лица прокурорского надзора).

Начало такой форме деятельности было положено Законом от 7 марта 1866 г., в силу которого представитель прокурорского надзора был введен в губернское по крестьянским делам присутствие. Впоследствии, по мере учреждения иных коллегиально-административных органов прокуроры вводились в состав губернских присутствий по городским делам (Закон от июня 1870 г.); по питейным делам, фабричным, земским, лесоохранительных комитетов (Закон от 8 июня 1888 г.) и т. д.

Таким образом, отступив от принятого Судебными уставами начала обособленности прокурорского надзора в судебной сфере, законодатель изменил статус прокурора полномочиями по разностороннему участию в местном управлении.

присутствия по горнозаводским делам, состоящие при горных управлениях, образовывались под председательством начальника Горного управления, помощника начальника, представителя от Министерства внутренних дел по назначению министра внутренних дел, двух представителей от горной промышленности, а также лица прокурорского надзора по назначению министра юстиции181. В местностях, где не были учреждены губернские или Свод законов Российской империи. Т. 7. Устав горный. СПб., 1893. С. 33—34.

областные присутствия по фабричным и горнозаводским делам, на присутствия по горнозаводским делам возлагался высший надзор за соблюдением порядка, благоустройства и безопасности на частных горных заводах и промыслах (ст. 160 Горного устава). В частности, согласно ст. Горного устава на присутствия по горнозаводским делам возлагалось издание обязательных постановлений о мерах, которые должны быть соблюдаемы для охранения жизни, здоровья и нравственности рабочих во время работ и при помещении их в заводских и промысловых зданиях;

решение дел о нарушениях, перечисленных в ст.ст. 153—155 Устава о промышленности (ряд из которых лежал в плоскости разрешительных правоотношений).

Задачу усиления контроля за законностью земских действий и односторонности в деятельности некоторых земств преследовало создание губернских по земским делам присутствий182, в состав которых входили и прокуроры (ст. 8 Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1892 г.).

Регистрация создания обществ и союзов осуществлялось губернскими и областными по делам об обществах присутствиями, членами которых также являлись прокуроры183.

осуществлявшие свою деятельность с участием лиц прокурорского надзора присутствия по питейным делам, которыми согласно Закону от 14 мая 1885 г.

реализация концессионной системы торговли алкогольной продукцией проводилась путем выдачи патентов на содержание питейных заведений.

К компетенции присутствий относилось, в частности: разрешение открытия питейных заведений; недозволение исполнения обязанностей приказчиков Воронин И.В. «Контрреформы» 80—90-х гг. XIX в. в административной и судебной сферах России: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2011. С. 17.

Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. Пособие для студентов. 4-е изд. Пг., 1917. С. 98—102.

такими лицами, от которых по имеющимся сведениям, нельзя было ожидать заведениями184.

Вместе с тем, статус прокуроров в коллегиальных органах существенно отличался от положения дореформенного прокурорского надзора, т.к.

прокурор ни по одному из присутствий не был наделен правом протеста.

Неслучайно, по определению Н.В. Муравьева, «прокурор участвует в административных присутствиях и делах в качестве скорее юрисконсульта и представителя вообще судебного ведомства, нежели блюстителя законного порядка»185.

Тем не менее, как представляется, в указанной части компетенция прокурора (как «охранителя силы законов»186, «должностного блюстителя законности») в конце XIX — начале XX в. обладала некоторыми надзорными чертами. В рамках предоставленных полномочий прокуроры вносили представления по надзору за правильностью при исполнении обязанностей службы (требующие обращения к прокурору палаты), к числу которых относились все случаи злоупотребления или явного отступления от административного присутствия, если ввиду характера и важности обнаруженного прокуроры не ограничивались дачей своего мнения и сообщением установленных фактов на усмотрение начальства. Такие представления вносились в каждом случае несогласия прокурора с постановлением губернского по крестьянским делам присутствия187.

Тарасов И.Т. Учебник науки полицейского права. Вып. 1. М., 1891. С. 236—237, 238, 240—241.

Например, по словам А. Тимановского, «с догматической точки зрения по смыслу Судебных уставов, прокурорский надзор является прежде всего законоохранительным учреждением, из которого только вытекает обличение или преследование» (Тимановский А. Указ. соч. С. 23).

Верховский К.В. Указ. соч. С. 47, 92, 93.

Кроме того, необходимо учитывать функциональные особенности правового статуса присутствий, являвшихся органами административной юстиции.

По мнению С.А. Корфа, чей монументальный труд «Административная юстиция в России» включал подробную историко-правовую характеристику деятельности присутствий, самой существенной обязанностью губернских крестьянских присутствий по законодательству 1889 г. являлся надзор за земскими начальниками (осуществляемый в порядке «общего надзора за правильностью действий земских начальников»). Донесения и сообщения о преступлениях по должности земских начальников, а также просьбы о вознаграждении за вред и убытки, причиненные такими преступлениями, обращались в присутствия, которые, имея дуалистическую природу, фактически действовали как в качестве административных, так и судебных органов188.

Компетенция губернских городских присутствий, в состав которых входил прокурор окружного суда, включала рассмотрение жалоб частных лиц на действия и постановления городского общественного управления;

разрешение разногласий («пререканий») различных ведомств с городским общественным управлением; рассмотрение постановлений городского общественного управления, предполагаемых незаконными; надзор за исполнением городским общественным управлением возложенных на него законом обязанностей189.

В свете рассмотрения вопроса об участии прокуроров в деятельности административных присутствий интерес представляет работа Комиссии по пересмотру законоположений по судебной части, образованной при Министерстве юстиции на основании указания императора Александра III.

Деятельность Комиссии началась 30 апреля 1894 г. и продолжалась в течение пяти лет. К весне 1899 г. Комиссией были составлены и одобрены проекты Корф С.А. Административная юстиция в России. Кн. 2. Очерк действующего законодательства. С. 44—51.

новой редакции Учреждения судебных установлений и уставов уголовного и гражданского судопроизводства. В том числе была рассмотрена проблема устройства и деятельности прокурорского надзора190.

Вопрос об участии прокуратуры в административных присутствиях, ввиду его особой важности, был предложен председателем комиссии на обсуждение происходившего в 1894 г. Совещания прокуроров судебных палат. При этом, Совещанию было предложено высказаться по существу предложения о том, не следует ли, сохранив судебных прокуроров на административных учреждениях.

В ходе обсуждения девять лиц признали, что принятая форма участия лиц прокурорского надзора в присутствиях в качестве члена, но без права настаивать на соответствующем разрешении дела путем представления замечаний или принесения протестов, представляется «совершенно ненормальной», так как присутствие фактически не поставлено в необходимость считаться с мнением прокурора и может оставить его без должного внимания. Между тем принципиальная необходимость участия прокуратуры в делах местного управления не вызывала сомнения.

административных местах (в целях сохранения ее единства), большинство членов Совещания высказались за присвоение судебным прокурорам всех прав прежней губернской прокуратуры по наблюдению за производством дел в административных учреждениях (т. е. прав предъявления своего заключения, пропуска определений и принесения протеста в высшие инстанции), с освобождением прокуроров от участия в присутствиях, имеющих специально технический характер, а также по воинской повинности и по питейным делам. Лишь один член Совещания решительно Высочайше учрежденная комиссия для пересмотра законоположений по судебной части. Объяснительная записка к проекту новой редакции Учреждения судебных установлений. Т. 1. Ч. 1. Введение. Главные основания предполагаемого судопроизводства. СПб., 1900. С. 10.

высказался против необходимости подобного преобразования прокурорского надзора191.

С учетом сказанного Комиссия при пересмотре действующих законоположений относительно прокурорского надзора приняла во внимание, что поскольку «… прокурор окружного суда не мог быть введен в состав административных присутствий ради каких либо других целей, кроме цели охранения закона, и что поэтому уравнение его прав с правами других членов административных присутствий, из коих каждый представляет лишь специальные интересы своего ведомства, не соответствует значению законоохранительной функции прокурорского надзора, нельзя не признать, что представляемые прокуратурой безличные интересы закона несомненно нашли бы для себя большее обеспечение при организации ее участия в административных присутствиях на началах деятельности губернской прокуратуры»192.

Таким образом, оправдавшая себя исторически надзорная форма деятельности прокуратуры настоятельно требовала возобновления.

Ведущими учеными того времени признавалось негативное влияние упразднения вневедомственной надзорной функции прокуроров на состояние законности, защищенность граждан от произвола администрации. Например, «общенадзорной» функции прокуроров на состояние правозащиты: «У "частных лиц", т. е. русских граждан, никогда не имелось, и в особенности, конечно, в дореформенное время, достаточных гарантий для защиты своих прав от нарушений их со стороны правительственной администрации, и прокурорский надзор всегда мог являться полезным подспорьем; одного начальственного надзора (т. е. надзора вышестоящих должностных лиц, которым, наряду с реализацией права обжалования незаконных действий и Высочайше учрежденная комиссия для пересмотра законоположений по судебной части. Объяснительная записка к проекту новой редакции Учреждения судебных установлений. Т. 1. Ч. 1. Введение. Главные основания предполагаемого судопроизводства. С. 162—164.

решений, предполагалось заменить упраздненные «общенадзорные»

функции прокуратуры. — Прим. авт.) было явно недостаточно, а других гарантий, как, например, института административной юстиции, не существовало в те времена; таким образом "преобразование прокурора в публичного обвинителя и представителя в судах правительства и закона" явилось сильным ударом охране публичных прав русских граждан»193.

Неслучайно проекты реформирования и произошедшие изменения законодательства, регламентирующего административное устройство России в конце XIX — начале XX в., предполагали непосредственное подключение прокуроров к осуществлению административного надзора (как правило, в составе различного рода коллегиальных органов).

В частности, проектом, представленным комиссией, действовавшей в 1884—1885 гг. под председательством члена Государственного Совета статссекретаря Каханова для разработки преобразований губернского и уездного административного управления, предполагалось включить прокуроров в состав предлагаемых к образованию присутствий уездного и губернского управления (в качестве постоянных членов). Предмет деятельности присутствий губернского управления включал осуществление широкого круга надзорных и управленческих функций. Участие прокуроров в осуществлении надзорной деятельности предусматривалось в ходе реформы сибирских губернских установлений 1895 г. (Закон от 1 июня 1895 г.); при составлении проекта губернской реформы В.К. Плеве 1903 г., проекта Столыпина по преобразованию учреждений губернского управления 1908 г. После Октябрьской революции Декретом о суде № 1 от 24 ноября 1917 г.195 прокуратура была упразднена.

Корф С.А. Административная юстиция в России: Очерк исторического развития власти надзора и административной юстиции в России. Кн. 1. С. 350.

Корф С.А. Административная юстиция в России: Очерк исторического развития власти надзора и административной юстиции в России. Кн. 1. С. 353—525.

О суде: декрет СНК РСФСР от 24 нояб. 1917 г. // СУ РСФСР. 1917. № 4. Ст. 50.

кардинальному преобразованию. Контрольно-разрешительными полномочиями обладали множество органов исполнительной власти и учреждений (прежде всего, местных). Шел активный поиск властью средств, способных сплотить государственный механизм, обеспечить законность при исполнении установленных в сфере государственного управления запретов и разрешений.

Активизировало и обострило данную проблему образование в 1921—1922 гг.

так называемого письменного советского права, породившее необходимость надзора за его исполнением196, изменение всей общественно-политической обстановки, связанной с переходом к новой экономической политике.

В 1921—1922 гг. была проведена значительная работа по расширению сферы разрешительного способа регулирования.

В 1921 г. ВЦИК был издан Декрет «Об усилении деятельности местных органов юстиции», где подчеркивалась необходимость строгого согласования деятельности всех органов советской власти и должностных лиц с действующими законоположениями, «чтобы советскими органами и всем потребностей Советской республики»197.

Ответ на вопрос о причинах создания советской прокуратуры, сформулировал В.И. Ленин на IX Всероссийском съезде Советов, сказав:

«Чем больше мы входим в условия, которые являются условиями прочной и твердой власти, чем дальше идет развитие гражданского оборота, тем настоятельнее необходимо выдвинуть твердый лозунг осуществления «С введением писаного советского права прокуратура есть лучшая, более высокая и единственно реальная форма для проведения в жизнь новых начал»

(Ростовский. Прокуратура и законность // Еженедельник советской юстиции. 1922.

№ 19—20. С. 14—15).

большей революционной законности, и тем уже становится сфера заговорщиков»198.

Советская прокуратура была создана 28 мая 1922 г. Учреждение ее явилось составной частью ряда мероприятий, направленных на организацию обеспечения точного соблюдения законов. В соответствии со ст. относилось «осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений».

Причинами пятилетней задержки с организацией прокурорского надзора, по справедливому мнению исследователей, явились как негативное ассоциативное восприятие института прокуратуры народными массами200;

функционирования для механизма государственного управления201.

Вновь созданная прокуратура в первую очередь должна была вести исполнительной власти. В соответствии с пп. 1, 2 Временной инструкции губернским прокурорам об общих задачах, возлагаемых на прокурора202, Пятнадцать лет советской прокуратуры // Социалистическая законность. 1937.

№ 6. С. 3.

Положение о прокурорском надзоре: постановление ВЦИК от 28 мая 1922 г. // СУ РСФСР. 1922. № 36. Ст. 424.

Клейман А.Ф. В.И. Ленин о законности, суде и прокуратуре. М., 1961. С. 9.

Мирзоева К.А. Становление и развитие органов прокуратуры и прокурорского надзора (20-е — середина 30-х гг.): дис. … канд. юрид. наук. М., 1997. С. 28.

Циркуляр № 67 Народного комиссара юстиции, прокурора Республики от 29 июля 1922 г. // Еженедельник советской юстиции. 1922. № 28. С. 14—16.

прокурорский надзор подлежал осуществлению во всех случаях нарушения закона или бездействия, грозившего интересам государства.

Состояние законности в сфере государственного управления в целом с первых лет существования советской власти характеризовалось крайне негативно, особенно на местном уровне203.

Серьезную проблему представляло самогоноварение, которое являлось бытовым для деревенской жизни204. Укрепление законности на этом направлении осуществлялось прокуратурой путем реализации полномочий спиртосодержащих веществ без надлежащего разрешения устанавливалась ст. 140 УК РСФСР 1922 г.205 Например, в Рязанской губернии лишь за первую четверть 1923 г. было возбуждено 3 800 «самогонных» дел. В Омской самогоноварения206. Достаточно ярким в этом контексте примером могла бы служить, например, выдача «охранной грамоты на варку самогона» одним из председателей исполкома Кубано-Черноморской губернии207.

формулировалась следующим образом: «быть оком центра за соблюдением революционной законности на местах»208.

С момента возникновения советской прокуратуры повсеместной формой прокурорской деятельности становится участие в заседаниях губисполкомов. В ряде губерний губисполкомами организуется направление См., напр.: О точном соблюдении законов: постановление VI Всероссийского Чрезвычайного Съезда Советов от 8 нояб. 1918 г. // СУ РСФСР. 1919. № 90. Ст. 908.

О мерах борьбы с пьянством // Еженедельник советской юстиции. 1922. № 46— 47. С. 14—15.

О введении в действие Уголовного Кодекса Р.С.Ф.С.Р.: Постановление ВЦИК от 1 июня 1922 г. // СУ РСФСР. 1922. № 15. Ст. 153.

Обзор деятельности советской юстиции за первую четверть 1923 г. // Еженедельник советской юстиции. 1923. № 25—26.

Обзор деятельности советской юстиции за первую четверть 1923 г. // Там же.

№ 25—26. С. 590.

органам прокуратуры на предварительный просмотр всех обязательных постановлений, распоряжений и приказов, имеющих принципиальный характер. Прокуроры выступают инициаторами издания губисполкомами нормативных правовых актов (в том числе по вопросам укрепления законности в разрешительной сфере209).

«общенадзорной» компетенции прокуроров. «Многочисленность учреждений, многообразие выполняемых ими функций, необходимость специальной подготовки для того, чтобы надзор не вылился просто в досадное вмешательство в работу, — все это определяет степень трудности осуществления надзора за хозорганами»210.

Крайне негативным фактором в деятельности советской прокуратуры первых лет являлось влияние местных органов. Именно это обстоятельство называют причиной необоснованного искажения методов прокурорской работы (в частности, широкого распространения непосредственного участия прокуроров в проведении хозяйственных кампаний211).

Основные принципы организации и деятельности прокуратуры в рассматриваемый период раскрываются в широко известном письме В.И. Ленина «О «двойном» подчинении и законности», находят отражение в выступлениях М.И. Калинина, А.Я. Вышинского, Н.В. Крыленко. Проблемы практики прокурорского надзора, предложения по ее совершенствованию освещались в публикациях практических работников. Необходимость укрепления прокуратурой законности в сфере государственного управления акцентировалась нормативными актами высших органов власти212.

Мокеев В., Лаговиер Н. На страже революционной законности. Очерки работы прокуратуры РСФСР за 1922—1925 гг. / под ред. Ф.К. Трасковича. М., 1926. С. 75.

Березовская С. Прошлое и настоящее общего надзора // Социалистическая законность. 1937. № 6. С. 25.

См., напр.: Циркулярное письмо ЦК ВКП(б) от 25.06.1932 «О революционной законности» // В.И. Ленин, КПСС о социалистической законности. М., 1981. С. 338—340.

Правовыми актами Прокуратуры СССР регулировались отдельные вопросы надзора в сфере разрешительной деятельности. Например, Циркуляром Прокуратуры СССР от 14 августа 1935 г. № 82/5 прокурорам предписывалось привлекать виновных должностных лиц к уголовной ответственности в случае приобретения воздушных судов без специального разрешения главного управления гражданского воздушного флота или передачи такого разрешения от одного предприятия другому213.

Пресекалось установление незаконных сборов за осуществление неправомерно были установлены сборы за выдачу разрешений (на окраску домов и т. п.). Широкое распространение имело установление незаконных сборов различными организациями и учреждениями под видом оказания населению разного рода услуг (в том числе в качестве взимания платы за выдачу разрешений)214.

В дальнейший период основным объектом прокурорского внимания на рассматриваемом направлении (сообразно содержанию и структуре разрешительной системы того времени) являлись органы милиции215, к основным формам административной деятельности которых относилась выдача разрешений, характеризующаяся конкретными задачами, спецификой административно-правовой регламентации, однородностью действий сотрудников милиции216.

Актуальной была борьба с частнопредпринимательской деятельностью средствами прокурорского надзора.

Сборник приказов Прокуратуры Союза СССР / под ред. А.Я. Вышинского. М., 1939. С. 145.

Бродович С. О борьбе с незаконными сборами и нарушениями финансовобюджетной дисциплины // Социалистическая законность. 1936. № 3. с. 13—16.

См., напр.: Указание заместителя Генерального прокурора СССР от 25.12. № 4/63 «О надзоре за соблюдением законов об охране, учете, хранении, использовании и перевозках взрывчатых веществ» // Сборник действующих приказов и инструкций Генерального прокурора СССР. М., 1971. С. 140—141.

общественного порядка в Советском государстве.