«БЮЛЛЕТЕНЬ № 12 (192) В выпуске: Эффективность расходования федеральных средств, направленных на организацию лесного семеноводства и лесовосстановление Реализация госпрограммы Доступная среда в субъектах Российской ...»

Представляется целесообразным установить для всех плательщиков страховых взносов в государственные внебюджетные фонды единые сроки уплаты - не позднее 15-го числа календарного месяца, следующего за календарным месяцем, за который начисляется ежемесячный обязательный платеж, тем более что согласно Закону № 125-ФЗ страхователи ежеквартально не позднее 15-го числа месяца, следующего за истекшим кварталом, представляют страховщику отчетность.

Динамика задолженности страхователей - организаций угольной промышленности, отнесенных к 32 классу профессионального риска, по уплате страховых взносов в целом по Российской Федерации характеризуется следующими данными:

Как видно из приведенных данных, в анализируемом периоде суммарная задолженность организаций угольной промышленности, по данным ФСС, увеличилась почти на 24 %, в том числе: недоимка - на 12,8 %, задолженность по пеням и штрафам - почти в 2,4 раза.

По региональному отделению ФСС по Республике Коми в анализируемом периоде суммарная задолженность организаций угольной промышленности снизилась на 3,3 %, по Ростовскому региональному отделению ФСС - на 13,8 %. При этом следует отметить, что по состоянию на 1 января 2013 года по региональному отделению ФСС по Республике Коми недоимка страхователя, находящегося в конкурсном производстве, составляла 91 % общей суммы недоимки организаций угольной промышленности (ОАО «Компания Интауголь»), по Ростовскому региональному отделению ФСС - 99,9 % (ОАО «Шахта «Восточная», ООО «Донкокс», ООО «Шахта «Антрацит»).

Анализ принятых мер по взысканию задолженности с организаций угольной промышленности показывает, что наиболее эффективным из них являлось направление инкассовых поручений на бесспорное списание денежных средств со счетов страхователей. Так, в 2011 году со счетов этих организаций было списано в бесспорном порядке 38,2 % от содержащейся в инкассовых поручениях суммы, а доля взысканных средств составила 75,9 % от общей суммы взысканной задолженности, в 2012 году - соответственно, 22,4 %, 65,5 процента.

По Ростовскому региональному отделению ФСС сумма уплаченной задолженности по выставленным требованиям составляла в 2011 году 25,2 % от содержащейся в требованиях суммы, в 2012 году - 37,6 %, по инкассовым поручениям - соответственно, 91,9 % и 98,2 %, что указывает на отсутствие финансовой дисциплины в организациях угольной промышленности.

Реструктуризация задолженности страхователей угольной промышленности по страховым взносам в анализируемом периоде не проводилась.

Следует отметить, что постановлением Правительства Российской Федерации от 9 ноября 2005 года № 672 «О реструктуризации задолженности угледобывающих организаций по федеральным налогам, сборам, а также иным обязательным платежам в федеральный бюджет и государственные внебюджетные фонды, образовавшейся по состоянию на 1 июля 2003 года, и задолженности по пеням и штрафам, начисленным на сумму указанной задолженности по состоянию на 1 января 2005 года» предусмотрено, что решение о реструктуризации принимается налоговыми органами.

К компетенции налоговых органов не отнесено принятие решения о реструктуризации задолженности по страховым взносам на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Иной орган, уполномоченный принимать решение о проведении реструктуризации задолженности по этим страховым взносам, указанным постановлением Правительства Российской Федерации, не определен.

Отсрочки (рассрочки) погашения сумм задолженности Право страховщика предоставлять страхователям на основе соответствующих соглашений отсрочки (рассрочки) погашения сумм задолженности по страховым взносам и иным платежам предусмотрено статьей 18 Закона № 125-ФЗ (подпункт 1.1 пункта 1) при условии своевременной уплаты ими страховщику текущих сумм страховых взносов. Однако отсутствуют нормы, регулирующие вопросы их предоставления.

По информации ФСС, работа территориальных органов Фонда по предоставлению отсрочек (рассрочек) погашения сумм задолженности по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний проводится в соответствии с постановлением ФСС от 25 марта 2002 года № 33 «Об утверждении порядка организации работы по предоставлению в 2002 году отсрочек (рассрочек) погашения сумм задолженности по обязательным перечислениям в Фонд социального страхования Российской Федерации по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний».

Продление действия указанного порядка производилось Фондом только на 2003 и 2004 годы (постановления Фонда социального страхования Российской Федерации от 7 марта 2003 года № 20 и от 29 декабря 2003 года № 148 «О продлении срока действия постановления Фонда социального страхования Российской Федерации от 25 марта 2002 года № 33»). Постановлением ФСС от 1 апреля 2005 года № 38 «О статье 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 202-ФЗ «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2005 год» действие порядка продлено на 2005 год, однако данный документ не был зарегистрирован в Минюсте России, хотя носит нормативный характер и подлежит обязательной регистрации.

Таким образом, в анализируемом периоде указанный порядок предоставления отсрочек (рассрочек) погашения сумм задолженности отсутствовал.

При этом в отсутствие утвержденного порядка в 2012 году Сахалинским региональным отделением ФСС было заключено 1 соглашение о предоставлении отсрочки со страхователем, занимающимся добычей каменного угля подземным способом (ОКВЭД 10.10.12), на сумму 8688,1 тыс. рублей, поступления составили 707,4 тыс. рублей. В связи с нарушением страхователем условий соглашения, оно было расторгнуто, оставшаяся сумма к уплате составила 7980,7 тыс. рублей.

Списание безнадежной к взысканию задолженности по уплате страховых взносов, пеней и штрафов Порядок признания безнадежной к взысканию задолженности и списания недоимки по страховым взносам на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний законодательством не определен; постановлением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2009 года № 820 данный вопрос урегулирован только в отношении страховых взносов на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством.

ФСС также не доводились нормативные или методические указания об организации работы территориальных органов ФСС по признанию безнадежной к взысканию и списанию недоимки по страховым взносам, а также пеням и штрафам за нарушение законодательства об упомянутом виде обязательного социального страхования.

Письмом ФСС от 29 августа 2006 года № 02-18/05-9303 до управляющих региональными отделениями доведено, что основанием для списания задолженности страхователя - юридического лица является его ликвидация, а также указано, что списание задолженности ликвидированных страхователей по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний производится отделениями Фонда самостоятельно на основании выписки из ЕГРЮЛ, полученной от налоговых органов, а при отсутствии выписки - по письменному разрешению Фонда.

К обращению отделения о списании задолженности должны быть приложены документы, подтверждающие факт ликвидации должника.

При этом следует отметить, что право самостоятельно определять порядок списания безнадежной к взысканию задолженности не предусмотрено ни положением о ФСС, ни положением об отделениях.

В составе финансового отчета об исполнении бюджета ФСС (форма № 6-ФСС), утвержденного постановлениями ФСС от 15 апреля 2011 года № 81, от 29 февраля 2012 года № 47, не входит отражение информации о задолженности по пеням и штрафам за нарушение законодательства об обязательном социальном страховании.

Аналитический учет начисленных и поступивших пеней и штрафов, а также задолженности по ним ведется отделением в разрезе конкретных проверок по каждому страхователю на основании данных, содержащихся в ЕИИС «Соцстрах», подсистемах «Камеральные проверки» и «Выездные проверки».

В ходе экспертно-аналитического мероприятия установлено, что во исполнение приказов директоров филиалов о снятии с учета и списании задолженности страхователя списание производится филиалами ежеквартально путем внесения соответствующей записи в карточке конкретного страхователя в подсистемах «Камеральные проверки» и «Выездные проверки» ЕИИС «Соцстрах», при этом ЕИИС «Соцстрах» не предусмотрена возможность формирования реестра списанной задолженности. Справка о суммах списанной задолженности в разрезе страхователей ежеквартально формируется филиалами отделений в ручном режиме для учета и контроля.

В анализируемом периоде региональным отделением ФСС по Республике Коми списание безнадежной к взысканию задолженности организаций угольной отрасли не производилось, Ростовским региональным отделением ФСС списана задолженность по страховым взносам в сумме 12602,9 тыс.

рублей, а также задолженность по пеням в сумме 293,9 тыс. рублей, числящаяся в аналитическом учете ЕИИС «Соцстрах». В целом по Российской Федерации списана задолженность организаций угольной отрасли по страховым взносам: в 2011 году - на сумму 26962,6 тыс. рублей, из них штрафы и пени тыс. рублей, в 2012 году - на сумму 30235,3 тыс. рублей, из них штрафы и пени - 5387,5 тыс. рублей.

По обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний вопросы начисления, учета и расходования средств на осуществление этого вида страхования регулируются Правилами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 2 марта 2000 года № 184 «Об утверждении Правил начисления, учета и расходования средств на осуществление обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний».

Расчеты по начисленным и уплаченным страховым взносам (форма № 4-ФСС, утвержденная Минздравсоцразвития России) ежеквартально представляются страхователями в органы ФСС.

В соответствии с приказами Минфина России от 1 декабря 2010 года № 157н «Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применению», от 6 декабря 2010 года № 162н «Об утверждении Плана счетов бюджетного учета и Инструкции по его применению», а также утвержденными ФСС методическими указаниями по применению Инструкции по бюджетному учету в Фонде 36 отделениями утверждалась учетная политика на соответствующий финансовый год.

Согласно учетной политике Ростовского регионального отделения ФСС и регионального отделения ФСС по Республике Коми, применяемой в 2011годах, доходы, зачисляемые в бюджет Фонда, признаются как по методу начисления (доходы по страховым взносам), так и кассовым методом (пени и штрафы по страховым взносам), что приводило к отсутствию в регистрах синтетического учета дебиторской задолженности по пеням и штрафам.

Приказы ФСС от 12 мая 2009 года № 110 и от 24 мая 2011 года № 106, постановление ФСС от 17 декабря 2012 года № 282 «Об утверждении учетной политики по исполнению бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации».

В 2013 году в Ростовском региональном отделении ФСС и региональном отделении ФСС по Республике Коми изменен порядок учета пеней и штрафов.

Пени и штрафы, начисленные с начала 2013 года, принимаются к бюджетному учету методом начисления на основании реестра для начисления доходов, администрируемых ФСС, утвержденного приказом ФСС.

При этом программное обеспечение для автоматизированного учета задолженности по пеням и штрафам в отделениях отсутствует. Данные операции осуществляются в ручном режиме. Так, региональным отделением ФСС по Республике Коми за I квартал 2013 года операции по начислению пеней и штрафов осуществлялись в ручном режиме по 1352 страхователям, в том числе и по организациям угольной промышленности, что является трудоемким и неэффективным в части администрирования указанных доходов.

Изучение деятельности ФСС по администрированию Обязанность внесения страхователями по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний капитализированных платежей наступает при ликвидации страхователя юридического лица.

Механизмы администрирования капитализированных платежей не установлены Законом № 125-ФЗ. Деятельность ФСС как администратора капитализированных платежей частично определена постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2000 года № 863 «Об утверждении Порядка внесения в Фонд социального страхования Российской Федерации капитализированных платежей при ликвидации юридических лиц - страхователей по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» в части расчета, порядка внесения и использования капитализированных платежей. При этом контроль за полнотой и своевременностью уплаты капитализированных платежей, а также применение мер по взысканию и мер ответственности за несоблюдение порядка их внесения лежит на ФНС России как федеральном органе, уполномоченном на представление в деле о банкротстве требований Российской Федерации по денежным обязательствам (в том числе по выплате капитализированных платежей)37.

В соответствии с Порядком, установленным Правительством Российской Федерации 38, размер капитализированных платежей должен рассчитываться ликвидационной комиссией (конкурсным управляющим) на основании представленного страховщиком списка получавших обеспечение по страхованию.

Пункт 2 постановления Правительства Российской Федерации от 29 мая 2004 года № 257 «Об обеспечении интересов Российской Федерации как кредитора в делах о банкротстве и в процедурах, применяемых в деле о банкротстве».

Постановление Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2000 года № 863 «Об утверждении Порядка внесения в Фонд социального страхования Российской Федерации капитализированных платежей при ликвидации юридических лиц - страхователей по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний».

На практике расчет суммы капитализированных платежей производится региональными отделениями (филиалами) самостоятельно на дату принятия решения о ликвидации юридического лица в подсистеме ЕИИС «Возмещение вреда» в режиме «Капитализация» и направляется конкурсному управляющему для согласования и подписания, а также в территориальный орган ФНС России для включения в реестр требований кредиторов сумм капитализируемых платежей в соответствии с соглашением о взаимодействии между ФНС России и ФСС по вопросам урегулирования задолженности по обязательным и капитализированным платежам от 16 июля 2007 года № ММ-25-19/7/02-43/07-1789.

Для расчета размера капитализированных платежей филиалы отделения используют методику, утвержденную постановлением ФСС от 30 июля 2001 года № 72, которая базируется на нормативном методе формирования средств; применении коэффициентов капитализации, а также социальных норм и экономических нормативов, определяющих размеры ежемесячных страховых выплат и средств на покрытие дополнительных расходов на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию пострадавших.

Количество юридических лиц - страхователей - организаций угольной отрасли, обязанных уплачивать капитализированные платежи, зарегистрированных по состоянию на 1 января 2013 года, в Ростовском региональном отделении ФСС составило 72 организации, в региональном отделении ФСС по Республике Коми - 14 организаций.

В 2011 году рассчитанный объем капитализированных платежей по организациям угольной промышленности Республики Коми составил 5370,0 тыс. рублей, в Ростовской области расчет капитализированных платежей не производился, в 2012 году в Республике Коми - 2216,0 тыс. рублей, в Ростовской области - 440,4 тыс. рублей.

Поступления капитализированных платежей по организациям угольной промышленности в Ростовском региональном отделении ФСС и региональном отделении ФСС по Республике Коми, а также в целом по Российской Федерации в анализируемом периоде отсутствовали.

В то же время сумма обеспечения пострадавших, работавших на ликвидированных предприятиях угольной отрасли, в целом по Российской Федерации составила за 2011 год 5564,7 млн. рублей, за 2012 год - 5761,0 млн. рублей, из них: по Ростовской области - соответственно, 2304,5 млн. рублей и 2380,6 млн.

рублей; по Республике Коми - 331,9 млн. рублей и 316,9 млн. рублей. В основном выплаты производились пострадавшим на предприятиях по добыче каменного угля подземным способом (код ОКВЭД 10.10.12).

При этом в целом по России сумма обеспечения пострадавших, работавших на ликвидированных предприятиях угольной отрасли, в анализируемом периоде составила около 60 % от общей суммы расходов на обеспечение пострадавших на действовавших и ликвидированных предприятиях.

В результате низкого объема поступлений капитализированных платежей задолженность по данному виду доходов на 1 января 2013 года составила: по Российской Федерации - 49448,2 млн. рублей, или 99,9 % от рассчитанного размера капитализированных платежей, подлежащих внесению в ФСС с начала действия Закона № 125-ФЗ, из них: по Ростовской области - 25696,2 млн. рублей (99,9 %), по Республике Коми - 7877,9 млн. рублей (100 процентов).

Отсутствие поступлений капитализированных платежей по ликвидированным предприятиям угольной отрасли связано, прежде всего, с отсутствием ликвидной конкурсной массы страхователей-должников.

Следует отметить, что значительную долю задолженности по капитализированным платежам составила задолженность предприятий, исключенных из ЕГРЮЛ, то есть фактически безнадежная к взысканию. В аналитическом учете отделения продолжают учитываться суммы рассчитанных, но не внесенных капитализированных платежей. Так, по состоянию на 1 января 2013 года безнадежная к взысканию задолженность предприятий угольной отрасли в целом по Российской Федерации составила 91,8 % от общей суммы задолженности по капитализированным платежам, по Ростовской области - 96,8 %, по Республике Коми процента.

При этом нормативными правовыми актами не предусмотрен порядок списания безнадежной к взысканию задолженности по уплате капитализированных платежей.

Существующая система обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний изначально представляет собой некоторый гибрид социально-страховых и гражданскоправовых отношений. Социально-страховые подходы реализуются через введение обязательства страхователей-работодателей уплачивать страховые взносы.

Тем самым фактически работодатель страхует свою ответственность перед работником на случай причинения ему вреда и освобождается от прямой ответственности перед ним, передавая бремя ее несения страховщику - ФСС (косвенно такая ответственность сохраняется через возможность установления ему надбавки к страховому тарифу (в индивидуальном плане) либо через отнесение соответствующей отрасли к более высокому классу профессионального риска (в отраслевом плане) в случае роста производственного травматизма и профессиональной заболеваемости. Однако при ликвидации страхователя - юридического лица социально-страховые отношения заканчиваются и начинаются гражданско-правовые (опять же опосредованно через страховщика - ФСС, которому и должны быть внесены капитализированные платежи, средств от уплаты которых должно хватить в дальнейшем на возмещение вреда пострадавшим по вине ликвидируемого страхователя, однако, если их не хватает - опять вступают в силу социально-страховые отношения по линии страховщик - застрахованный, и возмещение застрахованному по-прежнему осуществляется в полном объеме).

В такой системе достаточно легко было бы сбалансировать внутри отрасли тарифную политику: тариф страхового взноса в отрасли зависит от расходов внутри отрасли на выплату страхового обеспечения пострадавшим на действующих (и уплачивающих страховые взносы) предприятиях и организациях (отраслевая составляющая экономической заинтересованности страхователей в улучшении условий и безопасности труда), а через систему скидок (надбавок) к страховому тарифу для конкретного страхователя реализовалась бы индивидуальная составляющая такой заинтересованности.

Однако в условиях фактической невозможности взыскания капитализированных платежей (по разным причинам: от предварительной распродажи всех ликвидных активов перед объявлением банкротства до фактического отсутствия таковых (что актуально именно для угольной отрасли) имеющаяся система обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний не может быть признана перспективной. Если в конце 90-х годов в части угольной отрасли проблема решалась за счет прямых дотаций из федерального бюджета, то с прекращением такой практики весь груз страхового возмещения пострадавшим на ликвидированных предприятиях угольной отрасли ложится на систему обязательного социального страхования, разбалансируя эту систему и приводя к невозможности соблюдать основополагающие ее принципы. Расходы на страховое обеспечение в угольной отрасли (с учетом ликвидированных предприятий) таковы, что для их покрытия за счет страховых взносов, уплачиваемых действующими предприятиями, следовало бы троекратно поднять тариф, что, в свою очередь, привело бы к окончательному сворачиванию угольной промышленности и обострению упомянутых выше социальных проблем. В условиях, когда капитализированные платежи взыскать невозможно (вследствие отсутствия ликвидных активов), государственная поддержка отсутствует, остается один выход - финансировать расходы на страховое возмещение в угольной промышленности (пострадавшим на ликвидированных предприятиях) за счет поступлений страховых взносов внутри других классов профессионального риска, искусственно сдерживая им понижение тарифа, что, в свою очередь, отнюдь не стимулирует предприятия низких классов профессионального риска к улучшению условий и безопасности труда. Проблема не может быть решена через увеличение числа классов профессионального риска, поскольку применительно к видам экономической деятельности, внутри которых особенно значительны расходы на возмещение пострадавшим на ликвидированных предприятиях (угольная отрасль), это не будет иметь абсолютно никакого значения.

Представляется, что в целях обеспечения принципа экономической заинтересованности всех страхователей в системе обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в улучшении условий и безопасности труда могут быть предложены два варианта:

- восстановить меры государственной поддержки в части финансирования расходов на обеспечение пострадавших на ликвидированных предприятиях угольной отрасли;

- ввести солидарную (одинаковую для всех страхователей) часть тарифа страхового взноса на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (с тем, чтобы средств от его уплаты хватало бы на выплаты всем пострадавшим на ликвидированных предприятиях в целом по народному хозяйству, соответственно, его размер мог бы периодически пересматриваться); принципы же экономической заинтересованности страхователей в улучшении условий и безопасности труда, дифференцированности страховых тарифов реализовывались бы в отраслевой составляющей тарифа и через установление скидок (надбавок) либо через установление индивидуального (сверх солидарного) тарифа страхователю (с использованием системы показателей и коэффициентов, аналогичных уже существующим), покрывающим расходы на страховое обеспечение пострадавшим по вине данного страхователя (страхователей, занимающихся соответствующим видом экономической деятельности).

Идея перехода на индивидуальные тарифы страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний зафиксирована в Генеральном соглашении между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2011годы 39 (пункт 4.4: стороны взяли на себя обязательства провести соответствующие консультации).

После подписания этого соглашения были приняты многочисленные планы по его реализации (распоряжение Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2011 года № 2331-р «Об утверждении плана мероприятий Правительства Российской Федерации по реализации Генерального соглашения между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2011-2013 годы», приказ Минэкономразвития России от 26 марта 2012 года № 154 «Об организации в Минэкономразвития России работы по выполнению распоряжения Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2011 года № 2331-р», приказ Минздравсоцразвития России от 5 марта 2012 года № 196 «О плане мероприятий Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации по реализации Генерального соглашения между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2011-2013 годы»), однако до настоящего времени этот вопрос не решен, представляется, что во многом из-за отсутствия источника финансирования От 29 декабря 2010 года, протокол № 11 заседания Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.

расходов на страховое обеспечение пострадавших на ликвидированных впоследствии предприятиях.

Кроме того, в программных документах последнего времени делается вывод о необходимости увязки реформирования обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний с реформированием системы досрочных пенсий. Так, в Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2012 года № 2524-р, отмечено, что реформирование досрочного пенсионного обеспечения является сложной и комплексной задачей, в рамках выполнения которой необходимо принять меры по улучшению условий труда и созданию стимулов для работодателей, обеспечивающих модернизацию рабочих мест. Кроме того, нужны меры по сокращению уровня смертности и травматизма от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также по созданию условий для экономической мотивации работодателей, улучшающих условия труда.

Одновременно с реформированием досрочных пенсий необходимо усовершенствовать систему обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Реформирование досрочных пенсий началось - введены взносы по дополнительному тарифу. При этом тарифная политика в системе обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний остается неизменной уже много лет.

1. Эффективность выполнения Пенсионным фондом Российской Федерации и Фондом социального страхования Российской Федерации функции администраторов рассматриваемых обязательных социальных платежей находится на достаточном уровне, но ее рост сдерживается наличием проблем правового и методического характера, решение которых во многом находится за пределами прямой компетенции фондов.

В случае устранения выявленных в ходе мероприятия системных недостатков законодательства, а также недостатков внешнего и внутреннего методического обеспечения эффективность данной работы могла бы быть повышена.

2. Обязательные социальные платежи в настоящее время именуются взносами, и правовое регулирование в этой области осуществляется вне рамок налогового законодательства. Однако в Основные направления налоговой политики Российской Федерации по-прежнему включаются положения, касающиеся взносов в государственные внебюджетные фонды. Они именуются там «квазиналоговыми» платежами. Такой подход ретуширует социальный аспект взносов (проблемы социальной ответственности бизнеса перед своими работниками) и на первый план выводит фискальную их составляющую (проблемы налоговой нагрузки на бизнес).

В системе обязательных социальных платежей отсутствует внятная тарифная политика, поскольку не определены концептуальные подходы к:

- установлению размеров и динамике тарифов социальных взносов применительно ко всем областям социального страхования и социального обеспечения в комплексе;

- критериям распределения бремени финансовой ответственности между работодателями и государством с учетом социальной значимости конкретных видов экономической деятельности;

- оценке эффективности преференций по обязательным социальным платежам и влияния повышенных тарифов на экономическое состояние соответствующих отраслей экономики.

В результате суммарный тариф обязательных социальных платежей, уплачиваемых в угольной отрасли отдельными категориями плательщиков с выплат в пользу отдельных категорий работников, уже сейчас доходит до 50,6 % и к 2015 году может вырасти до 54,6 %. В этой отрасли в последние годы вводятся новые обязательные социальные платежи (взносы на доплату к пенсии и страховые взносы по дополнительному тарифу на досрочные пенсии), при том, что система тарифов в обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний разбалансирована (в угольной отрасли имеется троекратный дефицит собственных средств).

3. Решение проблемы досрочных пенсий, оптимизации системы формирования финансовых ресурсов для их выплаты неразрывно смыкается с проблемой формирования финансовых средств для выплаты страхового обеспечения пострадавшим от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Ведь и право на досрочное пенсионное обеспечение и страховое обеспечение в рамках обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний обусловлены вредными и опасными условиями труда.

Поэтому решение этих двух проблем должно осуществляться в комплексе и по двум направлениям:

- стимулирование работодателей к улучшению условий и повышению безопасности труда, в том числе и через тарифную политику в области обязательных социальных платежей;

- возложение на работодателей бремени несения издержек по досрочному пенсионному обеспечению и страховому обеспечению (в рамках обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний) их работников при поддержании приемлемого уровня страховой нагрузки для них как субъектов экономической деятельности с учетом ее социальной значимости.

Однако если реформирование досрочных пенсий уже началось (введены взносы по дополнительному тарифу), то тарифная политика в системе обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний остается неизменной уже много лет.

4. В угольной промышленности по итогам проведенной по инициативе государства реструктуризации значительно сократилось как количество действующих предприятий отрасли, так и количество занятых на них. За 1992годы были закрыты 188 шахт и 15 разрезов.

С 2000 года в Ростовской области были ликвидированы 72 организации угольной отрасли, в Республике Коми - 14 организаций. Численность работников в отрасли сократилась в Ростовской области почти в 14 раз (со 117,3 тыс. до 8,5 тыс. человек) и в Республике Коми в 2 раза (с 22,8 тыс. до 11,3 тыс. человек). В шахтерских территориях сложился один из самых высоких уровней безработицы.

5. С 2002 года прекращено дотирование угольной промышленности государством; не реализуются меры поддержки угольной отрасли в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1997 года № «О мерах по возмещению вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанными с исполнением ими трудовых обязанностей на ликвидируемых шахтах и разрезах угольной и сланцевой промышленности» в части выделения бюджету ФСС средств на обеспечение выплат страхового обеспечения пострадавшим на ликвидированных предприятиях угольной отрасли. Развитие предприятий отрасли осуществляется в основном за счет собственных средств и заемных финансовых ресурсов (около одной трети общего объема инвестиций).

При этом капитализированные платежи ликвидированными предприятиями угольной промышленности в анализируемом периоде в рамках обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний не уплачивались в связи с отсутствием ликвидной конкурсной массы должников, в то же время в целом по России сумма обеспечения пострадавших, работавших на ликвидированных предприятиях, в анализируемом периоде составила около 60 % от общей суммы расходов на обеспечение пострадавших на действовавших и ликвидированных предприятиях угольной отрасли.

В результате складывается ситуация, когда расходы на страховое обеспечение по упомянутому виду обязательного социального страхования пострадавшим на ликвидированных предприятиях угольной промышленности должны осуществляться за счет взносов, уплачиваемых действующими предприятиями отрасли, либо, как это происходит сейчас, за счет взносов, уплачиваемых страхователями иных отраслей.

Фактические величины интегральных показателей профессионального риска по исследуемым видам экономической деятельности, призванные определять размер страхового тарифа, в анализируемом периоде значительно превышали установленный по 32 классу профессионального риска страховой тариф в размере 8,5 %, при этом минимальный из них по коду ОКВЭД 10.10 «Добыча, обогащение и агломерация каменного угля» больше установленного размера тарифа в 2,4 раза, максимальный по коду ОКВЭД 10.20 «Добыча, обогащение и агломерация бурого угля» - в 975 раз. Основной причиной такого превышения является включение при расчете интегрального показателя в общую сумму расходов на обеспечение по страхованию выплат пострадавшим на ликвидированных предприятиях.

Объем расходов на выплату страхового обеспечения пострадавшим на производстве в организациях угольной промышленности превышает объем начисленных в отрасли страховых взносов в целом по Российской Федерации более чем в 3 раза, по Республике Коми - почти в 3 раза, по Ростовской области - в 15 раз.

Для покрытия расходов страхового обеспечения пострадавших в организациях угольной промышленности, отнесенных к 32 классу профессионального риска, размер страхового тарифа должен быть увеличен не менее чем в 3 раза, что вряд ли допустимо с экономической точки зрения.

6. Нормативная база по вопросам администрирования страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний несовершенна: остаются открытыми вопросы признания безнадежной к взысканию и списания задолженности по страховым взносам, предоставления отсрочек (рассрочек) по их уплате; множество споров возникает вследствие недостатков перечня выплат, не подлежащих обложению страховыми взносами и пр.

7. Деятельность ФСС, а также Ростовского регионального отделения и регионального отделения по Республике Коми по администрированию страховых взносов на обязательное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний характеризуется следующими данными.

7.1. В целом по Российской Федерации за 2011-2012 годы поступление страховых взносов от организаций угольной промышленности, отнесенных к 32 классу профессионального риска, увеличилось на 52,4 % и за 2012 год составило 2398,5 млн. рублей, соответственно, по региональному отделению ФСС по Республике Коми - 9,6 %, 364,2 млн. рублей, Ростовскому региональному отделению ФСС - 27,9 %, 162,2 млн. рублей.

7.2. Коэффициенты сборов по страховым взносам, поступившим от организаций угольной промышленности, сложились по региональному отделению ФСС по Республике Коми в 2011 году на уровне 83,7 %, в 2012 году - 78,6 %;

по Ростовскому региональному отделению ФСС - 80,2 % и 77,3 %. При этом коэффициенты сборов по страховым взносам, поступившим в доходы ФСС от всех страхователей по указанным отделениям, в анализируемом периоде сложились выше 98 процентов.

7.3. Суммарная задолженность организаций угольной промышленности в целом по Российской Федерации составляла по состоянию на 1 января 2011 года 1168,1 млн. рублей, на 1 января 2013 года - 1448,1 млн. рублей, увеличившись на 24 процента.

7.4. Безнадежная к взысканию задолженность по внесению капитализированных платежей ликвидированными организациями угольной отрасли на 1 января 2013 года в целом по России составила 91,8 % от общей суммы задолженности по капитализированным платежам. При этом нормативными правовыми актами не предусмотрен порядок ее списания.

7.5. В анализируемом периоде территориальными органами ФСС установлены скидки к страховым тарифам 4 организациям угольной промышленности, надбавки - 22 предприятиям.

Следует отметить, что расчет и утверждение надбавок к страховым тарифам до 1 июля 2012 года территориальными органами ФСС осуществлялись в соответствии с Правилами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2012 года № 524. При этом Минтрудом России не была своевременно утверждена новая методика их расчета, территориальные органы ФСС вынуждены были пользоваться методикой, разработанной во исполнение уже недействующих Правил установления скидок и надбавок к страховым тарифам. В результате в региональном отделении ФСС по Республике Коми по обращению страхователя ОАО «Воркутауголь» принятое решение об установлении надбавки признано судебными органами незаконным.

7.6. Объем расходов на выплату страхового обеспечения пострадавшим на производстве в организациях угольной промышленности, отнесенных к 32 классу профессионального риска, в целом по Российской Федерации увеличился в 2012 году по сравнению с 2011 годом на 5,8 % и составил 9815,5 млн. рублей, соответственно, по региональному отделению ФСС по Республике Коми - 4,4 %, 1318,8 млн. рублей, по Ростовскому региональному отделению ФСС - 4,4 %, 2753,0 млн. рублей.

8. В региональных отделениях ФСС отсутствует программное обеспечение для автоматизированного учета задолженности по пеням и штрафам, который ведется в синтетических регистрах бухгалтерского учета с января 2013 года.

Ручной режим учета начислений и поступлений пеней и штрафов приводит к повышению трудоемкости и неэффективному администрированию указанных доходов Фонда.

9. С 2013 года для большинства работодателей, использующих труд работников, имеющих право на досрочное пенсионное обеспечение в связи с тяжелыми и вредными условиями труда, введены дополнительные тарифы страховых взносов с выплат в пользу этих работников, которые будут повышаться в течение 3 лет. Тем самым положено начало решению вопроса формирования финансовых ресурсов для выплаты досрочных пенсий работникам за счет средств их работодателей.

10. С принятием Федерального закона от 10 мая 2010 года № 84-ФЗ «О дополнительном социальном обеспечении отдельных категорий работников организаций угольной промышленности» была продолжена законодательная практика введения дополнительных взносов для отдельных категорий работодателей с целью обеспечения повышенного уровня пенсионного обеспечения отдельных категорий работников по сравнению с общеустановленным порядком. «Угольщики» стали второй после членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации категорией, которым предусматривается установление доплаты к пенсии за счет средств, формирующихся в результате уплаты соответствующими категориями работодателей взносов по дополнительному тарифу.

11. Деятельность ПФР, а также его отделений по Ростовской области и Республике Коми по администрированию взносов, уплачиваемых работодателями сверх общеустановленных тарифов в целях дополнительного социального обеспечения отдельных категорий работников организаций угольной промышленности, а также по назначению доплаты к пенсии, установленных Законом № 84-ФЗ, характеризуется следующими данными.

11.1. Общий объем поступивших взносов на выплату доплаты к пенсии по тарифу, установленному Законом № 84-ФЗ, а также пеней и штрафов в целом по Российской Федерации составил в 2011 году 1463,0 млн. рублей, в 2012 году млн. рублей, увеличившись практически на четверть.

Более 90 % поступлений обеспечивали организации угольной промышленности, находившиеся в трех регионах: Кемеровской области (76,9 % от общего объема поступивших в ПФР взносов в 2011 году и 74,0 % - в 2012 году), Республике Коми (соответственно, 11,1 % и 12,9 %) и Ростовской области (5,0 % и 6,1 процента).

Суммарная задолженность в целом по Российской Федерации составляла по состоянию на 1 января 2012 года 23,6 млн. рублей, по состоянию на 1 января 2013 года - 95,9 млн. рублей, увеличившись в 4 раза.

11.2. В целом по Российской Федерации по состоянию на 1 января 2012 года средний размер доплаты к пенсии, установленной Законом № 84-ФЗ, составлял 1914,6 рубля, по состоянию на 1 января 2013 года - 2295,0 рубля, увеличившись почти на 20 %. В Ростовской области средний размер доплаты составлял 1652,3 рубля в 2011 году и 1939,1 рубля - в 2012 году, увеличившись на 17,4 %, в Республике Коми средний размер доплаты составлял 2173 рубля в 2011 году и 2459,6 рубля - в 2012 году, увеличившись на 13,2 процента.

Количество получателей доплат в целом по Российской Федерации по состоянию на 1 января 2012 года составляло 67782 человека, по состоянию на 1 января 2013 года - 66954 человека, то есть уменьшилось на 1,2 %. В Ростовской области на начало 2012 года доплату получали 13584 человека (20 % от общего количества получателей), на начало 2013 года - 13298 человек (19,9 %), в Республике Коми - соответственно, 2173 человека (3,2 %) и 2163 человека (3,2 процента).

12. Нормы Закона № 84-ФЗ, касающиеся администрирования «угольных»

взносов, носят преимущественно отсылочный к Закону № 212-ФЗ характер. Соответственно, все недостатки Закона № 212-ФЗ оказывают влияние и на администрирование рассматриваемых взносов. При этом отдельные категории администрирования (например, способы обеспечения уплаты страховых взносов, списание безнадежной к взысканию задолженности) упускаются из виду, отсылки к соответствующим статьям Закона № 212-ФЗ в Законе № 84-ФЗ отсутствуют. В результате имеют место правовые пробелы, свидетельствующие о небрежности при разработке и принятии законодательных актов. Аналогичные (позже устраненные) пробелы имелись и в Законе № 155-ФЗ, посвященном «летным» взносам, принятым значительно раньше.

12.1. При принятии Закона № 84-ФЗ была вновь допущена ошибка (имевшаяся изначально и в Законе № 155-ФЗ), предоставившая плательщикам «угольных» взносов возможность существенно уменьшать их размер, применяя при определении базы для начисления взносов предельную базу, установленную Законом № 212-ФЗ.

Федеральным законом от 18 июля 2011 года № 217-ФЗ соответствующее ограничение было снято с указанием, что такой порядок должен применяться с 1 января 2011 года, то есть данному нормативному установлению была придана обратная сила.

Отделением ПФР по Республике Коми в качестве нарушения были квалифицированы действия плательщика, применявшего в 2011 году предельную базу для начисления «угольных» взносов, в связи с недопустимостью, по его мнению, придания обратной силы законам, устанавливающим новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков (статья 57 Конституции Российской Федерации).

В настоящее время данный спор рассматривается в Конституционном Суде Российской Федерации.

12.2. Перечень выплат, не подлежащих обложению страховыми взносами, сформулирован в Законе № 212-ФЗ таким образом, что в них включены и родовые понятия (пособия, компенсационные выплаты и пр.), и конкретные выплаты (суммы материальной помощи, не превышающие 4000 рублей на одного работника за расчетный период; суммы, выплачиваемые организациями своим работникам на возмещение затрат по уплате процентов по займам на приобретение (строительство) жилья и т.п.).

Разнообразие выплат, осуществляемых в пользу работника, не всегда позволяет однозначно отнести их к тому или иному родовому понятию (например, компенсация), а перечисление конкретных видов выплат в соответствующих перечнях позволяет делать вывод о том, что если конкретная выплата не поименована в перечне, то ее следует облагать взносами.

Неоднозначность формулировок в содержащемся в Законе № 212-ФЗ перечне выплат, не облагаемых страховыми взносами, приводит, как показали результаты мероприятия, к различному пониманию необходимости начисления на них взносов со стороны органов ПФР, ФСС, плательщиков и судов.

12.2.1. Единая позиция по вопросу обложения страховыми взносами доплаты работникам, постоянно занятым на подземных работах, за нормативное время их передвижения в шахте от ствола к месту работы и обратно (так называемые «стволовые» или «ходовые») отсутствует даже в системе органов ПФР.

Так, Отделение ПФР по Ростовской области при квалификации в качестве нарушения исключения плательщиками «ходовых» из базы для начисления взносов руководствуются ответом ПФР на собственный запрос Отделения, согласно которому «ходовые» не относятся к государственным пособиям и компенсационным выплатам, освобождаемым от начисления взносов в соответствии со статьей 9 Закона № 212-ФЗ. Данная позиция поддерживается также Минфином России (письмо от 15 августа 2005 года № 03-05-02-03/40) и некоторыми судами общей юрисдикции, в то время как противоположное мнение содержится в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12 января 2010 года № 10280/09, письме Минтруда России от 20 июля 1992 года № 1498-ВК, а также разъяснениях ФСС от 3 марта 2000 года № 02-18/05-1585.

В то же время Отделение ПФР по Республике Коми, руководствуясь вышеназванными письмом Минтруда России и разъяснениями ФСС, исключение «стволовых» («ходовых») из базы для начисления взносов нарушением не считает.

В результате органы ПФР по Ростовской области доначисляют взносы и пени, а также привлекают к ответственности плательщиков, исключающих «ходовые» из базы для начисления страховых взносов, а Арбитражный суд Ростовской области признает незаконными соответствующие решения этих органов, взыскивая с них госпошлину.

12.2.2. В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 9 Закона № 212-ФЗ не подлежит обложению страховыми взносами стоимость проезда работников и членов их семей к месту проведения отпуска и обратно, оплачиваемого плательщиком страховых взносов лицам, работающим и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в соответствии с законодательством Российской Федерации, трудовыми договорами и (или) коллективными договорами.

При этом в случае проведения отпуска указанными лицами за пределами территории Российской Федерации не подлежит обложению страховыми взносами стоимость проезда или перелета по тарифам, рассчитанным от места отправления до пункта пропуска через Государственную границу Российской Федерации.

Минздравсоцразвития России и ПФР, основываясь на положениях статьи 9 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 года № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации», придерживаются мнения, что не подлежит включению в базу для начисления страховых взносов только компенсация стоимости проезда работника от места жительства или работы до международного аэропорта и обратно (поскольку аэропорт является пунктом пропуска через государственную границу для целей законодательства о Государственной границе Российской Федерации).

Данная позиция не нашла поддержки в арбитражных судах Российской Федерации. Так, Президиум ВАС России в постановлении от 2 октября 2012 года № 7828/12 пришел к выводу о том, что при таком толковании нарушаются вытекающие из Конституции Российской Федерации универсальные принципы справедливости и равенства обложения страхователей страховыми взносами, а также принципы равенства граждан на социальное обеспечение и экономического обоснования страховых взносов, поскольку при таком толковании обязанность страхователя по уплате страховых взносов ставится в зависимость от вида транспорта, которым работник будет следовать к месту проведения отпуска и обратно.

С учетом данной позиции ВАС России суды Республики Коми отменяют решения органов ПФР о привлечении плательщиков к ответственности за занижение суммы уплаченных взносов, а органы ПФР, связанные позицией Минздравсоцразвития России и Фонда, вынуждены считать такие действия страхователей нарушениями.

13. Механизм определения перечня плательщиков взносов, установленных Законом № 84-ФЗ, нельзя признать оптимальным.

13.1. Вызывает сомнения эффективность сложной процедуры его определения с вовлечением в этот процесс целого ряда государственных органов (Минэнерго России, Роснедра, Ростехнадзор, МЧС России) и самих плательщиков этих взносов в условиях отсутствия ответственности за предоставление ими недостоверных (неполных) сведений.

Механизм формирования перечней плательщиков страховых взносов, уплачиваемых по пониженным тарифам, и взносов, уплачиваемых сверх общеустановленных для целей доплаты к пенсии, соответствующими профильными министерствами и ведомствами является традиционным для целей законодательства об этих взносах.

Однако, если в первом случае сами плательщики заинтересованы в том, чтобы попасть в соответствующий перечень, то во втором - такой экономической заинтересованности нет. Скорее наоборот - в рассматриваемом случае естественным стремлением организаций угольной промышленности, потенциально обязанных уплачивать такие взносы, является максимальное затягивание процесса признания их плательщиками таковых. При этом если при уплате страховых взносов по пониженным тарифам права застрахованных не страдают (предусмотрен механизм компенсации выпадающих доходов бюджета ПФР из федерального бюджета), то при неуплате «угольных» взносов происходит прямое ущемление интересов получателей доплаты к пенсии (размер которой уменьшается), поскольку никаких компенсационных механизмов здесь нет.

Следует отметить, что вся необходимая информация о том, должна ли организация уплачивать страховые взносы, установленные Законом № 84-ФЗ, или нет, имеется в органах ПФР в системе индивидуального (персонифицированного) учета (код стажа работников, дающего право на назначение досрочной пенсии по основаниям, предусмотренным подпунктом 11 пункта статьи 27 Закона № 173-ФЗ).

Именно таким образом органами ПФР в 2012 году проводилась работа по определению круга потенциальных плательщиков страховых взносов по дополнительному тарифу, уплачиваемых с 2013 года с выплат в пользу работников, имеющих право на досрочную пенсию по основаниям, предусмотренным в том числе и подпунктом 11 пункта 1 статьи 27 Закона № 173-ФЗ.

Поэтому представляется, что полное исключение ПФР из процедуры определения перечня плательщиков «угольных» взносов не способствует повышению уровня их собираемости.

13.2. Существующая процедура формирования и корректировки перечня организаций угольной промышленности - плательщиков взносов на практике приводит к его несвоевременной актуализации и в итоге - к уменьшению размера доплаты, выплачиваемой пенсионерам.

В ходе мероприятия, по сведениям индивидуального (персонифицированного) учета, установлено, что ООО «Гуковское управление Донбасс шахт строй монтаж», включенное в перечень и начавшее уплачивать взносы со II квартала 2012 года, предоставляло в Отделение ПФР по Ростовской области индивидуальные сведения на работников с указанием кодов льготы, дающей право на назначение трудовой пенсии по старости в соответствии с подпунктом 11 пункта 1 статьи 27 Закона № 173-ФЗ, в 2011 году (166 человек) и в I квартале 2012 года (52 человека). Аналогичная ситуация имеет место и в отношении двух других предприятий, несвоевременно включенных в перечень, - ООО «Шахтинское монтажное наладочное управление» и ООО «Энергошахтспецмонтаж».

Однако поскольку в соответствии с пунктом 2 статьи 6 Закона № 84-ФЗ плательщиками взносов являются только организации, включенные в вышеназванный перечень, органы ПФР не имеют законных оснований произвести доначисление данных взносов за те периоды, когда организация не была в него включена, несмотря на наличие в ее штате сотрудников, с выплат в пользу которых взносы должны уплачиваться (расчетно: дополнительные доходы могли бы составить более 1,7 млн. рублей).

13.3. По информации, представленной Отделением ПФР по Ростовской области, ЗАО «Шахта «Гуковская» со 2 февраля 2012 года прекратило деятельность путем реорганизации в форме присоединения к ОАО «Угольная компания «Алмазная», в связи с чем с этого времени взносы данной компанией не уплачивались. Однако соответствующие изменения в перечень организаций угольной промышленности, являющихся плательщиками взносов, Минэнерго России до настоящего времени не внесены, до Отделения не доведены.

Аналогичная ситуация имела место и в Отделении ПФР по Республике Коми, где ЗАО «Шахта «Воргашорская-2» с 15 июня 2012 года прекратило деятельность путем реорганизации в форме присоединения к компании по добыче угля ОАО «Воркутауголь», в связи с чем с этого времени взносы данной компанией также не уплачивались. При этом согласно Перечню, представленному Минэнерго России в ПФР 25 января 2013 года и доведенному до Отделения 12 февраля 2013 года, данная организация по-прежнему числится плательщиком взносов.

13.4. Имеется правовая неопределенность в части установления даты, с которой плательщики, дополнительно включенные в перечень, обязаны начислять и уплачивать рассматриваемые взносы, а плательщики, из него исключенные, прекращать их уплату, поскольку ни Закон № 84-ФЗ, ни Правила определения перечня не содержат соответствующего нормативного установления.

14. В ходе мероприятия выявлены недостатки в нормативно-методическом обеспечении осуществления контроля за уплатой взносов, установленных Законом № 84-ФЗ.

14.1. При проведении выездных и камеральных проверок плательщиков Отделением ПФР по Ростовской области использовались формы актов, решений и т.д., утвержденные приказом Минздравсоцразвития России от 7 декабря 2009 года № 957н, в которые с момента утверждения никаких изменений не вносилось, соответственно, во всех формах документов, в том числе актах камеральной и выездной проверок, не предусмотрено отражение вопросов, связанных с осуществлением контроля за правильностью исчисления и уплатой взносов по тарифу, установленному Законом № 84-ФЗ.

В результате в наименованиях проверок, проведенных в анализируемом периоде органами ПФР по Ростовской области в организациях угольной отрасли, ни в одном случае не упоминается, что их предметом являются, в том числе взносы, установленные Законом № 84-ФЗ.

При этом в ходе данных проверок были выявлены значительные суммы неуплаченных страховых взносов в 2011 году в результате занижения базы для их начисления (около 1,7 млн. рублей), что было квалифицировано проверяющими в качестве правонарушений, предусмотренных частью 1 статьи Закона № 212-ФЗ.

Учитывая, что согласно части 3 статьи 6 Закона № 84-ФЗ объект обложения и база для начисления взносов совпадают с теми, которые установлены для страховых взносов на обязательное пенсионное и медицинское страхование, суммы неуплаченных страховых взносов должны были быть выявлены и в части взносов по дополнительному тарифу, установленному Законом № 84-ФЗ, однако этого сделано не было.

В то же время Отделением ПФР по Республике Коми были самостоятельно разработаны соответствующие формы документов, оформляемых по результатам выездной проверки организации угольной промышленности (справка о проведенной проверке, акт выездной проверки, решение о привлечении к ответственности), в которых эти вопросы нашли свое отражение.

14.2. Следует рассмотреть вопрос об оптимизации формы расчета РВ-3 по начисленным и уплаченным взносам в ПФР, применяемого при осуществлении контроля за уплатой взносов для работодателей, уплачивающих взносы на дополнительное социальное обеспечение, утвержденной приказом Минздравсоцразвития России от 3 ноября 2011 года № 1322н.

14.2.1. В результате сопоставления данных о количестве застрахованных лиц, указанных в форме расчета РВ-3 со сведениями индивидуального (персонифицированного) учета, представленных организациями угольной промышленности в отделения ПФР по итогам 2011 и 2012 годов, установлено, что в целом ряде случаев предприятиями в формах расчетов РВ-3 указывались недостоверные данные о количестве застрахованных лиц (не говоря уже о том, что применительно к «угольным» взносам термин «застрахованные лица» некорректен), причем как в сторону занижения, так и в сторону завышения их количества.

Общая численность застрахованных лиц, на суммы выплат в пользу которых начисляются взносы по «угольному» тарифу, указанная в сводных расчетах, направленных отделениями в ПФР, оказалась завышенной в 2011 году по Отделению ПФР по Ростовской области на 380 человек, по Отделению ПФР по Республике Коми - на 644 человека, в 2012 году - соответственно, на 19 и на 524 человека.

В то же время само наличие в форме расчета РВ-3 поля, отражающего количество «застрахованных лиц», практического смысла не имеет, поскольку фактически она используется только в статистических целях при формировании сводного расчета по форме РВ-3 по итогам года, при том, что количество лиц, с выплат в пользу которых должны уплачиваться взносы, может быть определено с помощью имеющихся программных средств из сведений индивидуального (персонифицированного) учета по кодам соответствующей льготы (27-11ГР, 27-11ВП) (об этом прямо сказано в порядке заполнения данного расчета, в котором установлено, что в указанном поле отражается «число застрахованных лиц, на суммы выплат и иных вознаграждений которых начисляются взносы по дополнительному тарифу и по которым представляются сведения индивидуального (персонифицированного) учета за отчетный период»).

14.2.2. Одним из наиболее часто используемых оснований для включения плательщика в план проверок отделений является критерий наличия у него значительных сумм выплат, не облагаемых страховыми взносами. Соответственно, и одним из наиболее часто встречающихся видов нарушений, выявляемых органами контроля при проведении выездных проверок, является как раз неправильное понимание плательщиком того, включается ли та или иная конкретная выплата в базу для начисления взносов.

Поскольку периодичность проведения выездных проверок у плательщиков в настоящее время существенно ограничена (не чаще чем 1 раз в 3 года), такие нарушения могут либо вообще не выявляться, либо выявляться при последующем контроле через несколько лет после совершения нарушения.

При этом эти нарушения невозможно выявить при осуществлении камеральных проверок расчета по начисленным и уплаченным взносам (РВ-3), равно как и при проверках других расчетов по страховым взносам, проводимых органами ПФР и ФСС (РСВ-1 и 4-ФСС), поскольку их формы содержат данные только об общих суммах, не подлежащих обложению взносами, без разбивки по конкретным видам выплат.

При наличии такой расшифровки (по аналогии с налоговым законодательством, где такая практика имеется) органы контроля могли бы выявлять факты занижения базы для начисления взносов в ходе камеральных проверок и необходимость проведения выездных мероприятий могла бы быть существенно снижена.

15. Органами ПФР по Ростовской области не во всех случаях привлекались к административной ответственности должностные лица плательщиков за непредставление в установленный срок расчета по начисленным и уплаченным взносам (административное правонарушение, предусмотренное частью 2 статьи 15.33 КоАП), хотя привлечение плательщиков к ответственности за данное правонарушение по части 1 статьи 46 Закона № 212-ФЗ осуществлялось.

1. Направить в Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере пенсионного обеспечения и социальной защиты населения, информационное письмо (с приложением отчета), в котором обратить внимание на необходимость:

- разработки (совместно с другими заинтересованными министерствами) основных направлений тарифной политики в области обязательных социальных платежей, предусмотрев в ней, в частности, механизмы оценки эффективности пониженных тарифов страховых взносов, а также влияния взносов, уплачиваемых сверх общеустановленных, на экономическое положение их плательщиков;

- корректировки тарифной политики в области обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний с учетом фактического финансирования расходов на страховое обеспечение в угольной отрасли за счет страховых взносов, уплачиваемых страхователями, отнесенными к низким классам профессионального риска;

- обеспечения качества и своевременности принятия законодательных и подзаконных нормативных актов, оперативного устранения пробелов и противоречий в них;

- своевременной актуализации перечня выплат, не подлежащих обложению страховыми взносами (статья 9 Закона № 212-ФЗ), с учетом складывающейся судебной практики;

- оперативного обновления и оптимизации методической базы процесса администрирования обязательных социальных платежей.

2. Обратить внимание Пенсионного фонда Российской Федерации на необходимость:

- исключения практики направления персональных разъяснений своим территориальным органам по существенным вопросам применения законодательства, требующим выработки единых подходов по всей системе ПФР;

- активизации работы территориальных органов ПФР по привлечению к административной ответственности должностных лиц плательщиков в случае выявления фактов непредставления в установленный срок расчета по начисленным и уплаченным взносам (административное правонарушение, предусмотренное частью 2 статьи 15.33 КоАП).

3. Обратить внимание Фонда социального страхования Российской Федерации на необходимость в централизованном порядке разработать программное обеспечение для автоматизированного учета начислений и поступлений пеней и штрафов в подсистеме «Бухгалтерия» ЕИИС «Соцстрах».

4. Направить отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия в Пенсионный фонд Российской Федерации и Фонд социального страхования Российской Федерации.

Аудитор Счетной палаты Из решения Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 21 июня 2013 года № 29К (920) «О результатах контрольного мероприятия «Проверка эффективности расходования средств федерального бюджета, направленных на организацию лесного семеноводства и лесовосстановление»:

Утвердить отчет о результатах контрольного мероприятия.

Направить представления Счетной палаты Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации, правительству Архангельской области, правительству Воронежской области.

Направить обращение в Генеральную прокуратуру Российской Федерации по результатам проверки в Архангельской области.

Направить информацию об основных итогах контрольного мероприятия и отчет о результатах контрольного мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации.

о результатах контрольного мероприятия «Проверка эффективности расходования средств федерального бюджета, направленных на организацию лесного семеноводства Основание для проведения контрольного мероприятия: пункт 2.3.5. Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2013 год.

Деятельность Федерального агентства лесного хозяйства и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в части организации лесного семеноводства и обеспечения лесовосстановления; нормативные правовые акты и иные распорядительные документы в области лесных отношений, лесные планы субъектов, материалы лесоустройства, бухгалтерская, статистическая и ведомственная отчетность.

Федеральное агентство лесного хозяйства (г. Москва) (по запросу); федеральное бюджетное учреждение (далее - ФБУ) «Рослесозащита»; правительство Архангельской области; правительство Воронежской области; министерство природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области;

управление лесного хозяйства Воронежской области; комитет по природным ресурсам Ленинградской области (г. Санкт-Петербург) (по запросу); филиал ФБУ «Рослесозащита» - «Центр защиты леса Архангельской области»; филиал ФБУ «Рослесозащита» - «Центр защиты леса Воронежской области».

Срок проведения контрольного мероприятия: с января по май 2013 года.

Цель 1. Анализ эффективности функционирования системы лесного семеноводства Российской Федерации и использования средств федерального бюджета, предназначенных на организацию лесного семеноводства и выращивание посадочного материала.

Цель 2. Анализ эффективности организации лесовосстановления и использования средств федерального бюджета и средств других источников, направленных на организацию лесовосстановления.

Цель 3. Проверка целевого и эффективного использования средств субсидий, выделенных из федерального бюджета на строительство селекционносеменоводческих центров в субъектах Российской Федерации.

Цель 4. Выявление коррупционных рисков в деятельности органов государственной власти и подведомственных им государственных учреждений при реализации полномочий в части организации лесного семеноводства и обеспечения лесовосстановления.

Проверяемый период деятельности: 2010-2012 годы (предшествующий период при необходимости).

Краткая характеристика проверяемых объектов В соответствии со статьей 83 Лесного кодекса Российской Федерации от 4 декабря 2006 года № 200-ФЗ (далее - Лесной кодекс) и Федеральным законом от 4 декабря 2006 года № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 4 декабря 2006 года № 201-ФЗ) с 1 января 2007 года органам государственной власти субъектов переданы отдельные полномочия в области лесных отношений.

Объектами проверки, исполняющими отдельные полномочия в области лесных отношений в субъектах Российской Федерации, являлись: в Воронежской области - управление лесного хозяйства Воронежской области, в Архангельской области - министерство природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области, в Ленинградской области - комитет природных ресурсов Ленинградской области (по запросу).

Учреждением, основной целью деятельности которого является исполнение лесного законодательства в части полномочий Российской Федерации в области защиты леса и лесного семеноводства, является подведомственное Рослесхозу ФБУ «Рослесозащита», созданное в соответствии с приказом Рослесхоза от 23 декабря 1997 года № 172 и переименованное приказом Минприроды России от 19 марта 2001 года № 232. ФБУ «Рослесозащита» находится в ведении Рослесхоза в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2005 года № 244-р.

Объектами проверки являлись филиалы ФГУ «Рослесозащита» «Центр защиты леса Воронежской области», созданный в соответствии с приказом ФГУ «Рослесозащита» от 30 июня 2006 года № 42-р и «Центр защиты леса Архангельской области», созданный в соответствии с приказом ФГУ «Рослесозащита»

от 30 июня 2006 года № 43-р.

Основными видами деятельности филиалов являются: организация работ по формированию, хранению и использованию федерального фонда семян лесных растений, координация работ по созданию и использованию объектов лесного семеноводства, прогноз ожидаемого урожая; определение посевных качеств лесных семян, используемых для воспроизводства лесов и лесоразведения на землях лесного фонда, выдача документов об их качестве.

Цель 1. Анализ эффективности функционирования системы лесного семеноводства Российской Федерации и использования средств федерального бюджета, предназначенных на организацию лесного семеноводства и выращивание посадочного материала Основными нормативными правовыми актами, регламентирующими вопросы лесного семеноводства, являются Лесной кодекс и Федеральный закон от 17 декабря 1997 года № 149-ФЗ «О семеноводстве» (далее - Федеральный закон «О семеноводстве»).

В соответствии со статьей 1 Федерального закона «О семеноводстве» семеноводство - это деятельность по производству, заготовке, обработке, хранению, реализации, транспортировке и использованию семян сельскохозяйственных и лесных растений, а также сортовой контроль и семенной контроль.

Лесное семеноводство является необходимой составляющей для обеспечения мероприятий по воспроизводству лесов.

Долгосрочная программа развития лесного семеноводства в Российской Федерации, утверждение и реализация которой предусмотрены Стратегией развития лесного комплекса Российской Федерации до 2020 года, утвержденной приказами Минсельхоза России и Минпромторга России от 31 октября 2008 года № 482 и 248, не разработана.

Согласно статье 81 Лесного кодекса, статьям 4 и 10 Федерального закона «О семеноводстве» и постановлению Правительства Российской Федерации «О Федеральном агентстве лесного хозяйства» полномочия по организации лесного семеноводства, формированию и хранению федерального фонда семян лесных растений, установлению лесосеменного районирования, созданию постоянных лесосеменных участков и семенной контроль в отношении семян лесных растений возложены на Федеральное агентство лесного хозяйства.

В соответствии с подпунктом 4 пункта 1 статьи 83 Лесного кодекса полномочия по организации воспроизводства лесов на землях лесного фонда переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением лесного семеноводства, и не предусматривают финансирование расходов на данные цели за счет субвенций, выделяемых субъектам Российской Федерации из федерального бюджета на осуществление полномочий в области лесных отношений.

В результате запрета на организацию лесного семеноводства на момент проверки в Архангельской области утрачен контроль за заготовкой лесных семян, что привело к дефициту лесосеменного материала и неосвоению предусмотренных объемов лесовосстановления как в рамках государственного заказа, так и арендаторами при использовании лесных участков.

В нарушение требований статей 85 и 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации в 2010-2012 годах при расходовании средств субвенций из федерального бюджета ежегодно свыше 20 субъектов Российской Федерации необоснованно осуществляли расходы на семеноводство на общую сумму 229913,7 тыс. рублей, в том числе: в 2010 году - 33439,2 тыс. рублей; в 2011 году - 110331,3 тыс. рублей; в 2012 году - 86143,2 тыс. рублей.

В 2011-2012 годах в 6 субъектах Российской Федерации согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 17 мая 2011 года № 375 за счет субсидий из федерального бюджета было профинансировано строительство шести лесных селекционно-семеноводческих центров (далее - ЛССЦ) на общую сумму 1780,4 млн. рублей, основными видами деятельности которых являются заготовка, обработка и хранение семян лесных растений и выращивание посадочного материала лесных растений (саженцев, сеянцев).

Потребность в создании ЛССЦ субъектами Российской Федерации не обоснована. Обоснование выбора субъектов для строительства центров у Рослесхоза отсутствует.

Целью создания ЛССЦ являлось устойчивое обеспечение воспроизводства лесов семенами с улучшенными наследственными свойствами в объемах, предусмотренных лесными планами субъектов Российской Федерации.

Обеспечение финансирования текущей деятельности ЛССЦ осуществляется за счет бюджетов соответствующих субъектов, что противоречит положениям Лесного кодекса: в соответствии со статьей 83 Лесного кодекса деятельность по лесному семеноводству (заготовка, обработка и хранение семян лесных растений) не входит в полномочия субъектов Российской Федерации, а согласно положениям статьи 39.1 выращивание посадочного материала является предпринимательской деятельностью. Таким образом, субъекты Российской Федерации не имеют полномочий по финансированию расходов, связанных с деятельностью ЛССЦ.

Вместе с тем ЛССЦ являются имуществом субъектов Российской Федерации, а бремя содержания в соответствии со статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации несет собственник имущества.

Следствием необоснованного принятия решения, противоречащего нормам лесного законодательства о создании на региональном уровне лесных селекционно-семеноводческих центров, стало отсутствие правового основания финансирования деятельности данных объектов, что дает предпосылки к утрате государственного контроля деятельности центров и их перепрофилирования на цели, не обеспечивающие воспроизводство лесов семенами с улучшенными наследственными свойствами.

В результате отсутствия стратегии создания и единой системы, предусматривающей порядок деятельности ЛССЦ, созданные в субъектах учреждения не имеют единой организационно-правовой формы:

- в Воронежской области создано государственное бюджетное учреждение «Воронежский лесной селекционно-семеноводческий центр», осуществляющее свою деятельность на основании государственного задания;

- в Ленинградской области ЛССЦ является структурным подразделением Лужского лесничества - филиала Ленинградского областного государственного казенного учреждения «Ленобллес»;

- в Архангельской области ЛССЦ после ввода в эксплуатацию будет передан в оперативное управление автономному учреждению Архангельской области «Единый лесопожарный центр».

Таким образом, ЛССЦ, целями создания которых являлись улучшение и развитие селекционного семеноводства в Российской Федерации, в Ленинградской и Архангельской областях переданы не специализирующимся в этой области учреждениям для осуществления приносящей доход деятельности.

В ходе проверки установлено, что деятельность в сфере лесного семеноводства не обеспечена необходимой нормативно-правовой базой.

До настоящего времени не отрегулированы или не введены в действие нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность лесного семеноводства, предусмотренные введенным в 2006 году Лесным кодексом, что нарушает требования статьи 2 Федерального закона от 4 декабря 2006 года № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации». Не разработаны подзаконные акты, предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) и Федеральным законом «О семеноводстве».

Так, нормативно-правовая база, регламентирующая формирование и использование федерального фонда семян лесных растений и страховых фондов, входит в противоречие с введенной в 2007 году новой системой лесоуправления, исходя из новых полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Не введены в действие: Правила создания и выделения объектов лесного семеноводства, предусмотренные статьей 65 Лесного кодекса; Порядок функционирования системы семеноводства лесных растений, предусмотренный статьей 10 Федерального закона «О семеноводстве»; Порядок заготовки, обработки, хранения и использования семян лесных растений, предусмотренный статьей 21 Федерального закона «О семеноводстве».

Указания по лесному семеноводству в Российской Федерации от 11 января 2000 года, на основании которых Рослесхоз организует и обеспечивает лесное семеноводство, не являются нормативным правовым актом, так как приняты без соблюдения процессуальных правил издания, не имеют обязательных реквизитов и не зарегистрированы в Минюсте России.

Правила лесного семеноводства, за нарушение которых предусмотрена ответственность статьей 8.27 КоАП, не приняты к разработке. Указанные в КоАП санкции за нарушение этих правил в настоящее время не применяются.

В проверяемый период ФБУ «Рослесозащита» на мероприятия в сфере лесного семеноводства в Российской Федерации израсходованы средства в общем объеме 785313,3 тыс. рублей, в том числе по видам работ:

формирование федерального фонда семян лесных растений 3036,9 23631,1 19848, Лесным кодексом предусмотрено использование улучшенных сортовых семян лесных растений при воспроизводстве лесов.

Для производства семян лесных растений и улучшения породного состава лесов, повышения их продуктивности и защитных свойств служат объекты лесного семеноводства, созданные с целью обеспечения воспроизводства лесов семенами с ценными наследственными свойствами и высокими посевными качествами. Этими объектами являются: плюсовые деревья и насаждения, элитные деревья, лесосеменные плантации, постоянные лесосеменные участки.

Реестр по наличию и использованию объектов лесного семеноводства или единого генетико-селекционного комплекса (далее - ЕГСК) ведется ФГУ «Рослесозащита», при анализе данных которого установлено, что в проверяемом периоде количество объектов ЕГСК на землях лесного фонда снижалось. Наибольшее количество объектов списано в Ленинградской области и в Башкортостане из-за несоответствия требованиям стандартов. Основной причиной списания являлось отсутствие ухода за данными объектами.

Всего за 2010-2012 годы с аттестованных объектов заготовлено 96,8 т семян, в том числе: в 2010 году - 49,4 т; в 2011 году - 20,1 т; в 2012 году - 27,3 тонны.

Отсутствие улучшенных семян свидетельствует о неэффективности лесного семеноводства в субъектах. Так, за три года в Архангельской области заготовлено всего 0,65 кг улучшенных семян, что составило 0,5 % от всех заготовленных семян.

С 2012 года функция по обследованию объектов ЕГСК исключена из устава ФБУ «Рослесозащита». Информация о фактическом наличии и состоянии объектов ЕГСК отсутствует, в результате чего в настоящее время данные реестра ЕГСК содержат устаревшую и недостоверную информацию.

Значительные площади объектов лесного семеноводства находятся на арендованных участках, переданных арендаторам для целей, не связанных с лесным семеноводством (лесозаготовок, рекреации, охоты). Однако Рослесхоз не обладает сведениями о переданных объектах на территории Российской Федерации.

В ходе проверки установлено, что в Воронежской области площади аренды лесного фонда, на которых находятся объекты ЕГСК, составляют 1476,6 га, в Архангельской области - 4358,8 гектара.

Договоры аренды лесных участков при наличии на них объектов ЕГСК не содержат обременений в части их содержания и эксплуатации. Контроль за лесосеменными объектами на таких участках практически отсутствует, и существуют риски утраты ценных лесосеменных объектов, на создание которых затрачены средства федерального бюджета и временные рамки создания которых составляют 10-15 лет.

В ходе контрольного мероприятия установлено, что в нарушение пункта постановления Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2009 года № 723 «О порядке ввода в эксплуатацию отдельных государственных информационных систем» база данных ФГУ «Рослесозащита» о наличии и использовании объектов лесного семеноводства не зарегистрирована в реестре федеральных государственных информационных систем.

Семенной контроль семян лесных растений проводится на основании Положения о проведении семенного контроля семян лесных растений, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 31 октября 1998 года № 1269, и Инструкции по организации и проведению семенного контроля в отношении семян лесных растений в Российской Федерации, утвержденной приказом Рослесхоза от 25 июня 1999 года № 134.

На определение посевных качеств ФБУ «Рослесозащита» проверены все поступившие на проверку партии семян лесных растений: в 2010 году - 8214 единиц, в 2011 году - 8034 единицы, в 2012 году - 5108 единиц.

В ходе проверки установлено, что в нарушение положений пунктов 1 и статьи 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», предусматривающих осуществление государственного контроля только уполномоченными органами государственной власти, департаменты лесного хозяйства по федеральным округам привлекают к проверкам по вопросам воспроизводства лесов не уполномоченные к контрольно-надзорной деятельности учреждения филиалы ФБУ «Рослесозащита».

Федеральный фонд семян лесных растений (далее - Федеральный фонд) создан в соответствии со статьей 22 Федерального закона «О семеноводстве» и Положением о формировании и использовании федерального фонда семян лесных растений.

Склад семян Федерального фонда создан в 2007 году и находится в здании ФБУ «Рослесозащита». Объем хранения определен условно и составляет около одной второй ежегодной потребности в семенах для целей воспроизводства лесов в Российской Федерации и позволяет охватить площадь посадки лесных культур в 40 тыс. га. Условия хранения семян в Федеральном фонде нормативным правовым актом Российской Федерации не определены.

Основными лесообразующими породами на территории России являются восемь пород деревьев, однако в Федеральном фонде хранятся только 3 вида основных лесообразующих пород - сосна, лиственница и ель.

Объем бюджетных средств на формирование Федерального фонда составил:

в 2011 году - 20000,0 тыс. рублей, в 2012 году - 20000,0 тыс. рублей. В 2011 году не выполнен план в части закупки семян лиственницы в объеме 316 кг - фактически закуплено 116 кг, или 37 процентов.

Стоимость семян в субъектах Российской Федерации различна. Так, 1 кг семян сосны обыкновенной, закупленный в Республике Башкортостан, стоит 11,7 тыс.

рублей, в Красноярском крае - 18,6 тыс. рублей, что в 1,6 раза дороже.

Отпуск семян из Федерального фонда проводился ФБУ «Рослесозащита»

органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющим полномочия в области лесных отношений на основании решений, принятых Рослесхозом.

С 2010 по 2013 год в Федеральный фонд было закуплено 2897 кг семян сосны и 116 кг лиственницы, семена ели не закупались, хотя за трехлетний период семян ели израсходовано больше других пород. Отпущено 4839,7 кг семян, из них: 2299,7 кг - семян сосны, 2530 кг - ели и 10 кг - лиственницы.

Указанное свидетельствует, что формирование Федерального фонда носит бессистемный характер.

В ходе проверки установлены факты незаконной выдачи семян лесных растений из Федерального фонда, а также выделения семян на основании решений неуполномоченных лиц.

Так, с 2010 по 2013 год Рослесхозом при выделении семян управлению лесного хозяйства по Московской области и г. Москве по причине неурожая из Федерального фонда выдано 1140 кг семян лесных растений, что нарушает требование постановления Правительства Российской Федерации от 3 октября 1998 года № 1151 «Об утверждении положения о формировании и использовании семян лесных растений», предусматривающее формирование и использование Федерального фонда в целях обеспечения работ по лесовосстановлению и лесоразведению в субъектах Российской Федерации только в случаях стихийных бедствий или иных чрезвычайных ситуаций.

По состоянию на 22 апреля 2013 года в Федеральном фонде хранится 8408,26 кг семян, из них: сосны - 4100,26 кг, ели - 3914,0 кг, лиственницы - 394 килограмма.

В ходе проверки установлено, что ФБУ «Рослесозащита» в нарушение пункта 5 статьи 8 и пункта 4 статьи 9 Федерального закона от 21 ноября 1996 года № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» с момента образования фонда семян не производило списание образовавшихся отходов (потерь) от сепарации и подсушки семян, что привело к расхождению между фактическим наличием семян и данными бухгалтерского учета на объем 92,5 кг. Факт расхождения (недостачи) не отражен в данных ежегодной инвентаризации, проводимой ФБУ «Рослесозащита», что свидетельствует о недостоверности данных бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности учреждения.

Списание образовавшихся за период с 2007 по 2013 год отходов и потерь в объеме 92,5 кг произведено в ходе проверки по факту наличия массы семян после сепарации и подсушки на основании акта на списание отходов (потерь) от сепарации и подсушки семян от 23 апреля 2013 года № 1, утвержденного руководителем ФБУ «Рослесозащита».

Нормативы естественной убыли для определения допустимой величины безвозвратных потерь от сепарации, подсушки и хранения семян лесных растений нормативными правовыми актами не установлены, в связи с чем списание потерь производится по факту наличия массы семян после сепарации и подсушки, что влечет риски необоснованных потерь федеральной собственности, которой является федеральный фонд семян лесных растений.

Согласно статье 23 Федерального закона «О семеноводстве» предусмотрено создание страховых фондов семян - запасов семян лесных растений на случай неурожая. Для бесперебойного функционирования системы воспроизводства лесов объем страховых фондов должен быть равен трехлетней потребности в семенах.

Существующее распределение полномочий в области семеноводства создает проблемы с финансированием заготовки семян и формированием страховых фондов семян.

В проверяемый период целевые средства федерального бюджета на формирование страховых фондов не выделялись. В результате чего в нарушение статьи 23 Федерального закона «О семеноводстве» в настоящее время практически во всех субъектах Российской Федерации страховые фонды семян отсутствуют, что не обеспечивает исполнение переданных субъекту полномочий в части воспроизводства лесов.

Статистическая или ведомственная отчетность, позволяющая оценивать наличие и использование семян лесных растений, в субъектах Российской Федерации отсутствует, что привело к бесконтрольному использованию семян лесных растений.

Так, в ходе проверки в Архангельской области установлено, что семена лесных растений, находящиеся в автономном учреждении Архангельской области «Единый лесопожарный центр», не числятся в регистрах бухгалтерского учета, что нарушает пункт 3 статьи 1 Федерального закона от 21 ноября 1996 года № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» в части обеспечения контроля за сохранностью и использованием имущества.

В ходе проверки установлено, что ФБУ «Рослесозащита» при доведении государственного задания на 2012 год территориальным филиалам устанавливало по государственной услуге «Проверка партий семян на посевные качества»

задание по факту без установления показателей, характеризующих качество и объем государственной услуги, что нарушает пункт 2 постановления Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2010 года № 671 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания» и влечет отсутствие обоснования выделяемых объемов финансирования для выполнения государственного задания.

Согласно государственному заданию плановый показатель «удельный вес партий семян лесных растений, проверенных на посевные качества в общем количестве зарегистрированных заявок на определение посевных качеств семян, используемых для государственных нужд» установлен в размере 90 %, что противоречит положению, определяющему, что семена должны проверяться на посевные качества в полном объеме и посев в целях воспроизводства без проверки запрещен.

В нарушение постановления Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2010 года № 671 и приказа Рослесхоза от 29 декабря 2011 года № контрольные проверки выполнения ФБУ «Рослесозащита» и его филиалами государственного задания Рослесхозом не проводились.

Цель 2. Анализ эффективности организации лесовосстановления и использования средств федерального бюджета и средств других источников, направленных на организацию лесовосстановления Основными нормативными правовыми актами, регламентирующими вопросы в области лесовосстановления, являются Лесной кодекс, Правила лесовосстановления, утвержденные приказом МПР России от 16 июля 2007 года № 185, Основные положения по лесовосстановлению и лесоразведению в лесном фонде Российской Федерации, утвержденные приказом Рослесхоза от 27 декабря 1993 года № 344, приказ Минсельхоза России от 8 февраля 2010 года № 32 «Об утверждении состава проекта освоения лесов и порядка его разработки».

По данным государственного лесного реестра, на 1 января 2010 года общая площадь земель Российской Федерации, занятая лесами, составляет 1183,3 млн. га, в том числе площадь земель лесного фонда - 1144,1 млн. гектаров.

Основными лесообразующими породами лесного фонда на территории Российской Федерации являются: лиственница, сосна, ель, кедр, дуб, береза, осина.

Они занимают около 90 % земель, покрытых лесной растительностью, в том числе: лесообразующие породы хвойной группы - 68,4 %, твердолиственной мягколиственной - 19,4 процента.

Динамика площадей основных лесообразующих пород земель лесного фонда представлена в таблице:

Хвойные Мягколиственные Из представленных данных видно, что площади, занятые насаждениями основных лесообразующих пород, остаются достаточно стабильными на протяжении последних 10 лет. Однако их накопление происходит в основном на удаленных и труднодоступных участках леса.

В то же время происходит увеличение площади мягколиственных пород, что объясняется закономерным ходом смены хвойных пород на лиственные на обширных вырубках и гарях, а также низким спросом на древесину этих пород.

Необходимо отметить, что 97 % площадей гарей, вырубок, пустырей и прогалин находятся в труднодоступных регионах Сибири и Дальнего Востока. Разработка горельников, создание на гарях, вырубках, пустырях и прогалинах в указанных регионах лесных культур, осуществление мер по содействию естественному возобновлению экономически нецелесообразно. В связи с этим указанные лесные участки оставляют под естественное заращивание, что приводит к смене породного состава.

Так, в ходе проверки, проведенной в Архангельской области, отмечается следующее.

Основной лесообразующей породой Архангельской области является ель (50 % от общей площади лесов). Площадь лесов с преобладанием этой породы на 1 января 2013 года составляла 10791,9 тыс. га и снизилась за счет вырубок с 1998 года на 460,1 тыс. га, или на 4 %. Аналогично на 70 тыс. га уменьшились площади лесов с преобладанием сосны.

В то же время происходит увеличение площадей, занятых мягколиственными породами. Так, площадь березы за последние 10 лет возросла на 45 % и составила 4796,3 тыс. гектаров.

По данным учета лесного фонда за 1956 год, мягколиственными насаждениями было занято 8 % покрытой лесом площади. Замена хвойных насаждений лиственными породами происходила с интенсивностью 0,3-0,4 %, и к настоящему времени удельный вес мягколиственных пород на землях лесного фонда достиг 23 %, что в 3 раза больше показателя 60-летней давности. Таким образом, без мер по воспроизводству лесов (в первую очередь без искусственного лесовосстановления) указанная тенденция сохранится.

Учитывая, что возобновление пород идет преимущественно лиственными породами, это в значительной степени снижает лесосырьевой потенциал лесов.

Таким образом, сырьевая проблема обусловлена более чем 60-летней экстенсивной эксплуатацией лесов, направленной на изъятие запасов хвойной древесины, без должного внимания к восстановлению лесов. В настоящее время на 23 % площадей лесного фонда Архангельской области эксплуатируемые запасы лесных насаждений исчерпаны, на 54 % - уровень их концентрации низкий.

Увеличивается доля лиственных насаждений и тонкомерной древесины, ухудшается санитарное и лесопатологическое состояние лесов. Для восстановления лесного потенциала Архангельской области необходимы интенсивные лесовосстановительные мероприятия.

В настоящее время региональные программы «Развитие лесного хозяйства», включающие мероприятия, обеспечивающие комплексное решение задач по развитию лесного хозяйства, действуют в 49 субъектах Российской Федерации.

Общий объем финансирования указанных программ составляет 19,4 млрд.

рублей, в том числе: федеральный бюджет - 7,5 млрд. рублей, или 39 %; бюджеты субъектов Российской Федерации - 5,9 млрд. рублей, или 30,4 %; внебюджетные источники - 5,9 млрд. рублей, или 30,4 процента.

Как установлено в ходе проверки, показатели реализации региональных программ ниже плановых, особенно в части воспроизводства лесов.

Так, больше половины показателей, предусмотренных на 2012 год долгосрочной целевой программой Архангельской области «Развитие лесного комплекса Архангельской области на 2012-2020 годы», не выполнены. Плановые показатели 2012 года по объему рубок лесных насаждений не выполнены почти на 10 %, создания лесных дорог - на 50 %, а по воспроизводству лесов неисполнение составило около 40 процентов.

Земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью, представленные вырубками, погибшими лесными насаждениями, гарями, прогалинами и пустырями, составляют фонд лесовосстановления.

Учет земель, требующих лесовосстановления, производится по данным государственного лесного реестра (далее - ГЛР), материалам лесоустройства, материалам специальных обследований и при отводе лесосек.

Данные о фонде лесовосстановления Российской Федерации в проверяемый период представлены в таблице: