«ФЕДЕРАЛИЗМ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ И ОПЫТ РОССИИ ...»

Органы государственной исполнительной власти федерации и органы существование и развитие государства, сохранение его целостности на основе действуюпщх конституции федеративного государства и федеральных законов.

В федеративном государстве объективно существуют две тенденции:

компромисс между излишним централизмом (унитаризмом) и излишним государственной власти способствует ослаблению федеративного устройства государства, что может привести к развитию достаточно мощньис тенденций к сепаратизму, усиленных наличием в составе федерации национальнотерриториальных образований.

"" См.: Эбзеев Б., Карапетян Л. Российский федерализм: равноправие и асимметрия констт^готонного стат>са субъектов // Государство и право. 1995. №3.

Шахрай СМ. Актуальные проблемы Российского федерализма. // Власть. 1995. №8. Сб.

Рассматриваемые проблемы развития федерализма и совершенствования федеративных отношений имеют особое значение для Российской Федеращш.

По нашему мнению, федеративное устройство государства является наиболее эффективным и наиболее демократичным для государств такого сложного состава как Россия. Однако на данный момент основные принципы федерализма и федеративные отношения в России все еше находятся в процессе становления и развития, и проблем и вопросов по федералиЗхму и его реализации в России значительно больше, чем ответов на эти вопросы.

Проблемы федерализма в той или иной степени решены в различных федеративных государствах. Однако каждое государство, народы, его населяющие, обладают своими особенностями - историческими, географическими, экономическими, национальными и др., и перенести полностью опыт федеративного строительства других государств на Россию вряд ли возможно. На примере Российской Федерации можно вьщелить ряд объективных и субъективных особенностей развития федерализма и федеративных отношений на современном этапе, анализ которых имеет большое значение для теории и практики построения федеративных государств и тем самым для теории права и государства;

Теоретико-правовое осмьюление указанных основных проблем должно способствовать планомерному реформированию федеративного устройства российского государства, осуществлению законотворческой деятельности, направленной на развитие и укрепление федеративных отношений:

Для эффективного решения этих проблем они, по возможности, должны рассматриваться в комплексе. Попытки решать одну из них в отрьше от других приводят к усилению противоречий' и не способствуют укреплению федеративных отношений. G другой стороны, решение сразу всех обозначенных проблем трудно осуществимо в сложившейся ситуации. Поэтому представляется необходимым нахождение компромисса между различными точками зрения на указанные проблемы и выполнение планомерных действий.

направленных на его решение.

"федерализм предполагает равенство прав между субъектами или, по крайней мере, старается установить подобное равенство".

Прочность и устойчивость федеративного государства во многом определяется фактическим равноправием субъектов федерации по отношению к федерации, так и по отношению друг к другу. Согласно Конституции Российской Федерации (ч.4 ст.5) "во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны".

На практике имеет место неравнозначность отдельных субъектов федерации, которая следует из различий в географическом плане, наличия или отсутствия необходимых природных ресурсов, различий в экономическом развитии. Равнозначность субъектов федерации не относится к теоретикоправовым понятиям, однако она должна учитываться при анализе федеративных отношений. Правовые основы федеративного государства должны по возможности сглаживать те противоречия, которые возникают по причине неравнозначность субъектов федерации.

Признание в Конституции Российской Федерации (ч.2 ст.5) ряда субъектов неравнозначность в рамках федеративного государства. При этом республики обладают основными атрибутами государства: конституция, гражданство, гимн, флаг, герб и т.д. В то же время правовой статус других субъектов Российской Федерации определяется уставами. Статус автономной области, автономного округа может бьггь установлен федеральным законом (ч.З ст.66 Конституции Российской Федерации). Эта правовая коллизия, очевидно, способствует ' " Марку Ж. Распределеш1е властных полномочш! в Российской Федерации в свете сутцествутощей практики федеративных государств - членов Совета Европы // Журнал российского права. 2002. № 9, 10.

развитию негативных тенденций внутри Российской Федерации.

Неравноправие субъектов Российской Федерации является следствием таких конституционных противоречий, как наличие шести видов субъектов федерации, прюнание республик государствами, право за республиками принимать свои конституции и устанавливать свои государственные языки, вхождение одних субъектов федерации в состав других.

Конституцией Российской Федерации (ч.З ст. 11), предусмотрена возможность заключения договоров и соглашений между федерацией и субъектами федерации, а также между субъектами федерации. Практика заключения двусторонних договоров между федерацией и субъектами федерации - одна из характерных черт развития федеративных отношений в России. В Российской Федерации в течение 90-х годов XX века заключено более 50 таких договоров.

Они касаются весьма важных сторон жизни населения соответствующих субъектов Российской Федерации. Однако такие договоры заключались без участия; законодательных органов, без согласования с другими субъектами федерации, что вряд ли верно. Подобная практика приводит к снижению роли законодательного регулирования общественных отношений и его замене соответствз^ощие договоры порой носят конъюнктурный характер, нарушают принцип равенства субъектов Российской Федерации в отношениях как между собой, так и с федеральными органами исполнительной власти"^. По существу, основная цель заключения таких договоров - это предоставление льгот и преимуществ одним субъектам федерации в ущерб другим.

конкретизирующие экономические и социальные задачи, решаемые тем или иным субъектом федерации с участием федерации.

' " Гранкин И.В. О принципах формирования деятельности законодательной власти субъектов фeдq)aщпI // Журнал российского права. 1998. № 4-5.

Анализ показывает, что договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и органами государственной власти субъектов федерации, заключенные после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, способствовали усилению неравноправия и неравнозначности субъектов Российской Федерации, усиливали неравномерность развития различных субъектов и сепаратистские тенденции внутри федерации. Они предусматривали различные объемы прав и обязанностей субъектов и различные льготы по использованию природных ресурсов, перераспределению налоговых поступлений; и пр. Договорный процесс носил однобокий характер, в результате которого преимущества, прежде всего в экономическом плане, получали и до сих пор получают отдельные субъекты Российской Федерации. Ряд заключенньгх договоров содержал положения, противоречащие установленному Конституцией разграничению предметов ведения между федерацией и соответствующими субъектами федерации.

Федеративный договор 1992 года фактически декларировал неравенство субъектов Федерации, что подтверждается тремя самостоятельными документами, составляющими Федеративный договор. Национальнотерриториальный принцип государственного устройства Российской Федерации, региональные особенности, отмеченное неравенство субъектов Федерации привели к ярко выраженному стремлению к суверенитету субъектов федерации. О своем суверенитете объявили прежде всего республики, вошедшие в состав Российской Федерации, назва1шые в Конституции Российской Федерации государствами (ч.2 ст,5). Конституции ряда республик содержат положения, вступающие в противоречия с Конституцией Российской Федерации. В основном это относится к разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти республик - субъектов Федерации. В результате в Российской Федерации по существу не было создано единое правовое пространство, что привело к ослаблению федеративных основ государства.

Конституцией Российской Федерации (ч.З ст. 11) установлено, что государственной власти Российской Федерации и органами государственной Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов предусматривается разграничение предметов ведения и полномочий законодательными актами - федеральными законами. В то же время указанное разграничение компетенции возможно, согласно Конституции, осуществлять на основе договоров, юридический статус которых в иерархии источников права ниже федеральных законов. Фактически в ст. 11 Конституции Российской зафиксированных в ст.7Г-72 Конституции, путем заключения договоров между Российской Федерацией и субъектами федерации, в том числе двусторонних, неравнозначности субъектов. Это, в свою очередь, вступает в противоречие со ст. 5 Конституции Российской Федерации.

государственной власти Федерации и субъектов Федерации, но не должньг затрагивать сам перечень предметов ведения. В Конституции сформулированы предметы ведения; Российской Федерации (ст. 71) и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72). Список предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения является замкнутым: и не подлежит пересмотру в рамках действующей Конституции.

Однако, вопреки этому, как следует из формулировки ч.З ст. 11 Конституции, Федерацией и ее субъектами может осуществляться на договорной основе. Эта возможность подтверждена в федеральном законе от 6 октября 1999 года JT (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ч.5 ст.1).

договорного регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, не должна распространяться на изменение перечней предметов ведения и полномочий, установленных ст,71, 72 Конституции Российской Федерации. В федеральном законе от 24 июня года № 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" четко совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей субъектов Российской Федерации""''.

проявилось, по мнению И.Сарычевой, в том, что, во-первых, договоры регулируют более широкий круг вопросов, чем разграничение полномочий между органами государственной власти. Во-вторых, многие договоры затрагивают разграничение полномочий не только по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, но и по предметам исключительного ведения Российской Федерации'. Необходимо отметить, что договоры о разграничении полномочий между федерацией и ее субъектами не являются учредительными договорами федерации"*^.

"'' См.: СЗ РФ. 1999. №26. Ст.3176.

" ' Сарычева И. "Расползание" правовой системы — угроза констшущювшой безопасности России // Федерализм. 1997. № 4. С. 129.

"* Баглай M B. KoHCTHTjioioHamtJM и политическая систе.ма в современной России // Журнал российского права. 2003. № 1 1. С.10-19.

полномочий мсувду Российской Федерацией и ее субъектами стало шагом в сторону конфедерализации отношений между ними. Однако указанные соглашения следует расценивать не столько как показатель гибкости федеральной политики, сколько как уступку федеральной власти, которая не в республик", В этом утверждении нельзя согласиться с противопоставлением силы федеральной власти и самостоятельности субъектов федерации. С точки зрения теории федерализма, чем сильнее федерация, тем вьшхе уровень самостоятельности ее субъектов, и наоборот.

Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", не отрицая возможности договорной основы решения этих проблем, установил порядок заключения договоров и соглашений.

В соответствии с Конституцией указанный федеральный закон (ч. 1 ст. 12) определил, что правовое регулирование по предметам ведения. Российской Федерации осуществляется федеральными конституционными законами и федеральными законами, имеющими прямое действие на всей территории Российской Федерации. По вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральные законы, 117 Барциц И. Договорное регужфование федеративных отношений // Законодательство. 2001. № 6.

государственной власти.

Несоблюдение принципа приоритета Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными правовыми нормами, существование зон "различной законности", являясь проявлением сепаратистских настроений, представляют собой серьезную угрозу основам федеративного устройства страны.

"заключаемые договоры о разделении полномочий между центром и субъектами Федерации - суть лишь форма прямой капитуляции центра перед автономиями и ущемление прав остальных областей России".

Указанные договоры, несомненно, сыграли положительную роль в становлении Российской Федерации, в сохранении целостности государства в переходный период. Однако в силу огромной территории России, наличию уникально большого количества членов - субъектов Федерации, существенно различающихся друг от друга. Российская Федерация не может устойчиво развиваться, сохранить целостность и единство на основе договоров, ставящих субъекты федерации в существенно неравные условия.

Президент Российской Федерации в 2002 году в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации указал, что "на практике само существование таких договоров часто приводит к фактическому неравенству в отношениях между субъектами Российской Федерации" "^. По мнению Президента Российской Федерации В.В.Путина, "заключать такие договоры "за спиной" других субъектов Федерации, без предварительного обсуждения и достижения общественного консенсуса - неправильно. Полагаю, все договоры о разграничении полномочий должны проходить обязательную процедуру утверждения федеральным законом, чтобы все знали, кто какие преференции "* Солженицын А.И. В сб.: Проблемы развития российского федералгома// "Кр>тлый стол" Совета Федерации.

Вып.2. 4 июня 1996 года (гадание Совета Федерации РФ).

' " России надо быть схстьной и конкурентоспособной. Послание Презвдента Российской Федерации Федеральному собранию 18 апреля 2002г. // Российская газета, 19 апреля 2002 года.

имеет и почему". Другими словами, договорам о разграничении полномочий должен придаваться соответствующий правовой статус.

Существует мнение, что с заключенными Федерацией и рядом ее противоречие в правовом поле. Дело в том, что Российская Федерация, обладающая полным государственным суверенитетом, и субъект Федерации, не договаривающимися сторонами'^°.

Результатом деятельности Администрации Президента и полномочных представрггелей Президента в федеральных окр5п:-ах стало подписание с субъектами Федерации, включая ряд республик, договоров о прекращении действия заключенных в течение прощедшего десятилетия Договоров о государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, в связи с тем, что "цели указанных договоров достигнуты".

Россия - единое государство с единой Конституцией, определяющей федеративное устройство государства. Поэтому Российская Федерация имеет субъектами Федерации или между субъектами не должны приводить к нарущению конституционных принципов.

определяющих взаимоотношения Федерации и ее субъектов, должны явиться федеральные законы, которые устанавливают не столько предметы ведения и различными уровнями государственной власти. По нашему мнению, прав Р.Абдулатипов, утверждая, что "равноправие надо искать в отношениях с '^^ Гошуляк В.В. Констшуционно-правовые основы современного российского федерализма. М., 1999.

федеральным центром по Конституции, а не спориггь друг с другом по формальным признакам". При этом представляется, что без создания промея^очного звена в системе государственной (исполнительной) власти реализовать подобные механизмы если и возможно, то только в течение весьма длительного промежутка времени. В качестве указанного промежуточного звена здесь имеется в виду ршститут полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

В связи с приведенным высказыванием Р.Абдулатипова следует заметить, что с теоретико-правовых позиций использование термина «федеральный центр» вряд ли целесообразно, особенно в России, где всегда были сильньг тенденции к унитаризму. Из супщости теории федерализма следует, что в отличие от унитарного государства в федерации нет центра, а есть две ветви государственной власти.

По поводу десятилетия подписания Федеративного договора (1992 год) Р.Абдулатипов пишет: "Мы вступили в этап обобщения опыта разделения полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по вертикали. Ибо ошибок за эти годы, несоответствий с федеральным законодательством накопилось много. Причем тут важно понять, что время договоров, разговоров и рассуждений прошло. Государство и общество нуждаются в упорядочении правоотношений по всей вертикали государственной власти, где однозначно должны быть определены права, обязанности и ответственность всех органов власти и должностных лиц" '^^.

Подчеркнем особо, что только сочетание прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти федерации и органов государственной власти государственности.

'^' Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство. М.: Славянский диалог. 2000. С.225. С.39.

'^^ Абдулатипов Р.Г. Он стал для страны спасательным кругом // Российская газета. 30 марта 2002 года.

Проблема равноправия и равнозначности субъектов федерации - одна из наиболее сложных в теории и практике федерализма. Видимо, обеспечить т равноправие субъектов в правовом поле возможно, но обеспечить равенство субъектов в экономическом отношении проблематично, что имеет место не только в России. Поэтому можно встретить точку зрения, согласно которой слабые в экономическом отношении субъекты, нуждаюшиеся в помощи равноправии субъектов федерации при этом говорить сложно.

Все субъекты Российской Федерации равноправны согласно Конституции, но нет ни одного одинакового (равнозначного) субъекта Федерации. В этом и заключается, по мнению Ф.Мухаметшина, суть такого принципа федерализма, как единство в многообразии'^"'. Ф.Мухатмешин отмечает, что "нельзя упрощать ситуацию, полагая, что принятие новых законов исключит все противоречия федеративного развития. Но разрешать эти проблемы нужно конституционными методами и законами". При этом на всей территории России должны действовать единые базовые принципы федерализма. Следует согласиться с Ф.Мухаметшиным в том, что целесообразно разработать и принять федеральный закон о принщшах преодоления разногласий между уровнями государственной власти, с обязательным учетом теоретико-правовьпс исследований в области государственного строительства и федеративного устройства государства.

Парламентская газета. 19 февраля 2003 года.

2.2. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ

ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ В ФЕДЕРАТИВНОМ

ГОСУДАРСТВЕ

распределения полномочий в федеративных государствах заключается в "отношениях между различными правительственными уровнями, имеющими определенную самостоятельность, гарантируемую конституцией, которые вместе с тем являются взаимозависимыми, а потому должны тем или иным образом сотрудничать между собой для обеспечения вьптолнения всего комплекса государственных функций". И далее: одной из характерных черт федеративных систем является "плюрализм законодательной власти, поскольку в них существует как федеральный законодатель, так и свой собственный законодатель в каждой из составляющих федерации".

государственное управление. На территории субъекта федерации федеральные органы ведают общегосударственными вопросами на основе федеральной правительства и т.д. либо путем управления на местах отделами, управлениями федеральных министерств и ведомств, либо в соответствии с договорами о субъектами. С дрз^ой стороны, субъекты федерации осуществляют на своей конституцией федеративного государства к их полномочиям и к совместному исполнительной власти. Отсутствие на федеральном уровне нормативного правового акта само по себе не препятствует субъекту федерации принять '^^ Марку Ж. Распределение властных полномочий в Российской Федерации в свете cyuiecTBjTomeft практики федеративных государств - членов Совета Европы // Журнал российского права. 2002. № 9.

нормативный акт по вопросам совместного ведения.

Как показывает анализ мирового опыта государственного строительства, вопрос распределения власти между федерацией и ее составными частями решается путем закрепления в конституциях федеративных государств и в договорах разграничения предметов ведения и полномочий'^.

Разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами федерации представляет собой сложную проблему, оптимальное решение которой зависит от многих факторов, присущих любой федерации в конкретных исторических условиях. Это, прежде всего, политическая система государства, состояние его экономики, национальный состав населения, его культурный уровень и традиции, географическое положение и наличие природных ресурсов, политическая обстановка в стране и ее международное положение. От правильной оценки указанных факторов зависит степень необходимой централизации власти, что выражается в отнесении' большего круга предметов ведения и полномочий к компетенции федерации либо в определении более широких властных полномочий субъектов федерации.

Решение проблем разграничения компетенции между федеральными субъектов федерации имеет принципиальное значение для развития теории и практики федера[шзма. Анализ мирового опыта позволяет выявить несколько способов решения этих проблем.

В большинстве зарубежных стран вопросы ведения федерации подробно отражены в федеральных конституциях, в то время как предметы ведения субъектов федерации установлены по-разному. В одних случаях, как показано ранее, они специально не перечисляются, и тогда в ведении субъектов федерации считаются все вопросы, которые прямо не отнесены к ведению федерации. Таким образом решены эти вопросы, например, в США, Мексике. В '^' Ко-тибаб К.Е. Договоры Россш"1ской Федерации с ее субъевсгами о разграничешш Гфед.метов ведения и полномочий: необходимо участие законодателей // Ж>'рнал российского права. 1998. №8.

других случаях, в частности, в конституциях Канады, Аргентины, зафиксированы как полномочия федеральных органов государственной власти, так и полномочия органов государственной власти субъектов федераций. В конституциях ФРГ, России, Пакистана, Нигерии устанавливаются предметы ведения федераций и предметы совместного ведения.

В Индии реализована трехуровневая система разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами: сформулированы перечни вопросов, находящихся в ведении федерации, в совместном ведении, и предметы ведения субъектов (штатов). При этом определенную проблему представляют остаточные полномочия, которые не вошли ни в один из указанных перечней. Очевидно, за счет этих полномочий можно расширить компетенцию либо федерации, либо ее субъектов.

Полномочия по предметам совместного ведения разграничиваются в различных государствах разными способами. В одних случаях перечисляются законодательства, а субъекты федерации издают законы, конкретизирующие эти принципы. В других случаях законодательным органам субъектов федерации предоставлено право принимать законы по вопросам совместного ведения только тогда, когда по данному вопросу не принят федеральный закон.

реализована в Конституции Австрии, Она основана на разделении функций законодательной и исполнительной власти федерации и ее субъектов. В Конституции выделены: 1) вопросы, по которым законодательная и исполнительная деятельность относится к ведению федеральных органов; 2) вопросы, по которым законодательное право оставлено за федеральными органами, а исполнение осуществляется органами субъектов федерации (земель); 3) вопросы, по которым федерация устанавливает основы законодательства, а органы субъектов издают свои законы, конкретизируя эти основы; 4) вопросы, по которым издание и исполнение законов отнесены исключительно к ведению земель.

Конституция Соединенных Штатов Америки (разд.8 ст.1) предусматривает право Конгресса США издавать любые законы, которые необходимы для осуществления всех прав, которыми Конституция наделяет Правительство США, его департаменты и должностных лиц.

Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами разграничение без изменения основного закона невозможно. Однако есть и отклонения от этого принципа, в частности, иногда допускается по отдельным законодательства. Так, например. Основной Закон Федеративной Республики Германии (ст.71) предусматривает возможность "перераспределения предметов ведения, принадлежащих исключительно федерации, путем издания обычного федерального закона" '^^. Такой подход представляется весьма эффективным, поскольку позволяет гибко изменять условия взаимоотношений федерации и субъектов федерации без изменения конституции.

Согласно предписаниям Основного Закона ФРГ, в сфере исключительной компетенции федерации земли обладают законодательными полномочиями лишь по тем вопросам, по которым им это право предоставлено федеральным законом. В сфере конкурирующей законодательной компетенции земли обладают полномочием на законотворческую и законодательную деятельность лишь тогда, когда федерация не пользуется своими законодательными правами.

В свою очередь, федерация имеет право законодательства, если существует необходимость в регулировании федеральным законодательством, так как вопрос не может быть эффективно урегулирован законодательством отдельньпс земель, или регулирование вопроса законодательством земли могло бы нарущить интересы другой земли или всей страны в целом; или этого требует 126 См.: Государственное право Германии. Т. 2. М.: 1994. С. 12.

соблюдение правового или экономического единства, в частности соблюдение единообразия жизненных условий на территории федерации.

Как мы видим, германская Конституция не идет по пути определения предметов совместного ведения, разработки законов, содержащих в себе общие принципы или общие положения по разграничению предметов ведения и полномочий. Такая модель представляется достаточно эффективной, ибо при этом не существует, по крайней мере формально, постоянного конфликта интересов между федерацией и ее субъектами.

По мнению немецких специалистов в области теории права и государства, федерального государства, согласно Основному Закону покоится на двух принципах - разделенной между федерацией и субъектами федерации и скоординированной государственности, и на разграничении согласованного конституционного пространства. Правовая координация статуса федерации и ее субъектов обеспечивается, установленным в Основном Законе порядком определения компетенции федерации и земель, по которому они делят государственность в Федеративной Республике в соответствии со сферами их задач и полномочий, иными словами, обладают разделенной компетенцией.

Основной Закон, в сущности, не требует, чтобы конституционный строй земель определялся федеральной Конституцией, а доверяет его учреждение землям.

согласованные конституционные пространства или сферы государственноправового строя федерации и земель, что выражается в существовании федеральной Конституции и конституций земель.

Нельзя не согласиться с мнением С.Валентея, что "неурегулированность отношений между Российской Федерацией, ее субъектами и системой местного См.: Констгаущш зарубежных государств/Под ред. проф. В.В. Маклакова. М.: БЕК, 1997. С. 180-181.

Штелер-Май А. Основы конституционного строя Федерат1тной Республики Германии. Черноголовка, Москва: ИПХФ РАН, 2001.

самоуправления является сегодня основным дестабилизирующим фактором".

федеративных отношений целесообразно учитывать опыт других государств, в частности ФРГ ^°.

Феномен совместного ведения федерального государства и его составных частей (субъектов федерации) на определенном этапе развития федеративной федерализма. Первоначально федерализм, родиной которого считается США, зародился как дуалистический, подразумеваюшлй строго фиксированное на государственной властью федерации и государственной властью субъектов федерации. Вместе с тем модель, предполагающая жесткую фиксацию разделения власти между федерацией и ее субъектами, оказалась не жизнеспособной; в чистом виде она не действовала и не действует ни в одной стране. Обнаружилось, что имеются сферы общественных отношений, в которых требуются кооперация, сотрудничество и солидарная ответственность федерации и составных частей федерации при осуществлении определенных наименование кооперативного федерализма и привела к появлению понятия совместного ведения федерации и ее субъектов.

Совместное ведение как правовая категория - совместная компетенция властей федерации и субъектов федерации - впервые была реализована на практике в европейским (германским, австрийским) праве. По мнению '^' Валенгей С.Д. В сб.: Проблемы развития российского федерализма // "Кр>тлый стол" Совета Федеращш.

Вып. 2. 4 июня 1996 года (издание Совета Федерации РФ).

"" Карасев М.Н. Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов федерации: необходимы серьезные изменения // Журнал российского права. 2001. Ni9.

европейских ученых, механизм разделения и реализации государственной разделение, но и отношения партнерства (сотрудничества и солидарной ответственности) '^'.

Суть преобразования федеративных отношений в России в соответствии с Конституцией Российской Федерации, по мнению И.Умновой, состоит именно в становлении модели кооперативного федерализма.

Введение в Конституцию Российской Федерации перечня предметов совместного ведения приводит к необходимости разработки на федеральном уровне общих принципов в соответствующей сфере общественных отношений Российской Федерации. Опыт реализации принципов совместного ведения-на практике показывает, что в России не будет настоящего, реального, а не декларативного единого правового пространства, пока не будет установлен Российской Федерации. И дело здесь не в том, что нужно "урезать права субъектов", хотя порой субъекты Федерации в своем нормотворчестве переходят все допустимые и недопустимые границы. Субъекты Российской Федерации принимают действительно нужные и важные законы. Однако нередко имеют место злоупотребления законодателем того или ршого субъекта Федерации своими полномочиями.

Предмет ведения - это сфера общественных отношений, в рамках которой государственная власть (соответствующий орган государственной власти) имеет законодательное право. Полномочия органа государственной власти это права и обязанности этого органа в отношении принятых правовых актов, а также осуществления государственно-властньгх действий.

К предметам ведения Российской Федерации Конституцией (ст.71) '^' Умнова И.А. Совместное ведение Российской Федеращш и ее субъектов вак преда^ет KOHCTirrjuHOHHoro регулирования // Журнал российского права. 1999. № 11.

отнесены вопросы, требующие единого решершя для всей Федерации и определяющие государственную целостность Федерации, единство системы государственной власти, равноправие народов Российской Федерации.

Согласно Конституции Российской Федерации (ч.1 ст.76) "по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации", что создает необходимую правовую базу для соблюдения конституционных основ, придает необходимую прочность федеративному устройству России.

Предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установлены в ст.72 Конституции Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные конституциоршые законы и федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч.2 ст.76).

В силу Ч.2 CT.12 Федерального закона от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и; органами государственной власти субъектов Российской Федерации"'^^ до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование ("опережающее законодательное регулирование"). После принятия соответствующего федерального закона субъекты Российской Федерации обязаны приводить законы и иные нормативные правовые акты в соответствие с принятым федеральным законом.

Конституцией Российской Федерации (ст.73) установлено, что "вне "^ См.: СЗ РФ. 1999. №26. Ст.3176.

пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти".

Предметы ведения Федерации, указанные в ст.71 Конституции Российской Федерации, не могут быть переданы в ведение субъектов Федерации или в сферу их совместного ведения. Это возможно только путем внесения государственной власти субъектов Федерации могут осуществлять лишь Федерацией.

Согласно Ч.2 ст.78 Конституции Российская Федерация вправе передавать полномочия на основе соответствующих соглашений. Это может относиться, например, к управлению отдельными объектами федеральной собственности (если это целесообразно).

Ж.Марку утверждает, что большинство федеральных конституций относят к компетенции "союзных образований" (т.е. субъектов федерации) остаточные полномочия. Вместе с тем во всех федеративных государствах "наблюдается законодательству союзньпс образований". Эти два фактора, по нашему мнению, т означают тенденцию к централизации властных полномочий в современных федеративных государствах.

Ж.Марку также отмечает, что российская система понимания предметов совместного ведения сродни германской системе. Конституция никак не ограничивает вмешательство федерального законодателя, который сам вправе определять объем своей компетенции.

" ' Марку ж Распределение властных полномочий в Российской Федерации в свете c)THecTB)Toraeft практики федеративных государств - членов Совета Европы // Журнал российского права. 2002. № 9-10.

Таким образом, наиболее важной проблемой теории и практики современного федерализма и федеративных отношений является проблема разграничения полномочий органов государственной власти в сфере совместного ведения федерации и ее субъектов. Термин "совместное ведение" требует конкретизации, поскольку ст. 72 Конституции Российской Федерации не дает четкого однозначного этого понятия и не определяет механизм его реализации.

Конституция Российской Федерации не запрещает разграничение предметов совместного ведения на основе федеральных законов. Такой порядок подтвержден Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 года № 1-П. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, причем правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Конституцией Российской Федерации (ч.З ст. 11) предусмотрена возможность договорного регулирования проблем, относящихся к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Однако, как показано выше, распространившаяся в 90-х годах XX века практика двустороннего договорного регулирования федеративных отношений в значительной мере не соответствовала требованиям многих федеральных законов.

Конституция Российской Федерации не содержит перечня предметов ведения субъектов Федерации. В ст.73 Конституции говорится о полноте государственной! власти субъектов Российской Федерации, которой они обладают вне пределов ведения Федерации и вне полномочий Федерации по предметам совместного ведения. Но в силу того, что наиболее важные направления общественной деятельности отнесеньг к ведению Российской Федерации (ст.71), и в Конституции (ст.72) сформулированы предметы совместного ведения, оказьюается, что трудно выделить достаточно значимые предметы исключительного ведения субъектов Федерации. Это, по-видимому, явилось одной из причин несоответствия многих законодательных актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству.

Исследования показьшают, что значительная часть законодательных актов, принятых в субъектах Федерации, вступает в противоречие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Это относится прежде всего к объявлению «суверенитета» субъектов Федерации, отношению к природным ресурсам, к налоговой системе, к роли субъекта Федерации как объекта международного права.

В связи с этим нужно искать пути совершенствования государственного устройства, направленные на укрепление федерализма. Естественным калвду отдельными частями единого субъектами.

Президент Российской Федерации в выступлении на заседании Совета "* Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России//Ж>рнал российского права. 2002. №б. С. 17-31.

законодателей России 18 февраля 2003 года еще раз подчеркнул, что "исключительно важной задачей остается обеспечение сбалансированности федерального и регионального законодательства, преодоление рассогласования нормативных актов в центре и на местах. Этот правовой разрыв тормозит...

решение многих проблем как в социальной, так и в экономической областях".

" ' Парламентская газета 19 февраля 2003 года.

Глава 3. НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ В

СОВРЕМЕННОМ ГОСУДАРСТВЕ

3.1. ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ

СТРУКТУРЫ ФЕДЕРА ТИВНОГО ГОСУДАРСТВА

видоизменяются в соответствии с ситуацией и постоянно находятся в процессе совершенствования. С позиций теории государства и права требуют рассмотрения проблемы:

• совершенствования политико-территориальной структуры государства, • совершенствования структуры государственной власти в федеративном государстве, • развития самостоятельности субъектов федеративного государства и сохранения целостности государства.

Для сравнительно молодых развиваюпщхся федеративньгх государств актуальными являются проблемы совершенствования структуры и состава федерации.

Известны два основных подхода к организации территории федеративных государств - территориальный и национально-территориальный. При территориальном подходе национальный момент не принимается во внимание.

Число субъектов федерации при этом не связано с числом национальньгк групп населения и не соответствует количеству компактно проживающих представителей различных национальностей в этих государствах.

Национально-территориальная органюация федерации предполагает объединение территорий, на которых компактно проживают крупные этнические группы. Такая организация федерации соответствует признанному в международном праве праву наций (народов, этносов) на самоопределение.

Многие исследователи, особенно политики, считают, что национальнотерриториальный принцип образования федерации способствует укреплению интеграции уже существующего многонационального государства. Однако у федераций, образованных по этому принципу, имеются существенные слабые стороны.

сепаратистские тенденции, которые инспирируются отдельными заинтересованными группами людей (элитой, бюрократией, этнократией и пр.).

Эти тенденции особенно опасны из-за своей националистической, а иногда и религиозной основы. Примерами тому может Чеченская Республика в России, франкоязычный Квебек в Канадской федерации. Опасные симптомы в этом отношении имеются в республиках Татарстан и Башкортостан в Российской Федерации. При этом следует отметить, что указанные сепаратистские тенденции обьтно не соответствуют реальным интересам населения субъекта федерации, но умело «подогреваются» их инициаторами.

Во-вторых, территория, как бы закрепленная за одной ("титульной") национальностью и вошедшая в федерацию, совершенно не обязательно населена преимущественно народом этой национальности. Например, в Республике Татарстан из населения, которое составляет более 3,5 миллионов человек, к титульной национальности (к татарам) относится меньше половины.

В Республике Башкортостан проживает татар больше чем башкиров.

Этнотерриториальный принцип образования указанных субъектов федерации приводит объективно к неравенству, к дифференциации населения:

государственная власть принадлежит меньшинству населения. Поскольку основу этого неравенства представляет принадлежность к той или иной национальности, постольку эта ситуация носит взрывоопасный характер и не способствует укреплению единства федеративного государства. Естественно, деистврм титульной нации в этих условиях направлены на вытеснение со принудительную их ассимиляцию.

Образование субъекта федерации по национально-территориальному принципу приводит к тому, что интересы и права других этнических групп, проживающих на территории этого субъекта, существенно ущемляются.

Указанные обпще подходы - территориальный и национальнотерриториальный- изолированно друг от друга обычно не применяются. Так, в составе Российской Федерации, согласно ст.б5 Конституции, имеются и территориальные образования (края, области, города федерального назначения), и национально-территориальные образования - республики, автономные округа, автономная область.

В Советский период в России была создана смешанная административнотерриториальная и национально-территориальная структзфа государства, при формальной автономии национальных территориальных образований республик, автономных областей, округов. Автономиям были законодательно предоставлены права субъектов федерации, в то время как административные единицы (края, области) не являлись субъектами Российской Советской административно-территориальные структуры (края, области), создание единой "вертикали" партийно-государственной власти фактически ликвидировало самостоятельность субъектов федерации. В то же время, именно единая г система партийно-государственной власти обеспечивала относрггельную стабильность в многонациональном государстве.

Указанные особенности структуры и состава РСФСР в советский период сказались на форме государственного устройства России после распада СССР.

Реформаторы, проводившие реформу государственного устройства России в 1991-93 гг., для формирования, по их мнению, подлинно федеративного государства и устранения отмеченных структурных противоречий предложили модель федерации, согласно которой и национально-территориальные образования (республики, автономные области), и административнотерриториальные образования (края, области) вошши в Федерацию в качестве ее равноправных субъектов. Такой состав Российской Федерации закреплен в Конституции, принятой всенародным голосованием в 1993 году (ст.65). С позиций сегодняшнего дня такая модель федерации вряд ли может быть признана удачной и эффективной. Эта модель во многом внутренне противоречива, что существенно влияет на эффективность развития российской государственности. Поэтому анализ этой модели с позиций теории государства и права представляет большой интерес.

Российская Федерация уникальна по числу и составу субъектов. В Российской Федерации сушествует самое большое число субъектов по сравнению с другими федеративными государствами. Построить эффективную систему государственного управления при таком многообраз1ш субъектов федерации как в России очень трудно.

Согласно статье 65 Конституции 1993 года Российская^ Федерация включает в себя 89 субъектов, в числе которьгк: 21 республика, 6 краев, областей, 2 города федерального значения, одну автономная область и (объединении) Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области количество субъектов Федерации сократится до 88. Столь сложное федеративное устройство российского государства требует проведения последовательных реформ, направленных на формирование такой модели федерации, которая отвечала бы современным требованиям и историческому опыту России, обеспечила единство и территориальную целостность, развивала принципы равноправия и равнозначности субъектов, расширяла их самостоятельность и полномочия и 5п институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

На фоне процессов совершенствования структуры Российской Федерации на уровне ее субъектов не менее важными являются проблемы, связанные с необходимостью реформы системы местного самоуправления. Здесь следует отметить, что органы местного самоуправления, являясь самостоятельными в соответствии с ч.1 ст. 130 Конституции Российской Федерации, входят в систему бюджетного финансирования, имеют широкие права и ответственность государственной власти. Системный подход к анализу федеративной структуры государства приводит к выводу о необходимости совершенствования территориального деления внутри субъектов Федерации, укрупнения муниципальных округов, и создания органов государственной власти на местном уровне.

Определение статуса субъекта федерации - важнейшая проблема любого федеративного государства. Понятие статуса субъекта федерации предполагает определение критериев - правовых, экономических, социальных, которым должно удовлетворять территориальное образование, включаемое в состав федеративного государства.

Согласно Конституции Российской Федерации (пп.1,2 ст.66) статус законодательством самих субъектов - конституциями республик и уставами, соответствующих субъектов Российской Федерации. Понятно, что такое предметом федерального закона. Этот закон должен определить, что представляет собой субъект федерации территориально, экономически и пр., определить, какой регион может претендовать на этот статус. Только "когда будет определен статус субъекта Российской Федерации, тогда станет ясно, каким будет само государство - унитарным или федеративным. И сколько будет субъектов Федерации" ^^^.

О необходимости разработки и принятия федерального закона о статусе субъекта Российской Федерации говорилось еще в выступлениях и в Рекомендациях по итогам работы "круглого стола" Совета Федерации 4 июня 1996 года. Тогда же была сформулирована более общая задача - создание Федеративного кодекса, включающего нормативные правовые акты, которые принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти всех уровней, принципы реализации положений Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения и др.

Однако на практике в настоящее время указанные проблемы решаются путем принятия отдельных федеральных законов.

образования субъектов федерации приобретает особое значение в связи с разработкой путей реформирования политико-территориального устройства ' " Шумейко В.Ф. В сб.: Проблемы развития российского федерализма // "Кр>тлый стол" Совета Федерации.

Вып. 2. 4 июня 1996 года (издание Совета Федерации РФ).

Российской Федерации. По-видимому, с экономической точки зрения субъектом федерации может быть самодостаточное государственнотерриториальное образование. Этому условию удовлетворяют на данный момент, по сути дела, не более 15 субъектов Российской Федерации.

Очевидно, что число субъектов федеративного государства не должно превышать порог управляемости большим государством'^^. В обосновании образования субъекта федерации, как считает Л.Карапетян, должно быть учтено:

• общность судьбы, культурных и исторических традиций народов, проживающих на определенной территории;

• возможность развития полноценного регионального рынка в границах этой территории;

• способность этого территориального образования самостоятельно решать большую часть своих социально-экономических, общественнополитических и национально-культурных проблем;

• достаточная численность населения, и др. '^^ Представления о субъекте Российской Федерации различны с точки зрения политики и экономики, С точки зрения экономики следовало бы рассматривать в качестве субъекта Федерации объединение нескольких существующих и определенных Конституцией Российской Федерации субъектов. По мнению В.Шумейко, прообразом укрупнения структуры России с точки зрения экономики могли бы быть территориальные экономические ассоциации, которые активно создавались в середине 90-х годов для преодоления разрозненности субъектов федерации и создания единого экономического пространства. Фактической реализацией этих идей явились образованные Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849 "О ' ^ Иванов П Каким быть завтра федерализму в России? // Федерализм. 1999. №3. С.43-51.

' " Карапетян Л.М. Циг.Соч. С. 126.

полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" федеральные округа, включающие в себя все субъекты Федерации.

Следует сказать, что разработка закона о статусе субъекта Федерации является очень сложной задачей. Существующее разнообразие видов субъектов Российской Федерации, различия в экономическом развитии, природных условиях, существующее неравноправие субъектов в правовом поле не позволяют сформулировать единообразное представление о субъектах Федерации. По существу, уравнять субъекты Федерации в правах можно либо путем гоменения Конституции, т.е. изменением состава Федерации, либо образованием межрегиональных объединений, подобных уже образованным федеральным округам.

Одной из главных проблем сохранения и развития государственности в России остается обеспечение целостности российского государства.

Сепаратистские тенденции в Российской Федерации по-прелшему сильны и обусловлены в основном национально-территориальным делением России и отсутствием реального равноправия и реальной равнозначности субъектов Российской Федерации.

подписании Федеративного договора 1992 года со значительными уступками в пользу субъектов федерации, а затем в заключении неравноценных договоров о государственной власти Российской Федерации и органами, государственной власти ряда субъектов федерации. Однако реальная угроза целостности страны кроется в российской модели федерализма, согласно которой 51 субъект федерации вьщелен по территориальному признаку, и 38 - по национальнотерриториальному признаку.

Устойчивость российского государства должна основываться, по нашему ''* См.: СЗ РФ.2000. №20. Ст.2112.

мнению, на оптимальном сочетании исторически обусловленной ключевой роли русского этноса, его языка и культуры, с признанием безусловного равенства прав всех граждан России, всех национальностей. Однако "этнократизация власти" в национальных республиках, "парад суверенитетов", заключение договоров о разграничении полномочий в пользу национальных образований привели к извращенному представлению о самостоятельности субъектов федерации. В результате в субъектах Российской Федерации, образованных по национальному признаку, происходит возвышение титульных наций, превращение их в доминирующие, замена кадров на национальные, стимулирование миграции населения славянских национальностей. Эти тенденции представляют особую опасность для стабильности и целостности всего российского государства, особенно в тех субъектах федерации, где русские и русскоязычные граждане составляют большинство населения.

Конституция Российской Федерации, признавая безусловное право наций на самоопределение, не предусматривает право субъектов федерации на сецессию, т.е. на выход из Российской Федерации. Правовой основой для этого положения является то, что устройство российского государства не принадлежит одному из народов; оно определяется волей всего народа Российской Федерации, который и образовал федерацию.

Таким образом, превратно понимаемая рядом национальнотерриториальных субъектов Российской Федерации самостоятельность, граничащая с шовинизмом, является прямой угрозой целостности российского государства.

Перспектива создания в России демократического правового государства органично связана с его федеративным устройством. Но предпочтение следовало бы отдать модели территориального устройства в сочетании с развитием национально-культурной автономии.

Однако проблема заключается в исторических реалиях, проявляющихся в виде роста национального самосознания и опыта существования, пусть в урезанном виде, национальной государственности. Поэтому проекты изменения территориального устройства России могут представлять серьезную опасность, поскольку менять границы - значит каждый раз заново "резать по живому", вызьшать новые конфликты, о чем свидетельствуют примеры изменения границ между Северной Осетией и Ингушетией, Чечней и Ставропольским краем.

Аргумент в пользу экономической самодостаточности регионов как якобы необходимое условие изменения территориально-государственного устройства России также не бесспорен. Первое, что могут сделать самодостаточные субъекты, как показьшает история - это стать большими сепаратистами, чем нынешние, не самодостаточные. Это уже произошло после 1991 года, когда с сепаратистскими лозунгами первоначально выступило руководство регионов с наиболее сбалансированной экономикой - Татарстана и Башкортостана, имевших предпосьшки для самостоятельной реализации своего социальноэкономического потенциала.

Наука и практика пока не нашли решение коллизии между принципом сохранения государственной целостности, правом наций на самоопределение, и развитием самостоятельности субъектов федерации.

В этой связи важно, что нация как этническое сообщество людей должна рассматриваться не как этническое разделение народов, а как наднациональная, демократическая интеграция в общую гражданскую, полрггическую нацию.

Исходя из этого республики, существующее в России, должны быть не "государствами титульных этносов", а государствами проживающих в них граждан, гарантирующими социокультурное многообразие общества. Право на самоопределение следует трактовать в соответствии с международными;

критериями как право на самоопределение народа в смысле "демоса", а не "этноса". В этом контексте исключительно важное значение приобретает реализация национально-культурной автономии. Правовые и организационные основы национально-культурной автономии в Российской Федерации подробно рассмотрены в работе T.Xaбpиeвoй'^^, Правовые основы экстерриториального самоопределения этнических общностей России в целях их национальнокультурного развития определены Федеральным законом от 17 июня 1966 года № 74-ФЗ "О национально-культурной автономии"'^°. В указанном законе четко сформулировано положение: "Право на национально-культурную автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение". Закон определяет национально-культурную автономию как форму национальнокультурного самоопределения, представляющую собой общественное объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.

Рассматривая проблемы и пути реформирования политикотерриториального устройства Российской Федерации, Л.Карапетян вводит понятие «регион»^^^. Регион- понятие более общее, чем субъект федерации.

Регион может состоять из нескольких субъектов федерации. Разделение государства на регионы преследует цель вьфавнивания территориальных сообществ в экономическом, географическом и других отношениях. Российское государство естественным образом разделяется на географические регионы Центральный, Северо-Западный, Северо-Кавказский, Уральский, Дальневосточный и другие регионы. Понятие «регион» в федеративном государстве целесообразно использовать тогда, когда субъекты федерации значительно отличаются друг от друга территориально, социальноэкономически, лингвистически, в культурном и религиозном отношениях, а также в асимметричных федерациях, когда субъекты федерации могут иметь различный конституционный статус.

"^ Хабриева ТЛ. Правовые и организационные основы национально-культ>рной автономии в Российской Федерации // Журнал российского права. 2003. Ks 7. С. 3-19.

'*" См.: СЗ РФ. 1996. № 25. Ст.2965.

'*' Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М.: Изд-во НОРМА, 2001. С. 120, Основьшаясь на представлениях о регионах, Л.Карапетян представляет следующую модель реформирования политико-территориального устройства Российской Федерации. Утверждается, что «в перспективе произойдет неизбежное укрупнение существующих ныне 89 субъектов и их преобразование в региональные образования с симметричным конституционно-правовым статусом». Предполагается, что реформирование можно провести в три этапа.

«На первом этапе создается несколько крупных федеральных округов, на втором — до трех десятков экономических регионов, в которых сохраняются субъекты Федерации в существующих административно-территориальных границах. На третьем этапе произойдет укрупнение ныне существующих субъектов Федерации, а затем уменьшение их числа до трех десятков в административно-экономических границах регионов с новыми названиями и симметричным конституционным статусом. Субъектами Федерации станут равноправные регионы, представляющие собой моно- и многонациональные сообщества, объединяющие ряд областей и национально-территориальных образований».

По нашему мнению, указанную модель реформирования политикотерриториальной структуры Российской Федерации следует признать весьма обоснованной, реальной и перспективной. Реализация такой модели позволила бы отказаться от национально-территориальной структуры российского государства.

государственности явился образованный Указом Президента Российской Федерации институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

Тамже.С.124-128.

3.2. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ФЕДЕРАТИВНОМ

ГОСУДАРСТВЕ

федеративного государства, такого как Россия, с одновременным развитием самостоятельности субъектов федерации, можно, по нашему мнению, при условии строительства многоуровневой федерации. Здесь имеется в виду, что необходимо обеспечить право на самоопределение населяюшнх территорию граждан, а не этносов, при широком использовании принципов культурной автономии и сохранении мультикультурного, поликонфессионального объединяющих группы разнородных субъектов федерации, в том числе национально-территориальных, что позволит нивелировать существующие противоречия. Одним из вариантов реализации этой идеи является образование федеральных округов и введение ргастигута полномочных представителей соответствующими функциями и аппаратом управления.

Согласно теории права и государства, государственное управление государственного управления является обладание государственной властью.

Наиболее обпщми целями государства в современных условиях являются безопасность, жизнеобеспечение, целостность и упорядоченность социальной и экономической систем при соблюдении свободы и прав граждан'".

Согласно СТ.1 Конституции Российская Федерация является федеративным ' " ЧиркинВ.Е. Государственное управление. М.: Юристь, 2001.

государством, и государственная власть в ней осуществляется не только федеральными государственными органами, но и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов федерального назначения, автономной области, автономных округов.

В субъектах Российской Федерации сложились разнообразные системы организации государственной власти: в некоторых республиках существует исполнительных органов государственной власти, порядок их формирования, организация деятельности и т.д. Конституция Российской Федерации допускает Российской Федерации и общими принципами организации представительных федеральным законом от 06 декабря 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательньгс (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ^^^.

Конституцией Российской Федерации установлено, что "государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны" (ст. 10). Эти нормы ст. Конституции Российской Федерации относятся не только к организации государственной власти на федеральном уровне, но и к системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти в субъектах Федерации отнесено Конституцией (пункт "н" ч.1 ст.72) к СЗ РФ. 1999. № 42. Ст.5005. В ред.2000 года-СЗ РФ. 2000. №31. Ст.3205.

совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов'.

распространяется на все общество, имеет общетерриториальньтй характер, она обладает юридическим верховенством в обществе. Другие разновидности публичной власти (государственная власть субъектов федерации, публичная ограниченный, производный и подчиненный характер. Территоррш субъектов федерации являются частями территории единого федеративного государства.

Согласно CT.4 Конституции Российской Федерации федеральное право обладает верховенством; регулирование важнейших сфер жизни, имеющих общее значение, относится к исключительной компетенщш Федерации (ст.71), и по существу Российская Федерация имеет право федерального принуждения.

аппарата, под которым понимается система государственных органов, учреждений и организаций, осуществляющих регулирование в обществе при реализующих различные формы и методы государственного воздействия.

Структура государственного аппарата зависит от организации государственной власти и от территориальной организации государства.

Наиболее простая и, по-видимому, наиболее эффективная структура государственного аппарата имеет место в простом унитарном государстве, включающем в себя только административно-территориальные единицы.

Отличительной особенностью централизованного унитарного государства является назначаемость чиновников общей компетенции, включая глав администраций (губернаторов, мэров).

обеспечивается отнощениями субординации, то в федеративном государстве " ' Полянский И.А., Комарова В.В. Реализация npimioffla разделешм властей в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2001. К» система связей базируется на сочетании субординации с принципиально иным характером отношений децентрализации и кооперации'^.

законодательными, исполнительными и судебными органами (и соответственно (представительными) и исполнительными органами. В соответствии с этим строится и двухуровневая система конституционного законодательства России, в которой вьщеляются "правовые поля" федерации и субъектов федерации. При механизмов и процедзф предотвращения и устранения юридических коллизий и федерации^^'.

Отметим здесь, что понятие "вертикаль государственной власти", которое в настоящее время часто используется, в данном контексте не связывается с унитаризмом. Оно употребляется для отражения требуемых взаимосвязей между двумя ветвями государственной власти в федеративном государстве федеральной государственной властью, ее представителями в субъектах федерации, и государственной властью субъектов федерации. Эти взаимосвязи достаточно сложны. В разные периоды развития федеративного государства характер этих связей может существенно изменяться. Для Российской Федерации, находящейся по существу в состоянии становления федерализма, актуальным в настоящее время является усиление государственной власти балансирование между тенденцией к усилению федеральной власти и "* Умнова И.А. Как обеспечить единство законодательной и исполнительной власти в условиях федерашш // Журнал российского права. 1998. №4- '*' Гошуляк В.В. Теоретические проблемы единства системы конспщ-ционного законодательства российской Федерации // Журнал российского права. 2001. № 9.

расширением самостоятельности субъектов федерации в лице органов государственной власти субъектов федерации в рамках, установленных конституцией.

Субъекты федерации издают свои законы, принимают собственные конституции и уставы, избирают руководителей высших органов исполнительной власти (презрщентов, губернаторов, мэров), обладают другими атрибутами государственности, однако государственная власть субъектов федерации имеет ограниченный и подчиненный характер. Законы субъектов федерации не должны вступать в противоречия с нормативно-правовыми актами федерального уровня.

Законодательная (представительная) власть субъектов федерации, обычно избираемая населением прямым голосованием, принимает законодательные акты по вопросам совместной с федерацией компетенции (если нет федерального закона) и остаточной (или исключительной) компетенции субъекта, которые не должны противоречить федеральным законам. На самом деле на основе превратно понимаемого "суверенитета" деятельность законодательной власти субъектов федерации часто направлена на разрушение системы государственной власти федерации.

Россия - констрпуционная федерация, вполне способная развиваться на основе Конституции, федерального законодательства и законов субъектов Российской Федерации. Взаимоотношения между Федерацией и субъектами Федерации доллшы и могут стро1тгься только на основе Конституции Российской Федерации и федеральных законов, единых для всей территории страны.

Нельзя не согласиться с В.Гулиевым, который говорит о том, что не следует по любому поводу сразу ставить вопрос об изменении Конституции Российской Федерации. "Все цивилизованные федерации держатся не на жесткой вертикали исполнительной власти, а на жестком исполнении норм о правах и обязанностях всех уровней и ветвей власти". И далее: "Лучше сконцентрироваться на совершенствовании федеральных конституционных законодательной, исполнительной и судебной властей".

Значительной проблемой для прочности федеративных отношений, особенно в условиях России, является правовой статус руководителей высших органов исполнительной власти субъектов Федерации - президентов республик, глав администраций (губернаторов, мэров) других субъектов Федерации.

Шрфокие полномочия, предоставленные им конституциями, уставами и законами субъектов Федерации, при низком уровне контроля за их деятельностью со стороны самих субъектов федерации и со стороны федерации, а также нечеткость определения прав и ответственности первьпс лиц - все это явилось причинами ослабления федеративных основ российского государства.

Главы высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации согласно конституциям и уставам субъектов Федерации избираются на основе всеобщих прямых выборов, что не противоречит Конституции Российской Федерации. Однако выборность руководителей высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, являясь по существу демократическим пршщипом, приводит к существенным проблемам в практике их реализации.

Так, К.Бельский отмечает, что выборность глав высших органов исполнительной власти субъектов Федерации вступает в противоречие с управления, с историческим опытом России, разрушает "вертикаль" власти (в З^азанном выше смысле) и приводит к многочисленным проблемам во руководители, стремясь к полной власти на "своей" территории, объективно "* Правовые основы изменения состава субъектов Российской Федерации (матер1тлы «круглого стола» апреля 2000 г.) // Государство и право. 2001. № 1. С.91-96.

работают на разделение государства на ряд "независимых" и "суверенных" территорий, т.е. способствуют возможному распаду российского гocyдapcтвa'^^.

К.Бельский так определил правовой статус губернатора: "Губернатор есть прежде всего должностное лицо, представляющее Президента страны в государственной власти". Тогда, будучи представителем Президента страны, губернатор должен назначаться на эту должность главой государства.

Однако представляется, что реализация этого предложения противоречит демократическим принципам федерализма и встретит трудности, которые сегодня не преодолимы. Поэтому следует проработать рещения, связанные с усилением контроля за деятельностью первых лиц субъектов федерации по исполнению на территориях субъектов федерации Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Согласно предложению, озвученному руководителем Центральной рсбирательной комиссии Российской Федерации назначать руководителей органов исполнительной власти субъектов Федерации для временного исполнения обязанностей, например, если выборы в регионе признаны несостоявшимися.

По существу указанные полномочия Президента и центральной власти Федерации означают реализацию института федерального вмешательства, государствах. Например, в Конституции США говорится, что федерация обязана добиваться исполнения федеральных законов, и Президент США возможностями, включая вооруженную силу, для обеспечения выполнения '*' Бе-тьский К.С. О реформе губернаторской до.тжности // Государство и право. 2001. № 1. С.5-13.

'™ Барщщ И.Н. Инстшут федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер // Государство и право. 2001. № 5. С.21-30.

федерального вмешательства допустимо только в особо сложных, кризисных ситуациях на основе соответствующих федеральных законов.

•' Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"'^* (в редакции от 8 февраля 2001 года) дана правовая основа и определены возможности и порядок досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, и досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего Федерации). Законодательно определены случаи, когда полномочия могут быть прекращены. Указанный закон является существенным шагом по пути укрепления федеративных отношений в России на современном этапе.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от апреля 2002 г. № 8-П по делу о проверке конституционности отдельньгк положений Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», установлено, что положения указанного федерального закона, касающееся роспуска законодательных органов субъектов Федерации и отстранения от должности высшего должностного лица - руководителя высшего исполнительного органа субъекта Федерации - не противоречат предполагают следующие обязательные элементы: признание судом акта, (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации, " ' См.: СЗ РФ. 1999. № 42. Ст.5005. В ред.2000 года - СЗ РФ. 2000. №31. Ст.3205.

'•^ Российская газета. 17 апреля 2002 года.

противоречащим Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

подтверждение в судебном порядке неисполнения решения суда, т.е.

непринятие мер для исключения признанного недействующим нормативного акта из правовой системы Российской Федерации; необходимость применения федерального воздействия, причем в судебном порядке должно быть подтверждено, что признанный неправомерным нормативный акт повлек за собой конституционно значимые тяжкие последствия. При этом досрочное прекращение полномочий (роспуск) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации реализуется федеральным законом, а досрочное прекращение полномочий высшего государственной власти) субъекта Федерации - указом Президента Российской Федерации. Такая достаточно сложная процедура призвана обеспечить обоснованность и соразмерность федерального воздействия. Законодательное установление этих процедур, несомненно, является инструментом укрепления федератргеных отношений в России. Отметим, что работа по развитию и совершенствованию законодательства в указанных направлениях проводится Комиссией по разграничению полномочий между ветвями власти под руководством Д.Козака'^"'.

Укреплению государственной власти должно способствовать приведение в соответствие федеральным законам налоговых систем, правовых основ созданию единого экономического пространства и объективно способствуют территориальному разобщению субъектов Российской Федерации. Должна быть обеспечена "прозрачность" границ субъектов Федерации для населения, предпринимателей, для товарных потоков в рамках и на основе действующей Конституции и федеральных законов.

173 Столяров Б., Евстигнеева Е. Как у-волшъ г)-бернатора // Ведомости. 07 октября 2002 года.

3.3. РАЗВИТИЕ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ В

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Как следует из понятия федерации, из теории федеративного государства и анализа развития федеративных отношений в различных государствах самостоятельность субъектов федерации в решении своих внутренних проблем и осуществлении связей с федерацией и другими субъектами федерации в рамках действз^ющей федеральной конституции и федеральньпс законов является важнейшей составляющей развития федерализма и основой любого федеративного государства. Без реализации принципа самостоятельности субъектов федерации нет и самой федерации. Именно высокий уровень самостоятельности территориальных единиц отличает федерацию от унитарного государства.

Самостоятельность субъектов федерации проявляется прежде всего в возможности самостоятельно осуществлять деятельность в рамках своих предметов ведения и предметов совместного ведения в соответствии с конституцией федеративного государства и федеральными законами.

Согласно СТ.73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

В федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" подтверяадается (п."ж" ч.1 ст. 1) "самостоятельное осуществление органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий".

Не следует, как было сказано вьппе, смешивать понятие самостоятельности субъекта федерации и его "суверенитета". При образовании федеративного государства, объединении регионов в федерацию субъекты федерации признают (добровольно), что государственным суверенитетом обладает только федерация.

Реальной самостоятельностью субъекты федерации будут обладать только в том случае, когда они самодостаточны. Однако конкретные условия существования и развития субъектов (регионов) в значительной степени отличаются друг от друга. Здесь сказьшаются такие факторы, как наличие природных ресурсов, народонаселение, исторические факторы и т.д. Слабые в экономическом плане регионы получают помощь от федерации за счет перераспределения бюджетных средств и ресурсов и, следовательно, во многом теряют свою самостоятельность. Равная самостоятельность субъектов федерации может быть достигнута, по-видимому, только в результате выравнивания экономического положения всех субъектов.

Анализ развития федеративных отнощений в различньпс государствах показьгеает, что самостоятельность субъектов федерации является наиболее существенной чертой любой федерации. Наиболее ярким примером реализации принципа самостоятельности субъектов федерации являются Соединенные штаты Америки, которые никогда не были унитарным государством. Согласно Конституции Соединенных штатов Америки штаты делегировали федерации только те предметы ведения и полномочия, которые требуют федерального участия и обеспечивают целостность государства и единое экономическое пространство внутри федерации. Перечень вопросов, отнесенных к компетенции федеральных властей, невелик. Десятая поправка к Конституции Соединенных штатов говорргг: "Полномочия, не предоставленные Конституцией Соединенным Штатам и не запрещенные для отдельных штатов.

сохраняются соответственно за штатами либо за народом", В разные периоды компетенция штатов существенно урезалась, что вызьшало противодействие со стороны штатов. Примером стремления федерального праврггельства увеличить объем своих полномочий являются попытки президента Ф.Рузвельта в целях борьбы с Великой депрессией провести законы, централизующие управление экономикой в стране. В настоящее время полномочия губернаторов штатов в рамках своих штатов практически не отличаются от полномочий президента страны. По словам президента США Дж.Буша (младшего): "Творцы Конституции не верили во всезнающее и всесильное правительство. Они верили в то, что наша свобода особое внимание президент Дж.Буш уделяет развитию и самостоятельности органов местного самозшравления.

Российская Федерация после по истине революционных событий 1991гг. переживает переходный период от тоталитарного режима к свободному демократическому обществу.

необходимости усиления централизации на данном историческом этапе, укрепления федеральной государственной власти. Важно отметить, что необходимая централизация не должна затрагивать конституционных основ федеративного государства, должна обеспечивать безусловное выполнение Конституции Российской Федерации как со стороны Федерации, так и со стороны субъектов Федерации.

Российская Федерация имеет богатый опыт унитаризма и фиктивного сложный состав Российской Федерации, кргоис государственности в России в ''^ См.: Констш>10Ш зарубежных государств / Сост.проф.Маклаков В.В. М.: Изд-во БЕК, 2002. С.360.

' " Ц и г. по: АбариновВ. Вся губернаторская власть//"Регион - Цешр". 2001. Сега-ябрь. С. 112-115.

конце XX века нашли отражения в Конституции Российской Федерации года. В этих условиях проблема самостоятельности субъектов Российской Федерации отошла на второй план, и это проявилось в том, что предметы ведения субъектов формируются по остаточному принципу: в Конститушто Российской Федерации закреплены предметы ведения Федерации и предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов, которые охватьгоают основные направления функционирования государства. Субъекты Российской Федерации самостоятельны только вне указанных пределов. В отличие от США полномочия субъектам Российской Федерации переданы «сверху».

Федеративный договор 1992 года по существу объединил в единое государство многочисленные народы России и обеспечил сохранение единого российского государства. Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила федеративное устройство государства, однако при этом максимально впитала в себя опыт функционирования унитарного государства, сосредоточив большинство значимых властных полномочий в руках Федерации, что прежде всего проявилось в распределении компетенции между Федерацией и ее субъектами (ст.71-73).

Принцип верховенства федеральных законов означает по существу, что вьвделение в конституции федеративного государства предметов совместного ведения обеспечивает лишь ограниченную, во многом фиктивную самостоятельность субъектов федерации, поскольку самостоятельное законотворчество субъектов по предметам совместного ведения возможно только в рамках принятых федеральных законов.

Самостоятельность субъектов Федерации закреплена в федеральном законе от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ (ч.2 ст. 12) тем, что до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное Однако самостоятельность субъектов Федерации ограничена тем, что после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации должны быть приведены в соответствие с принятым федеральным законом. В своих нормативно-правовых федеральные законы, которые устанавливают общие принципы разграничения компетенции по предметам совместного ведения.

предметов совместного ведения и полномочий, предусмотренная ч.З ст. Конституции Российской Федерации, отражает уровень самостоятельности государстве, каким является Российская Федерация, вполне закономерно применение договорных механизмов как средства учета региональных заключения указанных договоров должна быть законодательно закреплена. В этом отношении федеральный закон от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ жестко ограничивает права субъектов федерации и регламентирует принципы и порядок подготовки и утверждения договоров и соглашений. Этим законом (ч. ст. 14) установлено, что договор может быть заключен только при прямом указании в федеральном законе по предмету совместного ведения на допустимость заключения договора по данному предмету совместного ведения, В законе (ст. 17, 18) сформулированы предметы договоров и соглашений, в предусматривает представление проекта договора на рассмотрение Совета "* Хабриева Т.Я., Сивицкий В.А. Федеральное CoCpamie в 2003 году: вклад законодателей в развитие российского федералшма и местное само^ттравление // Ж)'рнал российского права. 2003. № 11. С.7-16ю Российской Федерации. Результаты рассмотрения проекта договора в Совете Федерации учитьшаются при решении вопроса о подписании договора (ч. СТ.23). Таким образом, самостоятельность субъектов федерации ограничивается существенно, но при этом появляется возможность учесть мнения по предмету договора других субъектов федерации, что способствует выравниванию прав (равноправию) субъектов Российской Федерации.

Приведенные соображения показывают, что основные причины проблем в правовых основах взаимодействия Российской Федерации с ее субъектами, в голишнем ограничении самостоятельности субъектов федерации, связаны с зафиксированными в ст.72 Конституции Российской Федерации предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Недостаточная четкость формулрфовок, отсутствие федерального законодательства по ряду предметов совместного ведения приводят к неоднозначной трактовке правовой основы и попыткам разрешить указанные противоречия на договорной основе.

Поэтому, по нашему мнению, целесообразно, как указано выше, разработать ведения и полномочий, реализация которых должна обеспечить более четкую правовую' основу взаимодействия федерации и субъектов федерации и будет способствовать развитию самостоятельности субъектов федерации..

Существуют радикальные предложения по реформированию прршципов разграничения предметов ведения и полномочий, закрепленных в действующей Конституции Российской Федерации. Например, И.Барциц предложил связать предметы ведения с полномочиями законодательной и исполнительной власти федерации и субъектов федерации, выделив'^':

• предметы исключительного ведения Российской Федерации, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляет Российская Федерация;

' " Барциц И. Договорное регулирование федеративных отношений // Законодательство. 2001. № 6.

• предметы ведения, по которым законодательную власть осуществляет Российская Федерация, а исполнительную власть осуществляют совместно Российская Федерация и субъекты Российской Федерации;

• предметы ведения, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляют совместно Российская Федерация и субъекты Федерации;

• предметы, ведения, по которым Российская Федерация устанавливает основы законодательства, а субъекты Российской Федерации издают законодательства Российской Федерации и осуществляют исполнительную власть;

• предметы исключительного ведения субъектов Российской Федерации, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляют субъекты Российской Федерации.

Такая схема, если ее принять за основу, потребует внесения существенных изменений в Конституцию Российской Федерации. Возможно, она позволит более четко провести разграничение предметов ведения между Российской Федерации и ее субъектами на законодательном уровне.

Уровень самостоятельности субъектов федерации во многом определяется установленными конституцией федеративного государства принципами формирования органов государственной власти субъектов федерации. Согласно п."н" 4,1 ст.72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Смысл этой правовой нормы состоит в обеспечении единства системы государственной власти.

Конституцией Российской Федерации (ч.1 ст.77) предусмотрено право субъектов Российской Федерации самостоятельно формировать систему конституционного строя Российской Федерации и общими принципами.

установленными федеральным законом.

Именно в развитие этого положения принят федеральный закон от установлена система органов государственной власти субъекта Российской полномочия (ст.5) и принципы избрания (ст. 10), порядок досрочного прекращения полномочий (ст.9) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, порядок принятия и обнародования нормативных правовых актов (ст.7, 8), функции высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высщего прекращения его полномочий (ст. 17-19), основы деятельности и основные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (ст.20,21).

Закон предусматривает меры по обеспечению соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации, и предусматривает Федерации.

функционирования органов государственной власти субъекта Российской Федерации и дает соответствующую правовую основу их деятельности.

Самостоятельность субъектов Федерации проявляется при этом лишь в конкретизации отдельных положений этого закона.

Согласно Ч.2 ст.77 Конституции Российской Федерации в пределах См.: СЗ РФ. 1999. № 42. Ст.5005. В ред.2000 года- СЗ РФ. 2000. №31. Ст.3205.

ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по •^ Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Эту правовую норму можно трактовать так: по указанным предметам ведения и полномочиям устанавливается иерархия органов исполнительной власти ("вертикаль" власти) и, следовательно, исполнительная власть субъектов Российской Федерации не может быть полностью самостоятельной.

усиливается на основе ч.1 ст.78 Конституции Российской Федерации, согласно которой федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Полномочия территориальных органов федеральной власти должны соответствовать полномочиям федеральных органов исполнительной власти. Однако территориальная принадлежность этих органов приводит либо к превьппению своих полномочий, либо к срастанию с органами исполнительной власти субъектов федерации. Этому способствует также право федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации на взаимную передачу своих показывает направленность ее на централизацию власти, что оправдано для переходного периода, но не обеспечивает необходимую для развития подлинно федеративных отношений самостоятельности субъектов Федерации. Тем не менее в течение первых 10 лет существования Российской Федерации сильны были сепаратистские тенденции. В течение переходного периода, который еще не заверщен, допущено большое количество отступлений от конституционных норм, что прежде всего вьфазилось в несоответствии республиканских констшуций и законодательных и иных правовых актов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральными законам. Несоблюдение государства, невозможность реализации его функций в полной мере, и в крайнем случае может привести к распаду федерации.

Соблюдение баланса между необходимой для прочности федеративного существенных факторов эффективного развития Российской Федерации.

взаимодействия Федерации и субъектов Федерации, прелоде всего по предметам совместного ведения.

Создание Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральных округах приводит к необходимости развития теории федерализма на основе анализа новых условий. Новая структура в системе государственного управления создана в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности совершенствования системы контроля за исполнением их решений:

представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах является "необходимость укрепления государства, сильно ослабленного "^ См.: СЗ РФ.2000. №20. Ст.2112.

180 Лысенко В.Н. Развитие федеральных округов и будущее федеративного устройства России // Представительная власть. 2002. №4. С.5-10.

России в ко1ще XX века потребовал укрепления федеральной исполнительной власти.

Большой интерес представляет анализ влияния института полномочных представителей Президента в федеральньпс округах на развитие самостоятельности субъектов Российской Федерации.

Основными задачами

полномочных представителей Президента в федеральных округах, согласно Указу Президента, являются: орга1шзация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;

организация контроля за исполнением законодательства и решений высших органов власти государства на территории федеральных округов; обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации; представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.

Однако представляется, что роль и значение института полномочных представителей Президента в развитии федеративных отношений значительно выше.

Институт полномочных представителей Президента в федеральных округах имеет соответствующий исторический аналог - институт генералгубернаторства в царской России, которому даны были в основном контрольные и координирующие функции. Этот институт в разные периоды истории России был весьма эффективен для з^репления государства, особенно в окраинных регионах.

Созданный институт является одним из инструментов реализации Президентом своих конституционных полномочий. Согласно Конституции (ч. ст.80) Президент «принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласование и взаимодействие органов государственной власти».

Конституцией Российской Федерации (п."к" ст.83) Президенту дано право назначать и освобождать полномочных представителей Президента Российской Федерации. Конституция (ч.1 ст,78) позволяет федеральным органам исполнительной власти «создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц» и тем самым делегировать свои полномочия своим представителям в субъектах Федерации. Согласно ч.4ст. Конституции "Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государствершой власти на всей территоррш Российской Федерации".

деятельность полномочных представителей Президента в федеральных округах, решение поставленных перед ними Указом Президента задач не противоречит Конституции Российской Федерации и, следовательно, не требует принятия федеральных законов, определяющих их статус.

инструментом антикризисного управления, и его цели, задачи, функции со временем могут изменяться. Этот институт является президентским, и его деятельность может регулироваться Указами Президента в соответствии с теми изменяюшлмися задачами, которые Президент ставит перед ним'^*.

Успехи Администрации Президента и полномочных представителей Президента в федеральных округах достигнуты прежде всего в приведении в соответствие с Конституцией Российской Федерации конституций, уставов = и законодательных актов субъектов Федерации. Можно сделать вывод, что '*' Лысенко В.Н. Цит.соч.

основы единого правового пространства в Российской Федерации заложены.