«ФЕДЕРАЛИЗМ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ И ОПЫТ РОССИИ ...»

осуществляется Национальным конгрессом, который состоит из Палаты депутатов и Федерального сената (ст.44). Исполнительная власть "осуществляется Президентом Республики, которому помогают государственные министры" (ст.76). Кроме этого. Конституцией предусмотрено создание Совета Республики и Совета Национальной обороны, которые являются консультационными органами Президента Республики по важнейшим направлениям (федеральное вмешательство, введение чрезвычайного положения, объявление войны и заключение мира, вопросы стабильности демократических институтов (ст,90, 91).

Штаты имеют свои конституции, система их органов власти аналогична федеральной системе. В штатах образуются органы законодательной власти однопалатные законодательные собрания, органы исполнительной власти, которые возглавляют избираемые населением губернаторы, органы судебной власти. Конституция запрещает штатам создавать многочисленные законодательные собрания и правительства; правительства по существу являются консультативными органами при губернаторах. Штаты не обладают суверенитетом и не имеют права выхода из федерации.

Анализ показьшает, что Конституция Федеративной Республики Бразилии является хорошо структурированным нормативно-правовым актом, одним из наиболее подробных и развернутых основных законов федеративных государств, который содержит основные принципы законодательства по различным отраслям права. Бразильская федерация является в значительной степени централизованным государством с сильной, согласно Конституции, федеральной властью.

федеративных отношений в ряде федеративных государствах показывают, что эти государства являются прочными, целостность которых не подвергается сомнениям, и которые являются, согласно конституциям, демократическими государствами. Прочность федеративных государств определяется тем, что они построены по административно-территориальному принципу, и национальный состав населения не оказьшает существенного влияния на территориальное устройство государств; в них конституционно установлено сотрудничество между федерацией и субъектами федерации при верховенстве федеральных конституций и законов. В конституциях предусмотрено в той или мере суверенитет субъектов федерации отрицается, но самостоятельность субъектов федерации весьма значительна; в государствах в основном реализованы идеи кооперативного федерализма.

и, ИСТОРИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА И ФЕДЕРАТИВНЫХ

ОТНОШЕНИЙВ РОССИИ

Начало формрфования российской государствегшости относится к IX в. н.э.

Новгородский, объединились в результате захвата г.Киева князем Олегом в году. Затем он присоединил к уже объединенному Новгород-Киевскому государству ряд других княжеств. Некоторые княжества вошли в его состав добровольно. Так было создано государство - 1Сиевская Русь. В этническом отношении оно бьшо неоднородным: в него вошли не только славянские племена и народы, но и соседние финские и балтийские племена. Таким федерация) племен^^.

Создание государства осуществлялось и за счет насилия, и путем ' ' Исаев И А История государства и х^ава России. М : 1993. С.7.

добровольного вхождения в него. Киевскую Русь можно рассматривать как неславянских народов. По форме правления Киевская Русь была ближе всего к монархии. Великому князю принадлежала вся полнота законодательной власти.

Он же возглавлял администрацию и выполнял функции военачальника и высшего судьи. Однако существовали также органы, ограничивающие его власть - совет при князе, феодальные съезды, вече. Несмотря на могущество и величие этого государства, оно распалось в XII в. из-за междоусобиц и отсутствия прочной экономической основы.

Вторая попытка объединить племена и народы в рамках общерусского государства была предпринята в XIV в. На этот раз центр объединения уже переместился в Москву.

История объединения русских земель показывает, что процесс этот не всегда сопровождался вооруженной борьбой. Зачастую князья заключали между собой договоры, а также передавали власть в определенных пределах Москве, оставляя отдельные полномочия за собой. Это можно трактовать как самостоятельности княжеств и установлению полновластия Москвы. Этому способствовали внешние условия - необходимость борьбы за освобождение от татаро-монгольского ига. Только сильное единое государство могло противостоять внешнему противнику"*".

Основы единого российского государства были заложены во времена Куликовской битвы (1380 г.), когда Дмитрий Донской сумел объединить восточнославянских князей в борьбе против общего врага. Во время царствования Ивана IV (1530-1584 гг.) Россия уже достигла огромных размеров, площадь которой составила 2,8 млн.кв.м, и население ее достигло 8 млн. человек.

*' Абд>'латипов Р.Г., Болгенкова Л.Ф. Россия, в чем суть твоего бытия? М.: 1994. С.281.

Централизованно управлять этим государством при делении его на удельные княжества стало невозможно. Поэтому было введено административнотерриториальное деление государства, основанное сначала на четвертях, затем на приказах. Функции приказов постепенно расширялись - от сбора налогов (податей) до управления казенными заводами и судопроизводства.

Формирование российского государства продолжил Петр I. В России установилась абсолютная монархия, и российское государство было провозглашено империей. В этот период в состав России также вошел ряд территорий. Присоединение и управление ими происходило разным образом.

Так, Восточная Армения бьша присоединена к России после русскоиранской войны. Из Эриванского и Нахичеванского ханств была образована Армянская область. Управлялась она областным правлением во главе с начальником. Область делилась на округа во главе с окружными начальниками, а округа - на магалы, которые управлялись чиновниками из местных дворян.

силами, ориентировавшимися на Иран. Вхождение азербайджанских земель в Россию началось в 1801 году. После присоединения в 1806 году большинства азербайджанских ханств территория Азербайджана была поделена на несколько провинций во главе с комендантами, назначавшимися из числа русских офицеров. Провинции делились на магалы, управляемые местными феодалами. Позже для управления всем Закавказьем царь назначил наместника в качестве верховного гравителя Закавказского края.

Процесс присоединения Северного Кавказа к России был сложным и противоречивым. Северный Кавказ всегда бьш многонациональным. Многие горские племена принимали русское подданство, но затем легко от него отказывались. Например, Кабарда еще в XVI в, приняла подданство России, но впоследствии несколько раз то выходила, то опять входила в состав России.

В более позднее время Северный Кавказ был полностью присоединен к России, применялась и дипломатия. Там, где горцы добровольно входили в состав России, сохранялось самоуправление, устанавливалось сотрудничество с местной феодальной аристократией.

На территории Средней Азии, вошедшей в состав Российской империи, образовался Туркестанский край. Для руководства регионом было создано Управление Туркестанским краем во главе с генерал-губернатором, В областях края назначались военные губернаторы, которые в своей работе по управлению опирались на местную администрацию. За Бухарским эмиратом и Хивинским ханством сохранялись атрибуты самостоятельных государств, находившихся под протекторатом России, Следует заметить, что в российском государстве, особенно на его окраинах, существовали элементы местного самоуправления.

Первую кардинальную административно-территориальную реформу, ориентированную на создание "вертикали" государственной власти, провел Петр I. Он разделил Россию первоначально на 8 губерний, к которым затем было добавлено еще три. Позднее, при Екатерине И губернии были разукрупнены. В губерниях губернаторы осуществляли всю полноту государственной власти. Была создана трехуровневая система управления территориями: губернии делились на уезды, возглавляемые капитанамиисправниками; в свою очередь уезды делились на волости, которыми управляли земские начальники, В губерниях и уездах были созданы дворянские собрания и волостные сходы, С 1775 года начали создаваться генерал-губернаторства, объединявшие в себя по несколько губерний, Финляндия была присоединена к России в 1809 году в результате русскошведской войны (1808-1809 гг,). Великое княжество Финляндское имело особый правовой статус в составе России и пользовалось автономией. Финляндия руководствовалась собственной конституцией, утверждершой российским императором. Имея титул великого князя финляндского, император стоял во главе исполнительной и судебной власти. Законодательным органом был Сейм, Королевство Польское, имевшее также особый статус в России, было образовано из части бывшего Варшавского княжества, которое отошло к России по решению Венского конгресса в 1815 года. Польша, как и Финля1щия, управлялась на основе своей конституции и имела собственную армию. Только после 1831 года была отменена конституция Королевства Польского и проведена реформа управления, ограничившая самостоятельность Польши в составе России.

Краткий анализ исторического процесса формирования российской государственности позволяет сделать вьгеод о том, что она во многом строилась на договорных началах, а не только на насильственном захвате. Войны и завоевания тоже сыграли свою роль, но мотивами завоеваний были скорее необходимая оборона и желание обезопасить свои границы от постоянных набегов и разорительных войн, К концу XIX в, территория Российской империи, в целом, сложилась и составляла более 22 млн. кл^, В стране гфоживало более 20 млн, человек, более национальностей, Россия представляла собой крайне сложное, и по-своему уникальное государственное образование'*'.

Одна из основных особенностей развития российского государства состояла в том, что входящие в его состав территории и их население не теряли при объединении возможностей своего самоуправления. Свидетельством этому являются такие правовые акты, как Русская Правда, Новгородская и Псковская судебные грамоты.

Судебники 1477 и 1550 годов. Соборное Уложение 1649 года. Свод законов Российской империи*^.

К началу XX века в России был накоплен богатый опыт децентрализованного " См.: Федерализм в истории России. Под ред. Р.Г.Абдулатипова. М.: 1992. Т. 1. С. 155.

^^ Аринин А.Н. Проб.темы развития российской государственности в конце XX века // В сб. "Федератгом власти и власть федерализма". М.: ТОО "ИнтелТех", 1997. С. 65.

развития унитарного государства, который учитывал географические, территориальные, социально-экономические, национальные и культурноисторические особенности различных регионов. На территориях, где проживало в основном русское население, наряду с государственно-административной системой развивалось и самоуправление, сословное и земское. В Прибалтике самоуправление бьшо более развито в связи с предоставлением населению значительных прав и привилегий. Действовали органы управления местного бюргерства - городские магистраты. Развивались приходские собрания, конвенты, ландтаги и пр.

Значительные права были даны также различным сословиям Закавказья.

Представители местных дворян занимали высокие посты в центральных и местных органах власти. Широкие права имели согласно Своду законов Российской империи представители высшего мусульманского сословия в Закавказье.

Другой формой децентрализации в унитарной России были автономии Польши и Финлящщи. Польша имела собственную Конституцию и свою законодательную власть - Сейм. Финляндия также имела свои органы власти и управления, свою судебную систему, свое законодательство, обособленное от законодательства Российской империи.

Характерной S особенностью децентрализованного развития российского государства было управление народами Урала, Сибири, Дальнего Востока и Средней Азии. Эти народы имели свои традиционные органьг управления, действовавшие в рамках своих гредметов ведения. Законами Российской империи поддерживалось культурно-историческое развитие этих регионов, сохранялись традиционные уклады и up.

Децентрализация угфавления в унитарном российском государстве проявилась также в существовании протекторатов рСивинское ханство. Бухарский эмират и др.).

Протектораты обладали правами внешних сношений, торговли, военной защиты российским госуд^ством.

государственного строительства постепенно меняется. Начинают преобладать тенденции к централизации власти, ограничивающие до минимума проявление местных и национальных особенностей. Традиции равноправия народов, т уважения их обычаев, религий стали нарушаться. Учет этнических, бытовых, географических особенностей был сведен к минимуму.

Была проведена административная реформа, унифицирующая систему управления. В соответствии с нею думы и управы заменялись органами волостного управления. Все прежние административные единицы, созданные по родовому принципу, были заменены территориальными. Управление на местах было построено по принципу бюрократического централизма. Генерал-губернаторы обладали широчайшими правами. В национальных районах управление осуществлялось министерством внутренних дел и военным ведомством \ Уничтожалось самоуправление, существовавшее веками и законодательно закрепленное в 1822 году "Уставом об управлении инородцев", разработанным М.М.Сперанским.

По своей сути Россия была империей и представляла собой авторитарнобюрократическое государство, основанное на абсолютной власти монарха.

Единственно возможной формой государственного устройства, обеспечивающей нормальное функционирование подобного режима, могла быть только унитарная форма государства. Причем исключения из этой конструкции в виде ограниченной автономии Польши и Финляндии объясняются лишь более поздашм вхояодением их в состав России и невозможностью уничтожения в них элементов государственности без угрозы для территориальной целостности империи.

Издание Свода Основных Государственных законов в апреле 1906 года не повлияло на сущность государства. Неизменным остались государственное устройство и структура государственной власти. "Государство Российское, гласила ст.1, - едино и нераздельно. Великое Княжество Финляндское, *^ См. Королев В.А., Явич Л.С. Общая теория государства и права. Л.: 1987. С. 69.

составляя нераздельную часть Государства Российского, во внутренних делах законодательства. Русский язык есть язык общегосударственный и обязателен в армии, во флоте и во всех государственных и общественных установлениях.

Употребление местных языков и наречий в государственных и общественных установлениях определяется особыми законами"'*'*.

соответствующих реформ в политико-территориальном устройстве государства.

управления на основе комплексной реформы административно-территориагп>ной структуры государства предпринял Председатель Совета Министров П.Столыпин.

Он предлагал создать в России 11 по возможности однородных в этническом и предусматривалось создание областного земского собрания и областного деятельности по предметам ведения, не имевшим общегосударственного государственную власть Российской империи ("вертикаль" власти) - от уездного начальника до губернатора'*^ В планах реформ П.Стольшина не шла речь о создании федеративного государства, но основные идеи реформ, несомненно, имели связь с теорией федерализма. Как известно, реформы П.Стольшина не были реализованы.

Россия исторически сформировалась как многонациональное государство.

В конце XIX и в начале XX веков национальный вопрос широко обсуждался как политическими деятелями, так и учеными. В многочисленных публикациях по проблемам автономии и федерации присутствовали самые разнообразные точки зрения. Высказывались идеи о "единой и неделимой ^ История государства и щзава СССР. 4.1. Док. 94. С.463.

^' См.: Федерализм // Энциклопедический словарь. М: 1997. С.231.

самоуправления, введении местной автономии и культурного самоопределения народов России, о федеративном устройстве России с введением культурнонациональной автономии, самоопределении наций вплоть до отделения. Однако в территориальном устройстве государства этнический принцип не учигьшался.

Временным правительством встал ряд серьезных проблем, и одной из важнейших была национальная. Национальные движения стали заметной силой, проявившей себя в Финляндии, на Украине и в Прибалтике, где местная буржуазия высказывалась за национальное самоопределение. В связи с этим появлялись различные предложения в поддержку идей автономии:

частности, за автономию высказался I Съезд безземельных крестьян Латвии;

Центральной Радой Украины был принят "Первый Универсал", в котором провозглашалась автономия Украины'*^.

Все это заставило Временное правительство обратиться к вопросу о формах предпринять ряд мер в целях решения национальных проблем. Бьш прршят "Акт об утверждении Конституции Великого княжества Финляндского". Закон не автономией и обещанием в будущем распшрить права Сейма в отношении суда, свободы печати, союзов, доходов и расходов казны. В отношении Польши Временное правительство обсуждало вопрос о независимом государстве при условии свободного военного союза с Россией.

"* По этой проблематике были изданы десятки работ. Среди ш к : Автономия, федерация и национальный вопрос / Под редакцией Гессена. М. 1906; Лазерсон М.Я. Автономия и федерация. М.: 1906; Новоторжский Г. Национальный вопрос, автономия и федерация. М.: 1906; Пименова Э. Единство государства и автономия. М.: 1906;РайтерМ. Б. О национальной и территориальной автономии. Спб.: 1906; Снарский А.Т. Автономия и федерализм. М : 1907. и др.

*^ Устаноатение Советской власти на места.4 в 1917-1918 гг. М : 1959. BbnL2. С.541.

^ История СССР с древнейших времен до наших дней. М.: 1968. Т. VI. С. 688.

Были сделаны некоторые уступки другим национальным окраинам России.

Например, в постановлении о проведении границ между Эстляндской и Лифляндской губерниями и создании там земских Советов указывалось, что учреждениями. Государственным языком оставался русский. Обещало правительство рассмотреть вскоре и вопрос об устройстве Литвы. Также правительство разрешило употреблять в Казанской Губернии национальный язык в делопроизводстве, торговых книгах, а также в частных учебных заведениях.

На Кавказе было ликвидировано наместничество. Вместо него был учрежден Особый закавказский комитет. Но в это время вопрос о независимости не возникал, а обсуждались лищь проблемы культурно-национальной автономии'*^.

Временного правительства; в порядке децентрализации управления была политические и национальные группы сами могли определять форму и методы местной полигики^".

Появление административной автономии сыграло большую роль в процессе формирования новой российской государственности, поскольку это означало, что в унитарной России в межреволюционный период стали вызревать новые формы государственного устройства.

Вопрос о путях развития и формах российской государственности, о принципах обустройства и взаимоотношений различных этносов и роли русского народа в этом процессе проходит через всю российскую историю^'. В политической истории явно прослеживаются две линии развития - унитарная и "" Федерализм в истории России / Под редаищей Абдулатипова Р.Г. М.: 1992. Т. 1.С.52.

'" См. Сенцов А. А. Национально-государственное устройство России накануне Октября 1917 года // Сов. гос.

и право. 1990. № П. С. 120-121.

" Королева-Конохшяная Г. И. Идея федерализма в политических программах декабристов и анархистов // Федерашвм. 2002. № 1. С. 183-200.

федеративная. Первая линия была реализована в Российской империи. Вторая линия проявлялась в многочисленных шагах по объединению различных территорий и этносов, прежде всего для защиты от внешнего врага, и активно развивалась общественно-политическими деятелями и движениями. Элементы федерализма были использованы в построении Российской империи на ранних этапах ее формирования.

Идею устройства российского государства на федеративрлых началах высказьшали ученые и политики в разные периоды российской истории. По мнению историка Н.Костомарова "Русь стремилась к федерализму, и федерация была формой, в которую она начала облекаться"^^.

декабристами, которые использовали западно-европейский и американский опыт. С точки зрения декабриста Н.Муравьева, федеративное правление есть противовес бюрократическому централизованному государству, мешающему свободному развитию гражданского общества. По его мнению, федеральное или Союзное правление способствовало бы развитию малых народов, которые страдают от внешних нашествий, и развитию многочисленньпс народов, которые в руках деспотической власти являются орудием для подавления слабых ^.

Проект Конституции Н.Муравьева предполагал административное деление России на 13 или 14 самоуправляемых регионов (держав), по аналогии с США.

Разделение Н.Муравьевым России на самостоятельнью примерно равнозначные и взаимосвязанные друг с другом державы опиралось на существующие в то время экономические регионы, с учетом географических принципов. Интересно отметить, что Н.Муравьев включал в состав государства также три региона (державы), образованные по национально-территориальному принципу, и предлагал не назначать столицами держав крупные города, которые являлись центрами самостоятельных народностей, Н.Муравьев видел Россию не как " Костомаров Н.И. СоСр. Соч. в 7 кн. СПб., 1903. Кн.1. Т.1. С.ЗО.

" Королева-Коноатяная Г.И. Циг.Соч.

равнозначных самостоятельных экономических регионов. Им было предложено также административное деление каждой державы на уезды, и деление уездов на волости, взаимодействие которых должно было строиться на договорной основе. Существующие в то время губернии он предлагал сохранить в качестве судебных округов.

В Конституции Н.Муравьева была предложена структура государственной исполнительной и судной". Во главе государства должен был стоять "наследственный монарх" в роли главы исполнительной власти. Законодательная власть должна была принадлежать двухпалатному Народному Вече, состоящему из Верховной Думы, выражающей волю отдельные держав, и Палаты народньпс представителей, выражающей волю нации в целом. Аналогично, в державах исполнительная власть возлагалась на державного правителя, а законодательная власть принадлежала Правительствующему собранию, состоящему из Палаты Выборных и Румы.

Другой известный декабрист П.Пестель был категорическим противником идеи федеративного устройства российского государства^^. Его доводы в пользу этой точки зрения очень важны для понимания проблем современного, в том числе российского, федерализма. Главное - это обширность пространства и стремление отдельных народов, входящих в федерацию, к политической самостоятельности и независимости, что создает неустойчивость в государстве.

Во-вторых, невозможность добиться повсеместного исполнения законов. Если же, по мнению П.Пестеля, область не пожелает повиноваться законам; то придется применять насилие (по современной терминологии - федеральное вмешательство, воздействие), что приведет к "междоусобной войне" и ^ См.: Избранные социально-политические и философские произведения декабристов. М., 1951 (в 7 томах).

разрушению государства. В-третьих, П.Пестель считал, что федеративное устройство приводит к ослаблению связей между центром и отдельными областями, которые "будут считать, что лучше устроят все дела без вмешательства верховной власти", что также способствует разрушению государства. Кроме сказанного, П.Пестель считал, что во время войн слабо связанные между собой области (субъекты федерации) будут преследовать прежде всего свои интересы и защищать только "свою частную область" на основе своего местного патриотизма.

П.Пестель понимал проблемы, связанные с многонациональностью российского государства, и занимал жесткую позицию в национальном вопросе.

Он считал, что "малые народности", объединяясь с российским государством, должны "соединиться с ним органически, забыв свою прежнюю бессильную народность и слить свою народность с народностью господствующего народа".

В российском государстве все должны быть русскими, и различные названия народов нужно уничтожить.

Говоря о политико-территориальном устройстве российского государства, П.Пестель рассматривал унитарную структуру при делении России на областей по 5 округов или губерний в каждом, и 3 удела. Округа и уделы должны делиться на уезды, которые, в свою очередь, состоят из волостей.

Два, во многом противоположных, направления обустройства российского государства, развиваемые декабристами Н.Муравьевым и Н.Пестелем, показьгоают борьбу идей среди наиболее известных ученых и обществегшых деятелей того времени. Следует подчеркнуть, что ни тот, ни другой не рассматривали государство как объединение самостоятельных наций, тем более с закрепленными за ними территориями. Государство должно строиться на основе естественных равнозначных самостоятельных экономических регионов.

Идеи федерализма активно развивали известные мыслители-анархисты М.Бакунин и П.Кропоткин, поскольку автономия и самоуправление, характерные для федерализма, соответствовали концепции анархического общества, в основе которой лежали представления о полной свободе индивида и любого сообщества. Предложенная М.Бакуниным федерация славянских земель должна создаваться "снизу вверх" путем объединения (по-видимому, на основе договоров) разнородных субъектов - индивидов, союзов, артелей, ассоциаций, наций и народов и существовать на основе самоуправления на всех уровнях, равенства всех участников федеративного союза и гармонизации отношений как между частями федерации, так и отношений между центром федерации и ее частями.

Гармонизация отношений предполагает гарантии сохранения общественного устройства, не допуская как усиление центральной власти, так и ее ослабление, поскольку это могло бы нарушить справедливую систему отношений. Гармония в отношениях между субъектами федерации, т.е.

справедливые и равные отношения во всех вопросах развития федерации, относится также к территориальному устройству федерации на основе справедливого проведения границ между субъектами. По М.Бакунину, границы устанавливаются волей самих народов, и территориальные области должны иметь чисто административный характер и не иметь никакой связи с национальными отношениями.

Последовательным сторонником федерализма, федеративного устройства российского государства был П.Кропоткин. Он бьш председателем Лиги федералистов, объединившей в 1917 году сторонников федерации. П.Кропоткин считал, что в многонациональном государстве федерация создает реальное единство страны, в то время как централизация власти ведет "к раздору и распадению". Лига федералистов считала, что "единственное спасение России это превращение ее в тесный союз (федерацию) свободных областей и народов" на основе федеративного договора, при безусловном отказе русского народа от стремления к преобладанию над окружающими его народами. Договорный принцип П.Кропоткин считал главным условием создания федеративного государства.

П.Кропоткин рассматривал государственный федерализм как переходную анархистской философии. Напротив, для большевиков федерализм был приемлем только как переходная ступень к социалистическому унитаризму, что и сказалось на следующем историческом периоде развития российской государственности.

Основы советского этапа развития государственности в России были заложены в национальной программе большевиков. В проекте Программы социал-демократической партии, подготовленным В.Лениным в декабре национальная программа большевиков отличалась ярким классовым подходом, основанным на принципе пролетарского интернационализма. Однако развитие к началу XX века национального движения заставило социал-демократов более в1шмательно отнестись к национальному вопросу. Уже на I Съезде российской социал-демократической партии в марте 1898 года впервые был выдвинут тезис права наций на самоопределение^^. Впоследствии, в июле-августе 1903 года, это требование получило официальное закрепление в Программе партии, принятой на II Съезде PCДPП^^ Наиболее четкое обоснование это тезис получил в работах В.Ленина. Право наций на самоопределение тесно связьгеалось большевиками с теорией классовой борьбы, И это определило все их дальнейшие конструкции государственного устройства страны.

В.Ленин, вслед за К.Марксом и Ф.Энгельсом, которые отдавали предпочтение крупному, демократическому централизованному государству, обеспечивающему тесное единство рабочего класса в борьбе с буржуазией, полагал, что зшитаризм более соответствует интересам пролетариата, чем ' ' С м. КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. М.,1983, Т.1.С.15-17.

^ См. Там же. С.62.

федерализм, который, по его мнению, "не дело пролетариев".

Несмотря на признание в Программе партии большевиков еще в 1903 года права наций на самоопределение, В.Ленин вовсе не стремился к тому, чтобы призывать народ разрушить единство российского государства. Но уже после 1913 года В.Ленин впервые признал: "Социал-демократы России должны во всей своей пропаганде настаивать на праве всех наций образовывать отдельное государство или свободно выбирать то государство, в составе которого они желают быть".

Следует подчеркнуть, что именно В.Лениным была высказана мысль о праве наций на отделение от единого государства, т.е. о праве на разрушение (нарушение целостности) государства. Представляется, что тезис о праве наций на отделение от государства органически вписался в общую направленность большевиков на разрушение российского государства. Эта теория активно развивается определенными кругами и в настоящее время.

В дальнейшем, на УП (апрельской) Всероссийской конференции РСДРП(б) (1917 г.) В.Ленин еще более четко сформулировал свое отношение к этому вопросу: "За всеми нациями, входящими в состав России, должно быть признано право на свободное отделение и на образование самостоятельного государства"^^.

В 1913 году на совещании ЦК РСДРП с рабочими - членами партии в Поронино впервые появилась специальная резолюция по национальному вопросу, детально излагающая требования к областной автономии. При этом в письме к С.Шаумяну (ноябрь 1913 года) В.Ленин указал на отрицательное отношение большевиков к федерации и неприемлемость ее в России. Он писал:

"Демократический централизм не исключает, а предполагает автономию " См. Ленин В.И. п е с. Т.7. С.233.

'^См.Тамже. С. 104.

^ См. Ленин В.И. п е с. Т.31. С.439.

соответствующей области. Но в отличие от автономии требование федерации в т экономического развития страны". Далее он подчеркивает: "Мы в принципе против федерации, она ослабляет экономическую связь, она негодный тип для одного государства". Таким образом, В.Ленин полагал, что автономия, в отличие от федерации, не мешает тому, чтобы превратить Россию в единое демократическое централизованное государство.

автономии, представляя ее как форму изъятия из ведения государства национально-культурных дел и передачу их в руки своего рода национальных сеймов. "Национально-культурная автономия", - писал он, - "искусственно размежевывается по принадлежности к той или иной национальной культуре, то есть усиливает связь рабочих с буржуазной культурой отдельных наций"^'.

Кроме того, в программных требованиях большевиков появился новый национальной принадлежности рабочих. Интересы рабочего класса занимали ведущее место, а право наций на самоопределение оказывалось подчиненным этому требованию.

Таким образом, хотя в некоторых работах В.Ленина и присутствует идея федерализма, но это не означает, что партия большевиков в то время допускала возможность образования федерации име1шо в России. Наоборот, как известно, именно тогда В.Ленин неоднократно подчеркивал, что федерализм вступает в противоречие с интересами пролетариата, и считал, что марксисты должны вьфаботать враждебное отношение к федерации^^.

В апреле 1917 года В:Ленин вьщвинул идею национальной автономии в *" См. ЛенинВ.И. пес. Т. 19. С.453.

" См. Ленин В.И. п е с. Т.27. С.440.

" См. Тадевосян Э.В. В.И.Ленин о государственной федеращш // Вопросы истории КПСС. 1961, № 2. С.45.

понималась как "полная свобода отделения, самая широкая местная автономия, детально разработанные гарантии права национальных меньшинств", Под влиянием конкретных политических событий, учитывая требования Закавказья, Туркестана и казачьих областей, буржуазно-националистических элементов Украины, Белоруссии, Литвы, Латвии, Эстонии В.Ленин был вынужден изменить свою точку зрения и признать федерацию как возможную форму государственного устройства многонациональной России. По мере дальнейшего анализа процессов государствеьшого строительства в национальных районах России В.Ленин приходит к мысли о возможности федеративного устройства всей будущей социалистической республики на основе Всероссийского съезда Советов в июне 1917 года: "Пусть Россия будет союзом свободных республик"^.

При этом большевиками не признавались многочисленные работы ученыхправоведов того времени, показывающих несостоятельность теории построения структуры государства на этнической основе^^, не принимались во внимание труды цитированных выше известных декабристов и анархистов.

В августе 1917 года В.Ленин подчеркнул, что федерация как одно из средств решения национального вопроса допустима и целесообразна в определенных условиях. Тем не менее, признание В.Лениным федерации как государственной формы не означает отрицания идеи автономии, которая была заложена в Программе партии. Необходимость и целесообразность федеративного устройства России была подтверждена В.Лениным лишь " См. Ленин В.И. п е с, Т.31. С. 168.

" См. Ленин В.И. пес. Т.32. С.268.

*' См.: Ст. "Федерализм" в словаре Брокгауза и Ефрона. М., 1904.

после октября 1917 года. Заметим, что В.Легаш рассматривал федерализм именно как средство решения национальных проблСхМ, не признавая эффективность т федеративного устройства государства.

В первые месяцы после Октябрьской революции Российская республика Советов была организована по адмргаистратршно-территориальному принципу и сохраняла унитарную форму в границах бьгешей Российской империи. Советы на местах представляли собой только форму местного самоуправления.

На П Всероссийском съезде Советов не поднимался вопрос об изменении состава Российской республики или об изменении формы государственного устройства. Тем не менее, в принятой "Декларации прав народов России" были закреплены основы советской национальной политики: равенство и самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельного национальностей при Совете Народных Комиссаров (СНК).

В решениях Съезда в отношении будущего советского государственного предположить, что первоначально у руководства большевистской партии было намерение сохранить унитарный тип государственного устройства декларированного права наций на самоопределение.

Начавшаяся гралщанская война и усиление сепаратизма и национализма привели к тому, что власть в центре стала бороться за свое выживание. По большевиками встала задача смягчить противоречия между тенденциями необходимостью более тесного соединения^^.

" См. Карр Э. История Советской России. М., 1990. Ка 1. С.214.

Последуюпщй после взятия власти большевиками период характеризуется попытками реализовать на практике разрушающий великое российское государство принцип самоопределения наций вплоть до отделения. В течение ноября-декабря 1917 года от Советской России отделились Украина, Финляндия. СНК выступил за "действительное самоопределение Польши, Литвы, Курляндии". Был утвержден Декрет СНК, в котором поддерживалось право армян на свободное самоопределение вплоть до полной независимости.

III съезд Советов в январе 1918 года принял "Декларацию прав трудящихся и эксплуатируемого народа", в которой провозглашалось образование Российской Республики Советов, основанной на добровольном союзе свободных наций, как федерации советских национальных республик. В Декларации предлагалось рабочим и крестьянам каждой нации принять самостоятельное решение на своих полномочных съездах, желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном Правительстве и в других федеральных советских учреждениях.

Из текста Декларации можно сделать вывод, что начало формироваться новое федеративное государство преимущественно по национальнотерриториальному принципу. Однако четко определить границы национальных образований было сложно (впрочем, как и в настоящее время). Полной ясности в понятие федерации Декларация не внесла. В ней отсутствует указание на то, что пoдpaз5ПVIeвaeтcя под Россией как федерацией советских национальных республик. В ней использованы разные названия для обозначения Российского государства.

В резолюции съезда "О федеративных учреждениях Российской республики" применительно к субъектам федерации использовались неравнозначные отличающ51еся особым бытом и национальным составом". В чем состоит " См. Ирошников М.П. Рожденное Октябрем. Л., 1987. С. 126.

различие между ними, оставалось не ясным. В Декларации не указывалось, как интервенции и гражданской войны Всероссийская Федерация советских национальных республик, провозглашенная на III съезде Советов, не могла быть реализована в полном объеме.

Новые подходы к государственному устройству России получили Конституции говорится, что области, отличающиеся особым бытом и национальным составом, могут объедашяться в автономные областные союзы, во главе которых находятся областные Съезды Советов и их исполнительные органы.

"Декларация прав трудящихся и эксплуатируемого народа" вошла в Конституцию 1918 года в качестве первого раздела. Однако имелись существенные расхождения между текстом Декларации и основным текстом Конституции.

национальных республик, а по Конституции федерация строится из автономных областных союзов. В Конституции впервые употреблялся термин "автономные" как признак областных (национальных) союзов, входивших в РСФСР "на объединений, "Автономия" законодательно признавалась элсхментом федерации, тогда как прежде "этот термин обычно применялся в отношении частей государства, не влиявших на устройство центральной его власти и не являвшихся федеративными"^^.

При разграничении предметов ведения федеральных органов и органов подчеркивалось, что "разграничеьше сферы деятельности федеральных и '* См. Крылов СБ. Исторический процесс развития Советского федералгама // Советское право. М., 1924. № областных учреждений Российской Республики определяется ВЦИК и ЦИК этих республик", а "центральная советская власть представляет Российскую Федерацию Советов в ее целом" (ст.5, 6 Резолюции). Аналогично и в Конституции 1918 года раздел "Конструкция Советской власти" включает часть, озаглавленную "Организация центральной власти", без использования термина "федеральной".

распорядительными и контрольными функциями, а общее управление делами РСФСР принадлежало Совету народных комиссаров. ВЦИК принадлежало право отменять и приостанавливать всякое постановление или решение СНК.

Установление и изменение границ, а равно и отчуждение частей территории осуществляли "принятие в состав РСФСР сочленов советской республики и признание выхода из Российской Федерации отдельных частей ее" (ст.49, п.

"д"). В Конституции не было главы, посвященной взаимоотношениям федерации и ее составных частей. В целом, первая Конституция РСФСР не включала таких элементов нормативного регулирования, которые отражали бы федеративное устройство государства.

По сравнению с Декларацией, в Конституции 1918 года более четко проведено разделение двух форм территориальных образований национально-территориальной и административно-территориальной, т.е.

"автономных областных союзов" и "обычных областных объединений".

Последние, как административные части РСФСР, не входили в состав федерации. Понятия автономии и федерации сплелись в Конституции РСФСР 1918 года в единое целое, что на многие годы определило дальнейший путь развития государственного устройства России. В этом проявилось прежнее отношение правящей партии к идее федерации как к негодной для пролетариата форме государственного устройства.

территориальной и экстерриториальной. Территориальная автономия - это определяемая конституцией или законом государства самостоятельность части населения государства в решении определенных вопросов сощ1альноэкономической и культурной жизни на территории проживания этой части населения....На территории автономного образования действуют не только законы государства, но и нормативные акты, издаваемые органами автономии в пределах их компетенции"^'. Экстерриториальная автономия не предполагает проживания населения, образовавшего культурную автономию, на одной территории.

На первом этапе государственного строительства для административнохозяйственного управления бьши образованы 8 крупных экономических районов: Северный, Центрально-промышленный, Южный, Приволжский, Уральский, Западно-Сибирский, Кавказский и Туркестанский. Губернии были упразднены, вместо них было создано 6 крупньпс областей и 8 краев. В этот период начато создание национально-территориальных образований.

Первой автономной (национальной) республикой в составе РСФСР стала Туркестанская АССР, образованная в апреле 1918 года. В апреле Туркестанской АССР и принял декрет об организации Туркестанской ССР, в котором Туркестанская ССР именуется "автономной частью РСФСР".

В 1918 году возникли Терская и Кубано-Черноморская Советские республики. Затем Кубано-Черноморская, Терская и Ставропольская республики объединились в единую Северо-Кавказскую Советскую республику. Тогда же образовалась Донская Союзная Республика, находившаяся в автономных белогвардейцами и интервентами юга России. В отличие от Туркестанской Проблемы общей теории права и государства. Под ред.В.С.Нерсесянца. М.: НОРМА-ИНФРА, 1999. С.619.

'" См. Документы 1ю истории гражданской войны в СССР. М : 1941. Т. 1. С.258.

АССР, эти советские автономии создавались стихийно своей властью как форма реализации права народов на самоопределение. Объявив себя республиками, они одновременно признаваггась автономной частью РСФСР; они самостоятельно образовывали свои правительства, однако взаимоотношения между ними и РСФСР не были определены.

В течение 1920-22 гг. были образованы Башкирская и Татарская автономные республики, Кирггоская АССР, Горская АССР, Дагестанская АССР, Крымская АССР, Якутская АССР, Бурят-Монгольская Автономная Республика, Карельская АССР^^.

Процесс формирования автономных республик, возникших в указанный период, осуществлялся тремя способами: 1) путем создания народами республик своих национально-государственных образований (пример - Туркестанская АССР); 2) путем восстановления на новом уровне своей национальной государственности, фактически ликвидированной в годы гражданской войны; 3) существующих автономий.

В тот же период на территории РСФСР появились новые формы меньшинств - трудовые коммуны. В 1920 году провозглашено создание Вотякской, Калмыцкой, Марийской, Чувашской автономных областей, а в году образовался еще ряд автономных областей: Монголо-Бурятская, Карачаево-Черкесская и Кабардино-Балкарская, Ойротская, ЧеркесскоАдыгейская и Чеченская.

Декретом ВЦИК от 08 июня 1920 года Карелия была провозглашена трудовой коммуной. В октябре 1918 года СНК РСФСР принял декрет "О немецких колониях Поволжья", в котором говорилось, что местности, заселенные немцами - колонистами Поволжья, образовывают областные " См. Чистяков О.И. Нащюнально-государстаенное строительство в РСФСР в годы гражданской войны. М., 1964. Сб.

^ Там же. С. объединения с характером трудовых коммун. Съезд Советов депутатов вьщеленной территории с немецким населением избирает Исполнительный Комитет. Устанавливалась допустимость употребления немецкого языка в администрации, в школах, в суде^^.

Трудовые коммуны создавались с учетом национальных интересов и считались одной го форм автономии, но их правовой статус, как и правовой статус автономной области, не был определен. Констрпуция РСФСР 1918 года определила субъекты федерации как "автономные областные союзы", но не фиксировала государственно-правовой статус автономных образований в составе России. Формы автономных образований и их правовое положение определялись постепенно по мере их развития и становления.

Следует отметить, что все автономные единицы были провозглашены декретами ВЦИК и СНК составными частями РСФСР, но они не были равны по правовому положению. Правовой статус АССР был более широким, чем правовой статус автономной области и трудовой коммуны.

Анализ правового статуса автономных образований показывает, что определяющими факторами при формировании автономий разных уровней бьши: численность нации, размеры территории, на которой она проживала, экономический, политический и культурный уровень ее развития, что и являлось основанием для самоопределения того или иного народа в форме автономной республики или автономной области (трудовой коммуны/'*. Однако роль органов Советского правительства и ЦК РКП(б) была решающей при выборе тех или ршых форм автономии. Многие автономные области декретом ВЦИК полз^али название, но не имели представления ни о своем правовом статусе, ни о территории.

В юридической литератзфе того времени признавалось, что только " См. Конституционные акты РСФСР (1918-1937). М., 1940. С.86.

См.: Лепешкин АИ. Советский федералюм. М., 1977. С.99. Чистяков О.И. Становление Российской Федерации. М., 1966. С.297.

автономные республики являются типичными автономными единицами и имеют право самостоятельного законотворчества. Автономные республики, государственные образования. Конечно, они не могут претендовать на суверенность". "Они не государство и не просто губерния - это промежуточное явление". Характеризуя правовой статус автономных республик, автономных областей и трудовых коммун, отмечалось, что автономная республика обладает большей самостоятельностью по сравнению с автономной областью и трудовой коммуной'^.

Как известно, на территории РСФСР кроме автономных образований большинство населения которых составляли русские. Тем не менее, по Конституции РСФСР 1918 года эти образования не входили в число субъектов федерации, а бьши представлены в государстве лишь своими местными органами государственной исполнительной власти, которые подчинялись высшим и центральным органам РСФСР. Таким образом, двойственность федерации, неоднородность ее структуры и, следовательно, неравноправие отдельных частей государства - эти характерные черты российского федерализма возникли в первые годы советской власти.

государственно-правовой литературе неоднократно высказьгеалась точка зрения об образовании федеративного субъекта русской нации'*. Эта идея так и осталась нереализованной, но данное обстоятельство помогает более точно оценить сушцость Советской Федерации, которая сводилась лишь к учету национальных интересов малых и средних народов, но не титульной нации.

" См. Дурденевский В.Н. Автономные республики и области в системе советской федерации // Советский федерализм. М.-Л., 1930. С. 198-249.

'* См. Дурденевский В.Н. На пути к русскому федеральному праву // Сов. право. 1923. №1 (4). С.31.

" См.: ГУрвич Г.С. Основы Советской конституции. М.-Л., 1929. С. 186; Турубинер A.M. Государственньп"!

строй РСФСР. М., 1923. С.88.

^* См.: Лепешкин А.И. Советская федерация. М., 1977. С.205-206.

давшей имя всей стране. Иначе говоря, создание федерации было попьггкой решить в основном национальные вопросы в России.

Своеобразие исторического процесса возникновения и развития юридического статуса. РСФСР не являлась федерацией в общепринятом смысле этого слова. Это государство не бьшо результатом какого-либо объединения ранее независимых государственных образований или автономий.

Оно было республикой, внутри которой, наряду с территориальными образованиями, создавались иные автономные республики и автономные области, населенные в основном той нацией, которая давала имя конкретному образованию. Отношения РСФСР с автономными республиками и областями были основаны на принципе "внутреннего" федерализма, что нашло свое отражение в Конституции РСФСР 1925 года, статья 13 которой выделяла национальные меньшинства (подразумевая, что в стране есть и национальное большинство в лице русского народа), предоставляя им право свободного решения вопроса о создании автономных образований.

Конституцией, в которой вопросы внутреннего устройства федерации бьши только намечены, содержала специальную главу "Об автономных советских социалистических республиках и автономных областях". Вторая Конституция РСФСР более подробно регламентрфовала различия в правовом положегош автономных образований всех уровней Автономным республикам предоставлялось право иметь свои Конституции (утверждаемые ВЦИК и Всероссийским съездом Советов), в то время как Съезды Советских автономных областей могли принимать только свои Положения, предусматривалась следующая система органов власти автономных республик: Съезд Советов республик, ЦИК и его Президиум, которые являлись высшими органами власти на территории автономной республики. ЦИК должен был формировать свои исполнительные органы - Советы народных комиссаров, состав которых определялся федеральной Конституцией. В отношении высших органов власти автономных областей Конституция 1925 года упоминала только ЦИК и его Президиум.

Российская Федерация, войдя в состав СССР, формально не изменила свое внутреннее государственное устройство, основанное на автономии отдельных национальных образований. Правовое положение РСФСР как союзной республики непосредственно было закреплено в Конституции СССР, а правовой статус регламентировался союзными Конституциями 1936 и 1977 гг.

В процессе развития национального самоопределения в РСФСР в конце 20-х годов XX века появился новый вид автономных образований для малочисленных народов Севера - национальные округа. Национальные округа создавались как автономные образования народов, которые впервые обрели элементы собственной государственности. Это была новая форма автономии, сложившаяся в составе краев и областей (Мордовский национальный округ г.; Ямальский национальный округ в составе Уральской области - 1930 г.

и др.) В результате сложных процессов становления государственности в СССР развились все формы национально-государственных образований:

союзные республики, автономные республики, автономные области и автономнью округа, национальные округа, одновременно расширилась и сеть национальных районов и сельских советов. В 1933 году в РСФСР насчитьгоалось более 3 тысяч национальных сельских советов и 117 национальных районов, а к 1937 году число последних возросло до 580. К концу 30-х годов процесс создания национальных образований замедляется.

Формы национально-государственных автономий в составе РСФСР в государственно-правовой литературе классифицировались по-разному. Так, С.Ошеров относил автономные республики и автономные области к числу форм национально-территориальной автономии, а национальные округа - к Я.Уманский считал, что АССР и автономные области - это формы административно-политической автономии. В более поздних работах он относит автономные республики уже к числу национальных государств, входящих в состав союзной ресг^блики и осуществляюших свою власть автономно.

образований только автономные республики, а автономные области и автономии, хотя подобное деление считал во многом условным^'. Такой же точки зрения в отношении юрцдического статуса автономной республики гфидерживался и В.Рахлевский^^.

Одновременно с созданием национально-территориальных образований в территориально-государственного устройства РСФСР — было проведено административное районирование и образованы области и края.

Сложившаяся сложная государственная стрзгктура требовала определения правового статуса национально-территориальных автономий, входивших в состав сформированных краев и областей, определения принципов их взаимоотношений с органами региональной государственной власти и органами власти Российской Федерации. В связи с этим в октябре 1926 года ВЦИК и СНК РСФСР приняли специальное постановление о взаимоотношениях между " См.: Ошеров СЯ. Союзная рес1^бликав социашЕТической федерации. М., 1948. С.185.

*" См.: УманскийЯ.Н. Советское государственное право. М., 1970. С.286.

*' См.: Советское государственное право. Под ред. А.И.Лепешкина. М., 1971. С.391, 396.

^ См.: Государственное право Российской Федерации. Под ред. О.Е.Кутафина. М., 1994. Т. 2. С. 17.

структур власти, разграничивались полномочия органов государственной власти краев, областей и федерального ueinpa. Затем было принято социалистических республик (АССР) в состав районированных структур краев и областей^"*.

регулировании взаимоотношений между административнотерриториальными единицами - краями, областями - и национальнотерриториальными образованиями, такие как добровольность объединения, сохранение за вошедшими в состав краев автономными областями самостоятельности, соблюдение общего принципа распределения компетенции в соответствии с делением наркоматов на общесоюзные, объедашенные и необьединенные и др. На практике оказалось трудно успешно соединить административное экономическое районирование с национальным самоопределением.

К середине 30-х годов XX века нормативно-правовое положение краев и областей как субъектов администратршно-территориального деления РСФСР укрепилось. Их статус бьш определен нормами Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года (ст.5-6), где впервые перечислены наряду с автономными республиками и иными автономными образованиями края и области в составе РСФСР. К 1977 году количество краев в РСФСР выросло до 6, а областей - до 49. Но, в отличие от автономных республик, края и области в составе РСФСР не обладали правовым статусом субъектов РСФСР, а относились к системе органов местной государственной власти.

Конституция РСФСР 1937 года определила правовой статус автономных республик и областей. За автономной республикой признавалось право иметь свои высшие органы власти, управления и правосудия, принимать собственную " См.: СУ РСФСР. 1928. № 34. Ст.779.

'" См.: СУ РСФСР. 1929. № 25. Ст.544.

Конституцию и законодательство, подлежащие утверждению Верховным Советом РСФСР, и иметь собственное гражданство. Правовой статус автономной области был определен в самых общих чертах. Были названы органы власти и управления автономной области, входящие в систему предоставила автономным республикам право разрабатывать и представлять на утверждение Верховного Совета РСФСР "Положение об автономньпс областях", учитывающие их национальные особенности.

В Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978 года были внесены существенные изменения в правовой статус Российской Федерации и субъектов Федерации (16 автономных республик и 5 автономных областей). В Конституциях отсутствует положение о том, что конституция автономной республики утверяодается Верховным Советом Союзной республики. Впервые ресг^блики признаются Советскими социалистическими государствами и им предоставляется право законодательной ршициативы в Верховном Совете РСФСР, Верховный Совет РСФСР подобно Верховному Совету СССР стал непосредственного руководства правительствами автономных республик и стало осуществлять обшую координацию их деятельности.

Коренное изменение федеративных отношений в России и СССР начинается лишь после 1985 года. Этому положил начало сентябрьский (1989 года) Пленум ЦК КПСС, на котором М.Горбачев развил идею придания нового статуса советской автономии. Верховный Совет СССР, который осознал " Горбачев М.С. Довслад "О национальной политике партии в современных условиях" и выст>'пления на Пленуме ЦК КПСС 19-20 сентября 1989 г. М.. 1989.

опасность распада страны в процессе суверенизации и отделения от СССР прибалтийских республик, принял серию нормативно-правовых актов, таких как Законы СССР "Об основах экономических отношений Союза ССР, Союзных и автономных республик" от 10 апреля 1990 года, "О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР" от 3 апреля года, и Закон СССР "О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации" от 26 апреля 1990 года. Этот закон вьфавнивал правовой статус автономных и союзных республик. Впервые автономные образования стали считаться субъектами союзной федерации - Союза ССР.

"Автономные республики, автономные образования входят в состав обладают всей полнотой государственной власти на своей территории вне пределов полномочий, переданных ими в ведение Союза ССР и союзных практически получают такие же права самоуправления, как и союзные республиками, рассматривались как потенциальные субъекты договорных отношений. Они имели право участвовать в заключении нового Союзного Договора, обладая статусом "суверенных" государств.

Однако указанные законы СССР не сыграли ожидаемую роль в совершенствовании федеративных отношений между центром и республиками, в укреплении союзного государства, а наоборот, подтолкнули республики к борьбе за суверенитет и территориальную независимость.

Проведенный краткий анализ становления российской государственности на различных исторических этапах с точки зрения развития федеративных отношений показывает, что Россия до 1993 года никогда не была полноценным ** См.: Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990, № 16. Ст.270; 1990, № 15. Ст.25; 1990, № 19. Ст.329.

" См.: Ведомости Съезда народных дег^тагов СССР. 1990, № 19. Ст.430.

федеративным государством. Исторический анализ подтверждает, что на всем господствовали авторитарные политические режимы, и управляемость страной обеспечивалась на основе унитарной модели государственного устройства. На всех этапах истории России ей были присущи черты империи, которые выражались в неравноправном положении входящих в единое государство составляющих частей И их "многослойности". Фактически, федерализм был федерализма имели место в процессе становления и развития российского государства. Попытки объединения с целью укрепления государства при сохранении определенной самостоятельности региональных структур, в том числе национально-территориальных образований, заканчивались. усилением центральной государственной власти, переходом к монархии и диктатуре. В отдельные исторические периоды некоторые государственные образования, входившие в состав Российской империи, например, Финляндия, Польша, обладали по существу правами субъектов федерации.

В начале 90-х годов XX века процесс распада Советского Союза, кризисные явления в политической и экономической сферах, в области национально-государственных отношений, усиление центробежных тенденций вызвали необходимость проведения в России глубоких социальноэкономических, политических и правовых реформ. В этот период решался вопрос, какой путь развития выберет Россия - строительство федеративного демократического государства или возрождение унитарного. Подписание марта 1992 года Федеративного договора и принятие 12 декабря 1993 года, в результате всенародного референдума. Конституции Российской Федерации определило исторический выбор России в пользу федеративного устройства государства.

' Васильев А.В. Россия: от империи к империи // Национальные интересы. 2002. № 3(20). С.2-5.

Согласно действующей Конституции "Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления" (ч.1 ст.1).

В течение последнего десятилетия Россия пережила период становления и развития федерализма и федеративных отношений, который сопровождался обострением ряда противоречий между Российской Федерацией и ее субъектами. Именно поэтому представляются весьма актуальными и обоснованными с теоретической и практической точек зрения попытки анализа развития федерализма и федеративных отношений, с учетом сложившейся ситуации,.

Основной теоретической проблемой для Российской Федерации в настоящее время являются разработка модели российского федерализма, учитывающей сложные процессы, проходящие в России, и соответствующей историческому опыту, особенностям состава и структуры российского государства.

Практическая направленность задач, которые предстоит решить, состоит в выявлении основных направлений развития российского федерализма, путей оптимизации терррггориальной структуры российского государства, анализе и развитии взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Федерации, определении основных конституционно-правовых аспектов, принципов и механизма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, решении проблем укрепления федерации при безусловном сохранении ее целостности. При этом предполагается жизненно важным связать решения указанных задач с теоретико-правовыми основами федерализма, учитывая при этом исторические и новейшие представления о концепциях и моделях федерализма.

государственного устройства Российской Федерации, зависит целостность и единство российского государства, благополучие его народов.

федеративное устройство российского государства. Россия многонациональное государство, обладающее огромной территорией и богатейшими природными ресурсами. Население различных субъектов Российской Федерации отличается по численности, национальному составу, уровню социально-экономического развития, историческому опыту и традициям. Управление столь сложным государством как Россия требует особых подходов, методов и средств и, по нашему мнению, возможно только на федеративной основе. При этом демократическому пути развития российского государства наиболее органично соответствует принцип федерализма.

Конституцией Российской Федерации субъектам федеративного государства предоставляется самостоятельность в решении внутренних проблем. Однако самостоятельность субъектов не должна вступать в противоречие с соблюдением интересов государства - целостностью (единством), безопасностью и развитием для удовлетворения жизненных потребностей всего населения.

Чрезвычайно динамичное развитие федеративных отношений в стране, которое определяется рядом назревших болезненных для государства проблем, требует оперативного анализа и переоценки взглядов и представлений по основным принципам федерализма в условиях России на современном этапе.

Тенденции к децентрализации, наметившиеся в течение последнего десятилетия и вызванные бурными политическими событиями в связи с распадом Советского Союза, зашли настолько далеко, что угроза разделения Российской Федерации на ряд независимых государств стала вполне реальной.

Объявление "суверенитета" рядом субъектов Федерации по существу означало преобразование государства в конфедерацию или вообще его полный распад.

Отсутствие законодательных основ для четкого разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами привело к заключению многочисленных двусторонних договоров, дающих различные преференции отдельным субъектам в использовании природных ресурсов, в •^ перераспределении налоговых поступлений и пр. В этих условиях огромные исполнительной власти субъектов федерации - президенты, главы адаопшстраций (губернаторы, мэры), деятельность которых не всегда способствует укреплению федеративных отношений.

Проблемы совершенствования территориальной орга1шзации российского государства являются важнейшими для государствеьшого строительства в условиях политических и социально-экономических преобразований, которые реализуются в России после распада Советского Союза. Территориальная организация любого государства - это сложнейший государственно-правовой механизм, охватывающий все стороны политического, административного, экономического и географического деления территории, при обязательном (безусловно, для России) учете национальньгх проблем.

Насущная необходимость реформирования в области государственного строительства, в процессе становления демократии в России в 90-х годах XX века и в начале XXI века явилась причиной особого интереса ученых и совершенствования федеративного устройства государств.

Глава 2. АКТУАЛЬНЫЕ ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ

ПРОБЛЕМЫ ФЕДЕРАЛИЗМА

2,1. ПРОБЛЕМЫ СУВЕРЕНИТЕТА, АСИММЕТРИИ И

РАВНОПРАВИЯ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

Наиболее важным с теоретико-правовых позиций для рассмотрения проблем федерализма и федеративных отношений является само понятие суверенитета, а также возможные трактовки и варианты реализации принципа суверенитета.

В современной юридической трактовке суверенитет государства означает верховенство и независимость власти, подчиненной праву, монополию на принуждение в рамках государственных правомочий, и независимость государства в рамках международного правопорядка.

Суверенитет в качестве научного понятия и политико-правового принципа был впервые введен во Франции в середине XVI в. говестным общественнополитическим деятелем и юристом Жаном Боденом.

Ж.Боден рассматривал суверенитет как "вечную и абсолютную власть Республики" и видел в нем отличительный признак государства. Он определял суверенитет как постояш^'ю, высщую, независимую, не связанную законами, абсолютную власть над гражданами и подданными. А из того, что власть постоянна и неограниченна, вытекает, что она едина и неделима. Ж. Воден отвергает всякую возможность ограничить суверенитет и требует его полного единства и единоличного или коллективного единства его носителя.

Суверенитет отождествляется им с самой королевской властью, вследствие чего единство государства воплощено в единстве власти суверенного властелина ' Агабеков Г.Б. Жан Боден - основоположник концепции государственного с>'веренитета. М., 1990. С.ЗЗ.

(правителя). В то же время Ж.Боден считал, что когда суверен ставит себя под защиту другого суверена, свой суверенитет он теряет лишь частично, т.е.

возникает возможность различать государства, обладающие полным суверенитетом и неполным.

Изначально суверенитет государства рассматривался как производное от суверешггета монарха. Например, Т.Гоббс, развивая мысли Ж.Бодена, писал:

ответственным за действия которого сделало себя: путем взаимного договора между собой людей, с тем, чтобы это лицо могло использовать сипу и средства их так, как сочтет это необходимым для их мира и общей защиты. И тот, кто является носителем этого лица, называется сувереном"^^.

В противовес Ж,Бодену и Т.Гоббсу Г.Гроций утверждал, что суверенитет государственного целого, сущности государства, господствующей над людьми и территорией. По словам П.Палиенко, "заслуга Г.Гроция в учении о суверенитете заключается, таким образом, в том, что он сделал шаг вперед в выяснении государственного суверенитета, отделив его, по крайней мере, от (^еренитета конкретного носителя власти"^'.

Согласно взглядам Ж.-Ж.Руссо, источником власти и носителем сувереннггета выступает народ. Г.Гегель считал, что суверенитет представляет собой, прежде всего, верховенство государства. Гегель писал, что "народ, взятый без своего монарха и непосредственно связанного с последним расчленением целого, есть бесформенная масса, уже больше не представляющая собой государство и больше не обладающая ни одним из определений, наличных лишь в '" ГроцийГ. О праве войны и М1фа. М. 1956. С. 127.

" ГЬлиенко Н.И. С>Беренигет: историческое развитие идеи суверенитета и его правовое значение. Ярославль, 1903.С.105.

правительством, судами, сословиями и чем бы то ни было"^^. Далее он продолжал: "Вряд ли можно говорить о наничии у того или иного народа как такового суверенитета в том случае, когда тот или иной народ помимо самостоятельности не обладает еще и государственностью".

Указанные два основных подхода к трактовке понятия суверенитета совмещаются, если принять, что действительно единственным носителем суверенитета явля&гся народ, но прямым следствием суверенитета народа является суверенитет созданного им государства.

С появлением сложных форм государственного устройства, таких как федерации и конфедерации, возникли проблемы трактовки государственного суверенитета как самих государств, так и их составных частей.

В связи с этим появились концепции как делимости суверенитета, так и неделимости. Так, А. де Токквиль считал, что в США суверенитет поделен между штатами и Союзом. Поэтому, по его мнению, "принцип, на котором основаны все федерации, заключается в дроблении суверенитета"^\ Это дробление проявилось, например, в том, что после образования федерации в США за штатами сохранилась практически вся полнота государственной власти, за исключением той небольшой части, которая добровольно передана ими федерации. Поскольку федерация в США обладала лишь переданной ей штатами властью, то ее суверенитет, по мнению А.де Токквиля, носит вторичный характер, в отличие от первичного суверенитета штатов.

Г.Вайц считал, что федеративное государство представляет собой такое образование, в котором часть государственных задач является общей, другая же часть принадлежит отдельным членам как самостоятельным государствам. Поэтому как власть федерации, так и власть входящих в ее состав государственных образований, являются каждая в своей сфере самостоятельной, суверенной.

'^ Гегель Г.Ф. Философия права. Сочшкния, т.УЛ. М.. 1990. С.301.

" А. де Токквиль. Демократия в Америке. М.: Прогресс, 1992. С.279.

федерации, а государства - члены федерации суверенными не являются.

неограниченность.

Носителем государственного суверенитета, безусловно, является народ. Но реализуется суверенитет посредством государственной (публичной) власти.

политической власти. Понятие суверенитета означает верховенство власти, и этим качеством обладает государственная власть. Не может быть двух суверенитетов - народного и государственного.

В современной юридической трактовке государственный суверенитет означает верховенство и независимость власти, подчиненной праву, монополию на принулсдение в рамках государственных правомочий, и независимость государства в рамках международного правопорядка^^.

Суверенитет означает такое свойство ("состояние") власти, которое предполагает независимость государства во внешнеполитической сфере (в области международных отношений) и верховенство, непререкаемость его решений в делах внyтpeнниx^^.

Свойствами суверенитета являются независимость, неотчуждаемость и единство. Суверенитет - категория недробная: либо суверенитет есть, либо его нет совсем. Суверенитет - категория неделимая: нельзя отдать часть суверенитета.

* См.: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительное правовое исследование) / Огв.ред.

Б.Н.Топорнин. М.: Юристъ, 2001. С.14.

" Проблемы общей теории права и государства / Под общ.ред. В.С.Нерсесянца. М.: НОРМА-ИНФРА М, 1999.

'* Пиголкин А.С., Рахманина Т.Н. Суверенитет России и верховенство федерального законодательства // Право и экономика. 1998. №2.

Исторический опыт свидетельствует, что федеративные государства образуются либо путем объединения существующих государств в целях их укрепления, усиления, дальнешпего экономического развития (объединение "снизу"), либо путем объединения существующих территориальных и национально-территориальных образований (объединение "сверху"). Возможна и смещанная ситуация, когда основой федеративного государства являются и государства, и территориальные образования. В состав Российской Федерации, как известно, вошли республики, названные в Конституции государствами, а также края, области, города федерального значения, и национальнотерриториальные образования - автономные округа и автономная область.

Государства, вошедшие в состав федерации, теряют основные признаки государственности в силу признания верховенства самого федеративного государства - его конституции, законов, федеральной государственной власти.

Это положение закрепляется в конституции федеративного государства.

Поэтому государства, вошедшие в состав федерации (субъекты федерации), следует относить к государственным образованиям (государствоподобным образованиям), но не к государствам в полном понимании.

Как известно, государство - это правовая форма организации и определенной территории. Власть политическая - это власть, осуществляющая управление народом в интересах благополучия общества в целом и регулирующая общественные отношения в целях достижения или поддержания стабильности и порядка.

Если предположить, что субъекты федерации являются государствами, то Проблемы общей теории права и государства. Подобщ.ред. В.С.Нерсесянца. М.: НОРМА-ИНФРА М, 1999.

С.532.

нужно признать, что они обладают и государственным суверенитетом неотъемлемым свойством государственности, причем как внешним, так и внутренним суверенитетом. Это представление вступает в противоречие с государственной власти в федерации при верховенстве государственной власти федерации. Следовательно, субъекты федерации не могут быть полноценными государствами.

Суверенитет - это свойство государственной власти, которое выражается в ее верховенстве и независимости по отношению к любым другим властям внутри страны, а также в отношениях с другими государствами. В государственная власть субъекта федерации. Из сформулированных выше представлений о государственном суверенитете следует, что в федеративном государстве может быть только один суверенитет, и этим суверенитетом обладает федерация. Только государственная власть федерации обладает государственной власти являются "война и мир, внешние сношения, эмиссия единых денежных знаков". Государственный суверенитет принадлежит только федерации^^.

1) носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонационаньный народ; 2) народ обладает властью, ' ' Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта федерации // Государство и право. 2000. N° 10.

" Чиркин В.Е. Предметы ведения федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсадиарность // Государство и право. 2002. № 5. С.5-12.

непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы. Таким образом, народ Российской Федерации, являясь носителем суверенитета, реализует его через органы государственной власти, референдум, свободные выборы.

Российская Федерация, как любое подлинно независимое, свободное государство, обладает всей полнотой власти на своей территории. Никакая другая власть на территории России не вправе присвоить себе функции верховной суверенной власти, а тем более поставить себя над ней. Согласно Конституции (ч.1 CT.4) "суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию". Это конституционное положение означает, что верховная власть Российской Федерации распространяется на всю территорию, находящуюся под юрисдикцией России, которая, согласно Конституции, включает в себя территории ее субъектов, внутренние и территориальные воды, недра, воздушное пространство над ними. В соответствии с ч.2 ст. Конституции Российская Федерация обладает суверенными правами и исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации (ч.2 ст.4) закрепляет один из важнейших принципов федеративного правового государства, прямо вытекающий из того, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию - верховенство федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; что обеспечртвает единство, согласованность и стабильность всей правовой системы России.

Согласно ст. 15 Конституции "Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации".

Из этого следует требование точного соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам всех правовых актов.

при1шмаемых Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, а также конституций, уставов, законов и иных правовых актов, принимаемых субъектами Российской Федерации.

Указанные акты не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Если же такое противоречие (несоответствие) обнаруживается, то применяется Конституция Российской Федерации или соответствующий федеральный закон. Акты, противоречащие им, подлежат признанию недействительными в установленном порядке, и приведению в соответствие.

Как следует из смысла приведенной статьи Конституции, это правило действует на всей территории Российской Федерации.

Несмотря на однозначную, на наШ' взгляд, трактовку приведенных государственного суверенитета в федеративном государстве, термин "суверенитет субъектов Российской Федерации" достаточно часто используется как в нормативно-правовых документах, так и в научной литературе.

К важнейшим объективным причинам этого относится указанное выще внутрершее противоречие в Конституции Российской Федерации.

Действительно, согласно ч.1 ст.5 Конституции все субъекты Российской Федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа) равноправны. Однако в ч.2 ст. республики названы государствами, имеющими свои конституции. Это конституционное положение многими учеными и политическими деятелями трактуется так, что республики, в составе Российской Федерации обладают собственным государственным; суверенитетом. К субъективным причинам такой трактовки "суверенитета" субъектов федерации относятся сепаратистские тенденции, которые имеют место во многих субъектах Российской Федерации и особенно проявляются в течение переходного периода, а также политическая ситуация в стране.

Для обоснования применимости понятия "суверенитет" к субъектам федерации некоторые ученые-правоведы предлагают вводить дополнительные характеристики этого понятия, разделять суверенитет на части. Иногда вводят понятия внутреннего и внешнего суверенитета. Внутренний суверенитет - это право государства на принуждение по отношению к другим субъектам права внутри государства, ограниченное обязанностью государства признавать и соблюдать права этих субъектов. Внешний суверенитет государства трактуется как независимость от других государств или от их объединений (от мирового признавать и соблюдать нормы международного права.

Очевидно, субъект федерации не может обладать внешним суверенитетом, поскольку субъект федерации не может быть независим от федерации, обладающей полным суверенитетом - и внешним, и внутренним. Также, понятие внутреннего суверенитета субъекта федерации не соответствует представлениям о взаимоотношениях между федерацией и субъектами государственной власти, и признавать исключительное право принуждения внутри самого субъекта федерации только со стороны государственной власти самого субъекта федерации нельзя.

В конституциях некоторых государств используется понятие «остаточного суверенитета» субъектов федерации (например, Швейцария).

«народный суверенитет», «государственный суверенитет», «национальный суверенитет». Народный суверенитет выражает верховное, неотчуждаемое право народа определять свою судьбу. Государственный суверенитет означает, что только государству принадлежит верховное право решать свои внутренние и внешние дела, оставаясь, очевидно, в рамках мирового правопорядка. Эти Карапетян Л.М. Федч)ативное устройство Российского государства. М.: Изд-во НОРМА, 2001.

понятия обсуждены выше. Национальный суверенитет означает право самой нации решать свою судьбу как внутри нации, так и вне ее, что прежде всего •) выражается в праве нации на самоопределение, которое реализуется с учетом исторических, политических, экономических факторов и с учетом прав других наций. Пути реализации права наций на самоопределение требуют отдельного глубокого изучения. Применять понятие национального суверенитета, по нашему мнению, не следует, поскольку из него следует полная независимость отдельных наций в рамках одного государства, что безусловно противоречит основным принципам федерализма.

В детальном теоретическом исследовании проблем суверенитета в федеративном государстве, проведенном Л.Карапетяном, утверждается'"', что «каждый субъект федерации сохраняет свое политико-правовое качество суверенной государственности, но его суверенитет, в определенной мере, ограничивается рамками переданных федеральным органам компетенций, равно как и суверенитет последних ограничен компетенцией ее субъектов». Из этого положения следует, что субъекты федерации обладают суверенитетом, но ограниченным. Вместе с тем, Л.Карапетян отрицает понятие ограниченного суверенитета, поскольку оно противоречит свойству единства суверенитета.

Некоторая распльгечатость приведенной формулировки трактуется сторонниками сепаратизма однозначно - субъекты федерации обладают государственным суверенитетом.

субъектов федерации, в отличие от понятий «государство» и «суверенитет», применимых к федерации. «Суверенитет государственных и подобньгк образований, конституируюшлх единое федеративное государство, приобретает новое качество - суверенность»'"^. Но, во-первых, при всей теоретической обоснованности применения этих понятий, на практике эти понятия всегда КарапетянЛ.М. Цит.Соч. С.233.

"^Тамже.С.236.

будут смешиваться. Во-вторых, суверенность по существу означает опять же «ограниченный суверенитет».

исключением Калмыкии и Ингушетии), начиная с 1993 года, содержали положения о суверенитете. В Конституции Республики Татарстан было международного права.

Эту правовую коллизию Э.Тадевосян предлагает разрешить именно с помощью представления об "ограниченном суверенитете" республик субъектов Российской Федерации"'^. Но, во-первых, вряд ли целесообразно применять различные представления о суверенитете к различным субъектам неравнозначности между республиками, областями, автономными округами, входящими в Российскую Федерацию, По нашему мнению, неправомерно односторонне разрешать теоретические проблемы федерализма - пробле^му "суверенитета" субъектов федерации в отрыве от проблем равноправия субъектов федерации.

Во-вторых, и это главное, при теоретических рассуждениях нельзя забывать о практике, о реальной ситуации, складывающейся внутри федерации.

Э.Тадевосян справедливо пишет, что "федерализм - это не только теория и идеология, но и реальные политика и практика создания, построения, функционирования и развития федеративного государства". Но ведь име1шо тезис о суверенитете (пусть даже ограниченном) республик - субъектов Российской Федерации, названных в Конституции России государствами (ч. СТ.5), наиболее опасно проявился в конце XX века, усилив имеющиеся после бессмысленное с точки зрения теории государства и права высказывание "" Тадевосян Э.В. К вопросу о характере государственной власти субъекта федерации // Государство и право.

2002. № 3. С. 17-26.

первого Президента Российской Федерации "берите столько суверенитета, сколько унесете" поставило Российскую Федерацию в сложное положение и привело к угрозе близости реального ее распада.

Еще раз акцентируем внимание на главной проблеме. За отнесением субъектов федерации к числу государств на практике сразу следует признание суверенитета этого субъекта федерации. Однако, очевидно, что в государстве не может быть друк. уровней государственной власти, обладающих верховенством, и, следовательно, не может быть двух суверенитетов суверенитета федерации и суверенитета ее субъекта. По нашему мнению, следует придерживаться твердой точки зрения в отношении понятия суверенитета: в федеративном государстве суверенитетом обладает только федеральная государственная власть. Анализ развития федеративных отношений в Российской Федерации в течение последнего десятилетия подтверждает этот вывод.

Понятие "суверенитет" в отношении субъектов федерации применять не следует ни с теоретической, ни с практической точек зрения. Приведенные соображения в отношении понятия "суверенитет субъекта федерации" можно бьшо бы считать очевидными. Однако для Российской Федерации анализ применимости этих понятий по-прежнему остается актуальным.

Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил, что в федеративном государстве может быть только один суверенитет, и это суверенитет федерации, и указал на несоответствие нормам Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций республик Адыгея, Алтай, Башкортостан, Ингушетия, Северная Осетия - Алания, Татарстан о суверенитете республик, верховенстве конституций республик, их законов, договорном характере вхождения республик в состав Российской Федерации, о статусе республик как субъектов международного права и др.

исполнение постановлений Конституционного Суда внесли соответствующие поправки в свои конституции. Предпринимаются действия по приведению в соответствие Конституций Татарстана, Башкортостана.

Государственное собрание Республики Башкортостан приняло Закон о Республики. Однако анализ этого закона показывает, что многие его положения все еще не соответствуют Конституции Российской Федерации, и, таким образом, постановления Конституционного Суда до сих пор не выполнены.

Более сложная ситуация складьтается в Республике Татарстан. В ответ на решения Конституционного суда Российской Федерации Государственный Совет Республики Татарстан принял новую существенно переработанную республиканскую Конституцию. Однако анализ этого документа показывает, что в нем имеется расхождения с Конституцией Российской Федерации более чем в 50 статьях, причем эти расхождения имеют принципиальный характер.

вопросы исключительного ведения Российской Федерации, установленные статьей 71 Конституции Российской Федерации, такие как вопросы войны и судопроизводства и др. Верховный Суд Республики Татарстан отказался установить факт неисполнения Государственным Советом Республики решений Конституционного суда Российской Федерации. Генеральная прокуратура Российской Федерации внесла протест на это решение, и трудный процесс согласования продолжается'^^.

""^ См., например: Постановление Констигу-ционного суда РФ от 7 июня 2000 г. 10-П «По делу о проверке констшуционности отдельных по.чожений Конституции Респ>блики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. №25. Ст.2728.

"" Протест npoKj'popa Звягинцева // Российская газета. 28 сентября 2002 года.

Конституционный Суд определил, что суверенитет Российской Федерации Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя (ч. является ее многонациона1п>ный народ (ч.1 ст.3)'°^ При этом не отрицается самостоятельность и полнота государственной власти республик в пределах их полномочий, а также права народов на самоопределение, но не вообще, а в составе Российской Федерации.

Научная концепция суверенитета, международная практика и анализ положений Конституции Российской Федерации показывают, что суверенитет Федерации не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Исключается существование независимостью, т.е. не допускается суверенитет ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. По словам Р.Абдулатипова "распределение полномочий и сферы ответственности между федеральным центром и Фактически речь должна 1щти об отказе от идей суверенитета и признании ответственности и прав каждого субъекта Федерации".

Федерации относительно суверенитета субъектов Российской Федерации и '"* Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Констшуционного Суда Россш1ской Федерации и Конституционных (Уставных) Судов субъектов Российской Федерации (материаты Всероссийского совещания 22 марта 2001 г.) // Государство и право. 2001. № 9. С. 92-98.

' " Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство. М.: Славянский диалог. 2000. С.225. С.223.

принадлежности республикам полноты государственной власти, которой они в силу ст.73 Конституции Российской Федерации обладают вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации и вне пределов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, Л.Карапетян утверлодает, что в республик и других субъектов Федерации"'°^, Представление о едином и неделимом суверенитете федерации С.Шахрай называл «формальноюридическим»: «В условиях России применение формально-юридического подхода, основанного на тезисе «государства в государстве быть не может», исторически неоправдано»'°^.

Отметим здесь, что в Конституцию Чеченской Республики, принятую ее народом в 2003 году, введено понятие суверенитета этого субъекта Российской Федерации. Очевидно, что это противоречит основным представлениям теории права и государства и всем действующим правовым нормам, и является политическим решением, последствия которого трудно предсказать.

На наш взгляд, устранять теоретические противоречия, связанные с "государственностью" республик - субъектов Федерации, не следует путем достаточно размытых представлений об "ограниченности" суверенитета, что крайне опасно в современных российских условиях.

При этом следует отличать суверенитет от самостоятельности субъекта федерации. Самостоятельность субъектов является важнейшей составляющей развития федерализма. Самостоятельностью субъекты федерации обладают в рамках действующей конституции федеративного государства согласно принципам разграничения предметов ведения и полномочий. Без реализации принципа самостоятельности субъектов федерации нет и самой федерации.

Однако вхождение в федерацию предъявляет определенные требова1шя к её "" Карапетян Л. Вопросы федеративных отношений в решениях Конститущюнного Суда // Российская юстиция. 2001. № 10.

"" Шахрай С М. Рольдоговорных процессов в укреатении и разв1шш российского федерализма / В сб.:

Федерализм власти и власть федерализма. М.: ТОО «ИнтелТех», 1997. С.149-165.

субъектам, прежде всего требование соблюдать конституцию федеративного государства.

В зависимости от конституционно-правового статуса субъектов, входящих в состав федеративного государства, различают:

• Симметричные федерации, состоящие из однородных субъектов, которые равноправны между собой и в отношениях с федерацией в целом (Австрия, ФРГ, ОАЭ и др.);

• Асимметричные федерации, состоящие из разнородньгс субъектов (республики и другие национально-территориальные образования, края, области и т.д.) с различным статусом, а так же имеющие в своем составе такие территориальные образования, статус которых существенно отличается от статуса субъектов федерации (территории, федеральные округа, ассоциированные государства и т.д.).

неравноправие и неравнозначность субъектов федерации, возникающие в результате заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий или перераспределения компетенций между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. С теоретических позиций вряд ли можно согласиться с этой точкой зрения. По нащему мнению, асимметрия федерации связана только с различным конституционным статусом субъектов федерации.

неравнозначностью субъектов федерации, вызванной существенными народонаселении, различиями в природных ресурсах и т.д.

Федеративное государство, возникшее как добровольный союз, функционирует на основе общей государственности и суверенитета, совместно принятой федеральной конституции, в которой разграничены предметы ведения и полномочия органов государственной власти федерации и субъектов федерации, определен механизм взаимного баланса, контроля и ответственности. Такая система не исключает равенство и независимость межгху федерацией и ее субъектами в осуществлении своих определенных конституцией предметов ведения и полномочий. В то же время она предполагает определенную подчиненность субъектов федерации федеральной конституции и иерархию государственной власти. Только за счет этого можно обеспечить эффективность функционирования федеративного государства как целостного государственного образования и совместную реализацию федерацией и ее субъектами общегосударственного суверенитета при сохранении самостоятельности каждого субъекта федерации.

государственной власти, так и органов власти субъектов федерации по управлению экономикой, бюджетом, социальной сферой и другими вопросами долясна, прежде всего, соответствовать федеральной конституции. Однако из сказанного вовсе не вытекает, что в федеративном государстве исключается асимметрия в законодательстве и иной деятельности органов власти субъектов федерации. Учет местных условий, особенностей отдельных субъектов федерации может обусловить асимметричность в подходах к реализации ими государственной власти в вопросах, которые не входят в пределы ведения федерации и совместного ведения с субъектами федерации. Но это не должно быть связано с возникновением особого статуса субъекта, отличного от констрггуционного статуса других субъектов федерации, т.е. с возникновением реальной правовой асимметрии. В связи с этим реальная правовая асимметрия является объектом исследования теории права и государства.

Федеральные органы правомочны заключать договоры с отдельными субъектами федерации, но они не должны носить международно-правовой характер, и должны заключаться не по мотивам политической целесообразности.

а строго в рамках федеральной конституции и не противоречить ей Договорная практика является лишь дополнительным к конституционным нормам инструментом урегулирования межуровневых отношений. Рост претензий субъектов федерации (в основном республик в Российской государства и расшатьшает основы конституционного строя"'.

взаимодействие двух уровней государственной власти - государственной власти федерации и государственной власти субъектов федерации, которые образуют единую систему государственной власти, принципы взаимодействия государства.