«ФЕДЕРАЛИЗМ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ И ОПЫТ РОССИИ ...»

из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ

Конев, Федор Федорович

1. Федерализм: теоретико-правовые аспекты и опыт

России

1.1. Российская государственная Библиотека

diss.rsl.ru

2003

Конев, Федор Федорович

Федерализм: теоретико-правовые аспекты и

опыт России [Электронный ресурс]: Дис....

канд. юрид. наук

: 12.00.01.-М.: РГБ, 2003

(Из фондов Российской Государственной Библиотеки) Государство и право. Юридические науки — Государственное (конституционное) право — Российская Федерация — Национально-государственное устройство — Федерация. Государство и право.

Юридические науки — ОБтцая теория государства и права — ОБтцая теория государства — Формы государственного устройства — Федерация. Теория и история права U государства; история правовык учений Полный текст:

http://diss.rsl.ru/diss/03/1086/031086008.pdf Текст воспроизводится по экземпляру, накодятцемуся в фонде РГБ:

Конев, Федор Федорович Федерализм: теоретике—правовые аспекты и опыт России Москва Российская государственная Библиотека, год (электронный текст).

РОССИЙСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ ДРУЖБЫ НАРОДОВ

На правах рукописи

КОНЕВ Федор Федорович

ФЕДЕРАЛИЗМ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ И

ОПЫТ РОССИИ

Специальность 12.00.01 - Теория и история права и государства, история политических и правовых учений" Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель:

Д.Ю.Н.. проф. Ю.Н.Мавеев

Научный консультант:

Д.Ю.Н.. проф. А.В.Васильев Москва - Содержание ВВЕДЕНИЕ Глава 1. ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА СОВРЕМЕННОГО ФЕДЕРАЛИЗМА 1.1. ОСНОВНЫЕ КОНЦЕПЦРШ ТЕОРИИ ФЕДЕРАЛИЗМА

1.2. ФЕДЕРАЛИЗМ И ФЕДЕРАТИВНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В

ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

1.3. ИСТОРИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА И ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ В

Глава 2. АКТУАЛЬНЫЕ ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ

2.1. ПРОБЛЕМЫ СУВЕРЕНИТЕТА, АСИММЕТРИИ И РАВНОПРАВИЯ

СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

2.2. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПРЕДМЕТОВ

ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕН!

Глава 3. НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ФЕДЕРАТИВНЫХ

ОТНОШЕНИЙ В СОВРЕМЕННОМ ГОСУДАРСТВЕ

3.1. ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ

СТРУКТУРЫ ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА

3.2. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

ВЛАСТИ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ

3.3. РАЗВИТИЕ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Интерес к теории и практике федерализма, федеративных отношений, федеративного устройства государств всегда был достаточно высок среди ученых-правоведов, юристов, политологов в связи с большой значимостью этих проблем для развития[человеческого.

общества. Это обусловлено необходимостью дальнейшего совершенствования и повьшхения эффективности системы государственной власти в федеративных государствах, развития правовых основ взаимодействия федераций и субъектов федераций и взаимоотношений между различными территориальными и национально-территориальными образованиями внутри государств, укрепления демократических основ государств, развития экономики стран и регионов, роста благосостояния народов.

Рост интереса к теоретико-правовым аспектам федерализма в течение последнего десятилетия вызван, в частности, сложными процессами в российском государстве. Развитие теоретических представлений, анализ и обобш:ение опыта различных способов реализации идей федерализма в федеративных государствах представляет в настоящее время большой практический интерес.

Теоретические представления о федерализме, о федеративном устройстве государства, о федеративных отношениях должны преломляться сквозь призму опыта практической реализации этих представлений в современных государствах. Важен анализ взаимного влияния теории и практического опыта, учета особенностей каждой отдельной страны. В этом плане особенно актуальными являются исследования путей развития федерализма в России как формы ее государственного устройства, с учетом таких специфических черт Российской Федерации, как огромная территория, неоднородный состав субъектов Федерации, уникальная полиэтничность, противостояние центробежных и центростремительных тенденций. Для многих современных федеративных государств важны проблемы обеспечения- целостности государств, проблемы взаимосвязи общегосударственных и региональных интересов, предотвращение национального сепаратизма, поиск принципов эффективного сочетания централизованного управления с децентрализацией.

В современной теории федерализма внимание исследователей привлечено к разработке и совершенствованию концепций и моделей федеративного устройства государств, к проблемам соотношения суверенитета федерации и суверенности субъектов федерации, к разработке моделей эффективного разграничения предметов ведения и полномочий, к развитию представлений о равноправии субъектов федерации и их самостоятельности в рамках федеративного государства.

Задачами науки — теории права и государства - на современном этапе являются анализ развития идей федерализма, исследование федеративных отношений, выявление проблем и негативных тенденций, определение путей дальнейшего совершенствования федеративных отношений и выработка:

рекомендаций, направленных на более эффективную реализацию идей федерализма, на укрепление российского федеративного государства в данный, исторический период. Это и определило выбор темы и содержание настоящего диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы. Новые представления и идеи, и особенно практика реализации идей федерализма и федеративных отношений требуют проведения дальнейшего научного анализа проблем на современном этапе, в частности, в контексте проводимых в России общественнополитических и правовых реформ. При всей важности научньгс и практических проблем анализ их в научной литературе еще далек от завершения. Необходимо продолжение исследований, рассматривающих проблсхмы федерализма и развития федеративных отношений в современном мире комплексно, разносторонне, опираясь на анализ динамики представлений о типах и моделях федераций, о территориальной и национально-территориальной структуре федерации, о равноправии и равнозначности субъектов федерации, о разграничении компетенции между федерацией и ее субъектами, о системе государственной власти в федеративном государстве, о самостоятельности субъектов федерации и целостности федеративного государства. Результатами таких исследований должны быть как современная трактовка теоретических представлений, так и практические рекомендации по совершенствованию федеративных отношений в конкретных условиях.

выполнении диссертационного исследования широко использованы работы ученых, юристов, философов, социологов, политиков, исследующих государственного управления, в том числе Р.Г.Абдулатипова, С.А.Авакьяна, А.С.Автономова, А.Н.Аринина, М.В.Баглая, С.Н.Бабурина, И.Н.Барцица, Л.Ф.Болтенковой, С.Д.Валентея, А.В.Васильева, А.И.Вдовина, В.Г.Вишнякова, М.Н.Губогло, В.В.Жириновского, Р.В.Енгибаряна, Л.М.Карапетяна, А.Д.Керимова, Д.Н.Козака, Е.И.Козловой, О.Е.Кутафина, В.В.Лазарева, В.Н.Лысенко, Г.В.Мальцева, М.Н.Марченко, Л.В.Муромцева, В.С.Нерсесянца, Е.С.Строева, Э.В.Тадевосяна, Б.Н.Топорнина, Ю.А.Тихомирова, А.И.Умновой, В.Е.Чиркина, Т.Я.Хабриевой, Т.А.Шамбы, С.М.Шахрая, Б.С.Эбзеева, Ю.Ф.Ярова, В.Ф.Яковлева, И.С.Яценко и др. Учтены также результаты научных исследований видных ученых-правоведов прошлых лет, таких как С.Ю.Витте, И.Я.Данилевский, В.Н.Дурденевский, И.О.Ильин, Н.М.Карамзин, В.О.Ключевский, К.Н.Леонтьев, П.В.Струве, П.А.Столыпин, а также зарубежных ученых Т.Гоббса, Г.Еллинека, А.де Токвиля, П.Лабанда, Х.Кельзена и других исследователей.

использованы исторические документы, связанные с периодом становления и развития национально-государственных отношений в России, с формированием концепции федерализма советского типа, а также с современным периодом развития федерализма.

Информационную базу исследования составили конституции зарубежных стран. Конституция Российской Федерации, юридическая и специальная литература, федеральные конституционные и федеральные законы Россршской Федерации, собрания законодательных актов, конституции, уставы, законы и другие нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, послания Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации, Договоры и Соглашения о разграничении предметов ведения и Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, статистические и социологические данные, юридические, политические, экономические, географические и исторические исследования по теме диссертации, справочная, периодическая и учебная литература.

проблем в их динамической взаимосвязи с современным этапом развития федеративных отношений, были использованы исторический, социальноправовой, формально-методический, конкретно-социологический методы.

Проблемы становления и развития федеративных отношений исследуются как проблемы междисциплинарные, лежащие на стыке юриспруденции, сравнительного анализа различных правовых документов и других норм, а также сделана попытка исследования эволюционного развития исследуемых проблем.

Объектом исследования в диссертационной работе являются федерализм, федерация как форма политико-территориального устройства государства, федеративные отношения и их конституционно-правовая регламентация в различных странах, правоотношения, возникающие между федерацией и ее субъектами.

Предметом данного диссертационного исследования является эволюция и современное состояние теории и практики федерализма, теоретические закономерности, опыт, тенденции и перспективы развития федерализма и федератиовных отношений в зарубежных государствах и в Российской Федерации.

Цель диссертационной работы - развить теоретические представления о государстве, федерализме, федерации, попытаться выявртгь особенности и закономерности развития федерализма в совремегшом мире, закономерности и пути развития отечественного федерализма и федеративных отношений, попытаться сформулировать модель федеративного устройства России, отвечающую настоящему этапу укрепления и развития российского государства.

Гипотеза исследования. Предполагается, что попытка развить теоретические представления о федерализме и федеративных государствах позволит достовернее оценивать перспективы развития федеративных отношений в современном мире и механизмы решения различных проблем федеративного устройства Российской Федерации на современном этапе.

Для достижения сформулированной цели в диссертационной работе решаются следуюшде задачи:

1. Вьшолнить анализ теоретических представлений о федерализме и их развитии на современном этапе, рассмотреть современные концепции и модели государственного федерализма, выявить проблемы и негативные тенденции, определить пути дальнейшего развития федеративных отношений.

2, Рассмотреть теоретические представления о суверенитете федеративного государства и его субъектов, о равноправрш субъектов федеративного государства, о симметрии и асимметрии федерации.

3, Дать анализ теоретических проблем и моделей правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федеративного государства и органами государственной власти субъектов федерации, 4, Провести исследование теоретических аспектов совершенствования федеративньк отношений, анализ моделей федеративного устройства современных государств, и предложить оптимальную на данном этапе, по мнению автора, модель Российской Федерации, исходя из необходимости укрепления основ федеративного российского государства, укрепления государственной власти, обеспечения целостности государства; выявить тенденции, возможности и правовые основы совершенствования политикотерриториальной структуры Российской Федерации.

Научная новизна исследования состоит в том, что в диссертационной работе дан анализ современных тенденций развития федерализма и федеративных отношений, рассмотрены теоретико-правовые проблемы федеративного устройства государств, что позволило более полно изучить специфические особенности федеративной модели российского государства, критически подойти к оценке некоторых спорных выводов, сделанных в отечественной юридической литературе, дать рекомендации по дальнейшему совершенствованию федеративных отношений в России.

Элементы научной новизны имеются также в ряде авторских выводов, касающихся положений теории федерализма и опыта российского федерализма.

Основные поло:исения, выносимые на защиту. В диссертационном исследовании автором сформулированы, обоснованы и выносятся на защиту следующие теоретические положения и практические выводы, предложения и рекомендации:

1, На основе анализа концепций федерализма и моделей образования федеративных государств, анализа конституционных основ некоторых зарубежных федеративных государств сделан вывод о предпочтительности модели кооперативного федерализма в современных условиях; специфика российской модели федерализма состоит в одновреме1шом усилении самостоятельности субъектов федерации на федеративных принципах.

существования российской государственности в России господствовали обеспечивалась на основе унитарной модели государственного устройства.

На всех этапах истории России ей были присущи черты империи, которые выражались в неравноправном положении входящих в единое государство составляющих частей и их "многослойности". Федерализм был органически несовместим с политическими режимами, хотя элементы федерализма имели место в процессе становления и развития российского государства.

3. В федеративном государстве существует только государственный суверенитет федерации; субъекты федерации, образовавшие ее, не могут обладать государственным суверенитетом; дан анализ понимания «разграничения» суверенитетов; утверждается, что применять эти понятия;

по отношению к субъектам федерации неправомерно с теоретических и практических позиций. Для Российской Федерации эти тезисы имеют особое значение, поскольку проблема "парада суверенитетов" республик субъектов федерации еще до конца не решена.

4. Асимметрия федеративного государства обусловлена различным конституционным статусом ряда субъектов федерации; следствием этого является отсутствие фактического равноправия субъектов федерации.

5. Договорная основа разграничения компетенции в федерации на практике приводит к нарушению принципа равноправия субъектов федерации, что показьгеает анализ концепций разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федеративного государства и органами государственной власти его субъектов на основе конституций и договоров на примере Российской Федерации.

государствами, включающими в свой состав этнические субъекты, созданные по национально-территориальному принципу, 7. Исследование взаимосвязи понятий целостности государства, самостоятельности субъектов федеративного государства, принципа самоопределения наций показывает, что реализация принципов самостоятельности субъектов федерации и самоопределения наций не должна приводить к нарушению целостности федеративного государства, нарушению принципа равноправия субъектов федерации.

8. Проблемы совершенствования политико-территориальной структуры российского государства являются актуальными. Этот вывод основан на анализе неоднородного состава субъектов Российской Федерации, национально-территориальной основы ряда субъектов Российской Федерации, реального неравноправия и неравнозначности субъектов Российской Федерации. Рассмотрены правовые основы сокращения количества субъектов федерации и преобразования ее структуры с целью достижения однородного состава субъектов федерации.

современном этапе, по мнению автора, является эффективное сочетание централизации и децентрализации, т.е. сочетание принципов федерализма, развития самостоятельности субъектов Российской Федерации, и усиления федеральной государственной власти, укрепления целостности государства, с постепенным выравниванием правового и экономического статусов субъектов Российской Федерации, Пуактическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что его результаты позволяют уточнить теоретико-правовое понимание принципов федерализма. Исследование направлено на решение актуальных проблем становления и развития федеративных государств. Материалы диссертации могут быть использованы в научно-исследовательской и законотворческой деятельности, в учебном процессе подготовки и переподготовки юристов и государственных служащих, при разработке научнометодических, учебных пособий и учебных программ.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы были обсуждены на кафедре теории государства и права Московского государственного открытого университета, изложены автором в выступлениях на научно-практических конференциях в ИНИОН РАН и отражены в следующих публикациях автора:

1. Конев Ф.Ф. Развитие федерализма и федеративных отношений: теория и опыт современной России // История государства и права. 2003. № 1. С.24Конев Ф.Ф. Федеративные отношения и развитие самостоятельности субъектов федерации. Часть 1. // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 3. С.38-40.

3. Конев Ф.Ф. Федеративные отношения и развитие самостоятельности субъектов федерации. Часть 2. // Конституционное и муниципальное право. 2003. №4. С. 10-14.

4. Конев Ф.Ф. Формы государственного устройства: федеративные государства: Учебное пособие. М.: Изд-во МГОУ, 2003. - 167 с.

5. Конев Ф.Ф. Актуальные проблемы развития федеративных отношений // Россия в современном мире. Материалы научно-практической конференции (21-23 октября 2002 г.). Том 2. М.: ИНИОН РАН, 2003. Деп. в ИНИОН РАН № 57976 от 8 мая 2003 г.

Глава!. ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА СОВРЕМЕННОГО

ФЕДЕРАЛИЗМА

и. ОСНОВНЫЕ КОНЦЕПЦИИ ТЕОРИИ ФЕДЕРАЛИЗМА

Идеи федерализма давно привлекают внимание ученых, исследователей в области теории права и государства. Основное в федерализме — это задача объединения в единое целое (в единое государство) отдельных частей (территориальных образований, субъектов) для реализации общих целей и юггересов, при сохранении самостоятельности этих субъектов в рамках действующих федеральных конституций и федеральных законов. Это демократическая идея, согласно которой самостоятельность субъектов в рщеале ограничивается только тем, что ряд предметов ведения и полномочий субъектов федеративного государства, определяющих целостность государства, передается федерации.

Идеи федерализма играли и играют значительную роль в истории развития человеческого общества. Эволюция федерализма имеет многовековую историю.

История права и государства свидетельствует, что элементьг федерализма проявлялись еще в древнем и средневековом обществе, однако теоретикоправовые основы федерализма стали формироваться и развиваться в XVIII-XX столетиях, в периоды новой и новейшей истории.

Терминология федерализма широко используется в гуманитарных науках, в публицистике, в художественной литературе. Идеи федерализма распространяются на очень широкий круг общественных отношений. Такие известные сторонники анархизма, как М.Бакунин, П:Кропоткин, П.Ж.Прудон говорили о необходимости охватить федерализацией каждую область человеческой деятельности - экономическую, социальную, культурную, с тем, чтобы получить децентрализованное целое, в котором власть уживалась бы со свободой.

в данной работе исследуется федеративное государство как наиболее государственного устройства федерализм означает образование федеративных субъектами таких государств. Обычно федерация определяется как форма государственного устройства, как единое государство, образованное из политико-территориальньпс единиц - субъектов федерации, образованных по территориальному или/и национально-территориальному принципу, которые, самостоятельность.

В теории права и государства раздел "Теория государства" в настоящее время представляется одним из наиболее актуальных. Наряду с изучением происхождения государства, понятия, сущности и функций государства, государственного устройства. Наиболее сложными здесь являются вопросы федерализма и федеративного устройства государств.

Обширная библиография по проблемам федерализма, особенно по проблемам развития федерализма в России, приведена, например, в работе А.Аринина.

Понятие "федерация" связьгеается со структурной, организационной стороной государства. Это важная, но статическая характеристика государства и взаимосвязей между его составными частями - субъектами федерации.

Интерес для анализа представляет не только территориальная структура федеративных государств, но и проблемы федеративных отношений, которые динамичны по своей природе, и анализ тенденций их изменения чрезвычайно ' Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительное правовое исследование) / Отв.ред. Б.Н.Топорнин.

М:Юристь, 2001.С.11.

^ Аринин А.Н. Проблемы развития российской государственности в конце XX века // В сб.: "Федералгом власти ивласть федерализма". М.: ТОО "ИнтелТех", 1997. С.93-107.

актуален^.

Как отмечает Р.Абдулатипов, в настоящее время «нет еще общего концептуального понимания, что такое федерализм, федеративные отнощения, каковы перспективы развития федерации»"*. Разные переводы латинских терминов отражают различные стороны ocHOBiaix ПОНЯТРШ. Так, термин «федерация» («foederatio») переводится как объединение, союз. Термин «федерализм», по мнению некоторых авторов^, происходит от латинского «foedus», что означает соглашение, договор.

Основоположником идей федерализма считается Иоханнес Алтузиас (1562-1638), согласно которому федерализм - это категория, определяющая такую форму государственного устройства, которая является средством разрешения государственных, общественных, политических и многих других вопросов. Государственный федерализм является принципом структурной организации государства и методом и средством государственного управления.

В современном представлении федерализм как фундамент федеративного государства подразумевает:

геополитического пространства;

• обязанность субъектов федерации сохранять единство и целостность государства и целостность его территории;

• разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации на основе федеральной конституции и, возможно, договоров;

^ См.: Федералюм: теория, инстшугы, отношения. С. 14.

* Абдулатипов Р.Г. О концепции федеративных отношений // \\л\лу abdulatipov ru. 1999.

' Бусыгина И., Захаров А. Федерализм // Общая тетрадь (Вестник Московской школы политических исследований). 2002. №4(23). С. 96- • самостоятельность субъектов федеративных отношений в осуществлении принадлежашлх им полномочий;

• равноправие субъектов федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и между собой.

По мнению Р.Абдулатипова, «главный принцип федерации - обеспечение единства и целостности страны». Однако для любого государства, в том числе унитарного, единство и целостность являются определяюшими принципами. По нашему мнению, главное в современном федерализме - это обеспечение прав и свобод каждого гражданина федерации на основе единого правового пространства, создаваемого в федеративном государстве.

Федерализм, по словам Д.Тэпса, есть проявление сущности современного правового государства. Это не только союз властей нескольких государств против внешней военной угрозы. Современный федерализм оказывается для ряда государств единственной формой государственного устройства, в рамках которой возможно построение гражданского общества, демократии, решение национальных проблем и сохранение политического единства.

Федерализация — это процесс объединения или преобразования государств или территориальных образований в единое государство. Федерализация определяется как процесс создания федеративного государства или как процесс поиска целесообразного сочетания централизации и децентрализации в федеративном государстве путем перераспределения властных полномочий.

Федерализм как принцип организации государства включает в себя государства. Федерация является формой реализации принципов федерализма.

Согласно концепции федерации как политической системы федерация, по мнению американского ученого М.Гродзинса, это "особая политическая система, органы управления (в широком смысле) в которой не смешиваются, не * Тэпс Д. Концепт>'альные основы федералшма. - СПб.: "Юридический центр Пресс", 2002. С. 18.

расположены друг над другом и не связаны иерархическими отношениями, они объединены в одно целое и вместе с тем обособлены, причем ни одному из них современном представлении предполагает, что органы государстве1шой власти федерации и органы государственной власти субъектов федерации образуют существование и развитие государства, сохранение его целостности на основе конституции федеративного государства и федеральных законов. В рамках конституции две ветви государственной власти - федеральная власть и власть субъектов федерации - образуют своеобразную иерархическую систему, в которой имеет место самостоятельность двух ветвей власти и верховенство государственной власти федерации.

Наличие двух уровней государственной власти - государственной власти важнейщей отличительной чертой федеративного государства.

рассматриваться как вопросы о публичной власти, мере ее централизации и децентрализации. Централизацию и децентрализацию власти как средство развития и зчсрепления государства необходимо рассматривать с учетом конкретной ситуации в конкретном государстве.

Государственная власть федерации - это власть народа всей страны, государственно-организованного общества. Государственная власть субъекта федерации - это власть народа этого субъекта, который является частью народа всего федеративного государства. Отсюда следует верховенство власти федерации как отражение воли всего народа, а также то, что власть субъекта федерации распространяется только на этот субъект федерации.

Понятие государственного федерализма включает в себя государство с его 'Цш-. по: Федералгом: теория, гшстшуты, отношения. С. 19.

федерацией и ее субъектами, и отношения между субъектами федерации. Эти отношения связаЕ1ы с распределением и осуществлением государственной власти. Они включают в себя сотрудничество и подчинение, причем сотрудничество теоретически должно играть доминирующую роль. Однако в Государственная власть делится между федерацией и ее субъектами при верховенстве федеральной власти. Верховенство федеральной власти особенно ярко проявляется в чрезвычайных условиях: при введении чрезвычайного положения, при введении президентского правления, при приостановлении собственного управления субъекта федерации и т.д. в рамках действующего права.

Государственный федерализм основан на разграничении компетенции государственной власти субъектов федерации. При этом разграничиваются предметы ведения федерации и субъектов федерации, а также полномочия федерации и субъектов федерации по предметам совместного ведения.

законодательные полномочия по наиболее важным предметам ведения, федерацией. Исполнение федеральных законов возлагается не только на федеральные органы исполнительной власти, но и на органы исполнительной власти субъектов федерации.

Различают четыре вида законодательной компетенции в федеративном государстве^.

Исключительная компетенция федерации означает, что по определенным предметам ведения принимаются только федеральные законы и основа1шые на Проблемы общей теории права и государства. Под ред.В.С.Нерсесяш1а. М.: НОРМА-РШФРА М, 1999. С.621.

них другие федеральные нормативные акты, которые обязательны для исполнения на всей территории федеративного государства.

Конкурирующая компетенция федерации и субъектов федерации означает, что по определенным предметам ведения субъекты федерации вправе принимать свои законы, поскольку по этим вопросам не приняты федеральные законы. Орган законодательной власти федерации может принять по этим вопросам законодательные акты, действующие на всей территории федерации, если он сочтет, что это необходимо для сохранения целостности государства, единого правового и экономического пространства, или что эти вопросы регулируются отдельными субъектами федерации не эффективно.

Совместная компетенция федерации и ее субъектов означает, что по определенным предметам ведения сначала принимаются федеральные законы, а затем в соответствии с ними (на основе федеральных законов) принимаются законы субъектов федерации.

Исключительная компетенция субъектов федерации предполагает круг вопросов, в решение которых федерация вмешиваться не вправе.

Существуют две теоретические модели, связанные со способом образования федеративного государства, которые обуславливают соотношение между компетенцией федерации и компетенцией субъектов федерации.

Если федеративное государство складывается в процессе децентрализации государственной власти (например, Индия), то действует обычно презумпция компетентности федерации. В этом случае в конституции образованного федеративного государства фиксируются все вопросы, которые относятся к исключительной компетенции субъектов федерации и которые федерация передает в их ведение.

Если федеративное государство образуется в результате объединения»

нескольких суверенных государств (например, Швейцария), которые передают часть своей компетенции в пользу федерации, то действует презумпция компетентности субъектов федерации. При этом в конституции федеративного государства приводятся все вопросы, которые относятся к исключительной компетенции федерации, т.е. которые передаются в исключительное ведение федерации.

Приняв за основу указанные модели, следует согласиться с точкой зрения, согласно которой в Конституции Российской Федерации необходимо было бы четко определить предметы ведения субъектов Федерации, поскольку Российская Федерация образована в результате децентрализации власти, существовавшей в сверхцентрализованном политическом образовании (СССР, РСФСР), а не путем объединения существовавших ранее суверенных государств.

Если в федерацию объединяются ранее существовавшие самостоятельные государства, то не важно, как эти государства (в историческом плане) были образованы. Другое дело, если федеративное государство создается путем вьщеления в субъекты федерации этнических образований по национальнотерриториальному принципу. Устойчивость такого федеративного государства изначально вызывает сомнение хотя бы потому, что население государственнообразующей этнической группы ("титульной нации") не обязательно преобладает по численности. Образование части субъектов федерации на основе этнических групп населения (республики, автономные национальные округа) является одной из главных причин существенного неравноправия субъектов федеративного государства.

Мировой опыт показывает, что федеративные государства, которые строились на этнических принципах (Индия, Югославия, СССР и другие), либо распались, пройдя через конфликты, либо оказались в длительной полосе кризисов. В то же время устойчивыми оказались современные федеративные государства (Швейцария, Австрия, Германия и другие), которые образованы в основном по территориальному принципу, и в которых этнический принцип носит второстепенный характер или вообще не принимается во внимание.

В России с ее многонациональным составом населения сложилась смешанная ситуация. Ряд субъектов федерации образован по национальнотерриториальному признаку в виде республик и автономных национальных округов (и автономной области). Видимо, можно говорить о российской модели федерализма, сочетающей национально-территориальные и территориальные принципы построения единого федеративного государства. Однако сочетание в Российской Федерации территориального и этнического принципов приводит к серьезным проблемам, которые являются причиной противоречий и конфликтов, угрозой единству государства, и модель российского федерализма требует корректировки.

Субъекты федеративного государства являются субъектами права, которые исполнительной и судебной властью) при разграничении предметов ведения и гарантированности статуса этих субъектов и их границ и недопустимости их осуществлении федеральной компетенции на своей территории.

В зависимости от способа образования различаются две формы федерации:

договорные и конституционные. Oira могут переходить одна в другую либо в том или ином виде сочетаться.

организации государства, чем унитарная форма. Большинство федераций имеют республиканскую форму правления. Демократичность федеративного территориального устройства государства заключается в том, что оно предполагает децентрализацию публичной власти путем ее разделения между федерацией и субъектами федерации. По словам Р.Абдулатипова, «в основе принципы приближения власти к особенностям и потребностям местньпс ' Строев Е.С. В сб.: Проблемы развития российского федерашвма // "Кр>тлый стол" Совета Федерации. Выа2.

4 июня 1996 года (издание Совета Федерации РФ).

сообществ, граждан». Федерация интегрирует объединивщиеся государства и иные территориальные сообщества, обеспечивая их государственное единство.

Тем самым формируется единое государство, отличающееся определенной политико-правовой самостоятельностью входящих в федерацию субъектов, наличием у них государственной власти, не производной от федеральной власти.

Однако однозначно связьгоать федеративную форму государства с федеративные государства (например, Пакистан, Нигерия, Объединенные Арабские Эмираты и некоторые другие), которые вряд ли можно назвать демократическими. Российская Федерация является, согласно Конституции, демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления (ст.1). Но и в России имеются законодательные акты (особенно это относится к законодательным актам субъектов Российской Федерации), которые приводят к нарущению прав и свобод человека и гражданина, и демократия в России реально находится еще в процессе становления.

Напротив, из анализа мирового опыта следует, что многие унитарные демократии, и зачастую унитарные демократические государства значительно недостаточно демократически развитые федерации".

В разные исторические периоды в федеративных государствах может существовать различный уровень централизации государственной власти. Так, при создании федерации Соединенных Штатов Америки и принятии Конституции США 1787 года преобладала концепция децентрализации и '" Абд>'латипов Р.Г. О концепции федераптных отношений // wvvw.alxlulalipov.ru. " Аринин А.Н. Проблемы развития российской государственности в конце XX века // В сб.: "Федералгом власти и власть федерализма". М.: ТОО "ИнгелТех", 1997. С.71-73.

максимальной самостоятельности штатов - субъектов федерации. Однако в зависимостью требовалось усиление центральной государственной власти для объединения и успешной борьбы с внешним и внутренним врагом. В периоды двух мировых войн XX века в странах, участвовавших в них (США, Канада, федерализма. В соответствии с ней издавались законодательные акты чрезвычайного характера, наделявшие федеральную исполнительную власть унитарные государства (особенно в Канаде).

Такая же чрезвычайная ситуация складьгеалась в США в начале 30-х годов XX века во время политико-экономического кризиса, названного "великой депрессией", В Индии усиление централизации в федеративном государстве в значительной мере было связано с необходимостью укрепления нового государства, возникшего в результате выхода из колониальной зависимости, а затем с борьбой против сепаратистских тенденций. В Пакистане такая практика сложилась, в частности, в связи с многолетним правлением военных режимов'^.

Существует несколько теоретических представлений о федерализме как системе государственного устройства. В настоящее время в зарубежных промежуточное положение мелщу вьшхеуказанными концепциями разделения компетенции федерации и субъектов федерации. К их числу относятся: теория координированного федерализма, концепция кооперативного федерализма, договорная концепция федерализма.

"дуалистического федерализма", составляет идея разделения компетенции в '^ЧиркинВ.Е. Современный федерализм-сравнительный анализ. М.: 1995. С. 10.

федеративном государстве таким образом, что оба уровня управления (федерации и ее субъектов) в пределах своих полномочий независимы друг от друга. Эта концепция получила свое распространение на предусматривает обязательное объединение штатов, земель и т.п. в единое союзное государство. Эта концепция до настоящего времени не была реализована в полной мере ни в одной стране^^.

Концепция дуалистического федерализма вызывает в настоящий момент особый интерес в связи с объединением государств Европы в Европейский Союз, который имеет свой парламент, единую валюту и другие признаки федеративных отношениях между суверенными государствами - участниками Союза, что, по-видимому, будет отражено в разрабатываемой Конституции Европейского Союза.

Концепция кооперативного федерализма рассматривает федерализм как Кооперативный федерализм стремится преодолеть деление целого на две противопоставленные друг другу части (федерация и ее субъекты), но в то же время обеспечить доминирующую роль федеральных органов власти.

Региональные полномочия должны кооперироваться с федеральными''*. Это означает, что должно быть реализовано не только разграничение компетегщий государственной власти субъектов федерации, но и кооперация усилий, интеграция в ведении общегосударственных дел.

Концепция кооперативного федерализма предусматривает создание " Кастель Е.Р. Германский федерализм: методико-правовые исследования. Автореф. дисс. докт. юр. наук.

Екатеринбург. 1994. С.3-4, '* Козлова Н.Ю. Буржуазные учения о федерализме XVIII-XIX вв. М.: 1988. С.75.

смешанных органов государственной власти федерации и субъектов федерации, разработку программ развития отдельных субъектов федерации, специальные "субсидии выравнивания" уровня развития регионов. Они направлены, главным образом, на развитие социально-экономической инфраструктуры и поднятие уровня жизни "бедных" регионов. Такой подход наиболее ярко проявился в Федеративной республике Германии (ФРГ) после объединения с Германской демократической республикой (ГДР).

Идеи кооперативного федерализма реализованы в настоящее время в Соединенных штатах Америки (США), Германии, Австрии, и ценность их состоит в том, что федерация и субъекты федерации стремятся к миру и согласию на основе сотрудничества и солидарности'^. Концепция кооперативного федерализма основана на идее взаимного дополнения центра и субъектов федерации и их взаимовыгодного сотрудничества. На этой концепции базируется в настоящее время ряд конституций федеративных государств.

Договорная концепция федерализма более популярна в субъектах федерации с выраженными сепаратистскими тенденциями, и в субъектах федераций, считающих себя ущемленными по отношению к другим субъектам.

объединение государств, которые посредством договора передали часть полномочий созданному ими федеральному уровню государственной власти.

При этом субъекты федерации сохраняют самостоятельность в пределах своей компетенции и обладают правом вето на все изменения в федеративном соответствующие этой концепции, можно найти, например, в Конституции США.

Следует отметить, что к концепциям федерализма иногда относят "бюджетный федерализм". В истории Российской Федерации эта концепция " Асогаков А., Умнова И. От Договора к Конститудаи // Российская Федерация. 1995. К» 12. С.21.

связана с тем, что одним из актуальных вопросов в условиях переходного периода к рыночной экономике и становления российской государственности, в ограниченности бюджетных средств, является вопрос разграничения функций федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации, местных бюджетов, и установление действенных взаимосвязей между звеньями финансовой системы всего государства.

Существует концепция экономического федерализма. Сторонники этой концепции разделяют федерализм на "политический" и "экономический", и полномочности федерального уровня государственной власти как вьфазителя политических и экономических интересов государства, как интегратора и экономического пространства и потенциала'^.

На наш взгляд, использование понятий "бюджетный", "экономический федерализм" как концепций федерализма неправомерно с теоретической точки зрения. Эти понятия - лишь грани одного общего политико-правового понятия — "федерализм", и отражают конкретные отношения между федерацией и ее субъектами, в данном случае экономические, финансовые, бюджетные.

общественных отношений, имеюш[их исторические корни и особенности развития, определяющая единое государство при сохранении • в рамках этого государства относительной самостоятельности его субъектов, при передаче федерации тех предметов ведения и полномочий, которые определяют единство и целостность федеративного государства.

" Гончар Н.И, Перегляд В.П. Бюджетный федералшм: реатии и перспекпшы // Эгаополис. 1995. № 2. С.53.

" Любимцрв Ю. Экономический федерализм: российская модель// Этнополис. 1995. №3. С81-82.

федерализм не может быть "бюджетным" или каким-либо иным, Федератртвное государство вправе принимать любые программы развития и поддержки возможностей и экономического развития, перераспределять бюджетные финансовые потоки. Но это право федеративного государства не имеет отношения к концепциям федерализма.

федерализма. По их мнению, единственной моделью федерализма является сам федерализм. Действительно, принципы федерализма едины. Но построение федеративного государства только в соответствии с этими принципами означает построение идеального федеративного государства, что вряд ли достижимо. Каждое федеративное государство имеет свою историю и специфику, что обуславливает особенности во внутренней организации государства и в управлении: государством, что и приводит к различным концепциям и моделям федерализма.

По нашему мнению, в теории права и государства следует различать концепции федерализма как одной из основополагаюш^их идей развития обшества, и модели федеративного устройства конкретных государств, избравших федеративную форму государственного устройства.

Представляется, что в Российской Федерации необходимо в максимальной Сотрудничество, кооперация органов государственной власти федерации и органов государственной власти субъектов федерации при доминирующей, в соответствии с конституцией государства, ролью федеральных органов власти эта концепция должна послужить основой создания единого сильного демократического государства. Сложившиеся реальные условия, учет всех особенностей российской государственности (огромная территория, большое " См., напр., Карапетян Л.М. Федеративное государство и правовой статус государства. М.: 1996. С.36.

количество субъектов федерации, их неравноправие и неравнозначность, национально-территориальная структура, и др.), приводят к выводу о необходимости усиления единой системы государственной власти при одновременном развитии кооперации, при объединении усилий федерации и субъектов федерации.

Единство федеративного государства обусловлено наличием федеральной государственной власти, гражданства федерации, ее территории, включающей территории входящих в нее субъектов, политическое, экономическое и военное единство государства. Децентрализация публичной власти и разделение ее обусловлено наличием у субъектов федерации своих конституций или РШЫХ учредительных актов (уставов и др.) и собственного законодательства, органов законодательной и исполнительной власти, территории, которая не может быть изменена без их согласия, а также в ряде случаев гражданства субъекта федерации и государственных символов (столица, флаг, гимн, герб).

Важнейшим условием эффективного функционирования федеративного федерацией и субъектами федерации, т.е. разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и органами государственной власти субъектов федерации.

По мнению Ю.Тихомирова, компетенция - это законно установленный объем г^бличных дел, вьшолняемых уполномоченным органом. Элементами ее являются предметы ведения как объект воздействия, и полномочия как легальная мера воздействия. Возложение публичной властью компетенции на те или иные субъекты права означает установление определенных рамок, в пределах которых должны выполняться обшие публичные функции, и наделение субъектов для этого необходимыми средствами и пpoцeдypaми^^.

" Тихомиров Ю.А. Теория компетенции // Журнал российского права. 2000. № 4.

Исходя из этого, предмет ведения — это государственная функция по основным сферам жизни общества — является прерогативой государства и его составных частей. Вопрос о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами — это вопрос об отношениях между федерацией и ее субъектами.

Предметы ведения федерации и субъектов федерации закрепляются в федеральной конституции. Для их реализации принимаются федеральные конституционные и федеральные законы, в которых определяются полномочия государственных органов федерации и органов государственной власти субъектов федерации по реализации предметов веденри государства.

Полномочие — это предоставленное законом или иными правовыми актами право субъекту (органу или должностному лицу) совершать действия, принимать решения по конкретным вопросам управления. Тем самым полномочия производны от предметов ведения.

Разграничение полномочий устанавливает объем юридически предоставленных федеральным органам государственной власти и органам власти субъектов федерации прав на решение определенного круга вопросов и на издание определенных видов правовых актов.

Рациональное сочетание и взаимодействие функций и их государственноправовых проявлений в распределении предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами является условием стабильности и устойчивости федеративного государственного устройства. Чрезмерная централизация данных элементов публичной власти может привести к перерождению в унитарное государство, в том числе к диктатуре, даже если при этом сохраняются внешние атрибуты федерализма. Чрезмерная дезинтеграция публичной власти может привести к разрушению полрггико-правового, экономического и военного единства федеративного государства, вьщелению из него отдельных суверенных государств, ранее объединившихся в федерацию, т.е. к распаду федеращш.

Именно поэтому конституции многих федеративных государств уделяют повьппенное внимание гарантиям целостности государства. В настоящее время не существует федеральных конституций, которые бы признавали за субъектами федераций права сецессии - права на выход из федерации.

В этом заключается, по нашему мнению, определенная правовая коллизия.

Действительно, образование субъектами федерации единого государства процесс добровольный, но правовой механизм добровольного выхода из состава федерации отсутствует. Предполагается, что объединение - «на все времена», и федеративное государство «вечно», но, как показывает опыт истории, «вечных» государств не бывает. Следовательно, выход из федерации, ее распад возможен только в результате глобальных потрясений - войн, революций. Представляется, что такая ситуация противоречит принципам решения всех проблем общества в правовом поле.

Федеративное государство создается на основе общих интересов политических, экономических, интересов обороны и др. В устанавливаемых связях в результате объединения (вертикальных и горизонталь ньпс) заинтересованы все субъекты федерации. Отсюда следует, что вопросы выхода из состава федерации - сецессии, и вопросы юменения статуса субъектов федерации, их границ могут решаться только путем волеизъявления либо всего народа федеративного государства, либо народов тех субъектов федерации, статус которых предполагается изменить.

Федеративное устройство государства основывается на территориальном принципе, в отдельных странах с учетом национального (этнического, религиозного, языкового) состава населения. Число субъектов федераций различно в разных государствах и, как правило, не зависит от размеров государств. Например, в Югославии - 2 субъекта федерации, в Австралии - 6, в Австрии - 9, в Германии - 16, в Индии - 25, в США - 50. Величина территорий и численность населения в субъектах федерации различаются и не всегда находятся в прямой зависимости друг от друга.

политико-территориальной организации государства, которая, по мнению большинства ученых и политиков, является реальным условием упрочнения многонациональньпс государств со сложной неоднородной структурой, что следует из сущности федеративного государства как средства реализации обших рштересов, урегулирования противоречий и способа объединения граждан в сообщества на разных уровнях территориальной организации государственной власти. При этом федерализм - это средство достижения баланса интересов на всех уровнях функционирования публичной власти.

Объединение территориальных образований в федеративное государство, как было указано ранее, может происходить на основе договоров. Следует заметить, что И.Умнова определяет природу федеративного государства как "систему организации в обществе государственной власти, самоуправляемой на основе договора". Например, в образовании Российской Федерации из уже существующих административно-территориальных и национальнотерриториальных образований значительную роль сыграли Федеративный договор 1992 года и договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Однако при всей значимости упомянутых договоров следует заметить, что федерация из столь разл№1ных субъектов на основе договоров является в принципе неустойчивой, хотя бы из-за фактических неравенства и неравнозначности субъектов федерации и их разного правового статуса.

И.Умнова отмечает, что "любая федерация по своей сути самоуправляемое государственной власти на всех уровнях должно основываться на достижении договоренности и самоуправления". Безусловно соглашаясь с принципом «договоренности», в противопоставление этой точки зрения можно сказать, что ^'' Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федератгома. М.: 1998. С.18.

на практике значительно более прочной является федерация, в которой правовой статус субъектов федерации, принципы взаимодействия федерации и ее субъектов, равноправие субъектов федерации основываются на федеральной конституции. Конституция служит установлению единых принципов и условий построения государственности и определяет правовую основу разделения предметов ведения и полномочий федерации и субъектов федерации. После принятия в 1993 году Конституции на основе всенародного голосования Российская Федерация является стала именно конституционной федерацией, хотя существуют мнения о конституционно-договорном или даже договорном характере Российской Федерации.

В федеративном государстве должно быть разумное, рациональное сочетание демократических основ и необходимой иерархичности, т.е.

"вертикали" государственной власти. Исходя из самой теории федерализма, в развитии федеративного государства нельзя опираться только на демократические начала. В конституции федеративного государства необходимо предусматривать принципы соглашения, согласия, сотрудничества, союза. Без сомнения, особое внимание должно быть уделено разграничению предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами федерации и совместным полномочиям федерации и ее субъектов. Однако должен быть также предусмотрен институт федерального воздействия (принуждения) в случае угрозы стабильности и целостности федеративного государства, угрозы пригадапу равноправия различных субъектов федерации.

На основе конституции федератршного государства принимаются федеральные конституционные и федеральные законы, закрепляющие основы федеративных отношений и реализующие их на практике. Однако, если говорить о российском федерализме, то в законотворческой деятельности российской представительной (законодательной) ветви государственной власти принятие законов, регулирующих федеративные отношения в России, все еще не стало одним из главных приоритетов. Еще в 1996 году в Федеральном собрании Российской Федерации обсуждалась инициатива по разработке политической и экономической линии дальнейшего развития государства с федеративном кодексе следовало бы отразить весь комплекс отношений, Федерации. В практическом плане для Российской Федерации важно, чтобы законотворческая деятельность в сфере федеративного устройства государства была направлена на обеспечение территориально-политического единства децентрализацию государственной власти посредством законодательного разграничения предметов ведения и полномочий федеральных органов Российской Федерации.

Существует представление о федерации как о политической системе, где сочетается центральный и региональный уровни управления, которые в своих сферах деятельности равны между собой и независимы друг от друга, причем независимости федерации и ее субъектов, если речь идет о систсхме иерархическую структуру, и государственная власть федерации находится на более высоком уровне, чем власть субъекта федерации. Как известно, существует верховенство федерального права, в федерациях имеется институт выражение государственной власти народа всей страны, а государственная власть субъекта федерации - власти народа этого субъекта. Но часть системы ^' Where 1С Federal Government 4-thEd. London, 1964. P.ll. Цит. no: Федершисм: теория, инст1гг>ты, отношения. С. 19.

всегда находится в подчиненном отношении к целому.

Различные представления о федерализме и федеративных государствах приводят к различным определениям этих понятий^^.

достаточно противоречивы. Например, федерация определяется как сложное территориальных образований в интересах достижения общих целей с помощью федеральной власти при условии сохранения за каждым субъектомгосударством определенной самостоятельности в рамках единого целого. Это определение может быть удовлетворительным, с нашей точки зрения, если слова "субъекты-государства" заменить словами "субъекты федерации".

Конституция Российской Федерации (ч.З ст.5) устанавливает, что "федеративное устройство Российской Федерации основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государствегшой власти Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации".

В фундаментальной работе "Федерализм: теория, институты, отношения" федеративное государство охарактеризовано как союзная государствеьшотерриториальная организация, состоящая из государств или государственньгк образований, опирающаяся на принцип согласия, основанная одновременно на целостности государственной власти (системы управления государством) и ее вертикальном разделении между федерацией и ее членами (субъектами) при верховенстве федерации^''.

^^ См.: Федерализм: теория и история развития / Отв.ред.М.Н.Марченко. М.: 2000.

" Голик Ю.В., Ермаков В.Г. Проблемы российского федерализма: задание на завтра // Журнал р1х;сийского права. 2002. № 4. С.167-173.

^* См.: Федерализм: теория, институты, отношения. С.21.

В указанной работе последовательно проводится мысль об объективно существующем в федеративном государстве антагонизме между федерацией и федерация рассматривается как носитель постоянно возобновляемого компромисса на трех зфовнях: между отдельными субъектами федерации;

между отдельным субъектом и самой федерацией; и между федерацией и группами субъектов федерации.

С учетом этого, следует согласиться с точкой зрения В.Чиркина, который конфликтов центральной власти и власти субъектов федерации, как инструмент развития их взаимодействия на основе наиболее целесообразных в данных условиях методов государственного управления^^. Опираясь на этот тезис, в настоящей работе в качестве одной из задач далее предпринята попытка дать правовую основу и оценить целесообразность создания "третьего уровня государственной власти" в Российской Федерации - создание института федеральных округах.

Автор развивает представление о федерализме как о союзе государств или государственных образований, который должен обеспечить осуществление общих целей, обращая особое внимание на сохранении самостоятельности его частей. Под самостоятельностью субъектов федеративного государства здесь понимается возможность определять все стороны своего существования, оставаясь в рамках действующей федеральной конституции.

Понятие "федерализм" более общее по сравнению с понятием "федерация".

Оно включает в себя собственно государство с его территорией, населением, государственной властью, и отношения, связанные с распределением и осуществлением государственной власти. Такие отношения всегда состоят из ^^ Чиркин В.Е. Государственное управление. М.: Юристь, 2002.

сотрудничества и подчинения. Государственная власть в федерации едина и вместе с тем разделена: и федерация, и ее субъекты обладают государственной централизации и самостоятельности звеньев государства"^^ Иначе говоря, общественной жизни. Оно включает материальные основы существования, политико-территориальную организацию, отношения целого и составных частей, единство (согласие) по основным вопросам и частичное противостояние (конфликты), возмолшость федерального воздействия (принуждения).

Как известно, предназначение государственной власти - это обеспечение свободы, безопасности и собственности членов общества в обмен на их повиновение власти в пределах, установленных правом. Иначе говоря, государственная власть способна эффективно обеспечивать их свободу, безопасность и собственность, действуя в пределах, установленных правом.

Согласно взглядам И.Канта, понятие права всегда связано с принуждением, и право предполагает ограничение свободы^*. Федерализм, следовательно, должен рассматриваться как правовое явление, вытекающее из идеи права.

Для теории и практики федеративного государства важнейшими являются проблемы государственности и "суверенитета" субъектов федерации, проблемы разграршчения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами, проблемы равноправия субъектов федерации, и проблемы отношений нельзя рассматривать в отрыве друг от друга, они взаимосвязаны, и разработка теоретических представлений по одной проблеме не может быть выполнена без учета других из указанных проблем. При этом, например.

^* Тихомиров Ю.А. Государственно-правовые аспекты федерализма // Федерализм. 1999. № 2. С.24.

" См.: Федерализм: теория, инстгаугы, отношения. С.32.

'* Кант И. Метафизика нравов. Крштжа практического разума. - СПб.: Наука, 1995. С.285.

заместитель Руководителя Администрации Президента Российской Федерации Д.Козак считает, что "вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий - центральный вопрос федеративных отнощений".

эффективной формой развития демократической политической системы, нуждается в постоянном совершенствовании. В этом отношении в развитии российского федерализма проблемами являются: асимметрия федерации, изменения статуса и границ субъектов, сложности процесса укрупнения субъектов.

По мнению многих ученых, решение указанных проблем лежит на пути совершенствования территориального устройства государства"", изменения государственной власти на основе Конституции Российской Федерации и развития общих принципов федерализма. По мнению Б.Топорнина, в настоящее врСхМя "наблюдается рост интереса к проблемам федерализма. Федерализм должен укреплять государство. Принцип федерализма - это такая модель управления, которая отвечает потребностям нашего времени с учетом своеобразия отдельных его территорий. Основная проблема состоит в сохранении баланса указанных факторов"^^.

^' Козак Д.Н. Проблемы разграничения полномочий между федерачьными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2002. № ^ Иванов В. Успехи и трудности на пути российского федерализма (материалы «Круглого стола» 9 апреля г.) // Российская газета. 13 апреля 2002 года.

' ' См., напр.: КурашвилиК.Т. Федеративная организация Российского государства. М.: «Компания Сп>тник+», '^ Правовые основы изменения состава субъектов Российской Федерации (материалы «круглого стола» апреля 2000 г.) // Государство и право. 2001. № 1. С. 91 -96.

Особый интерес для теории и практики федерализма имеют представления о политико-территориальном устройстве федеративного государства.

Территория - один из основных признаков государства, она является важнейшим элементом государства как формы политической организации общества. Территориальный фактор представляет собой фундамент построения системы органов государственной власти и местного самоуправления.

определенные правила взаимодействия составньпс частей государственной территории и политической организации общества на основе территориального принципа. Это означает, что территориальная организация государства, с одной стороны, географическое явление, совокупность его составных частей, но с другой стороны - это политическое явление, т.е. организация государственной власти, совокупность органов публичной власти.

Составные части государства представляют собой территориальные деятельности соответствующих властных органов. Территориальная единица это территория в определенных границах, на которой создаются государственные властные органы и органы местного самоуправления и которая выступает как экономическая и финансовая основа осуществления публичной власти. Территориальные единицы являются субъектами политикотерриториальной организации государства.

Можно считать, что территория федерации складывается из территорий ее субъектов, т.е. равна сумме территорий субъектов. Однако в состав многих федеративных государств входят административно-территориальные образования, которые являются частями федеративного государства, но не имеют статуса субъектов федерации. К ним относятся прежде всего различные территории федерального подчинения.

" Курашвили К.Т. Федеративная органшация Российского государства. М.: «Ко.мпания Спутник+», 2000.

Одним из главных понятий при рассмотрении политико-территориального устройства федеративного государства является понятие государственной границы. Следует иметь в виду, что, во-первых, федеральная государственная граница не является суммой границ ее субъектов, поскольку государственная граница отделяет федеративное государство от внешних государств, но не субъектов федерации друг от друга. Во-вторых, государственная граница федерации едина, она не делится на фрагменты, относяшлеся к различным субъектам федерации, и охраняется федеральной пограничной службой.

Границы федерации являются государственными границами. Границы субъектов федерации не являются государственными; они имеют статус административных границ, поскольку субъекты федерации не являются государствами. Если признать обратное, то границы между субъектами федерации следует считать государственными, и говорить о едином федеративном государстве уже нельзя.

С вопросом о государственной и административных границах тесно связан вопрос о структуре и составе федеративного государства и их изменении.

Государственная территория федерации и территории ее субъектов могут изменяться по-разному и на различной правовой основе. Ряд конституций федеративных государств устанавливает возможность изменения состава федераций путем принятия новых субъектов или преобразования существующих (изменения границ). Но в большинстве стран, для этого требуется как воля субъектов федерации, так и воля федерации в целом.

Когда изменение территории федерации непосредственно затрагивает его субъекты, возможны два варианта: 1) приращение или сокращение территории федерации на основе международных соглашений; 2) изменение территории субъекта федерации в связи с изменениями административных границ внутри федерации.

Изменение границ между двумя субъектами федерации возможно только с их обоюдного согласия и утверждается федерацией, что характеризует верховенство федерации в территориальных вопросах.

Фактически, конечно, изменение границ между субъектами федерации затрагивает интересы всех субъектов федерации. На деле все субъекты федерации принимают участие в решении территориальных вопросов и вопросов установления границ, поскольку решение принимает высший орган государственной власти федерации, в котором так или иначе представлены интересы всех субъектов федерации.

7.2 ФЕДЕРАЛИЗМ И ФЕДЕРАТИВНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В

ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Зарубежные федеративные государства создавались двумя основными путями, которые были рассмотрены вьпие. Часть из них были созданы как бы "снизу" на основе объединения независимых государств или государственных образований (например, штаты в США, кантоньгв Швейцарии и др.). Другие федерации были образованы актами государственной власти ("сверху"), например, Индия в результате реорганизации в 1956 году. Ранее федерации первого типа относили к договорным федерациям; федерации второго типа называли конституционными, поскольку они создавались на основе общей конституции. Вряд ли такая градация сегодня применима, поскольку и те, и другие федерации имеют общегосударственные конституции.

Конституции большинства федеративных государств закрепляют суверенитет федераций, единое гражданство, верховенство конституции и законов федерации по отношению к конституциям (уставам) субъектов федерации и к их законодательным актам, не предусматривают сецессию субъектов федерации, т.е. право вьисода их из федерации. Для большинства зарубежных федеративных государств характерна высокая степень централизации власти, которая устанавливается конституциями, но также определяется политической ситуацией и реальным положением дел в государствах. При этом достаточно внимания уделяется развитию самостоятельности субъектов федераций, демократическим основам государственности.

Подавляющее большинство зарубежных федеративных государств построено по территориальному принципу. Национальный момент вообще не учитывается в структуре таких крупнейщих федераций, как США, Германия, Бразилия и др. Однако имеют место и другие примеры. Национальнотерррггориальный принцип был положен в основу федерации в Бельгии, в Канаде, в Эфиопии.

Субъекты федераций часто имеют свои конституции, которые они принимают сами и которые не нуждаются в утверждении федеральными органами власти. Однако конституции субъектов федерации не должньг противоречить конституциям соответствующих федеративных государств.

Субъекты федераций создают свои законодательные органы - парламенты, законодательные собрания, которые могут быть однопалатными и двухпалатными. Парламенты издают законы субъектов федерации. Субъекты федерации имеют свои правительства, могут иметь собственную судебную систему, собственное гражданство. Иногда субъекты федерации (штаты) имеют свою государственную атрибутику - герб, флаг, гимн, столицу. Субъектьг федерации обычно представлены в одной из палат федерального органа законодательной власти, где вьфажают свои интересы. С точки зрения теории права и государства субъекты федерации не имеют государственного суверенитета.

Конституции зарубежных федеративных государств разграничивают предметы ведения федераций и их субъектов, причем используются в качестве основы принципы и координирующего, и кооперативного федерализма. При этом рассматриваются исключительная компетенция федерации, исключительная компетенция субъектов федерации, совместная компетенция федерации и субъектов, остаточные предметы ведения и полномочия, не охваченные перечисленными категориями. Точную классификацию провести в каждом конкретном случае достаточно сложно из-за нечеткости формулировок и множества оговорок в конституционных перечнях. В.Чиркин теоретически рассматривает пять способов разграничения компетенции^"*.

исключительному ведению), а все остальные вопросы относят к ведению субъектов федерации. В конституциях перечисляются только федеральные предметы ведения и полномочия, и указываются меры, которые федерация не вправе применять в отношении субъектов федерации.

Второй способ заключается в том, что устанавливается исключительная вмешиваться, т.е. не может принимать соответствующие законы.

При третьем способе в конституциях устанавливаются две сферы компетенции - федерации и субъектов федерации - путем указания перечней вопросов, относящихся к обеим сферам. Очевидно, в этом случае ряд предметов ведения и полномочий может не попасть в оба перечня. За счет отнесения этих вопросов к сфере компетенции федерации или к компетенции субъектов федерации может быть усилена централизация, значительно федерации.

Четвертый способ разграничения предметов ведения состоит в том, что формулируются три сферы компетенции: компетенция федерации, субъектов федерации, и совместная компетенция федерации и субъектов. Этот способ представляется достаточно сложным, поскольку предметы ведения, отнесенные к разным сферам компетенции, во многом совпадают. Единственным примером '" Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М.: Юристь, 2002. С. 191.

реализации этого способа является Индия, в конституции которой к компетенции федерации отнесено 97 вопросов, к компетенции субъектов федерации - 66 вопросов, и к совместной компетенции - 47 вопросов. В сфере совместной компетенции действует принцип верховенства федерального права.

Пятый способ разграничения предметов ведения заключается в том, что конституция федеративного государства (например, в Германии, в России) содержит перечни двух сфер компетенции - федерации, и совместной (конкурирующей) компетенции. К исключительной компетенции субъектов федерации при этом относятся все вопросы, не вошедшие в указанные два перечня (иногда говорят об остаточных полномочиях). В.Чиркин считает, что такой подход "избавляет от излишней жесткости списков (а при любой тщательности их составления что-то может быть упущено, забыто), способствует укреплению самостоятельности субъектов в рамках федеральной конституции". Однако следует заметить, что совместная компетенция федерации и субъектов федерации является источником противоречий и конфликтов, в частности, из-за нечетких формулировок предметов ведения и полномочий и вследствие различий и несоответствия законодательства федерации и субъектов федерации по вопросам совместной компетенции. ^ Поэтому федеральный законодатель вьшужден регламентировать реализацию полномочий в сфере совместного ведения.

Имеют место и другие подходы к разграничению предметов ведения и полномочий в федеративных государствах. Так, в конституции Австрии реализовано разделение вопросов, относящихся к компетенции законодательной и исполнительной властей федерации и субъектов федерации.

В конституции Бразилии предусматривается разграничение предметов ведения и полномочий не только между федерацией и штатами (субъектами федерации), но и между штатами и мушщипиями - административно-территориальными образованиями внутри штатов, которые по сути являются органами местного самоуправления.

Каждое из федеративных государств, существующих в настоящее время, обладает своими характерными чертами федерализма. Анализ показывает, что наиболее устойчивыми и наиболее развитыми в экономическом отношении являются федеращш, построенные по административно-территориальному принщшу, без учета этнической принадлежности населения.

Рассмотрим особенности соотношения федерализма и федеративных отношений в некоторых зарубежных государствах.

Конституция Соединенных штатов Америки (США), принятая в году, закрепила федеративную форму устройства государства. В настоящее время США состоят из 50 штатов и федерального округа Колумбия с особым Вашингтон. В структуре государства не отражены национально-этнические различия среди населения. Конституцией США (разд.8 ст.1) установлены Конституции: "Настоящая Конституция и законы Соединенных штатов, изданные в ее исполнение, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены властью Соединенных Штатов, являются высшими законами страны, и судьи в каждом штате обязываются к их исполнению, даже если в Конституции и законах какого-либо штата встречаются противоречащие предоставлено право (п.18 разд.8 ст.1) "издавать все законы, которые будут необходимы для осуществления как вьппеуказанных прав, так и всех других прав, которыми настоящая Конституция наделяет Правительство Соединенных Штатов, его департаменты или должностных лиц".

В отношении компетенции субъектов федерации - штатов - Конституция США устанавливает только ограничения прав штатов; иначе говоря, в разд. " Циг. по: Конспггущш зарубежных государств / Сост. проф. Маклаков В.В. М.: Издательство БЕК, 2002.

С.358.

CT.l Конституции США перечислены те предметы и полномочия, по которым штаты не имеют право предпринимать самостоятельные действия. Во всем, что не относится к исключительной компетенции Конгресса, штаты самостоятельны. В поправке X к Конституции США, принятой в 1791 году, четко сказано, что "полномочия, не предоставленные настоящей Конституцией Соединенным Штатам и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами или народом".

Субъекты федерации в США - штаты - это территориальные образова?шя, равноправные по отношению друг к другу, не обладающие государственным суверенитетом и не имеющие права выхода из федерации. Штаты принимают свои конституции, которые должны соответствовать Конституции США.

Штаты вправе принимать свои законы, не вступающие в противоречие с федеральными законами. Законодательная власть штатов представлена двухпалатными законодательными собраниями, состоящими, как и Конгресс США, из палаты представителей и сената (за исключением штата Небраска, где существует однопалатное законодательное собрание). Главой исполнительной власти в штате является губернатор, избираемый, как правило, прямыми выборами.

Судебная власть в США на всех уровнях имеет право трактовать (при отсутствии прецедентов) положения Конституции США, конституций штатов, законодательных актов и решений, принимаемых законодательными и исполнительными ветвями власти. Функции конституционного контроля выполняет Верховный Суд США, который является высшим органом судебной власти. В каждом штате действует Верховный Суд штата, который является апелляционной инстанцией (п.2 разд.2 ст.Ш Конституции). Члены Верховного Суда США утверждаются Конгрессом США. Судьи во многих штатах избираются, а не назначаются. Действует институт отзыва судей путем народного голосования.

Правовые вопросы территориального устройства государства установлены в разд.З ст.IV Конституции США: "Конгресс может принимать в Союз новые штаты, но не может образовывать или учреждать новые штаты в пределах юрисдикции другого штата; равным образом не могут без согласия образовываться новые штаты путем слияния двух или более штатов или их частей" (п.1). "Конгресс вправе распоряжаться территорией или иной собственностью, принадлежащей Соединенным Штатам, и издавать в связи с этим необходимые правила и постановления, но ничто в этой Конституции не может толковаться в ущерб законным притязаниям Соединенных Штатов или какого-либо отдельного штата" (п.2).

Централизация власти в США достаточно сильна, при сильно развитых демократических институтах. Усиление централизации власти в США проявилось особенно в первой половине XX века в связи с тяжелейшей ситуацией в экономике страны. В частности, в 1913 году была принята поправка XVI к Конституции США: "Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги с доходов, из какого бы источника они не происходили, вне зависимости от их распределения ме>кду отдельными штатами и без учета каких-либо переписей или исчисления населения".

Конституцией Федеративной Республики Германии (ФРГ) 1949 года демократическим и социальным федеративным государством" (абз. 1 CT.ZO)''^, После объединения двух германских государств в состав ФРГ входит земель - субъектов федерации, в том числе три города федерального подчинения - Берлин, Гамбург и Бремен. Земли весьма различаются по размерам территорий, численности населения, по экономическому развитию.

Все земли имеют равный статус, несмотря на некоторое различие в их представительстве в Бундесрате. Федеративное государство построено по '* Циг. по: KoHcrerjioffl зарубежных государств / Сост. проф.Маклаков В.В. М.: Издательство БЕК, 2002. С.74.

административно-территориальному принципу; языковые различия населения, которые имеют место несмотря на единый язык - немецкий, при формировании структуры государства не учитывались.

"Осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач принадлежит землям, поскольку настоящий Основной закон не устанавливает или не допускает иного регулирования". В основе разграничения компетенции федерации и субъектов федерации (земель) лежит принцип:

"Разграничение компетенции Федерации и земель определяется согласно предписаниям настоящего Основного закона об исключительной и конкурирующей компетенции" (абз.2 ст.70).

Понятия исключительной и конкурирующей компетенции в Основном законе ФРГ раскрываются следующим образом. "В сфере исключительной законодательство лищь тогда и постольку, когда и поскольку они прямо уполномочены на это федеральным законом" (ст.71). "В сфере конкурирующей законодательство лгапь тогда и поскольку, когда и поскольку Федерация не пользуется своими законодательными правами" (абз. Г ст.72).

Значительная централизация в федеративных отнощениях проявляется в том, что в сфере конкурирующей компетенции "федерация имеет право законодательства, если существует необходимость в федеральном законодательном регулировании в целях обеспечения единообразньис условий экономического единства в общегосударственных интересах" (абз.2 ст.72).

В Основном законе ФРГ сформулированы (11 пунктов) предметы исключительной законодательной компетенции Федерации (ст. 73), относящиеся к важнейшим вопросам существования и функционирования единого федеративного государства (иностранные дела, оборона, гражданство, паспортный режим, денежное обращение, таможенное и торговое единство, воздушный и железнодоролшый транспорт, почта и телекоммуникации, сотрудничество Федерации и земель и др.).

Перечень (26 пунктов) предметов конкурирующей законодательной компетенции приведен в ст.74 Основного закона.

Весьма существенным для германской модели федерализма является право Федерации издавать рамочные предписания по определенным вопросам, касающиеся в частности общих принципов высшего образования, печати, кино, охоты, охраны пр1фоды, распределения земли, регистрации населения, охраны культурного наследия (абз.1 ст.75). При этом рамочные предписания не должны содержать непосредственно действующее регулирование (абз.2 ст.75).

Если Федерация издает рамочные предписания, то земли обязаны издать в течение установленного законом времени свои законы (абз.З ст.75) по соответствующим вопросам.

Систему отношений федерации и земель (субъектов федерации) в ФРГ, а также земель между собой обычно характеризуют как кооперативный федерализм, поскольку существует законодательно оформленное их сотрудничество между собой. Так, Федерация и земли могут действовать сообща путем заключения соглашений в области образования, помощи научным учреждениям и в реализации проектов в области научных исследований, значение которых выходит за региональнью рамки (ст.91-Ь).

административную помощь.

Верховенство федерального права зафиксировано в ст.31 Основного закона: "Федеральное право имеет преимущество перед правом земель".

Законодательные полномочия земель сформулированы следующим образом;

"Земли имеют право законодательства в той мере, в какой настоящим Основным законом законодательные полномочия не предоставлены Федерации" (абз.1 ст.70).

Принципы исполнения федеральных законов установлены в разделе VIII Конституции ФРГ. "Земли исполняют федеральные законы, как свои собствештые, поскольку Основным законом не устанавливается или не допускается иное" (ст.83).

В Конституции ФРГ четко установлено право федерального воздействия.

Согласно абз.З ст.84 "федеральное правительство осуществляет надзор за тем, чтобы земли исполняли федеральные законы в соответствии с действующим правом". Ст.37 Основного закона устанавливает, что если земля не выполняет возложенных на нее Основным законом или другим федеральным законом федеральных обязанностей. Федеральное правительство с согласия Бундесрата может принять необходимые меры, чтобы в порядке федерального принуждения побудить землю к вьшолнению своих обязанностей (абз. 1). Для проведения таких мер федерального принуждения Федеральное правительство или его уполномоченный имеют право давать указания всем землям и их учреждениям (абз.2).

Правовые основы изменения территориального устройства федерации устанавливаются ст.29 Конституции ФРГ: "Мероприятия по новому делению федеральной территории осуществляются посредством федерального закона, заинтересованных земель должно быть учтено" (абз.2). Принципы организации и проведения референдума подробно регулируются абз.З-8 ст.29 Конституции.

охарактеризованы здесь, представляется одной из наиболее эффективных.

Правовые основы ее достаточно глубоко проработаны, и германское федеративное государство, несмотря на имеющиеся определенные проблемы, является прочным и динамично развивающимся.

Федеративное устройство государства Швейцарии является наиболее древним. Основание Швейцарского Союза относится к XIII веку. В настоящее время государство называется Швейцарская Конфедерация, однако оно является и по Конституции, и по существу федеративным государством. По Конституции 1999 года федерация включает 26 субъектов - 23 кантона, три из т которых делятся на два полукантона, каждый из которых обладает всеми правами субъекта федерации. В Швейцарии говорят на четырех языках, но деление страны на кантоны не связано с лингвистическими особенностями проживающего в них населения.

Согласно ст.З Федеральной конституции "кантоны суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен Федеральной конституцией, и они осуществляют использования понятия суверенитета в отношении субъектов федерации обсуждена далее в настоящей работе с теоретико-правовых позиций. В Конституции зафиксированы принципы сотрудничества между Конфедерацией и кантонами, иначе говоря, речь идет не о формальном конституционном распределении компетенции между федерацией и ее субъектами, а о сотрудничестве Конфедерации и кантонов. Согласно ст.44 Конституции "при выполнении своих задач Конфедерация и кантоны оказывают помощь друг другу и сотрудничают между собой. Они должны находиться в отношениях уважения и помощи друг другу. Они соглашаются на взаимной основе оказьшать административную и правовую взаимопомощь. Разногласия между кантонами или между кантонами и Конфедерацией, насколько это возможно, будут регулироваться путем переговоров или посредничества".

федерации - кантонам - максимальную самостоятельность. Применение федерального права установлено ст.46: "Кантоны применяют федеральное право в соответствии с Конституцией и законом. Конфедерация оставляет кантонам настолько широкие возможности для действий, насколько это возможно, и учитывает их особенности. Конфедерация учитьшает финансовые ' ' Циг. по: Констшуции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. проф. Маклаков В. В. М.:

Издательство БЕК, 2002. С.227.

обременения, которые возникают вследствие применения федерального права;

она оставляет кантонам достаточные фршансовые средства и производит равномерное распределение этих средств". Однако при этом сохраняется верховенство федерального права: "Федеральное право обладает приматом по отношению к кантональному праву, если последнее ему противоречит.

Конфедерация следит за тем, чтобы кантоны соблюдали федеральное право" (ст.49).

Калщый кантон принимает для себя демократическую конституцию.

Конфедерация является гарантом конституций кантонов, если эти конституции не противоречат федеральному праву (ст.51).

Конституции, согласно которой Конфедерация защищает сам факт существования и статус кантонов, а также их территорию. Любое изменение общегосударственного референдума. Любое изменение территории какого-либо кантона возможно при одобрении народом этого кантона, которое затем утверлздается постановлением Федерального собрания Конфедерации.

Интересно, что "уточнение границ кантонов производится путем заключения соглащения между соответствующими кантонами" (абз.4 ст.53).

Федеральная конституция Швейцарской Конфедерации чрезвычайно подробная. Разграничение компетенции между Конфедерацией и кантонами в Конституции проводится в главе 2 по каждому предмету ведения и по каждому виду полномочий. Структура каждой статьи главы 2 Конституции следующая:

сначала формулируются полномочия Конфедерации, и затем устанавливаются полномочия кантонов по рассматриваемому предмету. Такая структура представляется весьма эффективной, поскольку устраняет противоречия, вызванные нечеткими формулировками в случае разделения на предметы исключительной и совместной компетенции федерации и субъектов федерации.

Законодательной властью в Швейцарской Конфедерации обладает Федеральное собрание, состоящее из двух палат - Национального совета и Совета кантонов, которые обладают одними и теми же полномочиями (ст. 148).

Федеральное собрание следит за поддержанием отношений между Конфедерацией и кантонами. Конфедерация в лице Федерального собрания является гарантом конституций кантонов. Конфедерация одобряет (рассматривает) соглашения, которые кантоны заключили между собой и с другими государствами, если Федеральный совет или какой-либо кантон представили возражения (ст. 172).

Конфедерации является Федеральный совет (ст. 174). Федеральный совет руководит федеральной администрацией, которая подразделяется на департаменты (ст. 178). Федеральный совет ответственен за поддержание отношений между Конфедерацией и кантонами, за сотрудничество с кантонами. Федеральный совет одобряет законодательные акты кантонов, когда того требует исполнение федерального права. Он может представлять возражения в отношении соглашений, которые кантоны заключили между собой и с другими государствами. Федеральный совет следит за соблюдением федерального права, конституций и кантональных соглашений и принимает необходимые меры к такому соблюде1шю (ст. 186).

Анализ показывает, что Констрпуция Швейцарской Конфедерации наиболее полно отражает современные представления о государственном федерализме. Ориентация на согласие и сотрудничество, четкое распределение компетенции федерации и кантонов, территориальный прргацип, положенный в основу федерации, придают Швейцарской Конфедерации прочность и гарантируют ее целостность.

Конституцией Федеративной Республики Бразилии 19SS года, закреплено федеративное устройство государства (ст.1): "Федеративная Республика Бразилия, представляюшая собой нерасторжимый союз штатов, муниципий и Федерального округа, образует демократическое правовое государство и провозглашает в качестве своих основ суверенитет, гражданство, достоинство предпринимательства, политический плюрализм". Отметим здесь понятие "нерасторжимый союз", что означает отсутствие права выхода из федерации "на все времена".

Конституция Бразилии не содержит перечня субъектов федерации штатов, что придает структуре государства определенную гибкость. В настоящее время имеется 26 штатов. Согласно ст. 18 (§ 3) "штаты могут входить в другие штаты, делиться, разъединяться с тем, чтобы присоединиться к другим, или образовывать новые штаты или федеральные территории посредством выражения непосредственно заинтересованного в этом населения путем проведения плебисцита и путем принятия Национальным конгрессом дополняющего закона".

В состав Федеративной Республики Бразилии, кроме штатов, входят также федеральные территории, управляемые из центра, и Федеральный округ, статус которых определяется отдельно в ст.32-33 Конституции. Равноправными субъектами федерации являются штаты.

Разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами федерации в Конституции Бразилии основано на понятиях исключительной, совместной и конкурирующей компетенции. Отдельно (ст.21) перечислены полномочия федерации - 25 пунктов, и также перечислены (ст.22) предметы ведения, относящиеся к исключительной компетенции федерации пункта. Предметы совместной компетенции федерации, штатов.

Федерального округа приведены в ст.23 Конститзохии - 12 пунктов. Наконец, согласно СТ.24, федерация, штаты, и Федеральный округ законодательствуют на конкурирующей основе по 14 предметам.

Таким образом, согласно Конституции Швейцарской Конфедерации ^* Циг. по: Конституции зарубежных государств / Сост. проф.Маклаков В.В. М.: Издательство БЕК, 2002. С.405.

понятия совместной и конкурирующей компетенций различаются. Это различие связано с тем, что в составе федерации имеются равноправные штаты, а также Федеральный округ. Кроме того, в Конституции устанавливается совместная компетенция в отношении муниципий, т.е. органов местного самоуправления.

К компетенции федерации относятся отношения с иностранными государствами и международными организациями, вопросы войны и мира, обороны страны, налоговой политики, денежного обращения, обеспечения водой, энергетика, информатика, теле- и радиовещание, почтовая служба, организация судов и прокуратуры, управление связью, гражданское, торговое, уголовное, процессуальное, избирательное, аграрное, морское, воздушное и трудовое право.

Совместная компетенция Союза, штатов, Федерального округа, и муниципий включает в себя защиту Конституции, законов, демократических институтов, охрану собственности, культурных ценностей, здравоохранение, обеспечение доступа к образованию и науке, охрану окружающей среды, сохранение лесов, фауны и флоры и др. По предметам совместной компетенции дополняющими законами устанавливаются правила о сотрудничестве между федерацией, штатами. Федеральным округом и муниципиями, которые направлены на обеспечение сбалансированного развития и благосостояния всего государства.

В сфере конкурирующего законодательства компетенция федерации ограничивается нормотворческой деятельностью общего характера (§ 1 ст.24).

При этом при отсутствии федерального закона в отношении норм общего характера штаты обладают полными законодательными полномочиями с тем, чтобы учесть свои специфические особенности (§ 3), Последующее издание федерального закона в отношении норм общего характера прекращает действие закона штата в тех его положениях, которые противоречат федеральному закону (§ 4 ст.24). Любая компетенция, пользование которой штатам не запрещено Конституцией, остается за штатами (§ 1 ст.25).

К сфере конкурирующего законодательства относится налоговое, финансовое, экономическое право, бюджетные отношения, производство и потребление товаров, леса, охота, рыбная ловля, фауна, охрана природы, охрана окружающей среды, охрана исторического, культурного, художественного достояния, образование, культура, социальное страхование, защита здоровья (здравоохранение), юридическая помош[ь, охрана детства, гражданская полиция Можно отметить, что основные положения о разграниче1ши предметов ведения и полномочий в Конституции Бразилии 1988 года близки к идеям корпоративного федерализма Основного закона Германии.

Конституциями и законами, которые они принимают, при соблюдении принципов федеральной Конституции (ст,25). Права штатов четко указаны:

"Любая компетенция, пользование которой штатам не запрещено настоящей Конституцией, остается за штатами" (§ 2 ст.25).

В Конституции Бразилии нашли четкое отражение возможности и пределы федерального вмешательства, причем федерация не может вмешиваться в дела штатов или Федерального округа, кроме перечисленных в ст.34 случаев.

Порядок принятия решения о вмешательстве, основанный на судебных процедурах, приведен в ст.36.

Секция IV "О регионах" раздела III "Об организации государства" Конституции Бразилии предусматривает возможность интеграции штатов и муниципий в экономических целях и в целях развития. Согласно ст.43 "в административных целях Союз может организовывать действия в одном и том же геоэкономическом и социальном комплексе для того, чтобы содействовать его развитию и сокращать региональные неравенства". Дополняюшлй закон должен устанавливать условия интеграции развивающихся регионов, состав региональных органов, которые согласно предписаниям закона исполняют экономического и социального развития (§ 1 ст.43).