«Издательство Московского университета 2001 УДК 342 ББК 07.99(2)0 К65 Издание осущесталено при содействии Института Открытое общество (Фонд Сороса), Программа Право Конституционно-правовая ответственность: проблемы ...»

Красное МЛ. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право 1993. № 6. С. 46—56.

досрочное прекращение полномочий законодательного или исполнительного органа власти субъекта РФ, предусмотренное п, «б» и «г» ст. 9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской федерации».

В Конституции Республики Казахстан предусмотрена юридическая ответственность за качество принимаемых нормативных актов. Акты Парламента, подписываемые Президентом Республики, а также акты Президента, издаваемые по инициативе Правительства, предварительно скрепляются соответственно подписью председателя каждой из палат Парламента либо премьерминистра, на которых возлагается юридическая ответственность за законность данных актов. Поставленная этой нормой проблема юридической ответственности за законность актов не решена, а только провозглашена, но может вызвать и определенные действия, если получит конкретные воплощения в санкциях, мерах ответственности и т.п. Но даже в декларативной форме конституционная формулировка о юридической ответственности чрезвычайно важна1.

Государственно-правовая ответственность может наступить не только за нарушение конституции и закона, но и за действие или бездействие. Так, Президент может отправить в отставку Правительство не только за нарушение Конституции и законов, но и за неспособность осуществлять управление страной в рамках полномочий, предписанных конституцией и федеральными законами, т.е. здесь возможна государственно-правовая ответственность за бездействие (субъект государственно-правовой ответственности не выполнил возложенных на него обязанностей и не совершил действий, которые должен был совершить).

Отставку правительства некоторые авторы интерпретируют как меру не только юридической, но и политической ответственности с целью разрешить сложившийся в стране политический кризис2.

Полагаем, что этот кризис сложился не без участия правительства, поэтому отправление его в отставку — это в любом случае вид государственно-правовой ответственности, которая предусмотрена нормами конституции3.

Окушева Р. Т. Законодательный процесс в Республике Казахстан и проблема юридической ответственности // Право и политика. 2000. № 4. С. 28.

См. напр.: Кондрашев Л.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Российской Федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации. Красноярск, 1999. С. 37—42.

См.: Савин В.Н. Ответственность государственной власти перед обществом // Государство и право. 2000. № 12. С. 10.

Механизм реализации государственно-правовой ответственности призван закрепить орган и структуры, которые правомочны решать вопросы привлечения субъекта права к государственноправовой ответственности. Большое значение в механизме реализации государственно-правовой ответственности имеет осуществление эффективного прокурорского надзора за законностью правовых актов.

Актами прокурорского реагирования являются протест, представление, предостережение. В законодательстве России не предусмотрена ответственность за неисполнение требований прокурора, оставление без рассмотрения протеста, предписания и постановления прокурора, неисполнение его представления. Эта ответственность должна носить государственно-правовой характер. Согласно ст. 22 Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации» полномочие прокурора по опротестованию противоречащих закону правовых актов дополнено правом обращения в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными. Юридическим последствием опротестованного акта могла бы быть возможность его приостановления как мера государственно-правовой ответственности либо действия органа государственной власти до принятия судебного решения по протесту. Аналогично норме ч. 2 ст. 85 Конституции РФ, где речь идет о приостановлении Президентом РФ действия акта исполнительной власти субъекта РФ до решения этого вопроса соответствующим судом.

Главным в механизме государственно-правовой ответственности является аспект предупредительный, выражающийся в предварительном контроле. Формой такого контроля является участие прокурора в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, в работе представительных (законодательных) и исполнительных органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления при рассмотрении на их заседаниях проектов нормативных правовых актов (ст. 7 Федерального закона РФ о прокуратуре). Согласно ст. 28 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»

среди вопросов, решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства РФ, выделяются решения о внесении Правительством РФ законопроектов в Государственную Думу. Участие представителя Генеральной прокуратуры РФ дает возможность влиять на принятие такого решения с точки зрения соответствия его Конституции РФ. Генеральный прокурор, его заместители вправе присутствовать на любом открытом или закрытом заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации, что также является формой участия в предварительном контроле за принятием законодательных актов (ст. 38 Регламента Государственной Думы). Предоставление права законодательной инициативы Генеральному прокурору способствовало бы более эффективному его участию в законодательном процессе. В законодательстве субъектов РФ прокурору предоставлено право законодательной инициативы. Генеральный прокурор может внести предложения об отрешении Президентом РФ главы муниципального образования от должности (п. 8 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Органы прокуратуры также могли бы войти с предложением о привлечении к государственноправовой ответственности должностных лиц в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) органами субъектов РФ. Согласно ч. 3 ст. Федерального закона о прокуратуре РФ в случае несоответствия постановления Правительства РФ Конституции и законам Российской Федерации Генеральный прокурор информирует об этом Президента РФ. Такая информация имеет предупреждающее значение в механизме государственно-правовой ответственности за принятие актов, не соответствующих Конституции РФ. В случае неисполнения требований, изложенных в предостережении прокурора в порядке ст. 25 Федерального закона о прокуратуре РФ, в котором прокурор объявляет должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности, в том числе и к государственно-правовой, выражающейся в отрешении от должности.

Законодательное регулирование ответственности за нарушение государственно-правовых норм (составы правонарушений, меры ответственности, санкции и процедуры их применения) нуждается в формировании юридических связей, в которых бы четко были обозначены механизм этой ответственности и место прокуратуры как института, опосредствующего государственно -правовую ответственность в этом механизме.

специалист-эксперт отдела конституционного и административного права аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Проблемы конституционно-правовой ответственности в институте гражданства Настоящий период государственности России требует повышения статуса российского гражданина на всех уровнях — от национального до международного. В Конституции РФ определены основные принципы института гражданства:

—единство и равенство, независимо от оснований приобрете ния;

—равенство прав, свобод и обязанностей российских граждан;

—недопустимость лишения гражданства;

—право на изменение гражданства.

В Конституции РФ впервые была закреплена возможность для российского гражданина иметь иностранное гражданство в соответствии с федеральным законом или международным договором (ч. 1 ст. 62).

Ратификация Российской Федерацией рада международных договоров и соглашений, регулирующих проблемы гражданства, со странами СНГ в период с 1993 по 2000 г.1 позволила гражданам бывшего СССР поселяться в России, пользуясь не только социальными, но и политическими благами. Действовавший до 31 декабря 2000 г. п. «г» ст. 18 Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации» 1991 г. позволял приобретать российское гражданство в упрошенном порядке гражданам бывшего СССР.

По свидетельству официальных источников, правом приобретения российского гражданства регистрационным способом воспользовалось значительное число населения новых независимых государств2. Вместе с тем помимо добросовестных и законопослушных граждан имеется определенная часть таких, которые приобрели гражданство России, не выходя из прежнего гражданства. Указанное право возможно только в отношении граждан Туркменистана — государства, которое, как и Россия, закрепило конституционно и законодательно двойное гражданство. Дополнительным основанием для сохранения двойного гражданства для См.: Смирнова Е.С. Международно-правовые проблемы гражданства стран СНГ и Балтии в свете европейского опыта. М., 1999.

Дипломатический вестник. 1998. № 3. С. 47.

граждан указанных государств является Договор между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства от 23 декабря 1993 г., который подтверждает состояние бипатризма опредеделенных указанных категорий населения двух государств. Следовательно, основания для наличия двух паспортов остальная часть населения не имеет, что может служить поводом для применения санкции в отношении указанных лиц, которая согласно Закону о гражданстве РФ влечет утрату российского гражданства.

В международной практике аналогичная ситуация имела место в так называемом «деле Ноттебома». Суть дела состояла в следующем. Имея германское гражданство, г-н Ноттебом с 1905 г.

поселился в Гватемале, где успешно занимался предпринимательством. В годы Второй мировой войны, посетив Люксембург, обманно приобрел гражданство этого нейтрального государства, не отказываясь от предыдущего. Продолжая жить и вести дела в Гватемале, в 1943 г. в результате применения мер военного времени был выслан как иностранец, а имущество его было конфисковано. Принять Ноттебома обратно Гватемала отказывалась1. Международный суд ООН, рассмотрев мотивы и обстоятельства натурализации Ноттебома, в своем решении отдал предпочтение действительному и эффективному гражданству лица, основывающемуся «на более прочных фактических связях»2 — в данном случае гражданству Гватемалы, — и отказал государству Люксембрут в праве на осуществление международной защиты гна Ноттебома против Гватемалы за причиненные ему убытки.

Учитывая тот факт, что все бывшие советские республики, а ныне независимые государства являются преемниками СССР, последовательное применение принципа фактической и эффективной связи населения с территорией проживания может послужить устранению без гражданства и конфликтных ситуаций на всем постсоветском пространстве.

Принятая в качестве общего принципа международного права в решении вопросов гражданства идея о «действительной и эффективной связи лица с государством» в настоящее время закреплена в Европейской конвенции о гражданстве 1997 г., подписанной Россией в 1997 г.

Высказанная В.А. Виноградовым идея о том, что было бы оправданным применение в судебном порядке лишения гражданства в качестве конституционно-правовой санкции (с учетом зарубежноБроунли Я. Международное право. Кн. 2. М., 1977. С. 45—63. Там же. С. 55.

го опыта) представляется полемичной в силу конституционно закрепленного принципа, не допускающего лишения российского гражданства (о чем автор упоминает)1.

Неоднократно подвергавшийся критике как отечественными, так и зарубежными учеными в значительной степени политизированный принцип, закрепленный в ст. 32 Закона СССР «О гражданстве СССР», не может быть возвращен в качестве карательной меры в законодательную практику нашего государства. В действующем Законе о гражданстве РФ содержится статья, достаточно подробно регламентирующая порядок утраты гражданства.

Этот закон, по утверждению международных экспертов и российских исследователей, является демократичным и соответствует общепринятым принципам международного права2. Правильнее было бы говорить о применении такой меры конституционной ответственности, как отмена решения о приеме в гражданство РФ за предоставление заведомо ложных сведений и фальшивых документов при приобретении российского гражданства (ст. 24 Закона)3.

Действие Основного закона государства отличает стабильность, сложная процедура внесения изменений, это способствует повышению у населения авторитета Конституции как средства и способа защиты его прав. О необходимости формирования конституционного правосознания в самых широких слоях населения говорится в исследовании Н.М. Колосовой4. Ряд законов о гражданстве иностранных государств вводит такое требование, как знание конституции, истории, принесение клятвы верности государству. Очевидно, что законодательно закрепленное для будущих соискателей российского гражданства требование знания Конституции России только прибавило бы авторитета гражданству России.

Безусловно, мнение Н.М. Колосовой о том, что «механизм конституционной ответственности — наиболее слабое звено в процессе закрепления всех элементов конституционной ответственности»5, имеет большое значение. В отношении института гражданства необходимо отметить стабильное, не предполагающее сиюминутных политизированных новаций применение уже См.: Виноградов В.А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование. М., 2000. С. 241.

См.: Шумов В. Как стать гражданином // Российская газета. 1999. 18 мая.

См.; Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федера ции. М., 2000. С. 64.

имеющихся, закрепленных в Конституции РФ и законе принципов.

Проблема видится лишь в огромном объеме работы правоохранительных органов РФ по выявлению лиц, проживающих на территории РФ без соответствующего разрешения компетентных органов (нарушение ст. 27 Конституции РФ с последующими санкциями). Также долгой и кропотливой видится работа по приведению в соответствие с заключенными в последнее десятилетие международными договорами РФ блока законов, регулирующих правовое положение иностранных граждан: Закона о правовом положении иностранных граждан, Закона о соотечественниках и, главное, Закона о гражданстве РФ.

аспирант Ростовского государственного университета субъекты конституционной ответственности Конституционно-правовой статус граждан является многоплановой категорией, включающей несколько элементов.

Чаще всего в понятие конституционно-правового статуса граждан включают совокупность их конституционных прав, свобод и обязанностей. Иной, более широкий подход основан на включении в состав конституционно-правового статуса граждан не только их конституционных прав и обязанностей, но и гарантий этих прав, механизмов их реализации, гражданства и правосубъектности1.

Наконец, при наиболее широкой интерпретации в конституционно-правовой статус включается и ответственность. Вместе с тем представляется конструктивной позиция ряда ученых, рассматривающих конституционную ответственность как производное явление от конституционных обязанностей2. Поскольку юридическая ответственность есть организованная реакция государства на наСм.: Воеводин Л.Д. Индивидуальное и коллективное в конституционном статусе личности // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1997. № 5; Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996. С. 273-274.

Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации:

Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М., 2000.

С. 8 и сл.

рушение норм права1, то она возникает лишь там и постольку, где и поскольку нарушаются закрепленные нормами права обязанности (или полномочия). На этом основании включение конституционной ответственности в понятие конституционно-правового статуса представляется спорным. Возможно выделение первичных (права, свободы, обязанности, гражданство, правосубъектность) и производных элементов конституционно-правового статуса граждан (гарантии, ответственность).

В самом общем виде конституционную ответственность можно определить как организованную реакцию государства на нарушение конституционно-правовых норм, преследующую своей целью восстановление конституционного правопорядка. Наиболее характерными чертами конституционной ответственности являются преобладание правовосстановительной функции над карательной, особое правовое основание, значительная доля политического элемента2.

В научной литературе при анализе конституционной ответственности наибольшее внимание уделяется ответственности именно государства, государственных органов и должностных лиц3.

На это есть объективные причины.

Во-первых, подобный акцент является в какой-то мере компенсаторной реакцией науки на долгое замалчивание аспекта, связанного с ответственностью власти за свои действия, на существовавший продолжительное время перекос в сторону карательных функций государства по отношению к гражданам. Ныне, при провозглашении курса на демократическое' правовое государство основной акцент делается именно на ответственности государственных органов и должностных лиц за свои действия.

Во-вторых, в деятельности государственных органов и должностных лиц в наибольшей степени проявляется властный характер. Значение их деятельности с точки зрения обеспечения режима конституционности и законности явно выше, чем значение действий отдельных граждан, что и обусловливает повышенное внимание к конституционно-правовой ответственности данных субъектов.

Вместе с тем не следует впадать и в иную крайность и рассматривать исключительно конституционную ответственность государОбщая теория государства и права. Академический курс: В 2 т. / Под ред.

проф. М.Н. Марченко. Т. 2. М., 1998. С. 592. Колосова Н.М. Указ. соч. С. 21.

См.: Савин В.Н. Ответственность государственной власти перед обществом // Государство и право. 2000. № 12; Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих (круглый стол) // Государство и право. 2000. № 3, 4.

ственных органов и должностных лиц, упуская из виду ответственность самих граждан. Современная наука исходит из двусторонней ответственности государства и общества, граждан и должностных лиц. Граждане несут обязанности и ответственность перед государством в той же мере, в какой государство отвечает за свои действия перед гражданами. Само правовое государство может существовать лишь на базе развитого гражданского общества, в котором отдельные индивиды обладают высоким уровнем правосознания и несут ответственность за свои действия.

Так, Н.М. Колосова отмечает, что в юридической литературе, как правило, ограничивают круг субъектов конституционной ответственности. Ими признаются высшие органы государственной власти, их должностные лица, депутаты, т.е. те структуры и те люди, которые принимают наиболее важные государственные решения. Существует, отмечает автор, и другая точка зрения, когда круг субъектов ответственности расширяется. В этом случае к ним предлагают отнести граждан, должностных лиц, избирательные комиссии и др. Отнесение граждан к субъектам конституционной ответственности оспаривается рядом авторов еще и потому, что сама Конституция РФ не предусматривает мер ответственности граждан за ее нарушение, ответственность же, закрепленная в иных правовых актах, относится к отраслевым мерам ответственности (уголовно-правовой, административно-правовой и т.д.). Более того, ряд авторов считает, что Конституция РФ почти ничего не говорит о конституционных обязанностях граждан. Наиболее распространенным является мнение о том, что в Конституции РФ закреплено лишь четыре обязанности граждан: соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ст. 15), платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57), сохранять природу и окружающую среду (ст. 58), защищать Отечество (ст. 59)2. Отсюда делается вывод, что конституционная ответственность граждан если и существует, то лишь в связи с несоблюдением ими указанных конституционных обязанностей.

Вместе с тем такой подход основан на неоправданно узком толковании Конституции РФ. Текст Основного закона России позволяет говорить о ряде иных конституционных обязанностей граждан РФ: не захватывать власть и не присваивать властных полномочий (ст.З), не создавать общественных объединений, Цели или действия которых направлены на насильственное измеКолосова Н.М. Указ. соч. С. 59.

См., напр.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1995. С. 223-227.

нение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни и не участвовать в них (ст. 13), не нарушать прав и свобод иных лиц (ст. 17).

Все указанные обязанности являются конституционно-правовыми обязанностями граждан РФ; их нарушение, по сути, означает нарушение самого конституционного строя. В связи с этим весьма интересным представляется вопрос о правовой природе мер ответственности, закрепленных в отраслевом законодательстве. Так, гл. 29 Уголовного кодекса РФ посвящена преступлениям против основ конституционного строя и безопасности государства. Однако данный объект посягательства входит в предмет конституционного права. Понятие, содержание, охрана конституционного строя — конституционно-правовые задачи. Следовательно, ответственность, предусмотренная гл. 29 УК РФ, является уголовно-правовой с точки зрения санкций и порядка реализации, но является конституционно-правовой с точки зрения объекта посягательства. Подобный же смешанный характер имеют ст. 40.1—40.24 Кодекса об административных правонарушениях РСФСР, закрепляющие ответственность за нарушение конституционного права граждан избирать и быть избранными.

Указанные примеры иллюстрируют базовый, фундаментальный характер конституционного права, нормы которого выступают юридической базой и предпосылкой всех иных отраслей права.

Вместе с тем существует ряд нормативных актов, устанавливающих ответственность непосредственно за нарушение гражданами правовых норм, входящих в отрасль конституционного права. К их числу можно отнести Закон от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации», ст. 24 которого предусматривает ответственность за предоставление заведомо ложных сведений при приеме в гражданство в форме отмены решения о приеме в гражданство, т.е. в форме реализации компенсаторной (позитивной) меры ответственности, свойственной именно конституционному праву. Федеральный закон «Об общественных объединениях» устанавливает меры ответственности за нарушение гражданами РФ ст. 13 Конституции РФ (ликвидация общественного объединения и запрет на его деятельность — меры, не названные в ст. 24 КоАП в качестве меры административной ответственности)Современные реалии диктуют необходимость усиления конституционно-правовой ответственности граждан, укрепления правовых основ такой ответственности. Именно по этой причине в последнее время был разработан ряд законопроектов, направленных на борьбу с политическим экстремизмом, национализмом именно путем установления конституционной ответственности граждан1.

Наконец, следует отметить, что повышение роли конституционной ответственности граждан непосредственно вытекает из некоторых концептуальных основ, закрепленных Конституцией РФ 1993 г. Согласно ей Россия является демократическим правовым государством, основанным на суверенитете и полновластии многонационального народа РФ. Личность, ее права и свободы являются высшей ценностью общественного развития в РФ.

Таким образом, взят курс на построение правового государства, существующего в условиях развитого гражданского общества. Но это в свою очередь предполагает повышение уровня ответственности самих граждан за свои индивидуальные и совместные действия. Иными словами, ответственность государства перед гражданами и ответственность граждан перед государством и обществом взаимосвязаны.

доцент Тверского государственного университета, Злоупотребления правами и свободами человека и конституционная ответственность Эволюция российской государственности — как и всех современных (здесь и далее курсив мой. — В.К.) конституционных систем — связана приоритетами верховенства права и демократии. Наряду с этим просматривается тенденция, которая выдвигает серьезные контраргументы против безоглядной апологетики гуманитарных ценностей. Речь идет о специфическом феномене универсализируемой современности — злоупотреблениях правами и свободами человека и гражданина.

Явление характеризуют разнообразные, но модельно однородные коллизии. Субъекты (лица) исходят из представления, что они наделены известными «суверенными правами, которыми вольны пользоваться любым незапрешенным способом. Определенная обладателями ценность этих благ такова, что исключает какое-либо внутреннее решение в пользу других лиц или обществ на основе принципов, конкурирующих или дополняющих идею См.: Краснов М. Политический экстремизм — угроза государственности // Рос. юстиция. 1999. № 4.

верховенства прав и свобод человека. При переводе соответствующих притязаний на язык юридической практики требования признания создают угрозу социальным приоритетам и справедливости. Существенно важно и то, что в большинстве подобных случаев речь идет не об основных правах как таковых, а об их казуальной интерпретации, поскольку ни в национальных системах, ни в международном праве нет нормативных дефиниций необходимого уровня конкретности. Смысловая емкость легальных («маточных») понятий основных прав и свобод не создает, однако, дополнительных трудностей для обеспечения требований гарантии и защиты. Скорее наоборот, юридические институты и практики современности отчетливо сориентированы в духе презумпции «беспробельности» поля прав и свобод человека. Коллизии рассматриваются в определенном ракурсе: в проекции видообразующего основного права (свободы), которое всегда — безусловно — существует и его только надо найти, увидеть. Процедурный вариант разрешения конфликта личного и общественного получает, таким образом, весьма неоднозначное выражение. Признаки этой неоднозначности актуализируются юридической наукой1. Идея прав и свобод человека действительно образует базис теории и практики конституционализма. Но это не выводит ее априори за рамки критического анализа.

Следует признать, что пользование основными правами и свободами может порождать зло, причиняя вред социальным идеалам и ценностям. Основные полномочия личности не являются неограниченными, но влекут за собой соблюдение определенных обязанностей и предполагают соответствующую ответственность2. Однако специфика правовых злоупотреблений состоит в том, что они происходят за рамками формальных законоустановленных ограничений и соответственно имеют необходимые признаки легальности. Право на Западе имманентно включает не только правовые учреждения, требования и решения, но и то, «что правоведы (включая иногда и законодателей, судей, других официальных лиц, когда они выступают как правоведы) говорят об этих правовых учреждениях, требованиях и решениях»3. Однако и это, очевидно не формализируемое метаправо (Г.Дж. Берман) — выглядит зачастую бессильным в отношении правовых злоупотПроблема совершенствования «механизмов гармонизации индивидуального и коллективного» поставлена, в частности, Б.С. Эбэеевым (Теоретические пробле мы современного российского конституционализма (научно-практический семи нар) // Государство и право. 1999. N° 4. С. 114—116).

Соответствующее положение содержится в проекте федеральной Концепции обеспечения и защиты прав и свобод человека (Ты прав, человек) // Российская газета. 2000. 26 дек.

См.: Берман Г. Дж. Западная традиция права: эпоха формирования. М., 1994. С. 25.

реблений. Под сомнение тем самым ставится не только универсальность, но и перспективная эффективность права.

Понятие злоупотребления правом в наиболее широком смысле раскрывается как причинение зла посредством права. Дальнейшая конкретизация предполагает определенные смыслы категорий «зла» и «права». При всей «раскрепощенности» современных законодателей хотелось бы верить, что они избегут соблазна дать нормативную дефиницию «зла». Понятие права (онтологическое) и даже понятие права позитивного также вряд ли будут окончательно определены и легализованы. Последовательному юридическому позитивизму следует в целом исключить проблему злоупотребления правом из предмета своего ведения: ему принадлежат сферы правомерного и противоправного. Смешение понятий правонарушения и злоупотребления правом логически безосновательно и может порождать неправовые решения на практике1. С другой стороны, вызывает сомнение и методологическая состоятельность принципов юридического правопонимания (B.C. Heрсесянц). «Злоупотребление» правовой нормой (законом) при данном подходе будет безусловно справедливым, как и всякое иное использование, а моральные, религиозные и прочие — внеправовые — требования оказываются перед необходимостью признать «рациональный смысл» такого положения дел2.

Только конституционный уровень проблемы злоупотребления правом оказывается по-настоящему продуктивным для получения непротиворечивых выводов и решений. Это обусловлено уникальным (природным) своеобразием и конституции, которая не является сугубо нормативно-правовым актом, и конституционных отношений, которые не могут рассматриваться как исключительно правовые3. В конституционной теории соответствующие отношения определены как общие (утверждения о том, что общими могут быть не только конституционные, но и отраслевые правоотношения4, не учитывают встречную аргументацию5). Речь идет о Справедливым представляется мнение К. Скловского о непригодности ст. ГК РФ для целей признания гражданских сделок недействительными (см.:

Скловский К. О злоупотреблении правом // Экономика и жизнь. 2000. № 32).

Политико-правовые ценности: история и современность / Под ред. B.C. Heрсесянца. М., 2000. С. 27-28.

См., напр.: Авакьян С.А. Санкции в советском государственном праве // Сов.

государство и право. 1973. № 11. С. 31; Морозова Л.А. Конституционное Регулирование в СССР. М., 1985. С. 86-90.

См., напр.: Матузов Н.И. Общие правоотношения и их специфика // Правоведение. 1976. № 3. С. 26; Патютн В.А. Государство и личность в СССР.

М., 1974. С. 200-201.

См.: Воеводин Л.Д., Масленников В.А. Рецензия на книгу Н.И. Матузова Личность. Права. Демократия» // Сов. государство и право. 1973. № 11. С. 146.

качественно особой разновидности правовых связей, к которым нельзя предъявлять требования и оценки с позиций конкретнорегулятивных отношений1. Даже определение конституционных отношений как юридической формы отношений политических является «недостаточным», поскольку в поле конституционных смыслов обшесоциальное должно стоять выше политического. В этих-то отношениях, и в особенности в такой их разновидности, как отношения по поводу пользования конституционными правами и свободами, феномен злоупотребления и получает необходимую для идентификации степень определенности.

Фактическим основанием возникновения общих отношений является акт конституирования. Этот уникальный акт высшего общесоциального творчества (самовыражения) народа качественно—в юридическом измерении — аналогичен событию физического рождения для индивида. Вряд ли справедливо поэтому говорить о конституировании как о формально делимом множестве фактов3. Именно неделимость конституционного соглашения определяет особую связанность обладателей основных прав и свобод совокупными (конвенциальными) началами устроения жизни. В России к числу таких начал (как следует, в частности, из Преамбулы Конституции РФ) относятся также вера в добро и справедливость. Злоупотреблять основными правами и свободами — значит жить вопреки такой вере.

В отечественной литературе вопрос о злоупотреблениях правами человека и гражданина глубоко не исследовался. Моральные требования выдвигаются, как правило, исключительно в контексте предупреждения злоупотреблений при ограничении самих прав4. Традиционно оговаривается недопустимость использования прав и свобод в режиме нарушения аналогичных полномочий других лиц. Обращается внимание и на то, что в Конституции СССР 1977 г. сходное положение включало самостоятельное социальное требование не наносить ущерба интересам общества и государства. А.А. Малиновский включает обладателей конституционных прав и свобод в число лиц, злоупотребляющих правами, но не учитывает исключительного своеобразия таких полномочий, трактуя их как субъективные. В результате его анализ См.: Воеводин Л.Д. Конституционные права и обязанности советских граждан. М., 1972. С. 103.

К такому выводу приходит, в частности, В.О. Лучин (см.: Лучин В.O.

Конституционные нормы и правоотношения: М., 1997. С. 113). При этом он опирается во многом на политологические разработки И.М. Степанова (См.:

Степанов ИМ. Конституция и политика. М., 1984. С. 36—37).

См.: Лунин В.О. Указ. соч. С. 139-140.

Общая теория прав человека. М., 1996. С. 159, 163.

злоупотреблений в данной сфере выглядит скорее иллюстративным1. В.О. Лучин, разрабатывая теорию конституционного деликта, подходит вплотную к модели злоупотребления, когда раскрывает понятие «несоответствие должному поведению». И это не случайно, ведь по своей внутренней (содержательной) стороне злоупотребления конституционными правами аналогичны правонарушениям2.

Злоупотребление правом может быть определено как виновное деяние (действие или бездействие), прямо либо косвенно направленное против справедливого (конституированного) порядка общественных отношений, причиняющее ущерб и/или вред личным и/или общественным благам и непротивоправным интересам лиц, выраженное в конкретизированных формах пользования правами и свободами человека и уполномоченного правоприменения3. Злоупотребление основными правами и свободами представляется наиболее сложной и одновременно наглядно выражающей природу всего явления разновидностью.

В международной сфере вопрос о потенциальной опасности таких злоупотреблений был впервые поставлен при обсуждении ключевых положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция) и допустимости признания верховной транснациональной юрисдикции Европейского суда по правам человека (далее — Суд)4. Опасения эти успешно преодолевались. Практика деятельности Суда показывает, что правовая доктрина Запада неуклонно «дрейфует» к сугубо индивидуалистическому пониманию свободы. Соответствующую смысловую трактовку получили категории необходимости и ответственности. Необходимость законодательного ограничения пользования основным правом, по мнению Суда, предполагает наличие «насущной общественной потребности»5. По ряду дел, преимущественно связанных с притязаниями, которые предлагается определять как соматические6, оценивалась насущность общестСм.: Малиновский А.Л. Злоупотребление правом (основы концепции). М., 2000. С. 27-28, 75.

См.: Лучин В.О. Конституционные деликты. Государство и право. 2000. № 1.

С. 12.

По смыслу данное определение стоит близко к дефинициям А. А. Малинов ского и Р. Кавачевич-Куштрумович, но при этом, на наш взгляд, более отчетливо юридизировано {см.: Малиновский АЛ Указ. соч. С. 23).

См.: Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Европейское право в области прав человека (практика и комментарии): Пер. с англ. М., 1997. С. 30, 32.

См.: Крусс В.И. Личностные («соматические») права человека в конституционном и философско-правовом измерении: к постановке проблемы // Государство и право. 2000. № 10. С. 43.

венной потребности в нравственности. Суд признает за государствами дискреционные полномочия, которые именуются «полем усмотрения», но именно за собой оставляет последнее слово в определении соразмерности вмешательства, на которое жалуются, общественной потребности, на которую ссылаются1. Формируется, по сути, на базе определенных морально-этических предпочтений прецедентное транснациональное право. В какой мере субъекты отечественной правоприменительной практики должны полагать себя связанными его требованиями? Вряд ли возможно ответить на поставленный вопрос универсальным образом.

Как юридический факт в одном из решений Суда прозвучало утверждение, что наше время по сравнению с предыдущей эпохой отличается большим пониманием, а следовательно, большей терпимостью к гомосексуальному поведению. Тем самым голосами пятнадцати членов Суда против четырех была рождена не только норма общего права Европы, но и современная норма «общей морали»2. Этические идеалы в западной культуре всегда были неотличимы от метафизических «истин». Не избежали общей участи и евангелические заповеди. Философская разработка темы «сексуальных привилегий» связана с именем М. Фуко. В контексте «ситуационной этики» он показывает, как и в какой мере развитой конституционализм позволяет экстраполировать «диспозитив сексуальности» на все общественные группы. «Человек демократический» начала XX в. только предельно полно воспринял ту дискурсивную установку, которой буржуазия уже в XIX столетии «подчинила... свою душу»3. Вполне логично поэтому включать гомосексуализм в практику, при помощи которой индивид конституирует себя в качестве субъекта, а «бытие исторически конституирует себя как опыт»4.

Философский дискурс Фуко питается убеждением в неприемлемости любых запретов для человеческого разума. Но из игры истин «вокруг и на поверхности знания» он исключает знание религиозное, а из «практик себя» поле религиозного опыта.

Между тем ситуация, «в соответствии с которой» этот философ писал свои книги, стремительно изменилась. «После оргии» — так определяет современность ее соотечественник Ж. Бодрийяр.

Воплощенное материальное, рациональное и сексуальное освобождение личности позволяет ему говорить о правах человека как См.: Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Указ. соч. С. 303.

См.: Там же. С. 300.

См.: Фуко М. Воля к истине: по ту сторону знания, власти и сексуальности.

Работы разных лет: Пер. с франц. М., 1996. С. 109—116; 223—229.

См.: Там же. С. 274-275, 280-281.

о «благоговейной, слабой, бесполезной, лицемерной ценности, которая зиждется на просвещенной вере в естественную силу добра, на идеализации человеческих отношений». Глобализируемый человек преобразован в «интерактивное существо», индифферентное к самому себе, но доступное для всевозможных комбинаций и связей. В социуме, где «существует Всеобщее право на Различие», а вместо «другого» появился «тот же самый», гомосексуальность универсализируется как полноправная разновидность сексуальности. При этом сам секс в перспективе совершенствования «податливой технологии» метастазирования себя становится бесполезной функцией. «После оргии наступает время маскарада»1.

Самоубийственное торжество транссексуальности — емкая «иллюстрация» к концепции плюралистической демократии. Отнюдь не случайно и Суд, и «ведомые» его прецедентами национальные суды Запада последовательно совершенствуют технику зашиты соматических прав. Непреодолимых преград («предрассудков») на пути гуманитарной юстиции скорее всего уже не осталось2.

Вряд ли правосознание самих судей сформировалось под воздействием трактатов Фуко и Бодрийяра. Скорее, оно «промодулировано» стереотипами массовой культуры, которая не может принять смысла бодрийяровской позиции по поводу «бредового положения вещей». Конвенциальное обоснование демократической справедливости (Дж. Ролз) предполагает соответствующий тип понимания добра и зла и окончательное преодоление христианской этики в пользу «микросоциального релятивизма». Запад сделал свой выбор. Бодрийяр считает его бесперспективным. Он предлагает признать «жестокую истину», что «принцип зла есть принцип познания. Если мы были изгнаны из рая за наказуемое действие, то давайте, по крайней мере, извлечем из этого все преимущества». Искусственная согласованность как истинный принцип смерти или жизненный принцип Зла — так видится ему диспозиция современности3.

Теория и практика отечественного правоведения не могут связывать себя рамками такой диспозиции. Причастность к духовным началам российской культуры не позволяет, например, ограниваться суждениями о том, что «конституционно установСм.: Бодрийяр Ж. Прозрачность Зла. М, 2000. С. 7, 32, 127-128, 172-185.

См.: Дженис М., Кэй Р., Брэдш Э. Указ. соч. С. 311, 313, 315 и далее. В январе 2001 г. появилась информация о том, что один из американских судов постановил оставить малолетнего ребенка с отцом-гомосексуалистом и отказал в аналогичных притязаниях «суррогатной» матери, обязав ее дополнительно выпла тить большую неустойку «родителю» за неисполнение договорных обязательств по вынашиванию плода (видимо, по аналогии с фиктивностью гражданской сделки).

См.: Бодрийяр Ж. Указ. соч. С. 158.

ленное право на жизнь логически означает юридическое закрепление права человека на смерть... т.е. право на самоубийство»1.

Конституционные силлогизмы — вещь крайне обязывающая. Ни один «тезис» не является здесь дискретной посылкой: в каждом фрагменте конституционного текста заключена вся идея соглашения, впитавшего народную культуру и духовность. Поэтому конституция выше права. Право — только специфическое средство упорядочения должного. Его действительно можно уполномочить создать механизм нормативного опосредствования пользования правом на самоубийство, употребление наркотиков, нетрадиционную сексуальную практику и множеством подобных «прав».

Однако само право — ни через логику позитивизма, ни через идею формального равенства — прийти к такой установке «не вправе». Православная традиция «не может» отрицать реальности соматических прав, но с позиций этого мировоззрения всякое пользование такими правами есть злоупотребление. Свобода здесь выступает как внутренняя иррациональная необходимость поступать рационально неразрешимым образом. Грех же существенно деформирует реальность именно как злоупотребление человеком этой свободой2.

Разумеется, судейское усмотрение при выявлении злоупотреблений правом далеко не всегда предполагает выход на уровень культурной традиции. Интерпретационное поле большинства прав и свобод исчерпывается форматом либерально-демократической идеологии. Однако и здесь следует помнить о возможностях тенденциозного давления. Свобода слова, например, является «титульной» ценностью демократии, но так ли безупречна всегда позиция создателей «информационного ресурса» общества?

Комментируя приговор американскому гражданину, признанному виновным в шпионаже, популярная ведущая с нескрываемой иронией — как о факте самоочевидном для посвященных — замеДмитриев Ю.А., Шленева Е.В. Право человека в Российской Федерация на осуществление эвтаназии // Государство и право. 2000. № 11. С. 52—53.

См., напр.: Франк С.Л. Реальность и человек. СПб., 1997. С. 295—300. Не злоупотребляем ли поэтому мы, педагога, своим правом на свободу преподава ния, в очередной раз подменяя философию права догмой, столь же мало соотносимой с отечественной культурной традицией, как и предыдущая. Никакой логический дискурс не может быть свободен от метаосноваиий определенной культуры и нравственности. Никакой последовательной внерелигиозной морали быть не может. «Игнорируя» это обстоятельство, мы чужеродным образом деформируем — насколько это зависит от нас сегодня — смысловой континуум поля юридической интерпретационной практики будущей России. От того, в какой мере преуспеем мы в этом занятии, наши ученики будут решать вопрос о требованиях безусловного обеспечения «использования удовольствий».

тила: «Видимо, у Москвы достаточно политических оснований для такого жесткого судебного решения»1. Очевидна направленность этого суждения. Акт правосудия не просто поставлен под сомнение, но ценностно перечеркнут. Точечная коррекция правосознания лишает «аудиторию» пространства для аксиологического маневра: такой суд и такое правосудие равно ничтожны по значению, даже если решение принималось в соответствии с юридическими требованиями.

Принцип идеологического многообразия (ст. 13 Конституции РФ) ограничен уже этимологически. Много не есть всё. Ограничен он и смыслами собственно демократических принципов.

Всякое бездоказательное утверждение в средствах массовой информации о несамостоятельности органов судебной власти прямо противоречит утверждению конституционному (ст. 10 Конституции РФ) и должно расцениваться как злонамеренная публичная декларация фиктивности Основного закона. Нормы международного права вполне подтверждают этот вывод. Право каждого свободно выражать свое мнение закреплено в ст. 10 Конвенции.

Однако, как отмечает Д. Гомиен, есть ряд особых черт, влияющих на практику применения данной статьи. Государствам предоставляется здесь более широкое поле для усмотрения, поскольку уточняется, что осуществление этой свободы налагает обязанности и ответственность2. Особенно важно, что в сравнительно редкой форме определенно выраженного ограничения устанавливается конкретная цель обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия. Разумеется, не случайно. Без общественного уважения к правосудию все институты демократии и правовой государственности будут только нелепыми декорациями.

Любой запрет, ограничение должны быть прямо предусмотрены законом. Можно запретить клевету и установить юридическую (конституционную) ответственность за нарушение такого запрета. Но злоупотребление, подчеркнем еще раз, принципиально отличается от правонарушения. В данном случае суждение о несамостоятельности (юридической беспринципности) суда было подано не как факт (истинность которого могла бы стать предметом доказывания), но как отчетливо — через сумму компонентов — выраженное мнение. Разумеется, необходимо проводить различие между фактами и оценочными мнениями, которые по смыслу не Могут быть подтверждены доказательствами, но когда мнение Рядится под факт средствами творческого порядка, ситуация Информационный выпуск НТВ 6 декабря 2000 г.

Путеводитель по Европейской конвенции о защите прав человека. Страсбург, Совет Европы, Служба публикаций и документации. 1994. С. 62.

приобретает особый характер. В решениях Суда нашла признание и та точка зрения, что лицом особенного статуса, а нельзя не видеть такой особенности в положении «звезды» информационного канала, право выражать мнение может осуществляться исключительно в свете (особенных) обязанностей и ответственности, а выход за эти рамки является злоупотреблением. Меры противодействия этому нельзя трактовать как лишение права на свободу выражения мнения, а лишение органов власти возможности такого противодействия «ударило бы по самим основам правовой системы этого государства»1.

Отношения, связанные со злоупотреблениями, правом, относятся к числу тех, которые возникают и развиваются в относительно (частично) юридизированной плоскости, но участники их ориентируются именно на юридические формы выражения интересов и апеллируют к юридическим (судебным) средствам обеспечения и защиты притязаний. В связи с общим ростом таких отношений формируется позиция о принципиальной слабости чисто судебных подходов и, напротив, продуктивности неформальных примирительных процедур2. Думается, что ресурсы судебной практики — ни в отношении проблемы злоупотребления правом, ни применительно к другим «транснормативным» коллизиям — далеко не исчерпаны. Целесообразным, в частности, представляется задействование механизма конституционной ответственности для цели общей превенции злоупотреблений правами и свободами человека. Как всякое конституционное явление, такой механизм должен «работать» в режиме совмещения юридических и общесоциальных начал. Позитивный момент конституционной ответственности обязывает лицо исключить мотив злоупотребления при пользовании правом или свободой. Основным юридически неблагоприятным последствием (негативный аспект) должен стать принцип отказа в судебной защите права или свободы, которыми злоупотребляют. Подобный отказ нельзя трактовать в смысле ограничения конституционного права каждого на обращение за судебной защитой. Гарантированность, о которой говорится в ч. 1 ст. 46 Конституции РФ, безусловным образом распространяется только на процедурные возможности. Общество не может полагать себя связанным обязанностью содействовать лицам в злоупотреблениях правами и свободами и уполномочивать к этому своих властных представителей. В этой связи вызывает сомнения то обстоятельство, что возможность судебного Там же. С. 69—71; Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Указ. соч. С. 252.

См.: Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Указ. соч. С. 108-109.

противодействия злоупотреблениям правами человека поставлена сегодня в зависимость от отраслевых конкретизации. Представляется целесообразным принятие федерального закона об общих принципах нормативного опосредования основных прав и свобод, где и получила бы закрепление соответствующая установка.

и.о. заведующего кафедрой государственного (конституционного) права Ростовского государственного университета, заведующая кафедрой административного и муниципального права Ростовского юридического института Северо-Кавказской академии государственной службы, профессор, доктор К вопросу об источниках конституционной федеральном законодательстве Россйской 1999—2000 гг. можно без преувеличения определить как период «бума» в расширении сферы конституционной ответственности в истории России. Прежде всего это конституционная ответственность по вертикали и горизонтали власти в отношении органов и должностных лиц публичной власти субъектов РФ и муниципальных образований. Свидетельствами указанного нового направления в организации режима власти являются, в частности, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации»1 с изменениями и дополнениями к нему от 29 июня 2000 г.2 и Федеральный закон от 4 августа 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» 3, а также ряд законопроектов, внесенных в Государственную Думу Федерального Собрания РФ по обозначенной тематике (в частности, «Об ответственности органов государственной власти и их должностных лиц за несоблюдение СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

СЗ РФ. 2000. № 31. Ст. 5204.

Конституции РФ, законов и неисполнение решений федеральных судов»1 и др.).

Таким образом, конституционная ответственность распространена на все политико-территориальные и административно-территориальные уровни осуществления публичной власти (федеральный, субъектов РФ, местного самоуправления), охватывает все ветви публичной власти политико-территориальных и административно-территориальных уровней — законодательную (представительную), исполнительную и судебную (в последнем случае речь идет об основаниях и процедурах прекращения полномочий судей Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов ряда субъектов РФ).

Однако нельзя сказать, что сфера конституционной ответственности в РФ по своим масштабам адекватна критерию правового государства, что актуализирует научные исследования по соответствующей проблематике.

Вопрос о специфике отраслевой адекватности конституционной ответственности в современной науке подменяется вопросом об источниках правового регулирования конституционной ответственности. В этой связи некоторые специалисты говорят, что источником конституционной ответственности является не только конституция, но и иное законодательство, другие настаивают на том, что только конституция.

По нашему мнению, вопрос о специфике перечня источников конституционной ответственности необходимо исследовать в контексте более глобальной темы — о соотносимости конституционной ответственности с отраслью права. В отличие от иных видов юридической ответственности (гражданско-правовой или материально-правовой, административно-правовой, дисциплинарной) конституционная ответственность адекватна только одной отрасли права — конституционному праву. В этом она сходна с уголовноправовой ответственностью, которая также наступает за нарушение норм только одной отрасли права — уголовного права.

Вместе с тем основания конституционной ответственности отражают специфику предмета конституционного права в сравнении с иными отраслями права. Напомним, что предмет конституционного права как отрасли имеет две особенности. С одной стороны, как известно, конституционное регулирование охватывает 1 Независимая газета. 1999. 19 авг.

все сферы общественных отношений, т.е. конституционное право осуществляет межотраслевое регулирование общественных отношений. Нормы конституционного права регулируют «верхний срез», «базовые», наиболее фундаментальные общественные отношения, которые предопределяют содержание всех остальных отношений, регулируемых нормами иных отраслей. Таким образом, конституционное право осуществляет межотраслевое, совместное с другими отраслями правовое регулирование. Это предполагает широкое определение системы источников конституционной ответственности: не только конституция как обязательный, основной источник, но и все иные источники конституционного права как отрасли.

Их можно квалифицировать как дополнительные (в сравнении с конституцией) источники конституционной ответственности.

Иное законодательство следует соотносить с источниками конституционной ответственности, поскольку на их основе в конечном счете осуществляется квалификация конституционного правонарушения как основания конституционной ответственности.

Например, Конституция РФ гарантирует принцип общественного строя. Особенности конституционной технологии правового регулирования в том, что соответствующие принципы закрепляются в Конституции в весьма обобщенной, абстрактной формуле. Но ответственность за их нарушение может быть только конкретной, а не абстрактной. Конституционная ответственность наступает не за абстрактные, а за конкретные правонарушения, которые могут быть квалифицированы в качестве таковых на основе норм законодательства, развивающего соответствующие конституционные принципы. Таким образом, квалификация конституционного правонарушения осуществляется на основе норм не только конституции, но и иного законодательства, регулирующего конституционные отношения. Мерами же взысканий (санкциями) за правонарушения в общественных отношениях, составляющих сферу совместного регулирования конституционными и иными отраслями права, следует считать санкции, предусмотренные в самой конституции. Преимущественно речь идет о санкции признания недействительными законов и иных нормативных актов, противоречащих Конституции, предусмотренной в п. 6 ст. 125 Конституции РФ 1993 г.

Другая особенность предмета конституционного регулирования как отрасли права заключается в том, что есть сферы общественных отношений, которые регулируются исключительно (либо преимущественно) нормами конституционного права как отрасли (сферы отношений), связанные с федеративной формой государственного устройства России; формой правления в РФ, т.е. с функционированием механизма «разделения властей» по вертикали и горизонтали; властеотношения, возникающие в процессе взаимодействия главы государства, законодательной, исполнительной, судебной власти; взаимодействия государственной власти и местного самоуправления; властеотношения, связанные с реализацией форм непосредственной демократии — выборов, референдума. Применительно к этим блокам общественных отношений в иных (помимо Конституции РФ) источниках конституционного права содержится нормативный материал, позволяющий осуществлять не только квалификацию конституционного правонарушения, но и осуществлять выбор специфических мер конституционной ответственности, адекватных именно данным, конкретным видам конституционных правонарушений. Так, не только квалификация конституционных правонарушений, но и адекватные им специфические меры конституционной ответственности предусмотрены в уже названных выше Законе об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, Законе об общих принципах организации местного самоуправления в РФ1.

Во-первых, в Российской Федерации в связи с принятием указанных законов в 1999—2000 гг. устанавливается конституционная ответственность органов (должностных лиц) публичной власти в форме возложения на них дополнительных обязанностей. Так, в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

предусмотрена ответственность законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов РФ и высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ за такое конституционное правонарушение, как принятие (издание) ими нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, конституции (уставу) субъекта РФ. В этих случаях конституционная ответственность выражается в виде дополнительной обязанности, возлагаемой на нарушителя — орган законодательной (представительной) власти субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, в установленные Законом сроки (шесть месяцев со дня вступления в силу судебного решения — для законодательного органа и один месяц СЗ РФ. 1999. N° 42. Ст. 5005; 2000. № 32. Ст. 3330; 2000. № 31. Ст. 3205.

со дня вступления в силу судебного решения для высшего должностного лица субъекта РФ) устранить противоречие изданного ими нормативного акта Конституции РФ и федеральным законам (п. 2 СТ. 9, п. 2 ст. 19 Закона).

Аналогичная ответственность закреплена и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями от 4 августа 2000 г.), в соответствии с которым представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, принявший (издавший) нормативный правовой акт, который признан судом противоречащим Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта РФ, уставу муниципального образования, обязаны в установленный решением суда срок выполнить две дополнительные обязанности: «отменить данный нормативный правовой акт или его отдельные положения, а также опубликовать информацию о решении суда в течение десяти дней со дня вступления решения суда в силу» (п. 3 ст. 49).

Во-вторых, в РФ в связи с принятием названных законов и дополнений к ним вводится конституционная ответственность органов (должностных лиц) публичной власти субъекта РФ, муниципального образования в формах: вынесения предупреждения (письменного предупреждения) представительному органу, высшему должностному лицу субъекта РФ либо муниципального образования о возможности досрочного прекращения их полномочий (отставка); досрочное прекращение полномочий представительного органа субъекта РФ (муниципального образования); досрочная отставка (отрешение от должности) высшего должностного лица субъекта РФ (главы муниципального образования).

Соответствующие три формы (меры) конституционной ответственности в РФ применяются за такой новый для РФ вид конституционного правонарушения, как неисполнение высшим органом (должностным лицом) публичной власти субъекта РФ либо муниципального образования решения суда, обязывающего принять меры к устранению противоречий нормативного правового акта органа (должностного лица) публичной власти соответствующих уровней Конституции РФ и федеральным законам (соответственно конституции (уставу) и законам субъекта РФ).

Конституционная ответственность за неисполнение решений судов по вопросам конституционного судопроизводства может быть в свою очередь дифференцирована на три разновидности в зависимости от особенностей механизмов применения мер конституционной ответственности.

1. Одними из гарантов исполнения решений судов об обязанностях высших органон (должностных лиц) публичной власти субъектов РФ привести свой нормативный акт в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законом являются сами представительный (законодательный) орган субъекта РФ и высшее должностное лицо (глава исполнительной власти) субъекта РФ в отношении друг друга. Это означает, что за неисполнение судебного решения, принятого в порядке конституционного судопроизводства, согласно Закону от 6 октября 1999 г. (с изменениями 2000 г.) высшее должностное лицо субъекта РФ вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (п. 1,2 ст. 9). А законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в свою очередь вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ, влекущее за собой его отставку в случае неисполнения им судебного решения, обязывающего это должностное лицо привести свой нормативный акт в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законом.

Оценивая взаимные (но «встречные») полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и главы исполнительной власти субъекта РФ по обеспечению исполнения решений судов, вынесенных в порядке конституционного судопроизводства, их полномочия применять меры конституционной ответственности по отношению друг к другу, можно сказать, что конституционная ответственность в этом случае интегрируется в механизм горизонтального разделения властей на уровне субъектов РФ, придаст принципу разделения властей» на уровне субъектов РФ качество принципа «сдер-жек и противовесов».

Однако обратим внимание, что на уровне местного самоуправления аналогичный механизм применения мер конституционной ответственности не действует. Так, согласно ФЗ от 4 августа 2000 г, «О внесении изменений и дополнений в Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» представительный орган муниципального образования не может отправить в отставку главу муниципального образования, а глава муниципального образования не вправе распускать представительный орган местного самоуправления за неисполнение решений судов по вопросам противоречия нормативных актов Конституции РФ, федеральному закону либо конституции (уставу), закону субъекта РФ. Это относится только к компетенции органов и должностных лиц по вертикали власти, т.е. к ведению главы субъекта РФ, Президента РФ.

2. Законодательный представительный орган государственной власти субъекта РФ и высшее должностное лицо субъекта РФ не только обеспечивают исполнение решений судов, принятых в порядке конституционного судопроизводства, на взаимной осноде в отношении друг друга, но они являются и гарантами исполнения решений судов по вопросам, вытекающим из государственно-правовых отношений, органами (должностными лицами) публичной власти, функционирующей на уровне местного самоуправления. В сфере местного самоуправления органы (должностные лица) субъекта РФ применяют такие меры конституционной ответственности, как письменное предупреждение о возможности досрочного прекращения полномочий, досрочный роспуск представительного органа, отрешение от должности единоличного должностного лица местного самоуправления.

Так, в случае если представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования не исполняют судебное решение, не отменяют свой нормативный акт, признанный судом не соответствующим Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, законам РФ и субъектов РФ, уставам муниципальных образований, то законодательный (представительный) орган субъекта РФ выносит письменное предупреждение (по собственной инициативе либо инициативе высшего должностного лица субъекта РФ) представительному органу местного самоуправления, а высшее должностное лицо субъекта РФ письменно предупреждает главу муниципального образования о необходимости исполнения судебного решения. Соответствующие предупреждения издаются, если судебное решение не исполняется в срок, устанавливаемый в решении самого суда (п. 3 ч. ст. 49 ФЗ от 4 августа 2000 г.).

Другая же мера конституционной ответственности в отношении органов, должностных лиц местного самоуправления, связанная с досрочным прекращением полномочий, применяется в случае их неуважительного отношения к официальному предупреждению. Согласно изменениям и дополнениям от 4 августа 2000 г., если представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования в течение месяца со дня вынесения (объявления) письменного предупреждения не приняли мер по исполнению решения суда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а глава муниципального образования может быть отрешен от должности не позднее шести месяцев со дня вступления в силу решения суда, являющегося основанием для роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения главы муниципального образования от должности (п. 3 ч. 4 ст. 49 ФЗ).

Обратим внимание на то, что устанавливается не только минимальный, но и максимальный (предельный) срок наступления конституционной ответственности (в форме досрочного прекращения полномочий) органа (должностного лица) местного самоуправления. Это весьма важная норма, которая призвана исключить политический произвол в действиях законодательного (представительного) органа субъекта РФ и в поведении высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ в связи с применением ими мер конституционной ответственности в отношении органа, должностного лица местного самоуправления.

3. Важным гарантом исполнения решений судов, принятых ими в порядке конституционного судопроизводства, является Президент РФ. Он применяет такие меры (санкции, формы) конституционной ответственности, как предупреждение и досрочное прекращение полномочий органа (должностного лица) публичной власти, функционирующего на уровне субъекта РФ либо муниципального образования; приостановление нормативного акта должностного лица исполнительной власти субъекта РФ до принятия решения соответствующего суда.

Так, Президент РФ своим указом выносит предупреждение законодательному (представительному) органу субъекта РФ о необходимости выполнения судебного решения. Причем указу Президента РФ о предупреждении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ предшествуют не одно, а два судебных решения, касающиеся нормативного правового акта, принятого законодательным органом субъекта РФ. Президентское предупреждение выносится, если в течение шести месяцев после вынесения судебного решения о несоответствии конституции (устава), закона субъекта РФ или иного нормативного акта законодательного органа субъекта РФ Конституции РФ и федеральным законам (либо иного срока исполнения судебного решения, предусмотренного в самом решении суда) это судебное решение не выполняется и если в этой связи опятьтаки судом установлено, что в результате уклонения законодательного органа субъекта РФ от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц (п. 4 ст. 9 ФЗ). В случае же если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом РФ предупреждения законодательный орган субъекта РФ не принял в пределах своих полномочий мер по исполнений решений суда, то Президент РФ вносит в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа субъекта РФ, который Дума обязана рассмотреть в течение двух месяцев.

Аналогичные меры конституционной ответственности (но уже без предварительного предупреждения) Президент РФ вправе применить в отношении представительных органов местного самоуправления. В случае если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда о наличии противоречия нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления или его отдельных положений Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования представительный орган местного самоуправления не отменяет этот нормативный акт (отдельные его положения), а законодательный (представительный) орган субъекта РФ не принимает меры по обеспечению судебного решения, то Президент РФ вправе внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске представительного органа местного самоуправления.

Такие же санкции конституционной ответственности (предупреждение и досрочное прекращение полномочий) и по идентичным основаниям Президент РФ вправе применять и в отношении должностных лиц исполнительной власти субъектов РФ. Кроме того, к этой категории субъектов Президент вправе применить и такую санкцию, как приостановление действия изданных ими нормативных актов.

Так, согласно ч. 2 ст. 85 Конституции РФ Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса судом.

В соответствии с Ф3 1999 г. (с изменениями и дополнениями 2000 г.) Президент РФ выносит предупреждение высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ в связи с изданием им нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам. Президентское предупреждение выносится в двух случаях:

1) в случае нереагирования этого лица на указ Президента РФ о приостановлении нормативного правового акта, изданного долж ностным лицом или органом исполнительной власти субъекта РФ;

2) если высшее должностное лицо субъекта РФ в течение двух месяцев со дня издания указа Президента РФ о приостановлении действия его нормативного правового акта либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта РФ не предприняло ни одной из двух предусмотренных законом мер по реагированию на указ Президента РФ, а именно:

—не издало нормативный правовой акт, предусматривающий отмену приостановленного Президентом РФ нормативного акта, либо нормативный акт о внесении изменений в оспорен ный Президентом акт;

—не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора по поводу несогласия с президентской оценкой своего норматив ного правового акта (п. 2 «б» ст. 291 ФЗ).

Кроме того, Президент РФ выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ в случае неисполнения последним судебного решения об отмене противоречащего Конституции РФ и федеральным законам нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта РФ, неисполнения в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока.

Помимо вынесения предупреждений Президент осуществляет и отрешение от должности высших должностных лиц органов исполнительной власти субъекта РФ.