«Издательство Московского университета 2001 УДК 342 ББК 07.99(2)0 К65 Издание осущесталено при содействии Института Открытое общество (Фонд Сороса), Программа Право Конституционно-правовая ответственность: проблемы ...»

заведующий кафедрой государственного и административного права Самарского государственного университета, доцент, кандидат юридических наук Конституционная ответственность в свете задач гармонизации публичной власти в федеративном государстве Отличительной особенностью современного состояния конституционного строя является отсутствие должной ответственности субъектов конституционно-правовых отношений за результаты их деятельности в качестве органов и должностных лиц государства, субъектов публичной власти. Это обстоятельство выдвигает задачу исследования вопросов конституционной ответственности в контексте совершенствования конституционного строя на основах гармонизации всех его частей.

Анализ текста Конституции РФ показывает, что в гл. 1 «Основы конституционного строя» вообще отсутствует понятие ответственности, как социальной, так и юридической, нет в этой главе и самого термина «ответственность».

В разд. I Конституции РФ термин «ответственность» встречается четырежды (преамбула, ст. 41, 54, 122), один раз в разделе II (п. 9). В преамбуле речь идет о гипотетической ответственности многонационального народа Российской Федераций за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями; в ст. говорится, что сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законодательством; в ст. 54 закрепляется, что закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет; в ст. 122 определено, что судья не может быть привлечен к уголовной ответственности иначе как в порядке, определяемом федеральным законом. Однако ни разу этот термин не используется для обозначения именно конституционной ответственности государственных органов и должностных лиц за результаты их властной деятельности.

Конечно, в Конституции РФ закрепляется порядок отрешения Президента РФ от должности, который можно рассматривать в качестве процедуры привлечения его к ответственности за государственную измену или совершение иного тяжкого преступления. Однако этот факт вовсе не свидетельствует о наличии в Конституции РФ развернутого и законченного механизма привлечения к конституционной ответственности властвующих субъектов всех уровней — в сферах федеральной государственной власти, субъектов РФ и местного самоуправления.

Исходными методологическими посылками в оценке состояния конституционной ответственности следует рассматривать общие принципы организации публичной власти в федеративном государстве — соразмерность, равновесие, согласованность, соответствие каждого элемента в механизме власти целям, задачам ее функционирования. В какой мере содержание конституционной ответственности соответствует этим принципам?

Конституционная ответственность является важнейшей частью механизма конституционного строя, публичной власти в федеративном государстве. Она должна пронизывать как горизонтальную, так и вертикальную подсистемы публичной власти — и государственной, и самоуправленческой.

Ведущей подсистемой конституционного строя является государственная организация власти, поскольку именно она обеспечивает правовую основу функционирования всех разновидностей социальной власти. Такое качество государственной власти требует закрепления юридической ответственности ее структурных элементов — федерального и субъектного уровня.

Основой всякой юридической ответственности в современном государстве является конституционная ответственность, призванная обеспечивать соответствие, соразмерность, равновесие, согласованность условий, направлений, мер юридической ответственности, особенно когда это касается федеративного государства, каковым является Россия. Между тем современная российская конституционная система, включающая в себя Конституцию РФ, конституции республик в составе РФ, а также уставы других субъектов РФ (в настоящем контексте они равны конституциям республик в составе РФ), далека от гармоничности в вопросах закрепления юридической ответственности. Конституция РФ, основные законы субъектов РФ не согласованы ни по основаниям, ни по мерам и субъектам конституционной ответственности.

Однако принцип единства системы государственной власти требует создания единого механизма конституционной ответственности всех властвующих субъектов.

Не только Конституция РФ избегает термина «ответственность» применительно к органам и должностным лицам публичной власти за ее эффективность. В частности, Устав Самарской области (а также подобные акты других субъектов РФ) только однажды указывает на то, что губернатор, вице-губернатор, Самарская Губернская дума, администрация Самарской области, а также их органы и должностные лица несут ответственность, предусмотренную федеральным законом и законом Самарской области (ст. 119 Устава). Приведенная формула стала развитием положения об ответственности — она расширила ее основания: до внесения изменений в указанную статью речь шла только об ответственности за принятые нормативные правовые акты. Такие действия самарских законодателей стали реакцией на обозначившуюся тенденцию к повышению ответственности органов государственной власти за результаты их деятельности в целом, о чем свидетельствует не ограниченная конкретными фактами формула ответственности. Но справедливости ради следует отметить, что такая беспредметная формула ответственности мало что дает для осознания ее реальности.

Как Конституция РФ, так и большинство основных законов субъектов РФ в качестве приоритетных органов государственной власти определяют Президента РФ, губернаторов. Им принадлежат значительные полномочия, характер которых позволяет определять судьбу государства в целом либо субъекта РФ. Вместе с тем юридически оформленная ответственность указанных должностных лиц весьма расплывчата, прежде всего это касается видов правонарушений, совершаемых должностными лицами в связи с выполнением властных функций. Так, в Уставе Самарской области в качестве основания выражения недоверия губернатору называется «грубое нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, устава и законов Самарской области, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан» (ст. 981 Устава). Как видно, используется исключительно оценочное понятие «грубое нарушение», неясно также, что означает «массовое нарушение прав и свобод граждан».

В действующих Конституции РФ и конституциях (уставах) субъектов РФ отсутствует также фактор психологической основы формирования так называемой позитивной юридической ответственности. Речь идет о том, что в тексте присяги как Президента РФ, так и, например, губернатора Самарской области, других субъектов РФ не упоминается готовность этих лиц нести всю полноту юридической ответственности за должное выполнение своих функций.

Судить о наличии конституционной ответственности должностных лиц можно лишь на основании некоторых указаний на последствия, например совершения Президентом РФ государственной измены, другого тяжкого преступления. Но возникает вопрос: какова цена отрешения от должности либо выражения недоверия, как это закреплено ст. 981 Устава Самарской области, в качестве меры юридической ответственности? Ведь за отрешением Президента РФ от должности не следуют меры государственного принуждения, тем более что известным Федеральным законом бывший Президент наделяется неприкосновенностью, а привлечение его к уголовной либо административной ответственности обставлено фактически непреодолимыми преградами.

В результате, например, отставки губернатора Самарской области и возглавляемой им администрации, несмотря на то что ей отказано в доверии, последняя продолжает действовать до сформирования новой администрации Самарской области (ст. 981 Устава Самарской области), т.е. нарушителям законности, в том числе конституционной, предоставляется возможность продолжить свою деятельность, которая не исключает новые нарушения Конституции РФ и других законов. С учетом этих обстоятельств целесообразно назначение временно исполняющего обязанности высшего должностного лица исключительно Президентом РФ во всех случаях, а не только тогда, когда в конституции (уставе) либо законе субъекта РФ не установлен порядок временного исполнения обязанностей высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) (ст. 19 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской федерации»)1.

В интересах обеспечения эффективности публичной власти, создания равных условий реализации конституционной ответственности на федеральном и субъектном уровнях необходимо унифицировать конституционные формулы, определяющие статус органов и должностных лиц государственной и самоуправленческой власти, в том числе и в части их юридической ответственности. Более того, следует признать плодотворной выдвинутую в литературе идею создания единого нормативного акта о конституционной ответственности органов и должностных лиц2. В этом акте должны быть отражены субъекты, основания, меры и процедуры привлечения к ответственности тех или иных органов и лиц, гарантии от возможного произвола. Здесь целесообразны унифицированные процедуры привлечения к конституционной (уставной) ответственности должностных лиц. Также следует установить более рациональные сроки исправления допущенных нарушений в деятельности органов государственной власти субъектов РФ, чем это сделано в действующем законодательстве (например, с момента обнаружения факта несоответствия актов законодательных органов власти субъекта Российской Федерации до принятия решения о прекращении полномочий может пройти 13 месяцев3).

Состояние дел в области правового закрепления и обеспечения конституционной ответственности в Российской Федерации настоятельно требует правотворческих инициатив по гармонизации оснований, условий и видов мер конституционной ответственности в сфере функционирования публичной власти.

СЗ Российской Федерации. 2000. № 31. Ст. 3205.

См.: Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000. С. 43-44.

Ст. 9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

заместитель директора Научно-информационного центра РАГС, кандидат юридических наук Основатель французской социологической школы Э. Дюркгейм ввел в научный обиход термин «аномия». Им он определял ситуацию, когда участники правоотношений хорошо знакомы с требованиями юридической или социальной нормы, но при этом демонстративно отказываются их исполнять. Термин «аномия» как нельзя лучше характеризует ситуацию, сложившуюся в России, одной из основных проблем современного государственного развития которой является неисполнение законов самим государством и его составными частями. Наиболее болезненными для российского государственного строительства являются вопросы неисполнения законов Российской Федерации ее субъектами и необходимость разработки механизмов ответственности субъектов РФ за подобное неисполнение. Следует отметить, что Конституция РФ 1993 г. не использует понятия «ответственность», за исключением содержащегося в преамбуле положения об «ответственности многонационального народа за свою Родину перед нынешним и будущим поколениями».

Российское правоведение не содержит как универсального понятия юридической ответственности, так и общепризнанной классификации ее видов. Если такие виды юридической ответственности, как уголовно- и гражданско-правовая, административная, дисциплинарная, материальная, можно признать достаточно разработанными, то вопросы государственно-правовой ответственности по существу лишь начинают обсуждаться отечественными правоведами. Это обусловило тот факт, что российское законодательство, в достаточной мере регулируя вопросы уголовно-правовой, дисциплинарной и иных видов ответственности представителей органов государственной власти, практически не содержит мер публично-правовой ответственности и ее частного случая — федеративной ответственности.

Вопросы публично-правового, конституционного и федеративного видов ответственности не нашли своего разрешения в отечественной теории права и государства, а их применение в отношении Российской Федерации как единого государства и субъектов Российской Федерации как ее составных частей практически не предусмотрено действующим законодательством. Ответственность субъектов федеративных отношений за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей в сфере государственного управления и регулирования остается одной из наименее разработанных проблем. Отсутствие теоретически обоснованной и адекватно применяемой в государственной практике концепции ответственности субъектов федеративных правоотношений препятствует выполнению поставленных перед современной Россией задач государственного строительства.

Обобщающим понятием по отношению к государственно-правовой и конституционной ответственности выступает понятие публично-правовой ответственности. По мнению И.А. Умновой, «главные критерии, отличающие публично-правовую ответственность от других видов юридической ответственности, заключаются в том, что, во-первых, в ней сочетаются политические и правовые меры ответственности и, во-вторых, субъекты ответственности несут ее перед основными источниками публичной власти — гражданином, народом, населением»1. Развитие федеративных отношений в России и обусловленные этим процессом проблемы побуждают к разработке в качестве самостоятельного явления наряду с такими подвидами публично-правовой ответственности, как государственно-правовая и конституционная, механизмов федеративной ответственности.

Постановка вопроса о классификации конституционно-правовых санкций, разработка процедур их применения тесно связаны с обсуждаемой в отечественном правоведении проблемой формирования в качестве самостоятельной отрасли российского права конституционного процесса. Конституционное право (материальная его составляющая) не может развиваться адекватно современным задачам государственного строительства без совершенствования конституционных процедур, применяемых при реализации конституционно-правовых норм, а также при принуждении субъектов конституционных правоотношений к правомерному поведению. В данном контексте конституционный процесс и конституционные санкции предстают в роли системообразующих элементов поддержания стабильности осуществления государственной власти и, следовательно, одними из условий развития гражданского общества, гарантий соблюдения в России прав и свобод человека.

Базисным моментом здесь выступает убеждение в возможности конституирования единого широкого понятия «юридической ответственности». В эту правовую категорию включаются как толкование понятия «ответственность», присущее юриспруденции, Умнова И.Л. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 220.

так и иные составляющие, исследуемые при анализе социальной ответственности, политической ответственности, моральной ответственности. В данном понимании ответственность выступает как категория долга, следование субъекта правоотношений тем моделям поведения, хоторые сложились в обществе на основе моральных, политических, культурных ценностей. Настоящее содержание ответственности чрезвычайно важно при анализе всех допускаемых теорией права видов ответственности, но особенно при рассмотрении форм конституционной и государственно-правовой ответственности. В отечественном правоведении проблемы конституционной и государственно-правовой ответственности освещались в работах С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, НА Бобровой, В.А. Виноградова, Ю.П. Еременко, Т.Д. Зражевской, Б.М. Лазарева, В.О. Лучина, Н.М. Колосовой, М.А. Краснова, М.И. Пискотина, Ф.М. Рудинского, И.А. Умновой.

При рассмотрении вопросов конституционной, государственноправовой, федеративной ответственности, т. е. тех видов ответственности, которые в той или иной степени содержат в себе политические составляющие, особенно важна исключительная тщательность в разработке процедур их применения, четкость разграничения требований законности и интересов целесообразности. Юридическое толкование политических моментов ответственности заключается не в том, чтобы, используя категории, свойственные правоведению, придавать политической целесообразности законный характер. Предназначение правовой науки — в раскрытии механизмов реализации форм ответственности, определении критериев допустимости использования политических моментов в процессе выработки, использования правовых норм и применения санкций за их несоблюдение.

Отечественное правоведение (советское и российское) конструировало конституционную ответственность на основе изучения ее негативного и позитивного аспектов. Конституция СССР содержала положения об «ответственности государственного органа и должностного лица за порученное дело» (ст. 3 Конституции СССР), ответственности министерств и государственных комитетов СССР за соблюдение и развитие порученной им сферы управления (ст. 135 Конституции СССР). М.С. Строгович понимал государственно-правовую ответственность как «ответственное отношение лица к своим обязанностям, возложенным на него законом, правильное, добросовестное, эффективное их исполнение, действенный государственный и общественный контроль над таким исполнением обязанностей»1. В условиях, когда конСтрогович М.С. Сущность юридической ответственности // Сов. государство и право. 1975. № 5. С. 76.

ституционно-правовой процесс и конституционно-правовые санкций достаточно успешно подменялись партийным процессом и партийными санкциями, правовые механизмы поддержания исполнительной дисциплины на разных вертикалях власти, соблюдения правовой иерархии не могли получить адекватного разрешения. Допустимо подвергать самой резкой критике механизмы обеспечения единства конституционно-правового пространства федерации в советский период, но невозможно даже смоделировать ситуацию, когда бы парламент или правительство союзной республики приняли решение, противоречащее союзному законодательству, или же отказались исполнять то или иное требование центральных властей. Реакция союзного центра и соответствующие последствия подобного шага были очевидны. Партийно-государственная вертикаль, оперируя не столько правовыми, сколько внеправовыми инструментами, обеспечивала единство конституционно-правого пространства страны. Это обстоятельство в значительной степени предопределило отсутствие исследований, посвященных механизму ответственности субъектов федерации и органов их государственной власти, в отечественном правоведении.

В то же время те страны, государственное устройство которых не предусматривало существования партийно-властной вертикали как стержня, обеспечивающего устойчивость всей государственнополитической системы, разрабатывали механизмы правового воздействия на нарушителей федеративной дисциплины и обосновывали юридические процедуры применения к ним мер федерального принуждения (федеральной интервенции). Поэтому при разрешении проблемы отсутствия в России механизмов поддержания федеративной дисциплины и выработки мер воздействия на ее нарушителей весьма полезен опыт других сложносоставных государств, преодолевших или преодолевающих схожие трудности:

Соединенных Штатов Америки, Индии, Австрии, Мексики, Бразилии и особенно Федеративной Республики Германии.

В Федеративной Республике Германии базовым конституционным положением, обусловливающим возможность использования федерацией мер федеральной интервенции в отношении земель, является ст. 37 основного закона ФРГ: «1. Если земля не выполняет федеральных обязательств, возложенных на нее Основным законом или другим федеральным законом, то Федеральное правительство может с согласия Бундесрата принять необходимые меры, чтобы побудить землю к выполнению этих обязательств в порядке принуждения со стороны Федерации. 2. Для проведения таких мер принуждения Федеральное правительство или его уполномоченный имеет право давать указания всем землям и их учреждениям»1.

Здесь речь идет о таких нарушениях, как необеспечение властями какой-либо земли поступления федеральных налогов, отказ земли участвовать в планировании и строительстве федеральных автомагистралей, прекращение землей своего участия в работе бундесрата. Использование федеральных вооруженных сил в случаях федерального принуждения исключено. Возможны такие меры, как финансовое воздействие, применение полицейских сил других земель, отстранение правительства земли, роспуск парламента земли (ландтага), назначение федерального комиссара с общими или специальными полномочиями и принятие федеральными властями временной опеки над властями земли (кроме судебных органов). Допускается обращение в федеральный конституционный суд. Следует отметить, что крайние меры, например отстранение правительства земли, роспуск ландтага, назначение федерального комиссара, никогда не применялись в ФРГ.

Но само их присутствие в конституции и федеральном законодательстве оказывает значительное политическое и правовое воздействие на участников федеративных правоотношений.

Достаточно подробно определяет процедуры и механизмы федерального вмешательства (федеральной интервенции) законодательство ряда латиноамериканских государств. Ст. 34 конституции Бразилии содержит исчерпывающий перечень целей, при достижении которых допускается федеральная интервенция в отношении штатов и федерального округа: поддержание национальной целостности; отражение нападения извне или одной федеральной единицы на другую; прекращение серьезных нарушений публичного порядка; гарантирование свободного осуществления любой из властей федеральной единицы; реорганизация финансовой системы федеральной единицы; принятие мер для исполнения федерального закона по приказу или решению суда; обеспечение соблюдения основных конституционных принципов (республиканской формы правления, представительной системы и демократического режима, прав человека, муниципальной автономии, прямой или косвенной отчетности публичной администрации). Круг субъектов, полномочных выступать с инициативой федеральной интервенции, определен на конституционном уровне (ст. 36 констатуции Бразилии). Специальный закон о примеОсновной закон Федеративной Республики Германии // Конституции государств Европейского Союза / Под ред. Л.А. Окунькова. М., 1997. С. 193.

нении мер федеральной интервенции (декрет) представляется в течение суток на одобрение национального конгресса Бразилии или законодательного собрания штата. В том случае если в момент появления инициативы применения мер федеральной интервенции законодательные органы Бразилии или штата не заседают, то они подлежат созыву в течение суток.

Как в перечисленных, так и в других федеративных государствах основания для вмешательства федеральной власти в сферу полномочий субъектов федерации четко закрепляются в конституциях. Конституция РФ 1993 г. и конституционное законодательство в целом не предусматривают ни института федеративной ответственности, ни механизмов федерального вмешательства (федеральной интервенции) в дела субъектов РФ. Вместе с тем следует поддержать позицию М.В. Баглая и В.А Туманова, что прерогативы Президента РФ, закрепленные в ст. 80 Конституции РФ: принятие мер по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ч. 2 ст. 80) — предоставляют возможность осуществления федерального вмешательства в целях пресечения попыток субъекта РФ выйти из-под контроля федерации1. Речь идет о своего рода «скрытых» прерогативах Президента РФ «по охране суверенитета и государственной целостности», предусмотренных ст. 71, ч. 4 ст. 78, ч. 2 ст. 80, ст. 82, ч. ст. 87, ч. 3 ст. 90 Конституции РФ. Реализацией данного подхода в практике Конституционного Суда РФ следует признать Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г., которым были признаны обоснованными решения Президента РФ по наведению конституционного порядка в Чеченской Республике2. Правда, при принятии этого постановления 7 из судей Конституционного Суда РФ высказали свое особое мнение.

Санкции федеративной ответственности должны выводиться из положений Конституции РФ и закрепляться в системе федеральных законов и нормативно-правовых актов субъектов РФ. Подобная сложная иерархия нормативно-правовых актов обусловлена конституционным утверждением п. «а» ч. 1 ст. 72, что «обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономСм.: Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998. С. 474.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. №10-П // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3424.

ных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам» находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Институт федерального вмешательства предстает как установленная и санкционированная государством в лице его федеральных органов власти, закрепленная в Конституции и системе нормативно-правовых актов совокупность правовых, политических, экономических мер и процедур, направленных на восстановление государственного и конституционно-правового единства страны, обеспечение государственной безопасности и территориальной целостности.

Прямое поручение от имени государства российским юристам разработать правовые механизмы, которые позволят упорядочить федеративные отношения, создать сбалансированную систему взаимных прав и ответственности федерации и каждой ее составной части, содержалось в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 1998 г. Эта система баланса прав и ответственности Российской Федерации и ее субъектов предполагает:

—обеспечение полного и безусловного осуществления функций, отнесенных к исключительному ведению Российской Федера ции, только федеральными органами государственной власти;

—перенос акцента в сфере совместных предметов ведения на регулирующую, координирующую и контролирующую роль фе дерального центра;

—законодательную конкретизацию конституционного понятия единства системы исполнительной власти в Российской Феде рации;

—политику дифференцированного делегирования исполнитель но-распорядительных функций в сфере совместных предметов ведения органам власти субъектов федерации под их полную ответственность1.

Это поручение не было своевременно выполнено. Осуществление лозунга об установлении «диктатуры закона» невозможно без разработки процедур обеспечения государственного и управленческого единства. Выполняя социальный заказ на разработку мер федеративной ответственности в российском правоведении, надлежит создать систему правовых и управленческих регуляторов, отвечающих современному уровню государственного, экономического и правового развития страны.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Общими силами — к подъему России (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)». М., 1998. С. 47, 48.

Применение санкций за невыполнение субъектом РФ своих обязанностей возможно лишь при выявлении и классификации данных обязанностей. При анализе такой категории, как «конд^туционные обязанности субъекта РФ», следует согласиться с предлагаемой А.Н. Лебедевым их классификацией1 при подразделении всех видов обязанностей на две группы: обязанности соблюдать (запреты) и обязанности исполнять (позитивное обязывание).

Ответственность субъектов федерации, понимаемая в самом общем виде, предстает как принуждение к исполнению требований федерального права в правоотношениях, каждая из сторон которых обязана отвечать за свои поступки перед другой стороной.

Ее можно назвать «федеративной ответственностью», так как она обусловлена нахождением республики, края, области, административно-территориального образования иного рода в составе федеративного государства. В силу нахождения в составе федеративного государства на субъекты федерации в их взаимоотношениях с федерацией не могут распространяться положения об иммунитете государства, и данная форма ответственности не может рассматриваться как международно-правовая. В правовой литературе высказывается мнение, что меры публично-правовой ответственности, в частности механизмы чрезвычайного положения, прямого президентского правления, находя свое закрепление в федеральной конституции, дают федеральным органам власти потенциальную возможность использовать механизмы, свойственные унитарным государствам в случае угрозы стабильности государственному устройству страны2.

Ответственность субъекта федерации за нарушение федеральной конституции и федерального законодательства надлежит определить как последствия нарушения федеративной дисциплины.

Это ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти. Очевидно, что при систематическом и грубом нарушении органами государственной власти субъектов федерации требований федеральной конституции и федерального законодательства в отношении них должны быть применены соответствующие меры ответственности. Отличительной чертой мер федеративной ответственности является то обстоятельство, что они могут применяться как за совершение конституционного правонарушения, так и в том случае, когда невыполнение субъектом федерации, его органами и должностными лицами своих обязанностей обусловливаетЛебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (Основы концепции, конституционная модель, практика). М., 1999. С. 170—175.

См., напр.: Басу Дурга Дас. Основы конституционного права Индии. Пер. с англ. / Под общ. ред. М.М. Сайфулина. М., 1986. С. 488.

ся неспособностью обеспечить стабильность в субъекте федерации, выполнить все федеральные предписания, реализовать политический курс на укрепление государственно-правового единства страны.

Тем самым признается возможность применения мер ответственности без вины субъекта, в отношении которого эти меры применяются. Обоснование применения мер ответственности без вины правонарушителя было дано еще в 50-е гг., и по большей части признавалось приемлемым лишь для гражданского права1.

Концепция «ответственность без вины» подвергается в правовой литературе существенной критике на том основании, что обязательным условием ответственности, по мнению сторонников данного подхода, даже если речь идет о юридическом лице, является его виновность2. «Смысл же и назначение института ответственности состоит не только в исправлении неправомерного поведения ответственного субъекта, не только в своеобразной государственно-правовой реституции, но и в учете субъективной стороны нарушения, выражаемой через категорию вины. В отличие от всех других форм государственного реагирования ответственность не может абстрагироваться от главного "элемента», составляющего любой социальный институт, — от человека, в какой бы роли он ни выступал»3, — отмечает М.А. Краснов.

Соединение понятий «свобода» и «ответственность», свойственное демократическому обществу, приводит к необходимости толкования юридической ответственности субъекта через понимание юридической свободы его поведения. Именно подобная концепция нашла отражение в определении ответственности через сочетание позитивного и негативного аспектов, в котором конституционная ответственность предстает: «1) как ответственное поведение, 2) как несение ответственности перед кем-либо и за См.; Антимонов Б.С. Гражданская ответственность за вред, причиненный источником повышенной опасности. М., 1952; Собчак АЛ. О некоторых спорных вопросах теории правовой ответственности // Правоведение. 1968. № 1; Иоффе О.С.

Вина и ответственность по советскому праву // Сов. государство и право. 1972.

№ 9; Братусъ С.Н. Юридическая ответственность и законность (очерк теории).

М., 1976; Дмитриева О.В. Ответственность без вины в гражданском праве, Воронеж, 1998.

См.: Александров Ш.Т. Законность и правоотношения в советском обществе.

М., 1955; Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981; Малеин B.C.

Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М., 1985.

См.: Краснов М. Л. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. 1993. № 6. С.49; Матвеев Т.К. Психологический аспект вины советских юридических лиц // Сов. государст во и право. 1978. № 8. С. 41.

чrro-нибудъ, 3) как результат поведения и процесса несения ответственности »1.

федеративная ответственность сохраняет присущее юридической ответственности в целом выделение двух ее видов: позитивной и негативной. Если позитивная ответственность состоит в обязательстве субъекта осуществлять определенные действия, то негативная ответственность — это мера наказания за неосуществление необходимых действий и нарушение законодательства, прежде всего федеральной конституции. Меры федеративной ответственности разделяются на: а) правовосстановительные, предназначение которых состоит в устранении ущерба федеративным отношениям, нанесенного в результате неправомерных действий субъектов федерации и их органов; б) штрафные, выражающиеся в несении субъектом правонарушения негативного внешнего воздействия. В таком случае элементами процедур наложения и несения конституционно-правовой ответственности являются: 1) понимание того, какая модель поведения субъекта конституционно-правовых отношений является должной и обязательной; 2) оценка компетентными органами поведения субъекта конституционно-правовых отношений как неправомерного; 3) применение конституционно-правовых санкций к субъекту конституционного правонарушения.

В деятельности органов, наделенных полномочиями по применению мер федеративного принуждения, необходимо отличать реализацию предоставленных им правовосстановительных прерогатив от осуществления функций регулирования федеративных отношений и защиты принципов конституционного устройства.

Последние должны приниматься до нарушения принципов федерализма и выполнять превентивную роль. Применение мер федеративной ответственности и осуществление превентивных мер по защите принципов федеративного устройства страны — различные самостоятельные правовые явления.

Очевидно, что главной функцией федеративной ответственности выступает стремление восстановить конституционность и законность в сфере федеративных отношений. Поэтому при применении механизмов федеративного принуждения реализация штрафной функции федеративной ответственности должна восприниматься как мера факультативная, применяемая лишь в Исключительных случаях и при строгом соблюдении установленных конституцией и федеральным законодательством процедур.

Предназначение института федеративной ответственности состоит Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. 1992. № 1, С. 36.

в соблюдении принципов федеративного устройства, в обеспечении федеральной безопасности страны как федерацией в лице федеральных органов государственной власти, так и ее субъектами.

Учитывая, что одним из важнейших принципов федерализма является принцип субсидиарности, следует среди основополагающих признаков федеративной ответственности выделить ее субсидиарный характер. Субсидиарность как черта федерализма заключается в таком распределении полномочий и предметов ведения между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации, при котором в сферу полномочий органов федерации входят те функции, которые ими с очевидностью выполняются лучше. Субсидиарность предстает как реализация принципа децентрализации и плюрализма в правовой и административной сферах сложносоставных государств. Выражением субсидиарности в сфере федеративной ответственности выступает то, что «если одна сторона не может непосредственно нести ответственность либо не несет ее, как того требует право, другая сторона должна взять на себя бремя ответственности либо через соответствующие механизмы заставить другую сторону нести эту ответственность»1.

Исследуя институт федеративной ответственности как систему взаимосогласованных правовых норм, регламентирующих: а) условия для приведения в действие мер федеративной ответственности; б) правовую основу их применения; в) состав субъектов федеративной ответственности; г) перечень органов, правомочных применять меры федеративной ответственности; д) процедуры применения мер федеративной ответственности; е) временные или постоянные изменения в государственном устройстве, вызванные применением мер федеративной ответственности, — надлежит выделить следующие элементы правового института федеративной ответственности.

1. Основанием применения мер федеративной ответственности является нарушение требований федеральной конституции, тех ее положений, которые гарантируют целостность государства, устойчивость принципов федеративного устройства и единство конституционно-правового пространства. Федеративная ответственность предстает как частный случай конституционной ответственности. В этом ее кардинальное отличие от мер политической ответственности. Меры политической ответственности могут применяться в отношении субъектов, которые могут выступить как Умнова И.А. Указ. соч. С. 221.

субъекты федеративной ответственности, но применяются они не в силу нарушения норм права, а по мотивам политической целесообразности. Применение мер политической ответственности (роспуск парламента, отставка правительства и т.п.) происходит в соответствии с правовыми процедурами, но в качестве основания их применения не выступает факт совершения правонарушения.

2. Санкции федеративной ответственности закрепляются Кон ституцией РФ и федеральными конституционными законами.

Конституционность мер федеративной ответственности, их при менения — неотъемлемое условие правового государства.

3. Субъектами федеративной ответственности выступают:

- Российская Федерация как федеративное государство;

- органы государственной власти Российской Федерации;

- субъекты РФ;

- органы государственной власти субъектов РФ;

- должностные лица органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, депутаты.

4. Институтами, призванными решать вопросы применения в отношении субъектов федеративной ответственности того или иного вида санкций, являются прежде всего судебные органы:

Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, уставные (кон ституционные) суды субъектов РФ. На судебные органы возлага ется исключительное право по применению санкций в отношении субъектов федеративной ответственности. Вместе с тем перечень государственных органов, наделенных различными полномочия ми по инициированию и осуществлению применения мер федера тивной ответственности, значительно шире: Президент РФ, па латы Федерального Собрания РФ, Генеральная прокуратура РФ, Министерство юстиции РФ.

Итак, основными признаками федеративной ответственности являются ее публичность, обязательность закрепления в Конституции РФ, сочетание политических и правовых механизмов применения, особый субъектный состав, субсидиарный характер.

Обоснование понятия федеративной ответственности, разработка института федерального вмешательства (федеральной интервенции) в дела субъектов РФ представляют интерес не только как некие теоретические конструкции, а как предусмотренная законодательством совокупность политических, экономических и организационных мер по защите принципов федеративного устройства государства. Подобному пониманию противоречит как преобладавшая в советском правоведении концепция, утверждавшая, что «право вмешательства федеральных властей в дела штатов (провинций) подрывает принцип федеративного устройства»1, так и получающий в современном отечественном государствоведенни все большее влияние взгляд, предполагающий сведение всего многообразия форм федерального вмешательства к механизмам чрезвычайного положения и президентского правления как его «мягкой» (по характеру) и региональной (по типу) форме2.

В действительности же перечень механизмов федерального вмешательства значительно шире: объявление режима чрезвычайного положения; введение прямого федерального (президентского) правления; перераспределение полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ; использование процедуры отрешения от должности (импичмента) руководителей субъектов РФ; роспуск законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ; меры бюджетно-финансового воздействия; перевод под непосредственное подчинение федеральных органов власти подразделений милиции, внутренних войск, иных «силовых» ведомств РФ; отмена незаконного решения органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ; ликвидация субъекта РФ или его исключение из состава Российской Федерации.

Российское правоведение призвано разработать и предложить власти возможные государственно-правовые средства преодоления кризисов и противоречий, складывающихся в федеративных отношениях. «Подобные институты вмешательства, — отмечал Президент РФ В. В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации за 2000 г., — есть во многих государствах. Они применяются крайне редко, но само их наличие служит надежной гарантией четкого исполнения конституции и федеральных законов»3.

См.: Александренко Г.В. Буржуазный федерализм (Критический анализ буржуазных федераций и буржуазных теорий федерализма). Киев, 1962. С. 83—95.

Домрин А.Н. Федеральная интервенция: особенности правового регулирования // Очерки конституционного права иностранных государств / Под ред.

Д.Л. Ковачева. М., 1999. С. 107.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Государство Россия. Путь к эффективному государству (о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)». М., 2000. С. 29.

консультант отдела государственною строительства Информационно-аналитического управления Аппарата Совета Федерации, кандидат юридических наук Институт федерального вмешательства в системе конституционно-правовой Проблемы ответственности носят основополагающий характер не только для конституционного (государственного) права, но и для права вообще, ибо как бы хороши ни были правовые нормы, их реализация всегда будет напрямую зависеть от эффективности закрепленных ими санкций. Налицо прямая связь между санкцией и «качеством» правовой нормы в целом, трансформирующая вопросы ответственности в вопросы действенности права как такового. Но особенно остро проблема ответственности стоит именно в праве конституционном, ибо нигде, кроме конституции, не найдешь такого количества декларативных норм, норм-принципов, не подкрепленных санкциями. Это в значительной мере и способствует весьма распространенным представлениям об иллюзорности, формальном характере конституционно-правовой ответственности. С таким подходом трудно согласиться; конституционно-правовая ответственность в России существует, однако в полной мере оценить все ее преимущества и недостатки мешает специфичность данной модели ответственности. Выделим основные ее признаки.

Первый. В отличие от гражданской и уголовной ответственности, четко и однозначно урегулированной нормами соответствующего законодательства, конституционно-правовая ответственность действительно весьма фрагментарно и нечетко прописана и в Конституции РФ, и в законах. Именно эта фрагментарность и создает иллюзию отсутствия нормативно закрепленной конституционной ответственности.

Второй. Преобладающее влияние на практику реализации норм об ответственности накладывают традиции отечественного государственного строительства. В силу очевидной слабости российских демократических механизмов государство не может гарантировать ни применения мер ответственности по отношению к заслуживающим этого (чем фактически поощряется безответственность), ни привлечения к ответственности строго в рамках закона (что прямо ведет к использованию механизмов ответственности в политических целях). Институты ответственности применяются в основном вне рамок «правового поля». Столь необходимые обществу механизмы ответственности бездействуют.

Не случаен тот факт, что проблемы ответственности приобрели особую актуальность именно сегодня. Причина этого явления достаточно очевидна. Почему еще лет пятнадцать назад институты конституционно-правовой ответственности существовали в основном формально, на бумаге, будучи на практике подменены нормами, к примеру, партийной дисциплины? И почему всплеск интереса к конституционной ответственности пришелся именно на последние годы? Что такого кардинального случилось за последние десять лет в сфере конституционно-правовых отношений, в сфере осуществления государственной власти?1 Ответ прост;

актуализация проблем конституционно-правовой ответственности вызвана в первую очередь попытками (пусть и не совсем удачными) построения в России правового государства. Именно основополагающий характер правовых и, в особенности, конституционных норм привел к необходимости замены различных «суррогатных» форм ответственности (той же партийной дисциплины) ответственностью конституционной.

Однако эта взаимосвязь имеет и другой смысл: малейшая «пробуксовка» в строительстве правового государства автоматически влечет за собой вытеснение конституционно-правовой ответственности «суррогатными» формами ответственности, что, кстати, можно воочию наблюдать сегодня. Конституционные нормы об ответственности «повисли в воздухе», реализуются несистематически и, как правило, выборочно, в то время как практика привлечения к ответственности все менее носит правовой и тем более конституционный характер. Практику привлечения к ответственности в сфере осуществления государственной власти можно охарактеризовать скорее как квазиконституционную. В этом смысле дискуссия об ограничении нормативных рамок конституционно-правовой ответственности исключительно самой Конституцией РФ приобретает иной смысл: чем более нормы об ответственности закреплены действующей Конституцией, тем увереннее можно говорить о действительном верховенстве закона.

Учитывая изложенное, сам факт принятия новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации законоПредсгавляется верным рассмотрение конституционно-правовых отношений как отношений, складывающихся в сфере осуществления государственной власти.

Эта точка зрения распространена в литературе, см.: Богданова НА. Конституционное право. Общ. часть. М., 1994. С. 28; Виноградов В.Л. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование. М., 2000. С. 20.

дательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1 (далее — Закон) выглядел обнадеживающе, ибо институт федерального вмешательства, столь необходимый сегодня России именно в свете совершенствования механизмов конституционно-правовой ответственности, таким образом получил, наконец, свое законодательное закрепление.

федеральное вмешательство — это форма ответственности субъектов федерации, их органов власти и должностных лиц, распространенная в большинстве федерации мира, самим фактом своего существования удерживающая политиков от безответственных экспериментов. В ФРГ, например, «если земля не выполняет возложенных на нее Основным законом или другим федеральным законом федеральных обязанностей, федеральное Правительство с согласия Бундесрата может принять необходимые меры, чтобы в порядке федерального принуждения побудить землю к выполнению своих обязанностей» (ст. 37 Конституции ФРГ)2. В Аргентине «Федеральное Правительство осуществляет вмешательство в дела провинций для того, чтобы гарантировать республиканскую форму правления или отразить вторжение извне, а также по просьбе установленных властей провинций для их поддержания или восстановления, если они были свергнуты в результате мятежа или нападения другой провинции» (ст. 6 Конституции Аргентины)3. Наиболее обширна сфера федерального вмешательства в Бразилии: «Республика не может вмешиваться в дела Штатов или Федерального округа за исключением случаев:

1. Сохранения целостности государства; 2. Иностранной интервенции или интервенции одного субъекта Федерации в другой;

3. Серьезного нарушения общественного порядка; 4. Обеспечения свободной деятельности ветвей власти в субъектах Федерации;

5. Реорганизации финансов субъекта Федерации, который: а) прекратил платежи консолидированного долга за более чем два последовательных года, за исключением случаев форс-мажорных обстоятельств...; 6. Обеспечения действия федерального закона, судебного ордера или судебного решения; 7. Обеспечения следуФедеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ в редакции Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"* от 29 июля 2000 г. № 106-ФЗ / СЗ РФ. 2000. № 31. Ст. 3205.

Основной закон Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 г, / Конституции европейских государств. Ереван, 1998.

Конституция Аргентинской Нации от 1 мая 1853 г., с поправками на 1994 г. / Конституции зарубежных государств. Американский континент.

ющих конституционных принципов: а) республиканской формы правления, представительной системы и демократического порядка; б) прав человека; в) муниципальной автономии; г) отчетность правительства» (ст. 34 Конституции Бразилии)1.

Хотя институт вмешательства имеет место в законодательстве большинства федеративных государств, пределы федеральной интервенции весьма различны: достаточно «мягкая» процедура вмешательства в США и Мексике, безусловно, отличается от жестких норм ФРГ, Аргентины и особенно Бразилии. Особую важность представляет практика и традиции применения института вмешательства. Так, федеральное вмешательство несколько раз применялось в США, причем в достаточно жесткой форме; в других же федерациях (например, в ФРГ) оно практически не используется.

Каковы же специфические особенности Российского федерального вмешательства? Те же, что и для иных форм конституционно-правовой ответственности: отсутствие адекватной конституционной (законодательной) базы, сопряженное со специфической практикой применения данного института. В российском законодательстве отсутствует даже сам термин «федеральное вмешательство». Перманентно и масштабно используемое, в том числе на Северном Кавказе, федеральное вмешательство вплоть до последнего времени (до июля 2000 г.) было практически нелегитимизировано, т.е. юридически оно признавалось «наведением конституционного порядка», что уже повлекло за собой множество политико-правовых коллизий.

Федеральное вмешательство можно было рассматривать как форму конституционно-правовой ответственности весьма условно, ибо оно существовало только в рамках казуального толкования Конституционным Судом РФ норм Конституции, имевшего место при рассмотрении так называемого «чеченского дела»2.

Конституционный Суд РФ тогда осторожно констатировал наличие у Президента РФ так называемых «скрытых полномочий» (в рамках ч. 2 ст. 80 Конституции РФ) по «охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности», а также по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

Таким образом, юридическая база под федеральное вмешательстКонституций Федеративной Республики Бразилия / Конституции зарубежных государств. Американский континент.

Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности указов Президента РФ и постановления Правительства РФ по Чеченской Республике // Рос. газета. 1995. 11 авг.

вo была подведена только путем толкования Конституции, и такое положение дел сохранялось вплоть до принятия поправок к Закону.

Безусловно, идеальным вариантом закрепления подобного института ответственности является конституционная норма, однако, принимая во внимание объективные трудности пересмотра действующей Конституции РФ, Закон, несмотря ни на что, делает шаг вперед в развитии конституционно-правовой ответственности. Однако к Закону в его нынешнем виде существует немало претензий, заставляющих по-иному взглянуть на проблемы ответственности субъектов РФ.

1. Закон содержит противоречие в указании оснований ответственности органов государственной власти субъектов РФ, закрепив, что органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность в случае принятия ими нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам и кроме того повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству, территориальной целостности, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации. Существование подобной нормы в Законе вполне обоснованно, ибо федеральный центр должен реагировать не столько на нарушение субъектами РФ федерального законодательства, сколько на покушение с их стороны на основы конституционного строя России, закрепленные в гл. 1 Конституции РФ. Именно в этом заключается смысл федерального вмешательства, подтвержденный опытом других федеративных государств.

Однако туг же в Законе содержится иной, отличный от приведенного выше, перечень оснований ответственности органов власти субъектов РФ, который включает: создание препятствий для реализации закрепленных Конституцией РФ и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также нарушение прав и свобод человека и прав и охраняемых законом интересов юридических лиц, что неправомерно расширяет сферу ответственности органов государственной власти субъектов РФ.. Аналогично ситуация обстоит с ответственностью органов власти субъектов РФ в связи с приведением уже существующего законодательства субъектов в соответствие с Конституцией и законодательством РФ. Подобное противоречие в тексте Закона, неоправданное расширение перечня оснований для наступления ответственности органов государственной власти субъектов РФ недопустимо.

2. Законом устанавливается «срок давности», в течение которого Президент РФ выносит предупреждение законодательному ор гану субъекта РФ или вносит в Государственную Думу проект федерального закона о его роспуске (один год со дня решения суда), а также выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ (шесть месяцев). Представляется, что установ ление таких сроков противоречит основной направленности ин ститута федерального вмешательства — оперативному реагирова нию на нарушение прав и свобод человека, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации. Очевид но, что если в каком-либо субъекте РФ возникла реальная угроза этим ценностям, то Президент РФ должен немедленно реагиро вать на события, а не ждать по своему усмотрению год или полгода (процедура «федерального вмешательства», таким обра зом, может растянуться на период до двух лет). Представляется, что «срок давности» должен быть существенно меньше. Ответст венность должна быть не столько суровой, сколько неотвратимой.

3. В Законе плохо прописан порядок урегулирования политикоправовых коллизий, возникающих в субъекте РФ после роспуска его законодательного органа государственной власти или отрешения от должности его высшего должностного лица. Например, неясно, кто и в каком порядке должен созывать представительный (зако нодательный) орган государственной власти субъекта РФ нового состава после роспуска предыдущего состава, если высшее долж ностное лицо субъекта РФ также отрешено от должности? Сколь ко раз может быть распущен законодательный орган или отреше но от должности высшее должностное лицо субъекта РФ по одному и тому же основанию? Что делать, если позиция вновь сформированных органов власти субъекта РФ не только аналогич на позиции уже распущенных органов, но даже более непримири ма? Каким образом будет происходить приведение нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с Конституцией и законодательством РФ в связи с формированием нового состава законодательного органа или избранием высшего должностного лица субъекта РФ взамен распущенного (отрешенного)? Как соот носятся сроки, предусмотренные Законом, с естественной рота цией органов государственной власти субъектов РФ, сроками выборов, закрепленными законодательством субъектов РФ? От сутствие ответов на эти вопросы может привести как к низкой эффективности мер ответственности (например, высшие долж ностные лица субъекта РФ будут меняться, а противоречащий Конституции РФ закон субъекта РФ так и не прекратит своего действия), так и к политической нестабильности в ряде россий ских регионов (неоднократное отстранение от должности выбранруководителей субъекта РФ по одному и тому же основанию НЫХ «ряд ли позитивно скажется на отношении населения региона к федеральному центру).

4. Закон закрепляет, что органы государственной власти субъек тов РФ обязаны обеспечивать соответствие собственного законода тельства Конституции и законодательству РФ. Однако здесь же указано, что республики обеспечивают соответствие федеральному законодательству только собственных конституций и законов, в то время как иные субъекты РФ должны обеспечивать соответствие уставов, законов и иных нормативных правовых актов. В результа те сфера ответственности республик гораздо уже аналогичной сферы других субъектов РФ, что не только противоречит консти туционным нормам о равноправии субъектов РФ, но и создает неоправданную дифференциацию субъектов конституционно-пра вовой ответственности.

5. По части определения судебных органов, уполномоченных рассматривать дела о нарушении органами государственной влас ти субъектов РФ Конституции и законодательства РФ, Закон характеризуется не совсем уместной в подобном вопросе лаконич ностью. Судебным органам отводится решающая роль при опреде лении факта нарушения органами власти субъекта РФ федераль ных Конституции и законодательства, однако при указании на судебные органы Закон ограничивается термином «соответствую щий суд». Этого явно недостаточно для определения конкретного суда, уполномоченного выносить решения по столь важным для федеративного устройства вопросам (согласно Федеральному кон ституционному закону «О судебной системе Российской Федера ции» перечень федеральных судов и судов субъектов РФ достаточ но обширен; кроме того под «соответствующим судом» может скрываться и какой-либо международный судебный орган). В Законе необходимо более четкое закрепление перечня судов, уполно моченных участвовать в процессе привлечения к ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц, а также процедур рассмотрения судами дел о признании актов субъектов РФ противоречащими Конституции и законода тельству РФ.

Сегодняшняя правовая неурегулированность изложенных аспектов федерального вмешательства в состоянии превратить его из механизма конституционно-правовой ответственности в карательный инструмент. Для того чтобы этого не случилось, необходимо учитывать следующие факторы.

Первое. Вся система власти, начиная от федерального уровня власти и заканчивая местным самоуправлением, должна быть симметричной; все органы государственной власти, все ее ветви и уровни должны обладать таким комплексом прав и обязанностей который обеспечивал бы равновесие системы власти. Установление ответственности органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления за нарушение Конституции и законодательства Российской Федерации — это только один из элементов данной системы, который вряд ли будет эффективен без установления аналогичной ответственности на федеральном уровне (это касается в том числе проблем конституционно-правовой ответственности Президента РФ). Без установления симметричной системы ответственности за нарушение Конституции и законов РФ на федеральном, региональном и местном уровнях институт федерального вмешательства не будет работать на превращение России в правовое государство.

Второе. О реальной опасности нарушения системы сдержек и противовесов говорит и та роль, которая отводится в новой системе политических координат судебной системе. Судебные органы наделяются решающими полномочиями при возбуждении процедуры федерального вмешательства. Однако судебная система Российской Федерации в настоящее время находится в плачевном состоянии. Материально-техническое оснащение судов ос-тавляет желать лучшего: по некоторым данным, 60—80% кадров судейского корпуса до сих пор не получило президентского назначения и имеет статус «исполняющих обязанности», что напрямую ставит их в зависимость от «назначающих» структур. Очевидно, что судебным органам в их нынешнем виде будет сложно гарантировать конституционность и законность процедуры федерального вмешательства.

Существующая модель конституционно-правовой ответственности нуждается в коренном переосмыслении. Предлагались и включение в действующую Конституцию РФ главы об ответственности, и принятие аналогичного федерального закона, но в силу не столько формальных (нормами самой Конституции не предусмотрено введение в ее текст новой главы), сколько сущностных противоречий со сложившейся в нашей стране политической конъюнктурой, сегодня это маловероятно. Остается констатировать: вряд ли удастся создать в России нормально функционирующую модель конституционно-правовой ответственности, не опирающуюся на реально действующие демократические институты, без чего продекларированный Конституцией РФ правовой характер государственности имеет устойчивую тенденцию к превращению в свою противоположность. Подобная трансформация правовых институтов была описана еще древнекитайским философом Лао Цзы, заметившим, что правила поведения кладут начало смутам, а рост законов увеличивает число преступников.

декан юридического факультета Чебоксарского кооперативного института Московского университета потребительской кооперации, профессор, доктор юридических наук Институт федерального вмешательства как форма конституционно-правовой ответственности федеральной власти Федерализм как основа конституционного строя выражает особенности нынешнего состояния Российского государства. Среди важных, до конца не решенных проблем — отсутствие конституционно-правовых форм ответственности федеральной власти. Принцип такой ответственности хотя и закреплен в Конституции, но не созданы правовые механизмы его реализации.

Одним из аспектов такой ответственности является ответственность федеральной власти во взаимоотношениях с субъектами РФ. Построение государства на принципах федерации предполагает, что в отношении входящих в нее субъектов осуществляется федеральный властный контроль в интересах всей федерации.

Вместе с тем согласно ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Органы государственной власти субъектов РФ принимают решения самостоятельно, под свою ответственность, подвергаясь при этом демократическому общественному контролю со стороны населения. Форма такого контроля установлена конституциями и уставами субъектов РФ.

Кроме того самостоятельность субъектов РФ предполагает наличие конституционно-правовых гарантий против произвольного вмешательства федеральных властей в компетенцию органов государственной власти субъектов РФ. Федеральный контроль предполагает наличие предусмотренных законодательством форм вмешательства федеральных органов в прерогативы субъектов. Первые шаги в этом направлении сделаны Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которым предусмотрена правовая ответственность высших должностных лиц и законодательных (представительных) органов власти субъектов федерации, вплоть До их соответственно отрешения от должности и роспуска. Тем самым впервые предусмотрена форма федерального вмешательства.

В связи с этим возникает необходимость теоретически сформулировать и научно обосновать механизм реализации возможностей федерального центра по отношению к составляющим его частям.

«Институт федерального вмешательства» — это совокупность политических, экономических, организационных и правовых мер, предусмотренных федеральным законодательством, используемых органами государственной власти Российской Федерации для устранения обстоятельств, угрожающих суверенитету, безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, возникших в ее субъектах.

Следует выделить следующие формы вмешательства федеральных органов власти в компетенцию органов государственной власти субъектов:

—введение на территории Российской Федерации или в отдель ных ее местностях чрезвычайного положения;

—введение военного положения;

—использование вооруженных сил;

- приостановление деятельности органов государственной власти и введение федерального управления;

—отмена или приостановление действий актов органов государст венной власти субъектов РФ;

—отстранение от должности высших должностных лиц субъектов —введение особого режима;

—применение экономических мер.

Названные меры могут быть приняты при наличии следующих обстоятельств, сложившихся в субъектах:

—грубое нарушение Конституции и законодательства Российской Федерации;

—массовые беспорядки;

—издание актов органами государственной власти субъектов РФ или совершение ими действий, выходящих за пределы их полномочий, которые угрожают безопасности Российской Фе дерации;

—органы государственной власти субъектов РФ не справляются с ситуацией и не контролируют положения, сложившегося на их территориях;

—формирование органов государственной власти субъектов с гру быми нарушениями действующего законодательства;

—совершение действий, угрожающих жизни и здоровью населе ния.

Эти меры могут быть осуществлены Президентом РФ или Правительством РФ с согласия Совета Федерации или Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

Целью использования «института федерального вмешательства» является обеспечение безопасности и должного правопорядка на всей территории Российской Федерации, целостности ее территории. Он призван способствовать решению следующих задач:

зашита прав и свобод граждан; верховенство Конституции и законодательства Российской Федерации; нормальное функционирование органов государственной власти; повышение ответственности должностных лиц государства за реализацию своих полномочий.

Данный институт должен применяться в исключительных случаях и на основе соответствующего законодательства.

В целях реализации «института федерального вмешательства»

целесообразно разработать и принять следующие федеральные законы:

- о чрезвычайном и военном положении;

- об особом режиме и федеральном управлении.

Введение «института федерального вмешательства» способствует повышению ответственности высших должностных лиц Российской Федерации и субъектов РФ, исключению злоупотребления с их стороны.

Важно предусмотреть конституционно-правовую ответственность органов государственной власти Российской Федерации за необоснованные решения при реализации института федерального вмешательства. Это предполагает, что формы вмешательства в компетенцию субъектов РФ должны быть четко обозначены в соответствующих законах. В случаях принятия необоснованных решений федеральными органами власти возможно принятие следующих мер:

- отмена такого решения в установленном порядке компетентным органом;

с признание соответствующим судом такого решения противоречащим Конституции РФ и законам;

- компенсация причиненного материального ущерба и вреда здоровью граждан.

Федерализм как конституционная основа исторически сложившегося государственного единства народов предполагает налаживание взаимоотношений внутри него на правовой основе. При этом недопустимо как «вторжение» субъектов РФ в исключительные полномочия самой РФ, так и необоснованное вмешательство Федерального центра в компетенцию субъектов РФ.

советник председателя Законодательного Собрания Красноярского края, кандидат юридических наук Некоторые проблемы разработки санкций конституционно-правовой ответственности В настоящее время актуальны и перспективны исследования, осуществляемые в целях разработки новых видов ответственности субъектов федерации, их органов и должностных лиц. В отечественной науке в последнее время появляются интересные работы, посвященные ответственности субъектов РФ, в которых предлагаются новые разновидности их конституционноправовой ответственности. Так, И.А. Умнова и И.В. Евдокимов предлагают ввести новый вид конституционно-правовой ответственности — преобразование статуса субъекта федерации вследствие признания несостоятельности территории в том статусе, который ей предоставлен, в результате применения такой меры субъект либо будет присоединен к другому субъекту федерации в качестве административно-территориального образования, либо на его основе будет образована федеральная территория1. Представляется правильным и своевременным предложение об изменении статуса субъекта в части преобразования его в федеральную территорию. Что же касается изменения статуса субъекта путем превращения его в обычное административно-территориальное образование в составе другого субъекта, то, с нашей точки зрения, подобная мера представляется недостаточно обоснованной. Субъект федерации — это образование, имеющее особый конституционно-правовой статус, во многом сходный со статусом государства, и фактическое уничтожение этого статуса ведет к стиранию различий между федерацией и унитарным государством. Думается, более оправданно полагать, что субъект федерации за нарушения конституции федерации и федеральных законов (конституционное правонарушение) или в случае неспособности руководства субъектом эффективно осуществлять управление регионом (властно-организационная санкция или мера позитивной ответственности) может быть понижен в своем статусе до уровня федеральной территории.

Умнова И.Л. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 229; Евдокимов И.В. Проблемы правового регулирования статуса субъектов Российской Федерации: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук.

Екатеринбург, 1998. С. 19.

С нашей точки зрения, правовой статус федеральной территории выше, чем статус обычного административно-территориального образования (например, федеральная территория должна иметь представительство в Совете Федерации с правом совещательного голоса, должен действовать избранный населением представительный орган, имеющий право принимать законы).

Более того, федеральная территория, по нашему мнению, должна иметь право, установленное законом, на получение вновь статуса субъекта федерации, когда будут стабилизировано социально-экономическое положение региона и устранены предпосылки для возникновения ситуации, приведшей к изменению ее статуса федеральными органами.