«Издательство Московского университета 2001 УДК 342 ББК 07.99(2)0 К65 Издание осущесталено при содействии Института Открытое общество (Фонд Сороса), Программа Право Конституционно-правовая ответственность: проблемы ...»

Содержание, юридическая природа и основания конституционно-правовой ответственности Российского государства настолько специфичны, что здесь не применимы традиционные для понимания юридической ответственности понятия. В этой связи вряд ли можно согласиться с мнением ученых, считающих наличие вины необходимым условием наступления конституционноправовой ответственности1.

Что касается вины, то следует напомнить, что ответственность без вины возможна не только в соответствии с нормами конституционного права. Например, принципиальная возможность применения «безвиновной» ответственности закреплена в ст. ГК РФ. В ГК РФ предусматривается немало случаев такой ответственности. В частности, гражданско-правовая ответственность государства (Российской Федерации), а также субъектов РФ и муниципальных образований наступает в случае причинения гражданину вреда незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и судов (ст. 1070 ГК РФ).

Что касается конституционно-правовой ответственности государства, то проблема вины здесь может возникать только в связи с реализацией ретроспективной стороны ответственности, которая не играет основной роли в структуре конституционно-правовой ответственности. Ответственное состояние государства по отношению к народу, обществу, отдельному человеку предполагает, что государство в порядке внутригосударственного управления должно обеспечить четкое функционирование всей системы органов власти, как гарантии предотвращения ситуаций, создающих угрозу нарушений прав и свобод человека и гражданина.

Ретроспективная сторона ответственности государства проявляется в отрицательной оценке народом деятельности государства — досрочном прекращении полномочий высших органов власти, высших должностных лиц государства, реализующих суверенные права, конституционно-правовую правосубъектность государства. Таким образом, фактически основанием наступления ретроспективной конституционно-правовой ответственности государства является «ненадлежащее осуществление публичной власти»2. И См.: Лучин В.О. Конституционные деликты // Государство и право. 2000.

№ 1. С. 13.

Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995.

№ 7. С. 38.

причины этой ситуации в большинстве случаев заключены в несоответствии уровня компетентности, профессионализма и государственной мудрости политических лидеров и всего государственного aппаратa сложности и ответственности решаемых задач («Хотели как лучшие, а получилось как всегда!»).

Государство как субъект конституционно-правовой ответственности нельзя отождествлять с отдельными государственными органами, высшими должностными лицами даже тогда, когда они реализуют конституционно-правовую правосубъектность государства. Поэтому и конституционно-правовая ответственность государства не сводима к ответственности его органов и должностных лиц. Так, если Президент РФ допускает грубые просчеты, определяя, согласно ст. 80 Конституции РФ, основные направления внешней и внутренней политики государства, можно говорить о виновности или невиновности конкретного лица, реализующего конституционно-правовую правосубъектность государства, а не о вине государства в целом, которое является субъектом конституционно-правовой ответственности независимо от вины субъектов конституционно-правовых отношений, реализующих суверенные права государства. Но и в отношении последних, как правильно отмечалось в литературе, вина не может быть обязательным условием конституционно-правовой ответственности, так как это «сузило бы диапазон ее применения» и «исказило бы социальное назначение этой ответственности»1. Определение же вины государства в целом как субъекта конституционно-правовой ответственности лишено общественно-политического смысла.

Последствия безответственного (именно в позитивном смысле) состояния государства могут быть столь катастрофическими для общества, что никакие санкции, примененные к высшим должностным лицам государства, не будут адекватными вреду, причиненному интересам общества, народа, человека и гражданина. Поэтому не только ретроспективная, но и позитивная сторона ответственности государства имеет прежде всего превентивное значение, обеспечивая оптимальное функционирование государственной власти в соответствии с интересами народа, противодействуя превращению государства из субъекта, стоящего на службе обществу, в организацию бюрократии, обслуживающей свои собственные интересы.

См.: Шон Д.Т. Указ. соч. С. 38-39.

доцент Воронежского института МВД России, Формирование гражданского общества и конституционноправовая ответственность Российская политическая система вот уже полтора десятка лет переживает эпоху глобальных перемен, до неузнаваемости изменившую облик всех ее составляющих и в первую очередь государства. Еще совсем недавно оспаривалась необходимость законодательного закрепления в качестве правовых категорий таких явлений, как правовое государство, разделение властей, гражданское общество и т.д., а сегодня это истины, не требующие доказательств. Из всей системы права самые кардинальные изменения претерпело, разумеется, конституционное право как ведущая отрасль, «ядро» публичного права. Оставаясь самой политизированной отраслью, конституционное право из исключительно идеологического сегодня превращается в действительно правовой инструмент формирования демократического, правового государства. А поскольку социальной основой такого государства является гражданское общество, то роль конституционного права в создании условий для возрождения и развития последнего исключительно велика.

Гражданское общество как совокупность частных лиц, отношений, интересов, структур может реально функционировать лишь в активном взаимодействии с государством. Причем во взаимодействие как важнейший элемент должен быть включен механизм контроля общества за государственной властью. Эта проблема сегодня для России как никогда актуальна и в теоретическом, и в практическом плане. Контроль может быть как предварительным (обсуждение, согласование принимаемого решения, его утверждение), так и последующим (ретроспективным).

Второй вид контроля — это реакция на уже принятое решение и, что нас в данном случае интересует, его неблагоприятные, противоправные последствия, за что неизбежно должна наступать негативная ответственность. Из всех видов ее мы вычленяем лишь юридическую, а именно такой ее вид, как конституционную ответственность. А раз так, то решение задач, связанных с конституционной ответственностью, выходит на первый план.

Время, когда дискутировался сам вопрос о наличии ответственности в конституционном праве1, ушло в прошлое. Сегодня аксиоматично, что такой вид юридической ответственности существует. С.А. Авакьян в «Российской юридической энциклопедии»

так предельно широко определяет ее негативный аспект — эта «ответственность за действия, противоречащие закону... наступает за нарушение не конкретной нормы, а общих требований конституционно-правовых предписаний, включает элементы политической ответственности и наступает в связи с неудовлетворительной работой органа, должностного лица»2.

Думается, не требует аргументов тезис, что в целом проблемы конституционной ответственности могут успешно решаться лишь в том государстве, где реально работают все демократические механизмы, где реализуются нормы Основного закона. В формирующемся демократическом государстве ответственности властных структур должно быть гораздо больше, чтобы она выступала как реальная гарантия против концентрации власти и злоупотребления ею. Именно этой цели должен служить институт конституционной ответственности. В приведенном определении С.А. Авакьяна очерчен круг субъектов конституционной ответственности — это должностные лица либо властные органы. На обычных граждан, таким образом, данная ответственность не распространяется. Видится, что такое ограничение субъектов гораздо точнее, чем это представляется Н.М. Колосовой, относящей к субъектам должностных и физических лиц, для которых «не исключена конституционная ответственность в том случае, если деяния этих субъектов нарушают нормы Конституции и налицо другие черты конституционной ответственности»3. К сожалению, автор не конкретизирует эти черты, относя выделение четких юридических оснований для привлечения того или иного субъекта к данному виду ответственности к заботе законодателя.

Принципиально важная проблема конституционной ответственности — ее основание. Целиком и полностью можно согласиться с А.Л. Кондрашевым, который отказывается от использоСм.: Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985; Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7. С. 35—43; Колосова Н.М. Конституционная ответственность — самостоятельный вид ответственности // Государство и право. 1997. №2. С. 89-91.

Авакьян С.А. Конституционная ответственность // Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 453.

Колосова Н.М. Указ. соч. С. 89.

вания понятия состава и ограничивается выделением в качестве условий конституционной ответственности противоправного деяния, реализуемого как в форме прямого несоответствия акта поведения конкретным требованиям правовой нормы, так и в форме общего предписания нормы о противоречии закону поведения соответствующего лица, нарушающего нормы морали, нравственности и в некоторых случаях и свои собственные обещания, и вины как условие возложения ответственности1. Действительно, попытки выделить в конституционном правонарушении объективную сторону часто обречены на провал. Многовековая конструкция юридического состава нежизнеспособна в конституционном праве, поскольку вред, причиненный правопорядку, может не только отражаться в моральной, физической или имущественной сферах потерпевших, но и состоять лишь в ущемлении общественных отношений на уровне идеальных социальных явлений. Например, издание нормативного акта, противоречащего требованиям конституции, или неисполнение должным образом своих обязанностей одним из высших чиновников государства.

Здесь мы подходим к самой болевой точке проблемы — механизму зашиты действия конституционных норм. Ученые-конституционалисты именно на него обращают пристальное внимание2.

Без детально прописанной правовой процедуры с участием или без участия суда, прокуратуры обществу невозможно реально влиять на государственные органы и должностных лиц. Причем проявляется и еще одна немаловажная проблема: разграничение личной (должностного лица) и коллективной (государственного органа) ответственности. Несмотря на то что в коллективном труде «Гражданское общество. Истоки и современность» не упоминается категория конституционной ответственности, аргументация авторов в отношении юридической ответственности в целом нам представляется весомой и может быть применена к предмету нашего исследования. Когда чиновник нарушает возложенные на него обязанности, отклоняясь от должностных инструкций, то это его персональная вина, и отвечает он сам, лично. А вот когда действия чиновника согласуются с его функциональными Кондрашев А.Л. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации. Красноярск, 1999. С. 55.

См., напр.: Зражевская Т.Д. Становление новых конституционно-правовых институтов: итоги и проблемы // Конституция Российской Федерации. Итоги и перспективы развития. Вып. 9. Воронеж, 1999. С. 5—26.

обязанностями, но тем не менее причиняется ущерб, — это вина государственного органа. В последнем случае ответственность перед обществом несет именно государство в лице данного органа.

Возвращаясь к механизму реализации конституционной ответственности, отрадно видеть, что ряд общественных структур работает над законопроектами, его прописывающими. Наиболее интересными, с нашей точки зрения, являются предложения Института федерализма и гражданского общества по принятию целого пакета законов2. В него входят следующие законы: «Об ответственности государственных органов и должностных лиц за нарушение прав и свобод граждан», «О мерах по обеспечению соблюдения основ конституционного строя Российской Федерация субъектами Российской Федерации», «О порядке приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» и, наконец, «О механизме реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации».

Весь пакет законопроектов исключительно интересен и более чем своевременен. Разумеется, анализировать и тем более делать выводы о качестве нормативного акта можно лишь после знакомства с оригинальным текстом, а не с краткой журнальной аннотацией руководителя проекта, директора института А.Н. Аринина. И все же предмет для разговора налицо. Очевидно, что для нас особенно значим закон «Об ответственности государственных органов и должностных лиц за нарушение прав и свобод граждан». Из многочисленных мер, предлагаемых законом, нам представляется наиболее спорной следующая: отзыв депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти и высшего должностного лица субъекта РФ голосованием избирателей.

Таким образом, речь идет о выборных должностных лицах — парламентариях. Институт федерализма и гражданского общества предлагает вновь ввести императивный мандат для депутатов, пусть лишь представительных органов субъектов (депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации подобная мера, как видно, не касается). Но как показала многолетняя практика Честное И.Л., Волков Ю.Н. Правовые основы взаимосвязи гражданского общества и государства // Гражданское общество. Истоки и современность. СПб., 2000. С. 241.

Аринин A.Н. Государство для человека: новая стратегия развития России // Обществ, науки и современность- 2000. № 6. С. 18—34.

демократических государств, императивный мандат — институт совершенно нежизнеспособный, поскольку не соответствует системному видению общества, а исходит из восприятия общества лишь как простой суммы его составных частей. Парламентарии (а к таковым можно отнести и профессионально работающих в представительных органах всех видов субъектов в составе Российской Федерации) связаны лишь конституцией (уставом) и своей совестью, которая должна им подсказывать, каким образом в конкретных случаях следует решать те или иные проблемы.

Иначе говоря, принцип свободного мандата должен остаться незыблемым и в представительных органах субъекта РФ.

А вот следующий пункт того же законопроекта чрезвычайно важен: введение специальных режимов на территории, где имеют место массовые нарушения прав и свобод граждан, повлекшие тяжелые последствия.

В период, когда в ряде регионов у власти находятся люди, озабоченные в первую очередь собственным благополучием либо просто не умеющие управлять (пример с замерзавшим Приморьем в зиму 2000/01 г.), вышеназванное положение просто необходимо. К тому времени, когда анализируемый проект, возможно, попадет в Государственную Думу, вероятнее всего, будет принят столь давно ожидаемый закон о чрезвычайном положении. Именно в последнем акте должна быть дана детализация оснований введения специальных режимов на отдельных территориях. Хотя в предлагаемом законе необходимая конкретизация имеется.

Причем ценно то, что авторы предлагают такую новинку, как временное введение федерального правления в отдельной сфере общественных отношений, находящейся в ведении субъекта РФ, с приостановлением нормативного правового регулирования субъектом общественных отношений в этой сфере и подчинением соответствующих органов исполнительной власти субъекта РФ федеральному органу исполнительной власти. Такая мера назначается, когда субъект неудовлетворительно действует в соответствующей сфере и это вызывает ощутимые отрицательные последствия.

Безусловной поддержки заслуживают предлагаемые в законе материальные и финансовые меры, заключающиеся в переводе во временное федеральное управление объектов государственной собственности субъекта при неудовлетворительном их применении либо использовании в ущерб Российской Федерации, населению, соседним субъектам.

Отдельная глава предлагаемого законопроекта посвящена гарантиям законности при решении вопросов, связанных с обеспечением соблюдения основ конституционного строя субъектами РФ. Субъекты РФ наделяются правом доводить свою позицию до сведения Президента РФ в связи с предполагаемым применением мер конституционной ответственности. Кроме того, органы государственной власти субъекта, в отношении которого применены меры конституционной ответственности, вправе обжаловать соответствующие действия и акты в Верховный Суд РФ. Право обжалования авторы распространяют и на те органы, деятельность которых приостановлена или прекращена.

И, пожалуй, наиболее ценным предложением является запрет на заключение договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти отдельных субъектов РФ о порядке применения федеральных нормативных правовых актов на территории того или иного субъекта.

Авторский коллектив совершенно прав: поскольку Конституция РФ устанавливает принцип равноправия ее субъектов (а наше государство является конституционной федерацией, добавим мы), двухсторонними договорами не могут устанавливаться специфические правила применения или неприменения нормативных актов на территории субъекта.

Подводя итог краткому анализу лишь одного законопроекта, следует еще раз подчеркнуть исключительную своевременность проделанной институтом работы. На сегодняшний день, когда Россия ищет новые ориентиры своего развития, когда пока еще не выявлены правовое пространство и механизмы взаимосвязи государства и гражданского общества, хочется надеяться, что подобного рода деятельность в итоге приведет к их необходимому балансу и гармоничному существованию. Вековое наследие российского общества — бесправие личности — должно уйти в прошлое. И необходимым условием этого является наконец-то получившая «права гражданства» конституционная ответственность как орудие контроля общества за государством. И насколько действенным будет это орудие, настолько станет реальной перспектива создания гражданского общества.

Председатель Комиссии по законодательству Народного Собрания — Парламента Республики Ингушетия _ Общественное мнение как условие эффективности мер конституционноправовой ответственности Россия — федеративное государство. Это форма нашего политического бытия, принятая всеми народами добровольно в их собственных интересах. Федерализм — не только четкое распределение прав и полномочий центра и территорий, но и четкое определение круга обязанностей чиновников всех уровней (федеральных и региональных) и ответственности за их неисполнение.

Власть принадлежит народу. Она формируется снизу, и все, что составляет предметы ведения собственно Российской Федерации, предметы совместного ведения федерации и ее субъектов и предметы собственного ведения самих субъектов, есть всего лишь часть этой власти. Народ добровольно поручает осуществление соответствующих полномочий органам государственной власти, а институты добровольно берут на себя обязательства по осуществлению власти. Обязательства же должны исполняться. Неисполнение их влечет за собой соответствующую ответственность. Возможно, именно неответственность власти рождает стремление всех и вся во власть и как следствие этого — рост чиновничьего аппарата. Сегодня это число в России приближается к 3 млн человек (для сравнения: в СССР насчитывалось чуть более 1 млн чиновников). Тенденция роста такой специфической категории «любителей» власти, которая Законом о государственной службе именуется группой «А», угрожающа.

А между тем положение дел в стране не улучшается. Слабо решаются многие проблемы на федеральном уровне, в субъектах РФ. С большой натяжкой идет становление местного самоуправления. Затягивается процесс приведения конституций и законов субъектов РФ в соответствие с федеральной Конституцией. Не все согласуется на местах с принципами организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, которые определены Федеральным законом от 22 сентября 1999 г.

Некоторые политики и ученые склонны причины всех проблем видеть в сепаратизме территорий. Представляется, что пытаться объяснить имеющуюся массу проблем только сепаратизмом отдельных территорий (если он и имеет на самом деле место) будет не совсем верно. Скорее всего масса проблем в конкретной сфере — это следствие не завершившегося в умах и сердцах многих людей (особенно государственных мужей) процесса государственного устройства Российской Федерации.

Всевозможных перекраиваний в нашей истории было достаточно. От этого мы не стали жить лучше. Однако никто не понес ни политической, ни правовой ответственности за последствия трагедии, ставшие их итогом. Не потому ли мы с таким безразличием слушаем всех тех, кто охотно говорит о необходимости укрупнения, разукрупнения субъектов РФ, являющихся государствами или государственными образованиями.

Одной из актуальных проблем современности является проблема силы и авторитета, можно даже сказать, власти общественного мнения. Это явление чрезвычайно сложное, его роль невозможно переоценить, поскольку уровень демократии в любом обществе находится в прямой зависимости от силы этого (хотя и в чрезвычайных муках рождающегося в России) уникального института. В свою очередь общественное мнение находится в прямой зависимости от соответствующей структуризации общества. Трудно придумать что-либо, что столь не отвечало бы задачам становления этой самой уникальной власти, как пересмотры и перекраивания всевозможных границ. Ведь рождение и становление власти и всего остального происходит в рамках определенных территорий. Здесь формируются традиции и все другие основы, которые создают (в буквальном смысле этого слова) в рамках определенного периода времени общественную стабильность, которая как бы взрывается каждый раз, когда происходят всякого рода посягательства на существующую структуру общества. Российская история — убедительное подтверждение этого вывода.

Но от кого и когда исходили в прошлом и исходят в настоящем эти импульсы? Если найти ответ на этот вопрос, будут более успешными попытки всех тех, кто пытается решить любые другие проблемы в России, в том числе и специфическую проблему конституционно-правовой ответственности. Часто любят ссылаться на американскую конституцию. Мол, она принималась 200 лет назад и до сих пор сохраняет свою юридическую силу.

Уверен, что проблема принятия новой конституции США станет в повестку дня тогда, когда в центре или на местах будет проявлена инициатива радикального пересмотра существующего государственно-территориального устройства США: полномочий центра в пользу штатов или штатов в пользу федерального правительства. Однако таких предложений не возникает. Почему?

Потому что общество привычно ко всему тому, что обеспечивает стабильность своих институтов. И все, что может на нее посягать, пресекается еще в зародыше.

Американский опыт, как и опыт многих других стран, например Швейцарии, показывает, что проблема не столько в модели общественного устройства, сколько в желании того, кто приходит к власти, применить к России такую модель, которая именно с его точки зрения более пригодна. Но точки зрения разные, а принципы должны быть неизменны. Спрашивается, кого выбирает общество: лидера, имеющего свою точку зрения относительно тех или иных принципов или придерживающегося заранее определенных принципов? Почему в Швейцарии большинство кантонов (субъектов) по размерам своих территорий и по многим другим показателям значительно меньше большинства субъектов РФ, однако никому в голову не приходит перекраивать их границы, укрупнять их. Швейцарии дорога стабильность, потому и не приходят к власти политики, провозглашающие подобные идеи. А в России? Конституция РФ всего семь лет как принята.

Вслед за этим идет обновление конституционного законодательства в субъектах. Естественно, этот процесс идет в рамках процедур, определенных самим федеральным центром или федеральным центром совместно с регионами. В этих условиях становятся непонятными какие-либо претензии к уже состоявшимся в регионах по существу судьбоносным для них решениям. Не могут субъекты в зависимости от политической конъюнктуры перестраивать свои глобальные политические системы. Это взрывает общественную стабильность и ничего позитивного им не сулит. В чем-то принципиальном надо соглашаться, если отсутствие такого согласия чревато негативными последствиями как для всей Российской Федерации, так и ее отдельного субъекта.

Но что угрожает отношениям Российской Федерации и, скажем, Республики Ингушетия, если в обеих конституциях четко прописано, что Республика Ингушетия является субъектом РФ? Более того, никто в Республике Ингушетия определенно не ставит под сомнение законность этих отношений. Гарантией тому является вся республиканская модель, которая выстроена в полном соответствии с широким общественным мнением, выраженным в период серьезного политического кризиса в России на основе и в соответствии с существовавшими тогда демократическими процедурами. И усилия власти Республики Ингушетия, которая противится насилию над четко выраженным общественным мнением, не принимаются в центре. Иначе как понимать такое положение:

Республика Ингушетия 27 февраля 1994 г. принимает свою Конституцию на всенародном референдуме, и вслед за этим начинается кампания по приведению положений этой Конституции в соответствие с Конституцией РФ. Пока принимали — молчали, а как только приняли — на все лады заговорили о несоответствии. Спрашивается, где были федеральные органы, которые обнаружили эти несоответствия, пока шло всенародное обсуждение? Нужно ли доказывать, что проект Конституции Республики Ингушетия, заранее опубликованный в средствах массовой информации для всенародного обсуждения, как и положено, находился в кабинетах у высоких московских начальников, скажем, у того же Генерального прокурора России, на столе. Видимо, рассчитывали, что в Ингушетии не сумеют принять решение вообще.

Аналогичный пример можно привести с Республикой Алтай.

Несколько лет готовилась ее Конституция. Ее проект прошел официальную экспертизу во многих федеральных органах власти.

Все замечания были учтены. Никто не находил в проекте явных противоречий Конституции РФ. Но вот Конституция принята, и появляется запрос в Конституционный Суд РФ, который ряд важных положений Конституции Республики Алтай объявляет не соответствующими Конституции РФ. И виноватой оказалась только сама республика. Для всех таких случаев надо решать вопрос о конституционно-правовой ответственности тех федеральных органов власти, к ведению которых относится обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ законодательству Российской Федерации.

Вспомним, какие дебаты разгорелись вокруг новой Российской Конституции и через что пришлось пройти, чтобы наконец-то ее принять. Да, мы признаем необходимость полного соответствия всех принципиальных положений любого субъекта РФ положениям Конституции РФ, Однако мы не понимаем такой позиции, когда просчеты или какие-либо ошибки в области, скажем, конституционного законодательства субъекта дают основание обвинять в сепаратизме или в каких-либо иных грехах.

России не угрожает сепаратизм, по крайней мере сепаратизм Ингушетии. России угрожают страхи об угрозе сепаратизма.

Необходимо скорейшее формулирование всего того, что касается конституционно-правовой ответственности тех, кто осуществляет власть. Отсутствие четких норм и принципов, регулирующих отношения «господина у власти», позволяет ему считать источник своей власти всем чем угодно, но не тем, ради чего или кого учреждается сама власть.

доцент кафедры государственного права Регионального открытого социального института (г. Курск), Конституционная ответственность, как и всякая иная, предполагает наличие власти у органов, включенных в сферу ее осуществления. К числу таких органов относится Конституционный Суд Российской Федерации, решения которого служат основанием применения конституционной ответственности.

В конституционно-правовой литературе принято говорить о специфической политико-правовой природе власти, присущей Конституционному Суду1. Автор статьи в целом разделяет эту позицию, если иметь в виду, что термин «политико-правовая природа» подчеркивает два момента, на которые указывает Н.В. Витрук: 1) Конституционный Суд — это высший судебный орган конституционного контроля в РФ; 2) Конституционный Суд — высший орган судебной власти по защите конституционного строя2.

Вместе с этим необходимость использования термина «политика»

при характеристике природы власти конституционного суда вызывает сомнения по крайней мере по трем причинам. Во-первых, этот термин в большей мере подчеркивает не юридический, а политологический аспект природы власти конституционного суда.

Во-вторых, понятию «политика» недостает юридической определенности, и в результате подобная характеристика власти оказывается недостаточно удобной для ее юридического использования3. В-третьих, применение термина «политика» по отношению к природе власти конституционного суда создает возможность для трактовки последнего как политического органа, что недопустимо, по мнению Н.В. Витрука и ряда других ученых4.

См., напр.: Овсепян Ж.И. Правовая защита конституций. Судебный кон ституционный контроль в зарубежных странах. Ростов-на-Дону, 1992. С. 20;

Витрук Н.В. Конституционное правосудие. М., 1998. С. Витрук Н.В. Указ. соч. С. 87.

Именно по этой причине в науке высказано мнение об условности классификации власти, основанной на выделении политической и других сфер общественной жизни (см.: Мальцев Г.В. Право и политика в контексте теории власти // Право и политика современной России. М., 1996. С. 19). 4 Витрук Н.В., Указ. соч. С. 88.

Сказанное позволяет полагать, что существует потребность в юридической конкретизации приведенной характеристики природы власти конституционного суда.

Автор рассматривает власть в качестве формы связи действительности и потенциальности, одним из обязательных факторов которой является право, а другим — сила. Эта точка зрения на власть основывается на взглядах Л. Дюги, И.А Ильина1 и не противоречит наиболее распространенным в отечественной юриспруденции взглядам на нее как на способность и возможность субъекта оказывать решающее влияние, воздействие на действительность, осуществлять свою волю и реализовывать собственные цели.

Власть Конституционного Суда РФ в сфере осуществления конституционной ответственности — это его реальные возможности и способности в рамках имеющихся полномочий (фактор права) влиять (фактор силы) свойственными ему способами на субъектов совершенных или возможных нарушений конституционных требований в целях соблюдения предписаний Конституции РФ.

Природа власти конституционного суда во многом связана с тем местом, которое он занимает в системе органов власти, и его ролью в ней. Из существующих по данному поводу точек зрения обозначим две, наиболее нам близкие.

Одна из них принадлежит Ж.И. Овсепян, рассматривающей конституционный суд как орган самостоятельной ветви власти наряду с традиционными тремя ветвями государственной власти2. По ее мнению, власть конституционного суда является государственной и обладает характером судебной конституционноконтрольной власти.

Автором второй точки зрения является Н.В. Витрук, который видит конституционный суд в качестве одного из высших органов государственной власти наряду с президентом, парламентом и правительством3. Отмечая специфику политико-правовой природы конституционного суда, он пишет, что конституционное правосудие «представляет собой синтез, сплав двух начал — сущности конституционного контроля и формы правосудия, в результате чего мы имеем дело с самостоятельным видом государственновластной контрольной деятельности в специализированной форме Дюги Л. Конституционное право. Общая часть. Государство. М., 1908.

С. 48—49; Ильин Н.А. Понятие права и силы // Собр. соч. в 10 т. Т. 4. М., 1994. С. 14, 40.

Овсепян Ж.И. Указ. соч. С. 46 и др.

Витрук Н.В. Указ. соч.

конституционного правосудия», являющегося высшей формой конституционного контроля1.

Думается, что позиции Н.В. Витрука и Ж.И. Овсепян о природе власти конституционного суда близки к истине.

Власть конституционного суда представляет собой качественно новый тип власти, присущий демократическому конституционному государству2. Ее природа обнаруживается при рассмотрении неоднородности власти данного типа государства, на которую уже обращалось внимание в юридической литературе. Так, Ж.И. Овсепян совершенно справедливо отметила дуализм каждой из трех ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной3. К этому можно добавить, что дуализм присущ не только каждой отдельной ветви власти, но и государственной власти в целом.

С одной стороны, это власть, которая свойственна в сфере управления обществом любому государству. Исходная непосредственная ее основа заключена в общесоциальной сущности самого государства, в наличии общих функций для любого типа государства в данной сфере деятельности. Такая власть напрямую исходит от государства и по своей природе является в первую очередь государственной. В то же время с ее конституционным разделением на относительно самостоятельные ветви она по форме становится властью конституционной. Иными словами, власть прежнего доконституционного государства в условиях ее разделения сохраняет свое функциональное содержание в части, касающейся общих для любого государства функций, но обретает при этом конституционную форму. Поэтому думается, что данный тип власти можно именовать государственно-конституционной властью, подчеркивая таким образом ее государственную сущность и конституционную форму.

Государственно-конституционная власть формируется в результате оптимального сочетания и реализации двух задач в области организации и функционирования власти государства в конституционных условиях его существования: а) необходимости разделения ее прежней целостности; б) необходимости сохранения таких ее функций, как законодательная, исполнительная и судебная. Обеспечение баланса этих требований дает возможность разделить прежнюю целостность государственной власти на Подробно о характеристике этого типа государства см.: Четверти В.А.

Демократическое конституционное государство: введение в теорию. М., 1993.

Овсепян Ж.И. Указ. соч. С. 22.

три ее ветви — законодательную, исполнительную и судебную — с сохранением одноименных функций, необходимых для управления обществом. В результате власть обретает конституционный характер, оставаясь по своей природе государственной.

С другой стороны, «демократическое конституционное государство обретает качественно новый тип власти по сравнению с властью доконституционного государства. Этот тип власти рождается под влиянием переориентации общества на власть народа и на ценности прав и свобод человека, диктующие потребность в дополнительных особенных функциях государства, которые оно не знало ранее. В свою очередь необходимостью новых видах деятельности государства требует структурных изменений в организации власти. Частично эти функции распределяются между органами различных ветвей государственно-конституционной власти, но их концентрированное осуществление поручается специально формируемым органам государственной власти, которые не были известны доконституционному государству. Так, необходимость создания конституционного суда обусловлена потребностью в осуществлении новой для государственной власти функции судебного конституционного контроля. Ж.И. Овсепян совершенно справедливо заметила, что «при отсутствии специализированных органов конституционного контроля есть все основания говорить и об отсутствии механизма правовой охраны конституции»1.

Власть, осуществляемая конституционным судом, исходит в первую очередь от конституции и по своей сути является конституционной, а по форме — государственной. Основной закон страны, требуя формирования конституционного суда и предоставляя ему специфические полномочия, как бы «делегирует» его в сферу государственной власти для осуществления конституционных функций, прежде всего для защиты конституции от возможных ее нарушений со стороны органов власти и должностных лиц. В результате власть, присущая конституционному суду, оказывается не только конституционной, но и государственной.

В связи с этим ее, видимо, можно именовать конституционногосударственной властью, отражая таким образом ее конституционную природу и государственную форму. В то же время осуществление власти конституции предполагает использование не только организационных механизмов государства, но и непосредственных механизмов естественной власти, присущей каждому человеку.

Овсепян Ж.И. Указ. соч. С. 42.

Сказанное дает основания: а) определить место в системе власти государства новым для него органам, к числу которых, помимо Конституционного Суда РФ, относятся избирательные комиссии и Конституционное собрание (ст. 135 Конституции РФ); б) признать конституционно-государственную природу власти конституционного суда — в целом и в сфере конституционной ответственности в частности; в) согласиться с наличием власти конституции, которая обладает потенциалами воздействия на сознание человека и общества.

Конституционный суд призван осуществлять в первую очередь именно власть конституции, исключительным и непосредственным юридическим источником которой является основной закон страны, опосредствующий своим текстом право и власть народа.

Власть конституции по отношению к государству носит конституирующий характер. Являясь высшей властью в сфере права, она обладает свойствами верховенства, прямого действия и непосредственно направлена на реализацию учредительной власти народа, прав и свобод человека. Непосредственность и прямое действие конституции проявляют господство, власть права, а также информационную основу основного закона страны. Эта основа заключена в конституционных идеях, которые юридическая наука рассматривает в качестве предпосылок конституционализма1. Такая власть концентрируется в виде знаний, распространяется по информационным каналам и через них напрямую воздействует на сознание субъектов социальной активности. Конституционные идеи, реально моделирующие перспективу развития общества и объективированные в тексте основного закона, переводят силу народа, его власть в потенциальную сферу, свойственную праву. В результате конституция оказывается правовой юридической формой преодоления разобщенности права и силы в обществе, разобщенности человека, гражданского общества и государства. При этом основной закон, опосредствуя власть народа, его знания и формируя вектор развития общества, приобретает воздействующий потенциал, свойственный источнику власти права. Таким образом, конституция в демократической модели управления обществом завоевывает господствующее положение, а ее власть оказывается качественно новым уровнем осуществления естественного права народа и его учредительной власти.

С.А. Авакьян совершенно справедливо рассматривает конституционные идеи в качестве предпосылок конституционализма (Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. М., 2000. С. 230).

Конституционный суд в рамках своих полномочий в сфере конституционной ответственности также наделен непосредственной формой конституирующей власти в той мере, которая предоставлена ему основным законом. Так, правовые позиции1, формулируемые конституционным судом, призваны оказывать решающее влияние на юридическую практику, непосредственно воздействуя информационными каналами на сознание субъектов.

Конституционный суд не располагает организационным структурами для осуществления конституционной ответственности, и его власть в этой сфере носит информационно-правовой характер.

При этом организационный уровень реализации конституционной ответственности должен обеспечиваться органами государственноконституционной власти. Он необходим для реализации негативной ответственности, без которой трудно рассчитывать на действенность наиболее распространенной позитивной конституционной ответственности. В основе тесной связанности негативной и позитивной конституционной ответственности лежит ответственность негативная. Она является определяющей, базовой. Без нее в современных условиях и в необходимых для успешного развития общества масштабах не может сформироваться ответственность позитивная. Наличие реально действующих механизмов власти, которые фактически и на деле обеспечивают неотвратимость негативной ответственности, приводит к тому, что сама ответственность как бы отчуждается от ее органов, становится относительно самостоятельным фактором власти. Она обретает свойство «превентивно» влиять на поведение субъектов общественных отношений и превращается из негативной ответственности в позитивную.

Подводя итоги, можно сказать, что власть конституционного суда в сфере конституционной ответственности относится к конституционно-государственной власти, которой присущ непосредственный конституирующий характер. В рамках этой разновидности власти конституционный суд осуществляет судебную конституционно-контрольную деятельность, обладающую информационно-правовой природой.

Определение термина «правовая позиция» см.: Витрук Н.В. Проверка конституций и уставов субъектов РФ на соответствие Конституции РФ в практике Конституционного Суда РФ: опыт проблемы // Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании.

М., 1999. С. 30.

доцент факультета права и администрации Вроцлавского университета (Польша) Ответственность главы государства в 1. Монархия В прошлом не было юридических процедур, с помощью которых можно было привлечь к ответственности монарха за нарушение конституции. Он считался неприкосновенным как со стороны политической, так и со стороны правовой. Иногда считалось, что princeps legibus solutus (князь связан правом), утверждалось, что король должен быть sub lege (Генрик Брактон).

Однако в абсолютной монархии правитель был теоретически ограничен только правом Божественным и исходящим из него естественным правом. Это означало, что за свои поступки он должен отвечать перед Богом, от имени которого властвует, а также перед подданными, которые в своих мыслях оценивали его действия.

Можно говорить о моральной ответственности правителя по отношению к подчиненным ему людям. Отвественность эта опиралась на постулаты, сформулированные Фомой Аквинским: regnum nоn est propter regem sed rex propter regnum (не власть для короля, а король для власти). В позитивном праве не было ни процедур привлечения властителя к ответственности, ни органов, которые могли бы оценивать деяния монарха. Все чиновники в государстве исполняли приказы правителя и были от него зависимы. Не существовало органа, который мог бы рассматривать вопрос: поступает правитель надлежащим образом или нет.

Только Папа римский мог проклясть царя или короля за нарушение заповедей, и это оружие в его руках исполняло роль, подобную сегодняшнему импичменту, а также международным санкциям.

У Марсилия Падуанского появляется концепция справедливого народного бунта, направленного против плохого монарха. Впоследствии все большую популярность получает идея общественного договора, в которой можно найти оправдание возможности наказания правителя, не выполняющего условия этого мифического договора. Философы в своих работах подвергали сомнению средневековый образ иерархического мира, открывая дорогу победе принципа равноправия.

Этот принцип требует, чтобы все оценивались одинаково, и это означает, что не должно быть лиц, не несущих ответственности за свои поступки. Идеальное равноправие — это, между прочим, полная и безаговорочная ответственность перед одинаковыми судами. Минимум равноправия — это возможность отклонения каждого процессуального иммунитета в определенных правом случаях. В монархиях этот принцип не был достигнут, так как правителям принадлежала безоговорочная неприкосновенность.

В XVI, XVII и XVIII вв. рассматривалось, могут ли монархи быть лишены власти и осуждены. Одновременно с постулатами демократизации политической системы появились взгляды, допускающие возможность лишения трона и осуждения правителя народом. Такая возможность существует in potentia в принципе суверенитета народа. Коль скоро суверенитет означает наивысшую власть, то ее носитель может оценивать каждого. Всяческие исключения ео ipso означают ограничения независимости. Правда, в Англии никогда expressis verbis не был сформулирован принцип суверенитета народа. До настоящего времени действует доктрина суверенитета парламента (известно изречение о всесильности парламента, который может все, кроме превращения женщины в мужчину и vice versa), но это не изменяет сути проблемы. Потверждением склонности представительства народа к неограниченной власти были процесс и казнь несчастного Карла I.

На континенте подобным образом закончилась борьба французского Национального собрания, согласно революционной доктрине представляющего народ, с Людовиком XVI.

Однако прежде чем дошло до казни короля, на сегодняшней Площади Согласия в Париже была утверждена первая французская Конституция (1791). Она представляет собой довольно интересный казус. С одной стороны, она объявляет личность короля неприкосновенной и святой. Далее, однако, утверждается, что в определенных случаях монарх за неисполнение своих обязанностей может быть лишен трона. В случае такого лишения короны король считался отреченным от престола и возвращался в ряды обычных граждан. Ст. 8 Конституции гласит, что после полного и легального отстранения король может быть осужден и приговорен за совершенные после этого действия.

В подобном случае конституционный монарх в принципе рассматривается как президент. Охраняется его неприкосновенность, но она перестает действовать после лишения короля престола. К утрате неприкосновенности приводит результат процедуры, подобной североамериканскому импичменту. Это интересное решение повторено во французской Конституции 1870 г., где предусматривалась личная ответственность императора. Однако такое решение не укоренилось в других странах.

Европейские монархии либо трансформировались в республики (пример самой Франции), либо в монархии конституционные, а далее парламентарные. В монархиях парламентарных король не несет ответственности за возможные нарушения статей конституции; более того, ему принадлежит безоговорочная материальная неприкосновенность в полном объеме, что означает, что он не несет ответственности за свои поступки. Прагматичное объяснение такое: привлечение монарха к ответственности за действия, наносящие ущерб стране, заканчивалось лишением трона, что сегодня не так важно, как в прошлом, вместе с тем это наверняка кризис политический и ослабление позиции страны на международной арене. Идеологическое оправдание отсутствия ответственности монархического главы государства содержится в утверждении, что святой и неприкосновенный монарх не может совершать ошибок. В Великобритании пишется, что the king can do not wrong. В связи с этим никакой суд не может осуждать королевские поступки. Даже тогда, когда король совершает преступление, предусмотренное всеобщим правом, действия его защищает принцип неответственности1: «Если бы королева собственными руками убила первого министра, никакой суд не мог бы рассмотреть этого дела» (Дайси). Так образно британский конституционалист изобразил безоговорочную неприкосновенность монарха.

На политической сцене возможность совершения правителем ошибки сводится почти до нуля из-за необходимости контрассигнации всех важнейших действий короля министром, принимающим таким способом ответственность на себя. Институт контрассигнации служит соединению принципов безнаказанности монарха и наказуемости органов государства перед парламентом за все действия. Король остается неответственным, но никогда не может действовать сам. При каждом правительственном указе монарх должен взаимодействовать с другим органом, который отвечает за данный акт. Монарх лично не имеет возможности нарушения конституции, так как в политической системе не играет активной роли. Rex regnat, sed non gubernat.

В наследственной монархии (а такая сегодня доминирует в мире) король наследует свои права от рождения до конца жизни.

Это означает, что ему принадлежит безоговорочная неприкосновенность, независимо от того, правит ли он или только ожидает этого права. Из этого следует, что может возникнуть ситуация, в В литературе, посвященной этой проблеме, используются термины «безответственность», «безнаказанность», «неответственность» монарха. Мы оставили в статье польского коллеги последний термин. — Прим. отв. ред.

которой главная причина обладания неприкосновенностью, т.е.

факт получения наивысшего титула в государстве, вообще не будет иметь места (например, в случае преждевременной смерти наследника престола). Во всяком случае не возникает проблема с несением ответственности лицом, которое уже не занимает самого высокого поста в государстве.

Благодаря пожизненному сроку своих прав монарх не опасается привлечения к ответственности. Считается, что этого требует логика и желание подчеркнуть особенную позицию главы государства, резко отличающуюся от статуса подданных. Как писал М. де Бролье, королевская неприкосновенность (inviolabilite) может функционировать только по отношению к лицам, имеющим специальный статус, а временная (intermittente) неприкосновенность, которая начинается сегодня и заканчивается завтра, — это нечто смешное. Утверждается, что возможность привлечения к ответственности в будущем усложняла бы занятие должности и потому даже эвентуально отстранение не должно быть предпосылкой для возбуждения судебного дела, направленного на наказание.

2. Республика Идеологическая платформа позиции президента отличается от определения монархической власти. В типичной для сегодняшнего времени демократической республике вместо концепции суверенитета главы государства существует идея верховенства народа. Эта идея привела к разделению суверенитета на политический и правовой. Суверенитет политический, в большей степени абстрактный и теоретический, принадлежит обществу, в то время как более конкретный суверенитет правовой — органам государства. Одним из этих органов является президент, который косвенно или непосредственно избираем народом. Это означает, что его мандат не является пожизненным и по окончании срока нет препятствий для трактования данной личности в связи с потерей неприкосновенности иначе, нежели других граждан. Кроме того, во время пребывания президента в должности можно пытаться ввести в действие процедуру привлечения его к ответственности за нарушение конституции или обычное преступление.

В республиках недемократических может быть иначе, о чем свидетельствует пример польской Конституции 1935 г. Она утверждала, что президент ответствен перед Богом и историей.

Безусловно, такая метафизическая ответственность более важна, нежели реализованная государственными органами, которые опираются на параграфы права (монархи несут такую же ответственность независимо от того, провозглашена в их государствах конституция или нет).

Приведенный выше пример, однако, принадлежит истории.

На современном этапе развития правилом является существование записанных в конституции процедур, создающих возможность привлечения к ответственности лиц, являющихся президентами. Это означает, что в отличие от монархов они не обладают безоговорочным иммунитетом, охраняющим их пожизненно от несения ответственности за действия, совершенные при исполнении служебных обязанностей или непосредственно с ними не связанные. Исходя из этого, во-первых, президент после отставки может отвечать перед судом как обычный гражданин.

Такая возможность во многих странах упрощена благодаря типичному закону, запрещающему исполнение президентских функций более чем два срока (правда, препятствием может быть решение, применяемое в Чили и Италии, где бывшие президенты стали пожизненными сенаторами с далее охраняемым иммунитетом).

Во-вторых, во время действия полномочий можно пытаться лишить президента должности — в большинстве стран путем конституционной ответственности. Бывают, однако, исключения. В Словакии президент, выбраный парламентом, может быть впоследствии им отозван большинством 3/5 голосов. В Румынии и Азербайджане аналогичное решение парламента впоследствии должно быть утверждено референдумом. В Австрии и Исландии допускается возможность отзыва главы государства избирателями. В некоторых странах возможно также выражение президенту вотума недоверия в ситуации, когда он не нарушил закона, а единственно совершил, по мнению законодателей или избирателей, политическую ошибку, являющуюся основанием его освобождения от поста.

Более типичной является процедура, построенная на утверждении нарушения закона личностью, занимающей наивысшую должность в государстве. В этом случае надо доказать вину президента, что является поводом для его отставки. Возникает вопрос: какой орган уполномочен обвинять или оправдывать президента? Возможны два варианта.

Первый применяется в США, где это названо английским термином «импичмент». Особенностью этого варианта является факт вынесения приговора не очень престижным Верховным судом, а верхней палатой конгресса — сенатом. Это можно объяснить таким образом, что президент обладает компетенцией назначения на высшие судебные должности, что может создавать подозрения в необъективности в случае рассмотрения вопроса об ответственности президента в высшей судебной инстанции. В этом особенном случае налицо отступление от догмата разделения власти на три ветви и признается возможность привлечения к ответственности президента законодательным собранием. Такал ситуация создает возможность злоупотребления процедурой для политических целей. Например, считается, что в 1868 г., когда было вынесено обвинение президенту Джонсону в нарушении кодекса 1867 г., это обвинение было только подтекстом для устранения президента по причинам чисто политическим, потому что этого нельзя было достигнуть другим путем. Во всяком случае такая процедура возможна только благодаря двухпалатной структуре конгресса, так как без этого трудно было бы сохранить формальные гарантии справедливого процесса при проведении всей следственной процедуры до момента оглашения решения в пределах одного сегмента власти.

Альтернативная модель строится на взаимодействии парламентарных и судебных органов во время расследования. Первые выдвигают обвинение, в то время как вторые должны оценить его состоятельность. Теоретически такое разделение ролей дает большие гарантии справедливого процесса. В североамериканской модели возможна ситуация, в которой в рамках политической борьбы одна партия, имеющая значительное преимущество в обеих палатах конгресса, отстраняет от должности президента, представляющего другой лагерь. Поэтому во многих странах Европы осуждение передано в руки судов или трибуналов, которые считаются более независимыми, нежели избранники народа, могущие опасаться его недоброжелательности на ближайших выборах. Иными словами, в случае конфликта между властью законодательной и исполнительной, который достигает кульминации в момент обвинения президента, все решает третья власть, не втянутая непосредственно в конфликт, что создает определенные гарантии вынесения приговора sine ira et studio.

На Европейском континенте (где преимущественно принят принцип уголовной и конституционной ответственности президента, исключая парламентарную) признаны два типа органов для осуждения президента. В некоторых государствах (Германия, Венгрия) после решения парламента о привлечении президента к ответственности вопрос об отстранении главы государства с поста решает конституционный суд — орган, который обычно занимается потверждением согласованности законов с конституцией.

Члены конституционных судов избираются парламентом.

В других странах (Франция, Польша) после обвинения, высказанного членами обеих палат парламента, проблему ответственности президента решают специальные органы, главной задачей которых является осуждение важных лиц. Разница между Францией и Польшей состоит в том, что в V Республике палаты парламента избирают членов высокого суда правосудия среди своих членов, а в III Речи Посполитой сейм избирает членов государственного трибунала не из своего состава, что теоретически гарантирует большую объективность. Во Франции судьи одновременно являются членами законодательного органа, выносящего обвинение президенту, а значит nemo iudex in causa sua.

Проблема заключается в том, что не существует судебных органов, совершенно независимых, скомплектованных без политических предвзятостей. В связи с этим каждое принятое решение может внушать сомнения в беспристрастности.

3. Заключение Само существование института главы государства бросает вызов принципу равноправия в отношении закона. Общепринято указывать, принимая во внимание благо государства, что в данном случае (впрочем, не только в нем) не следует относиться буквально к этому революционному лозунгу. Величие государства и народа, носителем которого должен быть монарх или президент, ценится больше, нежели абстрактный принцип. Происходит это прежде всего по той причине, что многие государства являются старше демократических конституций и считают своим долгом не только гордиться традициями, но и развивать их.

Молодые государства, со своей стороны, нуждаются в коренном определении своего существования, а также тождественности, чему отлично может способствовать стоящий по закону над всеми «отец народа».

Также поэтому глава государства застрахован от отношения к нему как к любому иному жителю страны. Даже если установлены (в республиках) механизмы, с помощью которых возможно смещение «предводителя» с должности, то преимущественно они остаются вне радиуса действий обычных граждан. Несостоятельность президента может быть в преобладающем большинстве государств вызвана только в результате действий иных верховных органов. Инструменты непосредственной демократии используются в исключительных случаях. Преобладает мнение, что не нужны референдумы, касающиеся сохранения либо несохранения президента в должности. Считается, что проблема является сверхсерьезной для вынесения ее на суд изменчивого общественного мнения. Право вынесения приговора о закономерности действий президента обычно (кроме выше указанных примеров Исландии и Австрии) признается только за элитой государства.

Знаменательно, что такая позиция не оспаривается даже самыми ярыми защитниками демократии.

Нетрудно заметить, что даже в тех странах, где существуют официальные возможности принуждения главы государства к оставлению должности до окончания срока полномочий, возможности эти используются не так часто. В США, например, за последние 200 лет к импичменту обращались всего три раза, но ни в одном случае не было вынесено осуждающего приговора. В Европе никто не торопится начинать соответствующие процедуры, опасаясь нарушения стабильности в государстве, а также нелестного мнения за границей.

Следовательно, вопреки официальной демократизации, которая должна была, среди прочего, означать сокращение дистанции между власть имущими и управляемыми, постоянно сохраняется статус главы государства с применением к нему абсолютно иных процедур, нежели к обычным гражданам. Это означает, что важнее абстрактных, изобретенных в философских салонах правил будут интересы государства, требующие сохранения различий между фактическими распорядителями власти и теоретическим сувереном, т.е. народом. Перспективные интересы государства ставятся выше, чем дословное понимание требований политической правильности. Политики прекрасно понимают, что каждый процесс, направленный против лица, представляющего государство в мире, означает неизбежный спад доверия международного общественного мнения к этому государству, не способному выдвинуть своего безупречного представителя. Оспаривание правильности действий символа государства может быть принято за выражение слабости, гражданский вотум недоверия, проявление нехватки веры в возможности собственной страны.

В связи с этим можно предположить, что в ближайшем будущем институт конституционно-правовой ответственности главы государства будет использоваться реже, чем процедура вынесения вотума недоверия премьеру, правительству. Политическая ответственность исполнительной власти — явление сегодня очевидное, которое имеет место во всех странах, не принявших президентской системы правления. Премьер каждый момент должен считаться с тем, что смена политической конъюнктуры может привести к падению его кабинета. Этот риск включен в стоимость исполнительной деятельности правительства. Зависит он от расклада сил в парламенте. В то же время глава государства, если даже и является президентом, избираемым парламентом, из-за отстранения от текущей политики не создает специальных мотивов для его удаления. В президентской системе, в свою очередь, если такие причины возникнут, то влияние президента значительно осложняет возможность лишения его должности до истечения срока полномочий.

Summa summarum идея осуждения и впоследствии отрешения главы государства либо юридически невозможна (казус современмонархий), либо необычайно сложна для проведения из-за политических и законодательных причин (в республиках).

заведующий кафедрой конституционного права Поволжской академии государственной службы (г. Саратов), доцент, Конституционно-правовая ответственность За последние десятилетия Российское государство претерпело значительные изменения в своей истории. От государства тоталитарного, структура которого обеспечивала диктат человеку правил поведения, исключающих свободу выбора, оно стремится осуществить переход к государству демократическому, в перспективе способному обеспечить своим гражданам качество жизни по примеру стран с устоявшейся системой гуманистических ценностей.

В идеале видится конституционный строй, при котором государство и человек обладают комплексом взаимных прав и обязанностей и ответственностью за неисполнение последних. Установление правового государства, закрепленное ст. 1 Конституции РФ, требует разумного правопорядка, основанного на признании приоритета прав и свобод человека, равенстве всех перед законом, гарантированности государством собственности и безопасности личности.

Прав Б.С. Эбзеев, говоря, что «...основные права и свободы накладывают на государство не только пассивную обязанность воздержания от вмешательства в границы свободы личности, но и активную (позитивную) обязанность, выражающуюся в законодательной, управленческой и судебной деятельности, направленной на содействие в практическом осуществлении индивидом принадлежащих ему прав и свобод»1.

Защищенность государством как самой мощной социальной силой придает правам человека и гражданина значительную наЭбзеев Б.С. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства: Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации / Отв. ред. Б.С. Эбзеев: В 2 т. Т. 2. М., 2000. С. 11.

дежность и гарантию их реального осуществления в наиболее полном объеме. Но эта гарантия — не абсолютная. Не следует забывать, что само государство, как это показывает история, может нарушить права и свободы граждан и при этом избежать ответственности за причиненный вред, становясь источником произвола, нарушения элементарных прав человека и гражданина.

Принятие в 1934 г. высшими властями СССР печально известного постановления, имевшего силу закона, о борьбе с «врагами народа» стало юридической основой для массовых репрессий второй половины 30-х гг. Этим постановлением подсудимый лишался права на защиту и обжалование приговора, была ликвидирована открытость судебного разбирательства Основанием для конституционной ответственности государства выступают нарушения конституционных норм, затрагивающих права и свободы граждан. Особенностью данного вида ответственности является то, что сторонами здесь выступают как человек, так и государство в целом, а не только его органы. Данный тезис подтверждается ст. 53 Конституции РФ, которая гласит:

«Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействиями) органов государственной власти или их должностных лиц». Необходимость наличия такого субъекта конституционной ответственности подчеркивает М.В. Баглай, отмечая, что «важно, чтобы демократическое правовое государство теоретически предусматривало возможность такой ответственности как своеобразную превентивную меру против поползновений антидемократических сил»1.

Таким образом, самостоятельным субъектом конституционной ответственности за нарушения прав граждан выступает государство в целом. Другой вопрос: какова мера ответственности всего государства? Ведь государство, даже грубо нарушающее права своих граждан, не перестанет существовать, не будет ликвидировано своими гражданами. А значит, здесь речь может идти об ответственности в основном органов государственной власти или их должностных лиц. Именно к ним могут быть применены санкции за нарушение конституционных норм.

Речь в данном случае идет об особом виде санкций. Их определение дает Н.М. Колосова: «Конституционная санкция — это возможность наступления неблагоприятных последствий через законодательное принуждение по отношению к субъекту права в Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации М., 2000. С. 34.

случае неисполнения им конституционных обязанностей или в случае злоупотребления своими правами»1.

Однако конституционные санкции значительно отличаются от санкций, применяемых в других отраслях права, где главным является привлечение к ответственности личности, а не органов государства. При этом ответственность как личности, так и органов государства не обязательно носит негативный характер, большинство субъектов добровольно соблюдают установленные государством правила поведения. «Смысл государственно-правового воздействия при установлении юридической ответственности в том, чтобы вызвать положительные для развития общества поступки, а не применить наказание за неисполнение норм права»2.

Назначение конституционной ответственности также не сводится к наказанию. Как отмечает Д.Т. Шон: «Главное — стимулировать позитивную деятельность ее потенциального субъекта, а если деятельность на практике такой не является, то сменить персональный состав органа, заменить одного руководителя другим»3.

Если говорить о конституционной ответственности в сфере нарушения государством и его органами прав человека, то начинать нужно с Президента РФ. Он в соответствии со ст. Конституции РФ является гарантом прав и свобод человека и гражданина. В этом качестве он вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае нарушения этими актами прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Такие случаи имели место. Например, Указом Президента Республики Ингушетия от 26 апреля 1999 г. установлено, что до 1 января 2004 г. лицам, не имеющим регистрации на территории данной республики, а также не состоящим на учете в миграционной службе, не разрешаются продажа, дарение, обмен жилых домов и квартир. Этим грубо нарушались конституционные права граждан: свобода передвижений, право частной собственности и др. Президент РФ приостановил действие этого Указа, предложив привести его в соответствие с Конституцией РФ4.

Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации.

М., 2000. С. 110.

Черных Е.В. Юридическая ответственность и государственное принуждение // Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько.

М., 2000. С. 554.

Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7. С. 38.

Российская газета. 2000. 15 нояб.

Если акты самого Президента РФ будут посягать на конституционные права и свободы человека, то их можно оспорить в суде, однако отрешению от должности при этом Президент подлежать не будет.

Конституционная ответственность парламента за нарушения прав и свобод граждан выступает в случае принятия неконстиггуционных законов, реализация которых посягает на основные права человека. Мерой ответственности в таком случае будет признание таких законов недействующими Конституционным Судом РФ. К сожалению, бездействие Федерального Собрания, выражающееся в непринятии очень важных законов, регламентирующих конституционные права и свободы человека и гражданина (например, Закон «Об обращениях граждан», Трудовой кодекс и др.), не влечет за собой никакой ответственности. Хотя можно было бы предусмотреть конкретные сроки принятия того или иного закона, касающегося прав и свобод граждан, и нарушение таких сроков рассматривать как основание для конституционной ответственности вплоть до роспуска нижней палаты парламента.

Значительным шагом вперед в установлении конституционной ответственности, в том числе и за нарушения прав человека, стало принятие Федерального закона от 22 сентября 1999 г. с изменениями от 19 июля 2000 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1.

Данный Закон устанавливает в качестве санкции конституционной ответственности законодательного органа субъекта РФ его роспуск по инициативе либо высшего должностного лица субъекта РФ, либо Президента РФ.

Роспуск предусматривается в тех случаях, когда данный орган не отменил свой незаконный акт, чем нарушил права и свободы граждан, интересы юридических лиц, создал препятствия для осуществления полномочий органами государственной власти и местного самоуправления. Президент РФ может вынести предупреждение законодательному органу, а также вправе обратиться к нему с представлением о приведении нормативного правового акта в соответствие с законодательством. Если в течение трех месяцев данный орган не принял мер по исполнению решения суда и не отменил незаконный акт, то Президент РФ вносит в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске законодательного органа субъекта РФ. Государственная Дума в течение двух месяцев обязана рассмотреть данный законопроект.

СЗ РФ. 1999. N° 42. Ст. 5005; Российская газета. 2000. 1 авг.

После вступления в силу федерального закона полномочия законодательного органа субъекта РФ прекращаются.

Основным субъектом конституционной ответственности за нарушения прав граждан, конечно, выступают органы исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. По отношению к Правительству РФ в качестве санкции конституционной ответственности может стать его отставка по инициативе Президента РФ, Государственной Думы и по его собственной инициативе. Здесь желательно было бы включение в текст Конституции РФ перечня оснований для такой отставки, который бы мог включать в себя и несоблюдение или нарушение прав граждан на территории России.

Кроме того, акты Правительства РФ, нарушающие права граждан, в соответствии с ч. 3 ст. 115 Конституции РФ могут быть отменены Президентом РФ или признаны несоответствующими Конституции РФ Конституционным Судом. Примером этому может служить отмена Президентом РФ Постановления Правительства о запрете использования автомобилей с правосторонним расположением руля. Президент в данном случае выступил в защиту права граждан России пользоваться своей личной собственностью.

Мерой ответственности высшего должностного лица субъекта РФ может быть его отзыв избирателями субъекта РФ в случае, если такое положение предусмотрено законодательством субъекта РФ1.

Как проявление системы «сдержек и противовесов» на региональном уровне можно рассматривать возможность выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ со стороны законодательного органа субъекта РФ в следующих случаях, предусмотренных федеральным законом: