«Издательство Московского университета 2001 УДК 342 ББК 07.99(2)0 К65 Издание осущесталено при содействии Института Открытое общество (Фонд Сороса), Программа Право Конституционно-правовая ответственность: проблемы ...»

Указанных норм, на мой взгляд, недостаточно для обеспечения соответствия конституций республик Конституции РФ. Требуется установить дополнительные меры ответственности для законодательных органов государственной власти субъектов РФ, предусмотрев, что в случае неоднократных, повторяющихся нарушений федеральной Конституции, когда была применена ответственность в виде роспуска законодательного органа, но вновь выбранный парламент либо не устраняет существующие противоречия, либо создает новые, что подтверждается решениями Конституционного Суда РФ, Государственная Дума РФ вправе принять решение о временном ограничении прав законодательного органа субъекта РФ и перераспределении в свою пользу полномочий по изменению и дополнению конституции (устава) данного субъекта. Такая позиция полностью соответствует п. «а» ч. ст. 72 Конституции РФ, которая относит к совместному ведению вопросы обеспечения соответствия конституций, уставов субъектов РФ Конституции России.

Кроме того, рассматриваемые нормы закона не лишены определенных недостатков, затрудняющих их применение2. Так, СЗ РФ 2000. № 31. От. 3205. См.: Авакьян С.А. Интервью // Законодательство. 2000. №11. С. 10.

формулировка о том, что «противоречия между федеральным нормативным актом и актом субъекта федерации должны быть установлены судом», вызывает несколько вопросов. Во-первых, суд (видимо, прежде всего, Конституционный Суд РФ) не просто устанавливает факт противоречия, а признает соответствующие нормы неконституционными, т.е. они утрачивают силу.

Поэтому трудно себе представить, каким образом соответствующий законодательный орган или должностное лицо сможет предпринять меры по исполнению решения суда, которого достаточно самого по себе. Во-вторых, если допустить такую ситуацию, то возникает два вида конституционно-правовой ответственности за одно правонарушение в указанной сфере. В-третьих, неясно, какой суд вправе установить факт уклонения законодательного органа субъекта РФ или должностного лица от отмены или приведения в соответствие с федеральной Конституцией РФ и законодательством нормативного акта субъекта РФ, содержащего коллизии.

Очевидно, что указанные проблемы выходят за пределы регулирования рассматриваемого закона и требуют разработки новых законов и (или) дополнения действующих для определения вида и компетенции судов, правомочных рассматривать вышеуказанные вопросы, в том числе о соответствии местных нормативных актов федеральному законодательству.

Что касается вопроса о применении указанных мер ответственности в случае, если конституции республик, содержащие антиконституционные положения, были приняты на референдумах, то представляется, что ответственность в виде роспуска законодательного органа республики может наступать за его неправомерное действие, связанное с утверждением проекта конституции и вынесением его на референдум, — именно в этой части республиканский парламент и несет конституционно-правовую ответственность.

Вполне ясно, что прежде всего сами органы государственной власти субъектов РФ могут и должны привести свои основные законы в соответствие с федеральной Конституцией и решить эту серьезную проблему. Необходимо отметить, что уже существуют положительные примеры самостоятельного изменения соответствующими республиканскими парламентами конституций республик Саха (Якутия), Удмуртия и Калмыкия с целью устранения противоречий. Данный шаг, по-видимому, был вызван принятием двух основополагающих актов: Федерального закона от июля 2000 г., внесшего изменения и дополнения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г., и Постановления Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"».

Наиболее значительным количественным и качественным изменениям и дополнениям были подвергнуты Конституции Якутии и Удмуртии.

Так, в ч. 1 ст. 7 Конституции Якутии определяются пределы для прямого действия Основного закона, а в ч. 2 ст. 8 и ст. 40—41 в соответствии с Конституцией РФ уточняется сфера действия федеральных законов и законов республики, разграничение предметов ведения и полномочий. Из ст. 9 Конституции Якутии исключены нормы о полной самостоятельности республики при осуществлении международных и внешнеэкономических связей, право республики самостоятельно устанавливать взносы в бюджет РФ (ст.131), а из ст.41 исключены обязательная ратификация федеральных законов и право приостанавливать их действие.

В то же время и ныне действующую формулировку абз. 2— ст. 41 Конституции Якутии нельзя признать удовлетворительной.

Ратификация законов РФ по предметам совместного ведения заменяется туманным и нигде в законодательстве не определенным предварительным рассмотрением Государственным собранием Якутии указанных законов либо некой согласительной процедурой, остаются вопросы о правовых последствиях таких действий парламента. Также бессмысленно право Государственного собрания Якутии ставить вопрос о приостановлении действия законов РФ, так как подобных возможностей российское законодательство не предусматривает.

Вызывают недоумение попытки скрыть за размытыми формулировками те или иные конституционные коллизии: в абз. 20 ст.

70 Конституции Якутии право президента республики вводить чрезвычайное положение заменено на право объявлять чрезвычайную ситуацию; в абз. 24 ст. 70 вместо права принимать решение о дислокации военных формирований РФ на территории республики предусматривается, что Президент республики согласовывает данный вопрос, однако непонятно, с кем и на каком основании. Данные нормы должны быть полностью исключены.

Существенные поправки были внесены в Конституцию Удмуртии. Из ст. 1 исключено упоминание о суверенитете, ст. дополнена ссылкой на федеральное законодательство как основу 2S для установления системы органов государственной власти республики. В ст. 8 и 13 откорректированы соответственно вопросы гражданства республики, статус земли и природных ресурсов.

Ст. 56 Конституции Удмуртии изложена в новой редакции, которая не предусматривает, в отличие от прежней формулировки, необходимость получения согласия парламента Удмуртии на введение чрезвычайного положения.

Парламент Республики Калмыкия исключил из ст. 28 ее Конституции п. 11, предоставлявший право президенту вводить чрезвычайное экологическое положение на территории республики.

Решение правовой и политической проблемы конституционных коллизий возможно в результате сочетания теоретической и практической деятельности, направленной на сохранение Российской Федерации, в процессе осуществления и развития законотворчества. Сформулированные предложения должны способствовать обеспечению целостности правовой системы России.

В достижении необходимого соответствия законодательства заинтересованы все участники общественно-политических процессов, поскольку решение этой задачи в ходе правовой реформы в республиках позволяет создать еще одну правовую гарантию, обеспечивающую единообразную защиту прав граждан на всей территории России и способствующую укреплению государственного единства.

соискатель кафедры конституционного права Ростовского государственного университета Федеративная ответственность как институт конституционного права:

Федеративное государство, будучи значительно более децентрализованным по отношению к унитарному и обладая значительной автономией своих субъектов, зачастую сталкивается с проблемами, возникновение которых в унитарном государстве просто невозможно, либо решение проблем (если они возникли) очевидно, быстро и эффективно. Эти проблемы связаны с необходимостью обеспечения устойчивости сложного федеративного государства, с реализацией стабильной единой правовой и конституционной системы, с обеспечением единства Государственной власти независимо от ее деления по вертикали и горизонтали. Как отметил в ежегодном послании Президент РФ В.В. Путин, «по-настоящему сильное государство — это еще и прочная Федерация»1.

Решение этих проблем в федеративном государстве связано, на наш взгляд, с тремя моментами. Во-первых, нужны учет всех особенностей конкретного государства (экономических, географических, политических, национальных, исторических и культурных) еще на этапе создания (возникновения) федеративного государства и отражение их в самой природе этого государства.

Речь здесь идет о выборе между симметричной и асимметричной формой федерации, о выборе степени централизации власти, о фактической модели распределения компетенции. Создание гибкой модели федерализма, отражающей все особенности фактического положения (т.е. реальность, а не фиктивность федерации), является гарантом стабильности федеративного государства.

Во-вторых, обеспечение стабильности и устойчивости федеративного государства достигается высоким уровнем правового регулирования, а также созданием реальных и эффективных механизмов разрешения разногласий (противоречий) между различными субъектами и субъектами и федерацией в целом. Правовые акты не должны содержать двусмысленных и туманных положений, толкование которых может быть поставлено в зависимость от политической конъюнктуры, а значит, может привести к неоднообразному их применению. Положения конституции, иных учредительных документов, законов, закрепляющих содержание принципа федерализма, должны быть четкими и однозначными.

В случае же возникновения разных подходов как к пониманию содержания юридических норм, так и к процедуре их реализации должны быть обеспечены реальные механизмы разрешения конфликтных ситуаций и противоречий, причем основополагающим принципом таких механизмов должно стать уважение как к правам субъектов РФ, так и к правам и интересам федерации в целом.

Наконец, в-третьих, важным фактором обеспечения стабильности и устойчивости федеративного государства должен стать институт федеративной ответственности как разновидности публично-правовой ответственности. Ответственность выступает некоторым компенсаторным фактором, включающимся при противоправных искажениях принципа федерализма.

В самом общем виде публично-правовая ответственность в области федеративных отношений является также одним из мехаПослание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ // газета. 2001. 4 апр.

разрешения конфликта. Однако выделение ее в отдельНИЗМОВ ный аспект обеспечения устойчивости федеративного государства обоснованно. Институт ответственности связан не с реакцией на различные подходы к оценке правовых норм, а с реагированием именно на фактическую сторону деяний, искажающих или даже нарушающих принцип федерализма. Ответственность всегда выступает как институт post factum, т.е. всегда направлена на события, уже имевшие место в прошлом, в то время как общее назначение институтов разрешения конфликтов в большинстве случаев направлено на предотвращение возникновения оснований ответственности.

Федеративная ответственность выступает как часть более общего института публично-правовой, в основном конституционной ответственности. Введение категории конституционной ответственности в юридическую науку обусловлено необходимостью систематизации форм и мер ответственности, применяемых в сфере организации и функционирования отношений государственной (публичной) власти. Главные критерии, отличающие конституционную ответственность от других видов юридической ответственности, заключаются в том, что, во-первых, в ней сочетаются политические и правовые меры ответственности и, во-вторых, субъекты ответственности несут ее перед основными источниками публичной власти — государством, народом, населением, обществом в целом. Это связано с тем, что в ней кроме непосредственно субъекта, потерпевшего от определенных действий (которого может и не быть), потерпевшим является и все общество в целом, которое испытывает на себе опасность наступления негативных последствий от нарушения закона.

Нарушения закона в сфере федеративных отношений могут привести к серьезным проблемам в области реализации принципа федерализма вплоть до полного распада федеративного государства. Именно поэтому подобные правонарушения затрагивают интересы всего государства и всего общества, а значит относятся к публично-правовым отношениям, за нарушение которых наступает публично-правовая ответственность. Более того, федеративные отношения относятся к сфере государственного устройства, т.е. составляют политико-правовую базу для всех последующих государственно-правовых отношений. В этом смысле они являйся базовыми, конституционными правоотношениями, независимо от их закрепления в конституции (хотя в подавляющем большинстве случаев вопросы государственного устройства в конституции закрепляются). Ответственность за нарушение таких Правовых норм также представляется как конституционная ответственность — вид публично-правовой ответственности.

Рассмотрим особенности конституционно-правовой ответственности в общем виде.

1. В ее основе, как и в основе любого иного вида ответствен ности, лежит конфликтная правовая ситуация — нарушение норм права. В данном случае речь идет о нарушении конституционных норм, причем конституционных не по формальному акту, в которых они закреплены, а по предмету регулирования.

2. Данная ответственность представляет собой публично-пра вовую ответственность, т.е. ответственность за вред, нанесенный всему обществу, государству, народу (что не исключает наличия конкретных потерпевших и конкретной, например гражданскоправовой, ответственности перед ними).

3. Эта ответственность носит характер не столько негативных последствий, сколько компенсаторный. Она направлена в пер вую очередь на «выравнивание» ситуации, заглаживание вреда, нормализацию конституционных правоотношений, т.е. консти туционно-правовая ответственность носит преимущественно не негативный, а позитивный характер.

4. Конституционная ответственность может не иметь субъекта ответственности. При этом субъект правонарушения присутствует всегда, но конкретного субъекта ответственности, несущего нега тивные последствия, может и не быть (например, при признании неконституционным правового акта).

5. В области конституционной ответственности действуют специфические субъекты, не свойственные другим отраслям права (народ, субъект федерации, нация и.т.д.).

6. Конституционная ответственность создает условия для кон ституционного правопорядка — ядра правопорядка вообще.

Из этих общих теоретических посылок следует вывод, что особым видом публично-правовой, конституционной ответственности является федеративная ответственность1. Соответственно ей свойственны все признаки конституционной ответственности вообще, однако она имеет следующие особенности.

1. Ее выделение основано на предметном признаке — это конституционная ответственность в области федеративных отно шений (конституционных по своей природе), т.е. в области взаимоотношений федеративного государства и его субъектов, а также субъектов между собой.

2. Субъектами этих отношений обычно выступают федерация в целом, субъекты федерации как государственноподобные обраСм. также: Барциц К.Н. Федеративная ответственность: понятие и виды // Журнал российского права. 1999. № 12; Кондрашев А.Л. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и проблемы реализации // Журнал российского права. 2000. № 2.

зования, конкретные органы государственной власти и должностные лица как федерации в целом, так и ее субъектов. Они же уступают обычно и субъектами правонарушений в области федеративных отношений, и субъектами ответственности (хотя последних может и не быть), 3. Федеративная ответственность направлена на придание законности и стабильности федеративным отношениям, обеспечение существования федерации как устойчивого правового государства. Соответственно ей свойствен компенсаторный характер, и лишь во вторую очередь, в весьма ограниченном числе случаев характер воздаяния, т.е. позитивная функция федеративной ответственности, безусловно, доминирует над негативной.

На практике федеративная ответственность предстает в основном как ответственность субъектов федерации, их органов и должностных лиц перед федерацией в целом и наоборот. Это закономерно, ибо именно в этой плоскости лежит основной пласт федеративных отношений. И.А. Умнова права, утверждая, что «по аналогии с системой сдержек и противовесов, разработанной применительно к трем ветвям власти по горизонтали, система сдержек и противовесов должна действовать в отношении вертикальных уровней организации публичной власти в федеративном государстве»1.

Ответственность федерации и ее субъектов вытекает из их обязанностей. Так, С.В. Нарутто отмечает, что, обладая конституционными правами, субъект несет и определенные обязанности как член федерации. В частности, к конституционным обязанностям субъекта РФ относятся: сохранение целостности Российской Федерации и ее исторически сложившейся территории; недопустимость вступления в какие-либо государственные союзы и заключение договоров политического характера с другими субъектами РФ; соблюдение федеральной Конституции и законодательства РФ; соблюдение принципа единства органов государственной власти Российской Федерации2. То же относится и к обязанностям самой Российской Федерации.

Безусловно, федеративная ответственность должна быть основана на нормах права, т. е. должна получить адекватное юридическое закрепление. В Российской Федерации данная проблема в настоящее время во многом не решена как на уровне федерального конституционного регулирования, так и в текущем законоУмнова И.Л. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 248-250.

Нарутто С.В. Проблемы юридической ответственности субъекта Российской Федерации // Правоведение. 1998. № 4.

творчестве. В немалой мере причиной тому является теоретическая неразработанность в отечественной юридической науке вопроса о публично-правовой ответственности сторон федеративных отношений. «Свершившийся факт разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами по действующей Конституции РФ не был подкреплен необходимой системой ответственности сторон федеративных отношений за надлежащее ее осуществление. Это в немалой мере обусловило развитие дезинтеграционных процессов в конституционно-правовом пространстве России и кризисных явлений конституционной законности в системе властеотношений между Федерацией и ее субъектами»1.

Следует сказать о еще одной особенности федеративной ответственности. Будучи институтом конституционного права, она входит в ядро правоотношений в обществе. Конституционно-правовые отношения получают свое развитие в иных отраслях права.

Поэтому принцип федерализма, составляя основу конституционно-правового института формы государственного устройства, развивается и в иных публичных отраслях права — финансово»

(финансовые основы федерализма), административном и т.д.

Данные отрасли конкретизируют содержание принципа федерализма в частностях. Вместе с тем, основываясь на конституционных нормах о федеративной форме государственного устройства, данные отрасли регулируют и федеративные отношения.

Поэтому федеративную ответственность можно рассматривать как в узком смысле слова (именно как конституционную ответственность, возникающую при нарушении конституционных норм, связанных с федеративным устройством), так и в широком смысле (как публично-правовую ответственность). В последнем случае федеративная ответственность выступает как комплексный институт публичного права, основанный на конституционном принципе федерализма и находящий свои конкретные воплощения во всех отраслях публичного права (уголовного, финансового, административного).

Выделение федеративной ответственности в отдельный институт конституционного права не имеет нормативной основы. Не существует специального акта о федеративной ответственности.

По нашему мнению, он и не нужен. Конституционно-правовой институт федеративной ответственности выделен нами путем доктринального толкования норм конституционного права прежде всего как институт науки конституционного права, имеющий свою внутреннюю логику и характеризующийся некоторым единУмнова И.Л. Указ. соч. С. 248—250.

правоотношений, входящих в его состав (прежде всего, СТВОМ телеологическим).

Исходя из вышеизложенного, под федеративной ответственностью следует понимать меры публично-правового характера, применяющиеся при нарушении субъектами конституционного права норм публичного права, регулирующих федеративные отношения, носящие компенсаторный характер и имеющие своей целью обеспечение стабильности федеративной формы государственного устройства.

Основаниями федеративной ответственности, исходя из вышеприведенного определения, являются нарушение нормы конституционного права (формальный критерий) и общественная опасность для федеративных отношений (содержательный критерий).

судья Уставного Суда г. Санкт-Петербурга Конституционно-правовая ответственность как элемент статуса субъекта Российской В настоящем сообщении институт конституционноправовой ответственности будет рассмотрен применительно к такому субъекту конституционного права, как субъект Российской Федерации.

Необходимость анализа данного института возникла при проведении нами исследований динамики правового положения субъекта РФ. В целях проведения указанных исследований была разработана теоретическая модель статуса субъекта РФ1. В структуре статуса субъекта РФ отдельно выделены элементы, которые претерпевают существенные изменения в результате воздействия ряда факторов (например, при развитии законодательства РФ и субъектов РФ), и элементы, отличающиеся относительной стабильностью. К числу первых можно отнести «предметы ведения и полномочия субъекта Российской Федерации, а также совокупность принимаемых органами и должностными лицами субъекта РФ правовых актов» (так называемый функциональный компонент статуса). Ко вторым — атрибуты субъекта РФ (так называемая статическая компонента статуса), изменение которых процедурно сложно и во многих случаях требует изменения КонституБродский М.В., Ливеровский А.Л. Правовой статус и экономическое развитие субъекта Российской Федерации. Спб., 2000.

ции РФ (например, наименование субъекта Российской Федерации, его территория и т.п.).

В результате изучения изменения правового положения субъекта РФ мы пришли к выводу о том, что в структуре статуса субъекта РФ существуют также и иные, обязательные элементы статуса субъекта РФ, которые могут существенным образом влиять на развитие его правового положения, в частности на развитие его законодательной базы — наиболее динамичного элемента статуса субъекта РФ. К числу таких элементов предлагается отнести конституционно-правовую ответственность субъекта РФ.

К сожалению, при осуществлении государственной власти в субъекте РФ как законодательными, так и исполнительными органами государственной власти допускаются ошибки, нарушения федерального законодательства, подчас влекущие ущемление прав и свобод граждан. Законодательство субъектов РФ не свободно как от мелких юридико-технических ошибок, так и от серьезных концептуальных просчетов. В этой связи в настоящее время особую актуальность приобретают проблемы защиты Конституции РФ, ответственности за ненадлежащее осуществление государственной власти, «наказания» нарушителей конституционного законодательства.

Ни Конституция РФ, ни иные источники конституционного законодательства не содержат термина «конституционно-правовая ответственность субъекта РФ». Однако в недавно вступившем в силу Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определены неблагоприятные для органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ меры, которые, с нашей точки зрения, можно отнести к конституционно-правовой ответственности субъекта РФ. В этих мерах проявляется специфический характер юридической ответственности, которая, как отмечал Л.С. Явич, «связана с государственным принуждением и представляет собой юридическую обязанность правонарушителя претерпевать лишения личного и имущественного характера за упречное с точки зрения закона поведение»1.

В указанном Федеральном законе выявим: основания привлечения субъекта РФ к конституционно-правовой ответственности (конституционное правонарушение); формы конституционно-правовой ответственности субъекта РФ (санкции); органы, уполномоченные привлекать субъект РФ к конституционно-правовой ответственности.

Явич Л.С. Право и социализм. М., 1982. С. 137.

К основаниям привлечения субъекта РФ к конституционноправовой ответственности представляется возможным отнести следующие действия (бездействия) их органов государственной власти, должностных лиц:

1) принятие законодательным (представительным) органом госу дарственной власти субъекта РФ незаконных нормативных правовых актов;

2) неисполнение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ решения судебного орга на государственной власти (неустранение установленных судом противоречий правового акта законодательству);

3) издание высшим должностным лицом субъекта. РФ незакон ных актов;

4) неисполнение высшим должностным лицом субъекта РФ су дебного решения (неустранение установленных судом противо речий правового акта законодательству);

5) грубое нарушение высшим должностным лицом субъекта РФ законодательства, повлекшее за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;

6) непринятие законодательным (представительным) органом го сударственной власти субъекта РФ мер по исполнению реше ния суда (неустранение установленных судом противоречий правового акта законодательству), создавшее препятствия для реализации закрепленных федеральным законодательством полномочий федеральных органов государственной власти, ор ганов местного самоуправления и повлекшее нарушение прав и свобод человека и гражданина, прав и охраняемых законом интересов юридических лиц;

7) уклонение высшего должностного лица субъекта РФ от изда ния нормативного правового акта, предусматривающего отме ну приостановленного Президентом РФ нормативного право вого акта, или от внесения в указанный акт изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо субъекта РФ не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.

Полагаем, что определенный в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» перечень обстоятельств, являющихся, с нашей точки зрения, основаниями для привлечения субъекта РФ к конституционно-правовой ответственности, не должен считаться исчерпывающим. Основания конституционно-правовой ответственности субъекта РФ могут быть установлены и законами субъектов РФ (например, основания выражения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ недоверия руководителям их органов исполнительной власти).

Из положений действующего законодательства следует, как мы считаем, что в основе привлечения субъекта РФ к конституционно-правовой ответственности лежит нарушение определенных норм конституционного законодательства РФ или субъектов Рф Причем нарушение субъектом РФ законодательства может выражаться как в действиях, так и в бездействии его органов государственной власти или должностных лиц (в том числе, в непринятии мер по выполнению судебных решений).

К формам (санкциям) конституционно-правовой ответственности субъектов РФ можно отнести:

1) признание судом принятого органом государственной власти субъекта РФ или его должностным лицом правового акта незаконным;

2) вынесение Президентом РФ предупреждения законодательно му (представительному) органу государственной власти субъ екта РФ или высшему должностному лицу субъекта РФ;

3) досрочное прекращение полномочий органов государственной власти (роспуск) и должностных лиц (отставка, отрешение от должности) субъектов РФ1.

Таким образом, в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации» выстроена цепочка «наказаний» (от признания акта незаконным в судебном порядке до досрочного прекращения полномочия органа), которые могут быть определены в качестве мер конституционно-правовой ответственности субъекта РФ за принятие им незаконных правовых актов.

В настоящее время применяется в основном такая мера конституционно-правовой ответственности субъекта РФ, как признание (в судебном порядке) правовых актов незаконными. Данная мера не только прекращает действие акта, существование котороНе все перечисленные в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» случаи досрочного прекращения полномочий государственных органов и должностных лиц субъектов РФ могут быть рассмотрены в качестве конституционно-правовой ответственности.

Например, такой случай досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ, как отставка по собственному желанию, нельзя считать санкцией.

го признано незаконным1, — соответствующее решение суда означает негативную государственно-правовую оценку деятельности тех, кто принял незаконный акт, и влечет неблагоприятнее последствия для них, в том числе досрочное прекращение полномочий.

Бездействие2 органов государственной власти или их должностных лиц в большинстве случаев остается безнаказанным. Напомним, что з соответствии с федеральным законодательством можно признать в судебном порядке бездействие незаконным3.

Представляется, что признание в судебном порядке бездействия органа государственной власти или должностного лица незаконным может быть рассмотрено в качестве меры конституционноправовой ответственности. Однако данная мера не всегда может гарантировать устранение нарушений закона, и федеральное законодательство, видимо, нуждается в дополнении иными мерами ответственности за указанное правонарушение (например, теми же санкциями, что и за принятие органами государственной власти и должностными лицами субъектов РФ незаконных актов).

К органам, уполномоченным привлекать субъект РФ к конституционно-правовой ответственности, представляется возможным отнести:

Различаются правовые последствия решений о неправомерности правовых актов, принятых судами общей юрисдикции, и решений, принятых судебными органами при осуществлении конституционно судопроизводства. В Постановлении Конституционного Суда РФ от И апреля 2000 г. № б-П по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»

отмечается: «..решение суда общей юрисдикции, которым закон субъекта РФ признан противоречащим федеральному закону, по своей природе не является подтверждением недействительности закона, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению; как любое судебное решение, оно обязательно к исполнению всеми субъектами, которых оно касается. Лишение же акта юридической силы возможно только по решению самого законодательного органа, издавшего акт, или в предусмотренном Конституцией РФ порядке конституционного судопроизводства».

Например, непроведение законодательным органом государственной власти субъекта РФ заседаний, неизбрание предусмотренных законом должностных лиц, неподписание и невозвращение без подписания высшим должностным лицом субъекта РФ законов данного субъекта РФ. В этом случае мы не рассматриваем бездействие, выражающееся в неприведении в соответствие с действующим законодательством правового акта, признанного незаконным судебными органами.

В рамках процедуры, установленной Законом РФ «Об обжаловании в суд Действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

—Президента РФ;

—Государственную Думу;

—судебные органы государственной власти;

—законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта РФ;

—высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Таким образом, анализ Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» свидетельствует о том, что законодатель, не вводя соответствующего термина, фактически ввел новый вид юридической ответственности, которая может быть определена в качестве конституционно-правовой ответственности субъекта РФ.

Представляется, что положения действующего законодательства сводят конституционно-правовую ответственность субъекта РФ к конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъекта РФ и его должностных лиц. Данный подход представляется, обоснованным, вытекающим из положений, содержащихся в ст. 11 Конституции РФ, согласно которым государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы.

Федеральный законодатель определил механизм привлечения субъекта РФ к конституционно-правовой ответственности. Однако реализация установленного механизма привлечения субъекта РФ к конституционно-правовой ответственности достаточно сложна и степень влияния конституционно-правовой ответственности на совершенствование законодательства субъекта РФ пока весьма мала.

заведующая кафедрой юридического факультета Якутского государственного университета, доцент, кандидат Вопросы конституционно-правовой ответственности субъектов Начиная с 70-х гг. вопросам публично-правовой ответственности посвящено достаточно много исследований. В последнее время в литературе особое место стала занимать проблема конституционно-правовой ответственности субъектов федерации1. Это обусловлено различными факторами: развитием федеративных отношений, изменением понимания сути федерализма и т.д. Как известно, понимание многих вопросов государственного устройства, в том числе и федерализма, связано с конкретными политическими целями и убеждениями. Поэтому трактовки федерализма и определение статуса субъектов за последние годы подверглись значительным изменениям. Если в советский период понимание федерализма строилось на признании принципа добровольности вхождения субъектов в союз, и они были вправе выйти из его состава, то современная Российская федерация исходит из признания приоритета целостности и единства государства. Соответственно, особую значимость приобретают вопросы приведения в соответствие с федеральным законодательством законодательства субъектов РФ, особенно в части, касающейся государственно-правовых вопросов и ответственности субъектов за невыполнение требований федеральных органов.

В то же время несмотря на многочисленные научные исследования до сих пор нет единого понимания оснований конституционной ответственности, состава конституционного правонарушения, санкций конституционной ответственности.

Если понимать конституционно-правовую ответственность субъектов как наступление неблагоприятных последствий для них, то основанием ее наступления следует считать нарушение субъектами федерального конституционно-правового законодательства. В связи с этим возникает проблема определения субъективной стороны правонарушения. По мнению В.О. Лучина, допустима ответственность за объективно противоправные деяния, т.е. без установления вины субъекта правонарушения2.

Практически такого же мнения придерживается Т.Д. Зражевская3. Поэтому при определении мер конституционной ответственности мнения исследователей разделились в зависимости от того, признавать либо не признавать вину в качестве одного их основных критериев наступления ответственности, и от того, влечет ли за собой совершение деяния ограничения или ущемления материального или юридического характера. Так, одни считают, Умнова И.Л. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1995; Кондрашев А.Л. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и проблемы реализации // Журнал российского права. 2000. № 2; и др.

Лунин В.О. Конституционные деликты // Государство и право. 2000. № 1. С. 14.

Зражевская Т.Д. Из выступления на «Круглом столе» журнала «Государство и право. // Государство и право. 2000. N° 3.

что нет безвиновной ответственности, и ответственность «немыслима без конкретных неблагоприятных последствий для виновного лица или органа». Отмену незаконных актов они рассматривают как восстановление законности1. Другие, признавая виновность основным элементом юридической ответственности, тем не менее считают, что при издании незаконного акта коллегиальным субъектом, даже при затруднении установления вины конкретных лиц, и при отсутствии негативных последствий непосредственно для виновных лиц и в целом для коллегиального субъекта, отмена такого акта является мерой конституционной ответственности, поскольку «налицо негативная государственно-правовая оценка деятельности тех, кто издал такой акт»2. Думается, что все же более обоснованной выглядит последняя точка зрения, хотя следует признать, что проблема вины в конституционном праве требует более глубокого исследования.

В действующем законодательстве определены следующие меры ответственности субъектов: приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов Президентом РФ (ч. ст. 85 Конституции РФ); признание Конституционным Судом РФ неконституционными конституций, уставов и иных нормативных актов субъектов, договоров между органами государственной власти субъектов (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ); отрицание Конституционным Судом РФ полномочий органа государственной власти субъекта (ч. 3 ст. 125 Конституции РФ); досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта по инициативе законодательного органа либо по решению Президента РФ (ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»); досрочное прекращение полномочий законодательного органа по инициативе высшего должностного лица субъекта либо в соответствии с федеральным законом о его роспуске (ст. Федерального закона); установление судом противоречий федеральным законам в нормативном акте субъекта (ст. 9, 19 Федерального закона). Кроме того, Конституция РФ содержит нормы, содержание которых позволяет предположить возможность применения мер репрессивного характера в отношении «строптивых» субъектов РФ ( ч. 4 ст. 78; ч. 2 ст. 80; ст. 88).

Краснов М.А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. 1993. Ms 6. С. 50; Савин В.Н.

Ответственность государственной власти перед обществом // Государство и право.

2000. № 12. С. 67.

Цит. по: Колосова Н.М. Конституционная ответственность — самостоятельный вид юридической ответственности //Государство и право. 1997. № 2. С. 90.

Касаясь такой меры конституционной ответственности, как принудительная утрата юридической силы актов, признаваемых недействительными в судебном порядке, хотелось бы обратить внимание на следующее: если ранее речь шла о суде как органе, который принимает окончательное решение (ч. 2 ст. 85; ст. конституции РФ), то с начала действия Федерального закона об общих принципах организации государственной власти субъектов суд становится как бы промежуточным звеном. По чьему-либо обращению суд должен установить, противоречит ли акт субъекта РФ федеральным актам. Только после такого установления орган власти субъекта, издавший или принявший акт, «может быть подвергнут мерам конституционной ответственности (в случае, если он не устранит указанные противоречия). Тогда весьма вероятна такая ситуация: предположим, что суд установил наличие противоречия. Как известно, судебное решение — юридический факт, порождающий определенные правовые последствия. В данном случае возникает обязанность органа, издавшего подобный акт, устранить противоречия. Что касается акта, суд, установив его несоответствие федеральным законам, вправе признать его недействительным. В таком случае нет никакой необходимости в его отмене. Но в Законе указывается об установлении противоречий. Видимо, по мнению законодателя, суд должен лишь установить противоречие, не принимая окончательного решения о признании акта недействительным, поскольку органу власти субъекта РФ предоставляется возможность устранить противоречия. Следовательно, речь идет либо о приостановлении действия акта, либо о так называемом предупреждении. В последнем случае незаконный по сути акт будет продолжать действовать, поскольку ни суд не признал его недействительным, ни орган, издавший его, не принимает решения о его отмене, осознанно или рассчитывая на шесть месяцев, установленных Законом.

Если же предположить, что суд признает акт недействительным, то фактически возможно наступление двух мер ответственности за одно и то же нарушение: во-первых, отмена действия акта судом путем признания его противоречащим федеральному законодательству; во-вторых, досрочное прекращение полномочий органа власти субъекта. Думается, подобного рода затруднения при истолковании нормы Закона являются серьезным упущением законодателя. Такое положение должно быть изменено более тщательным и продуманным подходом к регулированию столь сложных и щепетильных вопросов, как применение мер федерального принуждения.

Кроме того, обращает на себя внимание некоторое несоответствие судебной практики, основанной на федеральных законах, и правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений статьей 125, 126 и 127 Конституции РФ. в последнее время рассмотрение в судах дел о соответствии законов субъектов федеральному законодательству принимает массовый характер. Это происходит несмотря на запрет, содержащийся в указанном Постановлении: суды общей юрисдикции и арбитражные суды не вправе признавать незаконными и в связи с этим утрачивающими юридическую силу акты ниже уровня федерального закона (в том числе конституции, законы и иные нормативные акты субъектов) без установления таких полномочий федеральным конституционным законом. Тем не менее Федеральный закон от 6 октября 1999 г. об общих принципах организации государственной власти субъектов (с дополнениями от 29 июля 2000 г.) и ГПК РСФСР (с дополнениями от 7 августа 2000 г.) устанавливают соответствующие полномочия судов. Но, как известно, федеральный закон — это еще не федеральный конституционный закон. Поэтому неизбежен вопрос, так ли уж реальна обязательная сила решений Конституционного Суда РФ (ст. Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»)? К примеру, в феврале 2001 г. Верховный суд Республики Саха признал недействующим закон республики о гражданстве 1992 г.

При этом суд в своем решении указал, что закон не соответствует Конституции РФ, согласно п. «в» ст. 71 которой вопросы гражданства находятся в исключительном ведении Российской Федерации. Кроме того, суд указал, что законодательный орган республики, принимая указанный Закон, вышел за пределы своих полномочий, установленных ч. 2 и 4 ст. 76 Конституции РФ. Однако согласно федеральной Конституции разрешение дел о соответствии или несоответствии Конституции РФ любых нормативных актов, равно как и рассмотрение вопросов о компетенции, устанавливаемой Конституцией РФ, относятся исключительно к компетенции Конституционного Суда РФ, Поэтому создается впечатление, что в одних случаях федеральные органы власти следуют решениям Конституционного Суда РФ (наприН.В. Витрук считает, что правовая позиция КС, выраженная в его решениях, обладает юридической силой, приравниваемой к юридической силе самой Конституции (см.: Правовые позиции КС РФ: понятие, природа, юридическая сила и значение. Конституционное правосудие в меняющихся правовых системах. М., 1999. С 91).

мер, его решению по Республике Алтай и др.), а в других — когда в этом нет необходимости именно для них — нет.

Мы уже привыкли воспринимать как аксиому: федеральное законодательство всегда выше по силе. Но остается открытым вопрос: не превышают ли иногда пределы своего регулирования федеральные законы, до мелочей регламентируя некоторые отношения, регулирование которых, по идее, должно относиться к ведению самих субъектов. Тот же Федеральный закон об общих принципах организации государственной власти субъектов РФ, на наш взгляд, гораздо шире по содержанию, чем закон, который устанавливал бы именно «общие принципы». Разве можно отнести к общим принципам, основным, базовым началам закрепленный в ст. 9 названного закона фактически всеохватный перечень оснований для досрочного прекращения полномочий законодательного органа, включающий и такое основание, как самороспуск? С какой стати, по чьей подсказке облеченный народным доверием законодательный орган должен самораспускаться? Почему в таком случае, когда система государственной власти субъектов должна соответствовать федеральной схеме, что неоднократно указывалось в многочисленных решениях Конституционного Суда РФ, палаты Федерального Собрания не обладают столь «почетным» полномочием? Представляется, что закрепление такого основания в Федеральном законе от 6 октября 1999 г.

об общих принципах организации государственной власти субъектов РФ не должно быть примером для подражания и копирования. Самороспуск — это проявление доброй воли самих парламентариев прекратить деятельность парламента и акция политического характера. Однако не следует забывать, что парламент — это прежде всего профессиональный законодательный орган.

Поэтому политические амбиции, игры «хочу — не хочу» в данном случае просто неуместны.

Также вряд ли является общим принципом закрепленный в ст. 5 названного Федерального закона, весьма лукаво названной «основные полномочия», практически полный перечень полномочий того же законодательного органа.

Вызывают серьезные возражения и некоторые положения Федерального закона о принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ. Так, п. 1 ст. 15 Закона, устанавливающий такое основание заключения договоров, как прямое указание об этом в федеральном законе, явно не соответствует ч. ст. 11 Конституции РФ. Согласно Конституции, разграничение предметов ведения и полномочий устанавливается Конституцией РФ и договорами. Иными словами, договоры могут быть заключены и без прямого указания закона. Кроме того, юридическая сила договоров в сфере разграничения предметов ведения, по нашему мнению, выше, чем сила закона.

Поэтому думается, что при обнаружении несоответствия положений нормативных актов субъектов РФ подобным нормам федеральных законов окончательное решение должен принимать Конституционный Суд РФ.

Разумеется, необходимость приведения законодательства субъектов в соответствие с федеральным никем не оспаривается.

Также не оспаривается применение мер конституционной ответственности к тем органам власти субъектов, которые не реагируют на требования федеральных органов власти. Более того, наличие мер федерального принуждения, по мнению А. Домрина, является необходимым признаком федеративного государства, доказательством развитости федеративных отношений1.

Комплекс мер конституционной ответственности к субъектам РФ и его применение необходимо продумать весьма тщательно и с максимальным учетом интересов не только Российской Федерации, но и ее субъектов.

профессор Нижегородского государственного университета им. Н.И.Лобачевского, доктор юридических наук Об ответственности за стиль деятельности Стиль в работе органов Российского государства раскрывается как комплекс творчески применяемых принципов, методов, способов, приемов подхода, обеспечивающих рациональную деятельность должностных лиц и эффективное решение стоящих перед ними задач политического, экономического и социально-культурного строительства.

В советские времена выделяли социально-политические, организационно-технические и морально-этические черты стиля."

Однако что бы в их перечень ни включали, фактически в условиях административно-командной системы главным достоинством должностных лиц были исполнительность и стремление заслужить высокую оценку вышестоящих инстанций и своего непосредственного руководителя.

Домрин А. Федеральная интервенция: особенности правового регулирования в зарубежных странах // Журнал российского права. 1998. № 3. С. 103—104.

В современных условиях в законах и положениях об органах государственной власти в числе социально-политических черт значатся приоритет прав человека и других общечеловеческих ценностей в решениях и действиях, демократичность, доступность людям, связь с народом, потребность в получении одобрения тех, кто «внизу», служение обществу. Но множество наблюдений и публикаций, разнообразные общественные слушания показывают, насколько страна далека от этого идеала. Российское государство еще во многом остается прежним, внутренне, а порой и внешне далеким от понимания человека и гражданина, его прав и свобод как высших ценностей.

В конституциях России и республик в ее составе, уставах областей, краев, городов и районов, в законах о прокуратуре и о других государственных органах соблюдение прав человека названо в числе функций, обозначенных прежде всего, но на практике оно оказывается в числе последних. Более того, права государственных органов расширяются, ответственность, напротив, спускается все более вниз — к муниципальным органам. Многие должностные лица в стране совершенно уверены в собственной безнаказанности за массовые и грубые нарушения прав человека. А они есть на каждой территории Российской Федерации, в отдельных сферах государственного и муниципального строительства.

Правозащитные организации Нижегородской области констатируют многочисленные факты применения органами милиции и прокуратуры жестоких, унижающих человеческое достоинство видов обращения с гражданами на досудебных стадиях уголовного судопроизводства. За 2000 г. в адрес Центра правовой помощи Нижегородского областного общества прав человека обратились 36 граждан, сами или родственники которых испытали жестокое обращение со стороны сотрудников органов внутренних дел. Но осуждены пока всего лишь единицы — трое в 1999 г. (в том числе двое к лишению свободы) и один из оперативных уполномоченных Нижегородского РОВД (и то условно) за применение пыток к подозреваемому; примерно десяток такого рода дел находятся во внимании впервые зарегистрированного в городе общественного объединения против пыток. Это единственная организация такого рода в стране. До сих пор мы знали и изучали работу таких комитетов лишь при ООН и Совете Европы.

Безусловно, печальным явлениям можно дать объяснение; в милиции служит много людей без юридического образования, не владеющих законными методами ведения допроса. И все же существуют нравственные проблемы подбора кадров, примирительное отношение руководства отделений милиции к таким явлениям. Даже прокуроры и структуры милиции по соображениям собственной безопасности не стремятся к скрупулезным исследованиям, остаются не выявленными и не допрошенными имеющиеся свидетели.

Многие жертвы даже не пытаются жаловаться. Среди них есть и такие, кто считает жестокие методы получения доказательств неизбежными либо думает, что ответные меры безнадежны.

Люди слабо разбираются в своих правах и робеют их отстаивать они в основной массе консервативны и не ответственны сами за свое жизнеустройство. В российском обществе еще мало кто постоянно заботится о свободе и правах людей.

Массовый и грубый характер носят нарушения прав молодых людей и их родителей военкоматами и врачами-специалистами при призыве: по данным Нижегородского комитета солдатских матерей, в 2000 г. к ним обратились по этим вопросам призывников, не годных для прохождения строевой службы по состоянию здоровья или имеющих право на отсрочку от призыва.

При этом не учитываются ранее поставленные очень авторитетными в области медицинскими учреждениями диагнозы болезней юношей, необходимость завершения учебы, права на информацию о существующих здесь льготах.

Можно продолжить перечень сфер государственного и муниципального регулирования, в которых особенно часто нарушаются права человека: судопроизводство (доступ к правосудию, сроки рассмотрения дел, справедливость решений и др.), избирательный процесс; чрезвычайно уязвимы права беженцев и вынужденных переселенцев, детей и подростков, права трудящихся и инвалидов.

Ситуацию могло бы изменить более последовательное введение в ткань повседневной жизни страны конституционной ответственности как самостоятельной формы правовой ответственности наряду с административной, гражданской, дисциплинарной, уголовной. Конституционные права человека и гражданина оказались бы под защитой норм «своей» отрасли. Совершенно очевидно, что в России пока не существует даже моральная ответственность тех чиновников, которые позволяют себе «железным»

тоном разговаривать с обращающимися к ним людьми, быть к ним невнимательными и равнодушными, наконец, унижать, оскорблять достоинство личности. Многим россиянам еще надо воспитать в себе достоинство, чтобы на его нарушение можно было реагировать так, как это поставлено в иных странах. Тем не менее серия подобных нарушений свидетельствует о существовании недемократического стиля управления, который часто взывает к позитивной ответственности виновных за неспособность вырабатывать и осуществлять современные методы властвования.

Выражение недоверия властным органам или лишение полномочий должностных лиц, депутатов, их досрочный отзыв в таких случаях могут трактоваться как политическая ответственность перед обществом, облаченная в правовую форму и, следовательно, могущая быть названной конституционной ответственностью. Ее основанием является конституционное правонарушение:

несоответствие деятельности мандату доверия народа, неумение принимать и выполнять решения с максимальной пользой для людей, наделивших своего представителя властью. Позитивная ответственность является внутренним стимулом к правильному пониманию людьми во власти своей роли, этим диктуется соответствующий демократический стиль поведения.

Более узкое понимание конституционно-правовой ответственности как только следствия нарушения запретов, четко обозначенных в конституционном законодательстве России (негативная ответственность), представляется более приемлемым для начала пути. Но нельзя не заметить тесной связи позитивной и негативной ответственности. Последняя всегда наступает как результат нарушения внутренних ограничителей действий чиновников и депутатов, необходимого стиля взаимоотношений власти и общества.

Важное значение для РФ имеет разработка состава конституционного деликта в сфере прав и свобод человека. В данном случае объектом правонарушения является высшая социальная ценность — достоинство гражданина, его права и свободы. Жестокие действия носят достаточно распространенный характер и становятся все более изощренными, опасными, а порой и немотивированными. Бесчеловечное обращение отдельных сотрудников правоохранительных органов часто не является секретом для других, и тогда возникает вопрос о коллективной вине должностных лиц, негативном влиянии отрицательного «опыта» на новые кадры. Некоторые выпускники юридических вузов и факультетов с ужасом сталкиваются с подобными ситуациями и убегают из милиции в другие, более «мирные» учреждения.

Федеральные законы «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», «Об основах государственной службы Российской Федерации» устанавливают основаниями конституционной ответственности должностных лиц нарушение ими обязанности признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Уполномоченный по правам человека России О.О. Миронов констатирует, что среди чиновников страны бытует мнение, что люди существуют для государства, а не государство для людей. Наши собственные многолетние наблюдения принуждают согласиться с распространенностью подобных впечатлений.

Конституционными правонарушениями обычно причиняется личности и обществу огромный моральный и/или материальный ущерб. Пренебрежительное и высокомерное отношение чиновников к человеку, его свободе и правам лишает все еще атомизированное наше общество возможности превратиться в зрелое гражданское, а государству — стать правовым.

В начале прошлого века российский ученый Н.П. Дружинин писал, что «народ, пользующийся правом и обязанный устраивать государственные дела, отвечает перед самим собой за ненадлежащий выбор представителя. Наказанием может быть полное расстройство страны»1. Несомненно, следует признавать моральную и политическую ответственность народа, которому принадлежит вся власть в стране. Но где нужные законы и меры просвещения людей относительно их прав? Мы постоянно сталкиваемся с правовым голодом в обществе, в котором слабо знают даже конституционные права и свободы человека и гражданина. В советский период огромной пропагандистской работой занимались общество «Знание», вечерние университеты марксизма-ленинизма, средства массовой информации. Сейчас все эти каналы информирования людей либо исчезли, либо в огромной степени коммерциализировались. Те из них, которые функционируют, остались, как правило, при прежних руководителях, но они утверждают, что никто не требует работы по разъяснению прав человека. Похоже, что власти не заинтересованы в осведомленности людей, а сами граждане крайне нелюбознательны и робки.

Руководители должны отвечать за действия или бездействия, находящиеся в причинной связи с вредом, нанесенным людям специальными субъектами — должностными лицами, выполняющими организационно-распорядительные функции, например возглавляющими управления, отделы или отделения МВД.

Мотивы для квалификации преступления не имеют значения.

Они могут быть личными (мировоззренческими — позиция раба, дорвавшегося до власти) или ложно понятыми общественными, служебными (во что бы то ни стало повысить уровень раскрываемости преступлений).

Квалифицирующим признаком преступления является неоднократность его совершения во вверенном субъекту правонарушения учреждении. Правонарушение может считаться оконченным с момента установления его массового и грубого характера. Грубый характер преступления начальника управления, отдела внутренСм.: Дружинин Н.П. Избиратели и народные представители. М, 1906. С. 45.

них дел по поводу пыток можно доказывать, например, вступивщями в законную силу обвинительными приговорами по поводу действий их подчиненных.

По мнению Г.В. Барабашева, предметом ответственности является стиль управления — осуществление демократических принципов организации работы аппарата, соблюдение требований дисциплины и личной ответственности работников за порученное дело1.

Здесь, по-видимому, сказываются нерешенность многих экономических вопросов, нахождение даже в руководстве государственными аппаратами людей с отжившими представлениями и отнюдь не конституционными идеалами, а также тех, кто не владеет современными методами организации и управления, работы с информацией, не желает внедрять в практику культуру сотрудничества с подчиненными, диалоги и компромиссы.

Пока существуют лишь отдельные образцы движения к прогрессу в организации работы государственных и муниципальных органов. Например, летом 2000 г. аппарат полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе показал образец проведения конкурса на замещение должностей.

В первом туре соревновались 5338 претендентов, взаимодействующих с экспертами посредством Интернета, в полуфинале участвовали 130 человек, приглашенных в Нижний Новгород на деловую игру. По итогам второго тура конкурса 25 человек получили дипломы на право занятия вакансий в аппарате полпреда округа и быть зачисленными в базу данных кадрового резерва Президента РФ. Почти половина их вскоре получила работу в качестве федеральных инспекторов в регионах округа.

С помощью конкурсов в регионах замещаются многие государственные и муниципальные должности, однако наряду с понятными критериями (возраст, квалификация, наличие определенного опыта и др.) всегда существуют и неформальные, скрываемые или даже вовсе не секретные — принадлежность к политическим партиям, кланам, связи и отношения с первыми руководителями, лояльность к ним. Очевидно, действует принцип «рыба гниет с головы»: сильный губернатор и мэр, как правило, набирают талантливые кадры и умело их контролируют, направляют, слабые, напротив, опасаясь соперничества, всех измеряют степенью преданности себе.

Поэтому важны реальные механизмы предотвращения чрезмерного управления, бездействия: разделение властей с его «сдержСм.: Барабашев Г.В. Ответственность органов управления перед Советами // Сов. государство и право. 1981. № 5. С. 81.

ками и противовесами», местное самоуправление, подлинно федеративный характер связей центра с субъектами. Еще важнее иметь независимые органы, руководствоваться демократическими принципами и процедурами. Скажем, в Нижегородской области сейчас считают важным поднять статус контрольно-счетной палаты областного законодательного собрания, сделать ее самостоятельным государственным органом в регионе, чтобы работающие в ней не зависели в контактах со средствами массовой информации от возможности получить санкции председателя областного законодательного собрания. В числе необходимых мер целесообразны также законодательные акты субъектов ФФ, более точно отражающие интересы и волю населения, а не региональной элиты. Например, в законе о референдуме желательно установить менее сложные или хотя бы равные процедуры для инициирования местного голосования как для населения, так и для губернатора.

Однако законодательное регулирование конституционно-правовой ответственности еще не означает конца сознания полной безнаказанности для депутатов и должностных лиц, Демократический стиль деятельности государственных и муниципальных органов складывается лишь при условии наличия у должностных лиц положительного отношения к правам человека.

При этом фокусируются устойчивые приемы оперирования правами человека как критерием истинности принимаемых решений, призмой, сквозь которую можно точнее оценивать работу того или иного государственного органа в целом.

аспирантка факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова _ Конституционная ответственность в институте делегированного законодательства В процессе делегирования правительство или глава государства получают дополнительные полномочия, которые дают им право издавать акты законодательного характера. Происходит расширение компетенции данных органов и, соответственно, необходимо предусмотреть дополнительную ответственность за ненадлежащее выполнение условий делегированного законодательства (передача полномочий не может быть безусловной).

Субъекты данных отношений — представители власти занимают высокое положение, что предусматривает также их высокую политическую ответственность.

Сразу следует оговорить, что под конституционно-правовой ответственностью мы будем понимать наступление негативных последствий за ненадлежащее исполнение переданных полномочий. Речь идет о тех полномочиях, которые переданы парламентом путем принятия акта о делегированном законодательстве на основании закрепления данного института в конституции страны.

В своем акте парламент указывает, по каким вопросам передается данное право. Если же речь идет о косвенном делегировании (передача полномочий без полномочий, т.е. парламент издает закон, в котором определяет основные принципы регулируемой сферы отношений), то исполнительная власть или глава государства получает возможность законодательствовать путем конкретизации положений данного акта. Следует обратить внимание на то, что законодательно косвенное делегирование закреплено только в Конституции Франции (ч. 2 ст. 34). Соответственно, чтобы избежать многочисленных вопросов о том, мог ли данный орган издавать акты высшей юридической силы по конкретизации закона, содержащего основные принципы, желательно, чтобы парламент указывал в нем, какой орган будет этим заниматься (тем самым будет произведено делегирование, и мы сможем говорить о наличии делегированного законодательства).

Институт делегированного законодательства находит свое закрепление в конституциях многих стран, а также в конкретных законах о делегировании законодательных полномочий. Соответственно основанием наступления конституционной ответственности должно признаваться нарушение конституции и данных законов.

Наиболее важный аспект связан с санкциями и мерами конституционной ответственности. Конституционные санкции являются необходимым элементом института конституционной ответственности. Под санкцией мы будем понимать такие неблагоприятные последствия, как ограничение или лишение органа исполнительной власти или главы государства переданных полномочий.

Существуют различные меры конституционно-правовой ответственности. Мы рассмотрим те из них, которые представляют наибольший интерес для рассмотрения проблемы конституционной ответственности в рамках института делегированного законодательства. К ответственности орган исполнительной власти или глава государства могут быть привлечены судебным органом конституционного контроля или законодательным органом, который передал данные полномочия.

Привлечение к ответственности органом конституционного контроля. Судебный орган конституционного контроля рассматривает акт с точки зрения его конституционности или с точки зрения того, входит ли издание данного акта в компетенцию данного органа. Здесь есть несколько вариантов последствий оценки:

судебный орган приостанавливает действие акта, прекращает его действие или признает, что акт был издан органом, не имеющим на то полномочий. При принятии одного из вариантов наступает конституционная ответственность. Если орган конституционного надзора не наделен полномочиями по решению судьбы оспариваемого акта, то он ставит вопрос об устранении неконституционности. Вопрос о прекращении действия акта должен решать орган, передавший полномочия.

Существуют разные мнения относительно того, является ли отмена незаконных актов конституционной ответственностью.

Так, некоторые ученые придерживаются той точки зрения, что здесь происходит устранение из правового пространства акта, которого в нем быть не должно, и никого в данном случае не наказывают1. Другие государствоведы придерживаются иной точки зрения, признавая отмену незаконных актов одной из мер конституционной ответственности2 и полагая, что систематическая отмена актов, принятых органом на основании делегированного законодательства, дает возможность поставить вопрос о ненадлежащем исполнении им своих обязанностей.

Судебный контроль прямо закреплен в Конституции Испании (ч. 6 ст. 82)3. Конституционный суд контролирует не только конституционность актов правительства, но и соблюдение условий, определенных актом Генеральных кортесов о делегировании законодательных полномочий. Решения конституционного суда применяются в обязательном порядке и не могут быть предметом какого-либо обжалования. Таким образом, с признанием акта неконституционным утрачивается его сила.

В Великобритании, несмотря на то что там отсутствует писаная конституция, существует так называемое право судебного усмотрения, толкования, которое отчасти позволяет корректировать законодательство и приводить практику его применения в соответствие с конституцией. Английский судья вправе посчитать Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7.

С. 35-43.

Боброва Н.А., Зражевская T.Д. Ответственность в системе гарантий консти туционных норм. Воронеж, 1985. С. 57; Колосова Н.М. Конституционная ответст венность в Российской Федерации. М., 2000. С. 119.

Конституции зарубежных государств. М., 1997. С. 320, акт правительства противоречащим какому-либо парламентскому акту. Не возбуждая вопроса об отмене данного акта, судья попроси может его игнорировать, и решение судьи в силу прецедента уже обязательно для низших и равных судебных инстанций1.

Стоит также упомянуть о том, что судебный орган может признать неконституционным акт о делегированном законодательстве. В данном случае прекращаются полномочия у правительства или главы государства, но наступает ответственность парламента за издание данного акта.

Привлечение к ответственности законодательным органом. Этот вариант ответственности может проявляться в следующем.

1. Парламент досрочно забирает переданные полномочия.

Здесь правомерно говорить о наступлении конституционной от ветственности для правительства или главы государства, так как они утрачивают право на издание актов законодательного характе ра. Применительно к правительству стоит вести речь как о кол лективной, так и об индивидуальной ответственности, в силу того что в некоторых странах предусмотрено делегирование пол номочий не только правительству в целом, но и одному из министров (например, в Великобритании).

2. Одним из ключевых моментов, связанных с делегирован ным законодательством, является утверждение парламентом актов, принятых на основании предоставления данного права.

Если по конституции принятое правительством или главой госу дарства делегированное законодательство требует утверждения парламента, то, соответственно, в случае, если парламент не утверждает подобные акты, они теряют силу (Португалия, Вели кобритания, ФРГ). При этом ни в одной конституции не затра гивается вопрос о том, с какого момента теряют силу законода тельные акты, изданные уполномоченным органом.

3. В некоторых странах предусмотрена ответственность за не предоставление на утверждение в парламент акта делегированного законодательства. В п. 3 ст. 14 Конституции Румынии говорится о том, что если правительство не представило акт, изданный на основе делегирования, в определенный законом срок, то этот акт перестает действовать2. Таким образом, при негативной оценке парламентом законопроекта или прекращении действия акта делеНекрич Л.И., Поздеева Л.В. Государственный строй и политические партии Великобритании. М., 1958. С. 128.

Конституции государств Центральной и Восточной Европы / Отв. ред.

Н,в. Варламова. М., 1997. С. 146.

гированного законодательства следует говорить о наступлении конституционной ответственности.