«Издательство Московского университета 2001 УДК 342 ББК 07.99(2)0 К65 Издание осущесталено при содействии Института Открытое общество (Фонд Сороса), Программа Право Конституционно-правовая ответственность: проблемы ...»

Ст. 107 Конституции РФ устанавливает «латентную» обязанность Президента РФ в течение 14 дней с момента получения закона подписать его либо заявить об отказе в подписании и указать мотивы отказа, так как в соответствии с ч. 2 ст. Конституции РФ «Президент РФ в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его». Тем не менее такая обязанность имела скрытый характер, так как до принятия соответствующего Постановления Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. не было ясности в том, какие правовые последствия и с чьей стороны должны иметь место, если в указанный срок Президент РФ не подписал, но и не отклонил закон (распространенная ранее практика в России). Также не было понятно, могла ли Государственная Дума повторно рассматривать закон, признавая бездействие со стороны Президента РФ в качестве отклонения закона.

Более того, «латентные» обязанности могут нарушаться порой при наличии формального соблюдения норм конституционного законодательства. Так, видимо, должна существовать «латентная» обязанность всех властных структур действовать в русле Укрепления конституционной безопасности, в рамках конституционной стабильности.

В том случае, если высшие органы государственной власти при формальном соблюдении норм Конституции РФ сознательно идут на усиление или на возникновение конституционного кризиcа, то тем самым они нарушают свои конституционные обязанности, имеющие скрытый характер, так как высшие структуры ответственны перед народом за стабильность общества. Другое дело, что отсутствует реальный механизм привлечения властных структур к ответственности за невыполнение ими такого рода обязанностей.

Третьей причиной, затрудняющей выделение конституционной ответственности в качестве самостоятельной, является специфика ее санкций. Конституционно-правовые санкции — это законодательные меры неблагоприятного воздействия на субъект права за ненадлежащее исполнение им своих конституционных обязанностей или за злоупотребление конституционными правами.

Особенностью санкций является то, что они порой применимы лишь в рамках конституционного законодательства. Например, отзыв депутата, отставка Правительства РФ, роспуск Государственной Думы ни в коей мере не могут быть применимы в рамках уголовной, гражданской или прочих традиционных видов юридической ответственности. Это лишь усиливает дискуссии по поводу отнесения тех или иных мер к конституционным санкциям.

Предлагаю ответить на вопрос по-иному, отставив на время в сторону эти дискуссии: любое конституционное правонарушение должно порождать неблагоприятные последствия для нарушителя. Они и должны быть признаны конституционными санкциями как способами воздействия на субъектов конституционных правоотношений с целью укрепления правомерности их правового поведения.

Под этим углом зрения целесообразно пересмотреть действующее законодательство с целью создания комплексного блока законов, регулирующих конституционную ответственность. В перспективе можно поставить вопрос о создании кодифицированного закона о конституционной ответственности, но до этого российское законодательство должно созреть, пройдя определенные этапы. Первый из них — это законодательное закрепление полномочий Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, ненадлежащее исполнение которых влечет конституционную санкцию, равно как и за злоупотребление своими полномочиями.

Под этим углом зрения целесообразно пересмотреть действующее законодательство и при разработке новых норм ориентироваться на установление конституционных санкций за неправомерное поведение всех лиц, начиная с высших структур власти.

Например, сейчас остро стоит вопрос об исполнении решений Конституционного Суда РФ. Я поддерживаю необходимость принятия самостоятельного закона. Его структура должна состоять из двух разделов. Первый — это полномочия государственных органов, участвующих в процессе исполнения решений Конституционного Суда РФ. Второй раздел должен быть посвящен мерам ответственности за ненадлежащее исполнение каждого из закрепленных в законе полномочий, в том числе и за неисполнение решений Конституционного Суда РФ. В частности, можно предложить ввести штраф для тех, кого невозможно привлечь к другим видам юридической ответственности, так как штраф не относится ни к мерам уголовной, ни к мерам административной ответственности, от которой определенные группы лиц в России освобождены (депутаты, высшие должностные лица, субъекты РФ и др.). Полагаю, что Верховный Суд РФ полномочен будет вынести решение о наложении конституционного штрафа на основании представления Президента РФ или Генерального прокурора РФ при предоставлении Конституционным Судом РФ соответствующих доказательств.

доцент Государственного университета — Высшей школы экономики, кандидат юридических наук Конституционная ответственность как вид Конституционная ответственность как особый вид юридической ответственности вначале стала выделяться не в законодательстве, а в правовой литературе. Конституционно-правовые нормы далеко не всегда устанавливают конституционную ответственность. Как правило, не используется и соответствующий термин1. Конституционную ответственность в отечественной Законодательство Российской Федерации, устанавливая некоторые меры конституционно-правового воздействия, не дает четкого регулирования конституционной ответственности. Конституция РФ 1993 г. прямо не признает в качестве отдельного института конституционную ответственность. Только в трех статьях (ст. 41, 54, 122) Конституции употребляется слово «ответственность», причем в ст. 122 речь идет исключительно об уголовной ответственности. Существенным шагом в законодательном регулировании конституционной ответственности стали изменения и дополнения (в июне — августе 2000 г.), внесенные в федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 3.1, 9, 19, 29, 29.1) и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 48, 49).

В противоположность Конституции РФ, Конституция Республики Польша (ст.

198) прямо предусмотрела конституционную ответственность: указаны лица, которые несут «за нарушение Конституции или закона в связи с занимаемой Должностью или в сфере исполнения своих служебных обязанностей конституционную ответственность».

правовой науке по сравнению с другими видами юридической ответственности стали выделять относительно недавно. Неоднозначность восприятия этого вида юридической ответственности породила серьезные различия в подходах к ее трактовке, отсутствует единство в характеризующем ее категориальном аппарате.

Однако можно констатировать, что в отечественной правовой литературе при всех различиях в подходах позиции сходятся в том, что отражение в законодательстве конституционной ответственности необходимо, без этого невозможно развитие теории и практики юридической ответственности в конституционной сфере.

Установление конституционной ответственности как одного из видов юридической ответственности, безусловно, способствует решению ряда актуальных проблем конституционного права. Вопервых, обеспечивается действенность конституционно-правовых норм, а также повышается их эффективность. Во-вторых, усиливается влияние конституционного права на общественно-политическую практику.

Конституционная ответственность как гарантия сохранения конституционного строя есть прежде всего ответственность власти, в том числе за состояние законности в правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов и должностных лиц, и, следовательно, должна обеспечивать высокую социальную эффективность функционирования власти. При этом важно, чтобы объем прав и обязанностей субъектов, с одной стороны, и объем их ответственности, с другой стороны, были сбалансированы и находились в пропорциональной зависимости. Мера власти должна соотноситься с мерой ответственности.

Справедливо отмечается, что различные виды юридической ответственности, будучи направлены на охрану Конституции, не обретают (пусть даже только в этих пределах) свойств и признаков конституционной ответственности1. Конституционное право характеризуется наличием собственного потенциала обеспечения действенности своих норм, т.е. имеет собственный институт ответственности. Он является, по сути, ведущим институтом, который в том числе предопределяет конкретные параметры других институтов данной отрасли. Более того, наличие самостоятельной ответственности — решающее условие и первоначальное основание самостоятельности отрасли права, достаточно убедительное свидетельство ее полноты и внутренней завершенности.

Обособление конституционной ответственности как самостояЛучин В.O. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. 1992. № 1. С. 35.

тельного вида юридической ответственности продиктовано спецификой конституционного статуса социальных субъектов, особенностями юридической природы неправомерного поведения (конституционного деликта), характером конституционных предписаjjifg, на основе которых возникает ответственность, особой процедурой ее реализации.

Хотя высказываемые мнения о сущности конституционной ответственности весьма разноречивы, как правило, в юридической литературе признается наличие двух аспектов (видов) конституционной ответственности — позитивного и негативного (ретроспективного). Сторонники первого считают, что конституционная ответственность проявляется главным образом в ее позитивной направленности — как ответственное отношение субъектов к своим конституционным обязанностям, добросовестное и эффективное их исполнение. Позитивную направленность конституционной ответственности ассоциируют с подотчетностью, юридической компетентностью субъектов, хотя эти понятия не тождественны и непосредственно вытекают из их конституционного статуса, участия в общественных отношениях.

Подчеркнем, что, конечно, позитивный и ретроспективный аспект (вид) ответственности тесно связаны, и иногда первый является необходимым условием наступления второго и как бы продолжается в нем. Однако, по нашему мнению, именно в ретроспективном аспекте конституционная ответственность проявляется наиболее ярко, и именно ретроспективная ответственность не вызывает сомнений как юридическая ответственность.

В узком смысле юридическая ответственность есть ретроспективная ответственность. Ретроспективная направленность усиливает воспитательное и правоохранительное значение конституционной ответственности, ее стимулирующую роль в формировании правомерного поведения и социальной активности субъекта конституционной ответственности. Вряд ли та положительная ответственность, которая сохраняется и в случае ответственного поведения субъекта, продолжающего ее нести, может столь же эффективно выполнять указанные функции.

Поэтому представляется оправданным рассматривать конституционную ответственность прежде всего как ответственность субъекта за поведение, отклоняющееся от модели, предусмотренной диспозицией конституционно-правовой нормы. Учитывая особенности предмета конституционно-правового регулирования, на наш взгляд, более конструктивно рассматривать конституционную ответственность с широких позиций не столько в смысле предлагаемой двухаспектности, а главным образом с точки зрения критериев юридической (ретроспективной) ответственности.

Во-первых, принуждение применительно к конституционной ответственности не сводится исключительно к государственному.

Во-вторых, конституционно-правовые санкции, субъекты и основания конституционной ответственности разнообразнее по своей форме и содержанию, чем при любом другом виде юридической ответственности.

Вместе с тем исследование конституционной ответственности требует обращения к общим вопросам юридической ответственности, которые, в свою очередь, сами не получили однозначного и достаточного теоретического разрешения. Конституционная ответственность предстает в единстве общесистемных признаков, присущих юридической ответственности в целом, а также тех свойств и качеств, которые указывают на ее своеобразие как относительно самостоятельного правового явления.

Общие признаки юридической ответственности специфически преломляются применительно к конституционной ответственности. Конституционная ответственность не может быть полным аналогом других видов юридической ответственности.

Конституционную ответственность с учетом общесистемных признаков юридической ответственности можно определить следующим образом. Это закрепленная конституционно-правовыми нормами обязанность субъекта конституционно-правовых отношений отвечать за несоответствие своею юридически значимого поведения тому, которое предписано ему этими нормами, обеспечиваемая возможностью применения мер государственного (или приравненного к нему общественного) воздействия.

По многим позициям конституционная ответственность отличается от гражданско-правовой, административной и других видов юридической ответственности. Так, конституционная ответственность в Российской Федерации наступает на основе норм Конституции и конституционных законов, а также в качестве комплексного института отрасли конституционного права она устанавливается другими его источниками, в том числе законами и подзаконными актами. Заметим, что сейчас уголовная ответственность устанавливается только законом.

Субъектами конституционной ответственности выступают как физические лица, так и коллективные образования; уголовной — только физические; административной — физические лица и коллективные образования. Физические лица как субъекты конституционной ответственности представлены гражданами, иностранными гражданами, лицами без гражданства, должностными лицами и др. Коллективные образования выступают в качестве государственных органов, негосударственных органов и объединений и др.

Основанием конституционной ответственности является конституционный деликт, существенно отличающийся не только от основания уголовной ответственности — преступления, но также и от других правонарушений (деликтов) — административных, дисциплинарных, гражданско-правовых.

Предусмотренные за конституционные деликты конституционно-правовые санкции не совпадают с наказаниями за преступления и административными взысканиями, установленными за административные правонарушения. Применение мер конституционной ответственности не влечет судимости или иного состояния наказанности. Конституционно-правовые санкции применяются широким кругом уполномоченных органов и лиц: органами законодательной, исполнительной, судебной власти, местного самоуправления, а также должностными лицами и др. Наказания применяются только судом; дисциплинарные взыскания — органами и должностными лицами, наделенными дисциплинарной властью. Судебный порядок применения конституционной ответственности представляется наиболее целесообразным. Вместе с тем возможно создание специализированных (квазисудебных) органов, например как в Польше, где ходатайства о привлечении к конституционной ответственности рассматриваются в комитете сейма по конституционной ответственности. Меры конституционной ответственности могут применяться органами и должностными лицами в отношении не подчиненных и не подотчетных им субъектов конституционного деликта, тем самым они отличаются от дисциплинарных мер.

Безусловно, конституционная ответственность носит ярко выраженный политический характер и по основаниям, и по кругу субъектов, и по мерам воздействия на них. Вместе с тем необходимо избегать того, чтобы конституционная ответственность превращалась из правового инструмента в политический. Осуществление мер конституционной ответственности должно ограничиваться конституционно-правовой сферой.

В связи с этим встает вопрос о соотношении конституционной и политической ответственности. Нельзя согласиться с подходом, что конституционная ответственность не является политической, поскольку основания ее могут лежать вне сферы политики: она может быть применена за совершение преступления или по моральным основаниям. Специфика ее основания состоит в том, что совершение преступления, например, может являться в предусмотренных конституционно-правовыми нормами случаях одновременно действием субъекта конституционной ответственности, которое не отвечает должному для него поведению в сфере конституционно-правовых отношений. Ответственность, наступающая при этом, не утрачивает своего политического характера.

Вызывают возражения и попытки поставить конституционную ответственность между уголовной и политической из-за сходства которое определяется тем, что она может касаться как Уголовного кодекса, так и Конституции РФ. Однако наличие совпадающих признаков не означает, что конституционная ответственность приобретает уголовно-политический характер. Она остается политической в силу специфики своей юридической природы, осуществляемых функции. И никакое «сходство» не в состоянии навязать ей уголовный характер. Конституционная ответственность не есть нечто «промежуточное», «синтезированное», лишенное своего, особого места в системе юридической ответственности.

Конституционная ответственность:

1. Вопросы конституционно-правовой ответственности, признаваемые относительно новыми для отечественной юридической литературы, уже при самом начале их разработки трактовались весьма неоднозначно, что касалось прежде всего самого содержания соответствующего понятия1. Эта неоднозначность сохраняется и сегодня, в условиях кардинального обновления правовой системы и более широкого изучения темы, хотя исследования и направлены во многом на обоснование выделения конституционно-правовой ответственности в самостоятельную разновидность юридической ответственности2. Однако представляется, что при значительном совпадении в различных публикациях перечня ситуаций, относимых к установлению и реализации конституционно-правовой ответственности, они все же не объединяются в единый массив на основании четких существенных Государственная дисциплина и ответственность. Л., 1990. С. 71.

См., напр.: Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации.

М., 2000. С. 4.

признаков, которые отличали бы конституционно-правовую ответственность от уголовной, гражданской и других общепризнанных видов юридической ответственности. В качестве общего признака конституционной ответственности указываются, например, «щадящие» последствия ее применения1. Но в таком случае на первый план выдвигаются вторичные моменты ответственности которые должны были бы определяться существом охраняемых и гарантируемых при посредстве мер ответственности отношений.

Сторонники самостоятельности «обобщенной» конституционной ответственности отмечают, в частности, что «конституционноправовые санкции, субъекты и основания конституционной ответственности разнообразнее по своей форме и содержанию, чем при любом другом виде юридической ответственности за правонарушение»2. Однако именно это разнообразие, возможно, как раз и свидетельствует о том, что пространство так называемой конституционной ответственности сугубо номинально включает в себя действительно самостоятельные виды ответственности, к которым, при всей дискуссионности причисления к мерам ответственности отдельных санкций, можно отнести парламентскую, президентскую, правительственную, депутатскую и другие разновидности ответственности.

Данная позиция не отрицает соответствующих форм ответственности, рассматривает их как объективно обусловленные, но принадлежащие отдельным институтам (разделам) конституционного (государственного) права, в котором выделяются, например, «ответственность за нарушение избирательного законодательства»3 или «федеративная ответственность»4. Вследствие этого более целесообразно, на наш взгляд, говорить об ответственности в конституционном (государственном) праве, а не настаивать на некой «обобщенной» ответственности5.

Одновременно данная позиция вместо поиска абстрактных отраслевых признаков стимулирует рассмотрение вопросов адекватности закрепляемых законодательством мер ответственности тем Дмитриев Ю. Юридическая ответственность // Право и жизнь. 1999. № 22. С. 9.

Виноградов В.А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование. М., 2000. С. 19.

Князев С.Д. Современное российское избирательное право: понятие, принципы, источники. Владивосток, 1999. С. 38.

Барциц И.Н. Федеративная ответственность: понятие и виды // Журнал Российского права. 1999. № 12. С. 36—47.

В несколько ином ключе сходная точка зрения уже высказывалась в юридической литературе: Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985. С. 69—70.

или иным институтам конституционного права. Относимые к конституционной ответственности меры складывались, конечно же, исторически. Но их приемлемость в определенных политических обстоятельствах оказывается крайне спорной, как, например, в случае с отзывом депутата. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 1996 г. «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации»

вкупе с особыми мнениями четырех судей1 продемонстрировало, по сути дела, что установление подобных мер ответственности не может не быть подвержено известной идеологической заданности2.

2. Идеологическая заданность приводит наряду с прочим к двум плоскостям представлений об ответственности в области конституционного права. Первая плоскость разворачивается вокруг вполне «осязаемых» субъектов: государственных органов, депутатов, должностных лиц и т.д. Другая же возводит ответственность к государству и иным политико-территориальным образованиям, в частности субъектам РФ, хотя на самом деле ответственность последних трактуется нередко как ответственность публично-властных органов и властвующих лиц3. История способна, конечно, представить (опять-таки в определенном идеологическом обрамлении) примеры ликвидации субъектов федерации, объясняемой как применение мер ответственности. Однако федерация, и уж тем более Российская Федерация, — это всего лишь государственная разновидность, на основе которой нельзя выстраивать доказательства, касающиеся государства как социально-политического образования. Реальный интерес имеют лишь такие механизмы ответственности, которые способны удовлетворить требования определенных субъектов. Российское же государство предстает весьма туманной субстанцией даже в публикациях вполне патриотического толка4. И в этих обстоятельствах обращение к ответственности государства всего лишь маскирует безответственность государственной власти.

СЗ РФ. 1997. N° 2. Ст. 348.

См. подробнее: Белкин А.Л. Дело об отзыве депутата // Правоведение. 1997.

№ 3. С. 24-33.

См., напр.: Кондрашев А.Л. Конституционно-правовая ответственность субъ ектов Федерации: вопросы теории и проблемы реализации // Журнал российско го права. 2000. № 2. С. 29.

См., напр.: Баглай М.Б. Социальная природа И некоторые проблемы современного российского государства // Вестн. Российской академии наук. 2000.

Т. 70. № 9. С. 771-777.

В связи с этим представляется уместным вспомнить о так называемом знаменитом «дефолте». В специальной работе убедительно показывается, что действия Правительства РФ 17 августа 1998 г. не были дефолтом в буквальном смысле слова, но с правовой точки зрения все-таки являли собой изменения условий договора государственного займа в одностороннем порядке, что прямо запрещено законом, а соответственно квалифицируется как гражданское правонарушение, влекущее за собой имущественную ответственность государства (Российской Федерации) перед держателями ценных бумаг1.

Данная констатация, наверное, безупречна для гражданскоправовых конструкций, однако она выглядит явно ограниченной с социально-политических позиций, поскольку, во-первых, ущерб, нанесенный действиями Правительства РФ, возглавляемого С.В. Кириенко, охватил практически все население, а не только соответствующих держателей. За «ответственность государства» расплачивались в данном случае физические и юридические лица, никогда в договоре займа с Российской Федерацией не участвовавшие. Во-вторых же, отставка Правительства — это на любой обыденный взгляд совершенно несерьезная санкция.

Правительству нести ответственность от лица государства совсем нетрудно, ибо откровенно мифической является ответственность и Правительства, и самого государства. Но это нередко не только не критикуется, но и теоретически обосновывается. Так, например, В.О. Лучин пишет, что «на конституционном уровне составы деликтов излагаются преимущественно в самом общем виде — как антитеза позитивным конституционным установлениям. Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что только при наличии состава конституционного деликта, пусть даже в усеченном виде, лицо, его совершившее, может быть привлечено к конституционной ответственности. Если субъект не нарушал конституционных предписаний или его поведение не являлось девиантным в сфере конституционно-правовых отношений, то к нему не должна применяться конституционная ответственность. Независимо от того, был ли причинен вред, такое деяние будет оставаться в сфере политической, но не конституционной ответственности»2.

Из этого, как мы полагаем, могут вытекать только два рациональных вывода. Первый заключается в том, что должны быть кардинально пересмотрены устанавливаемые конституциями праЛебедев К.К. Юридическая природа дефолта и реструктуризация долгов // Правоведение. 2000. № 5. С. 148—149.

Лучин В.О. Конституционные деликты // Государство и право. 2000. № 1.

С. 14.

вила властвования, причем пересмотрены таким образом, чтобы любые «антитезы» не оставались предметом сугубо политических комбинаций. Второй, противоположный, состоит в том, что возможно, приписываемая государству и его органам фальшивая конституционная ответственность выступает как непременная составляющая современного государства, которая в теории должна подвергаться лишь оправданию, а не объяснению или отрицанию. 3.

Собственно говоря, ответственность государства и является сугубо доктринальной конструкцией. И в этом свете очень соблазнительными предстают рассуждения об ответственности как атрибутивном идеале идеального человеческого общежития: саморегулируемого, самоуправляемого сообщества, преодолевшего государственную организацию1. Такая доктрина создает для романтиков желаемую перспективу, но она вступает в логическое противоречие с параллельным признанием народного права выбирать дурные решения2. Подобное право нельзя признать самоценностью, если его осуществление не только отдаляет, но и, по сути дела, отрицает искомый идеал. Поэтика юридических процедур (тех же плебисцитарных) выгодна для сущего, но не должного. Как заметил один из мастеров детективного жанра, Э.Д. Биггерс, процедурные правила — это лишь бедные родственники порядка и справедливости. Людской интерес конкретен, он локализован в историческом времени, и «бегство от свободы»

оказывается единственной реальностью, с которой полезно иметь дело юридической науке. Соответственно и ответственность государства, далекого от идеалов самоуправления, выступает не иначе, как только ощущение гражданского самоудовлетворения.

Ответственность в конституционном Как известно, наука государственного права советского периода не признавала существования отраслевой юридиКраснов М.Я. Ответственность в системе народного представительства (ме тодологические подходы). М., 1995. С. 3, 42.

ческой ответственности. Закрепленные в законодательстве государственно-правовые нормы в основной своей массе носили отсылочный характер и не были снабжены таким структурным элементом, как санкция, наличие которой является необходимой предпосылкой для возникновения юридической ответственности. Эти условия определили отношение к ответственности в государственном праве как к политической или моральной, выполняющей исключительно профилактическую функцию1.

С развитием общественных отношений, расширением предмета правового регулирования государственного или, в современной терминологии, конституционного права, превращением его в правовую отрасль, имеющую значительное практическое применение, возникает необходимость в организации системы эффективной охраны конституционно-правовых отношений. Постоянная отсылка к нормам административного, уголовного или иного права не удовлетворяет современным потребностям этой отрасли, поскольку не в состоянии обеспечить полноценную защиту и надлежащее применение всего спектра конституционно-правовых предписаний, вследствие чего многие ее нормы оказываются не обеспеченными силой государственного принуждения. В итоге размывается принцип неотвратимости ответственности за правонарушение, который является необходимым условием законности и определяет нормативность права.

Несмотря на то что в науке конституционного права намечаются лишь первые контуры института юридической ответственности2, потребности государственного развития уже предопределили ее появление в позитивном праве. Так, ряд конституционноправовых норм в области избирательного права был снабжен санкциями, предусматривающими неблагоприятные последствия для нарушителей предусмотренных ими правил поведения. Например, ст. 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает ответственность за нарушение ряда положений законодательства о выборах в виде отмены регистрации кандидата, отмены решения избирательной комиссии об итогах голосования или о результатах выборов. Причем законодатель четко отделил данный вид ответственности от ответственности, предусмотренной административным, уголовСм., напр.: Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996. С. 41.

См., напр.: Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России:

Курс лекций. М, 1999. С. 21.

ным или иным правом, ссылка на нормы которых содержится в следующей статье того же Закона.

В чем же заключается отличие конституционно-правовой ответственности от иных форм юридической ответственности?

Для ответа на этот вопрос в первую очередь необходимо установить содержание юридической ответственности как правового явления. Современная теория права, опираясь на многочисленные учения о юридической ответственности, называет следующие ее отличительные признаки. Юридическая ответственность: 1) заключается в применении мер государственного принуждения; 2) следует за правонарушением и обращена на правонарушителя; 3) влечет негативные последствия (лишения) для правонарушителя в виде ущемления его прав или возложения дополнительных обязанностей в соответствии с указанием, изложенным в санкции правовой нормы; 4) реализуется в строго определенных законодательством порядке и формах1.

Перечисленные черты юридической ответственности позволяют отграничить ее от иных видов социальной ответственности (моральной, политической и др.). В силу этих признаков, например, нельзя отнести к юридической ответственности такой конституционно-правовой институт, как выражение Государственной Думой недоверия Правительству РФ, поскольку, во-первых, выражение недоверия неравнозначно понятию принуждения; во-вторых, применение этого вида ответственности необязательно является следствием совершенного Правительством РФ правонарушения; в-третьих, само по себе выражение недоверия не влечет негативных последствий для Правительства РФ, а является лишь предпосылкой для такого рода последствий, которые при определенных условиях могут и не наступить.

Юридическая ответственность обладает ретроспективным характером, т.е. всегда следует за совершенным правонарушением.

Поэтому нельзя признать мерой конституционно-правовой ответственности отставку Президентом РФ Правительства РФ, поскольку юридически она осуществляется без указания причин. В этом случае мы имеем дело с политической ответственностью высшего органа исполнительной власти перед главой государства, или, иначе говоря, позитивной ответственностью.

Исходя из сказанного, конституционно-правовую ответственность в наиболее общем виде можно определить как одну из форм государственного принуждения, заключающуюся в применении к Теория государства и права. М., 1998. С. 415—418.

правонарушителю конституционно-правовых санкций, влекущих для него неблагоприятные последствия.

Классификация юридической ответственности проводится по двум основным направлениям.

Во-первых, в системе координат «право публичное — право частное» юридическая ответственность делится на публично-правовую и частно-правовую. При этом конституционное право, являясь составной частью права публичного, содержит особенности, присущие именно публично-правовому способу охраны общественных отношений.

Во-вторых, в рамках публичного права юридическая ответственность делится по отраслевой принадлежности: уголовная, административная, налоговая, таможенная и т.д. Занимая собственное положение в системе публичного права, конституционноправовая ответственность обладает спецификой, отличающей ее от иных форм публично-правовой ответственности.

Таким образом, отраслевое своеобразие конституционно-правовой ответственности определяется как фактом отнесения конституционного права к праву публичному, так и положением его внутри системы публичного права.

Не вдаваясь в детали разнообразных теорий разделения права на публичное и частное, а основываясь лишь на их основных выводах, можно обозначить следующие критерии разграничения этих правовых сфер.

По целям правового регулирования; целью публичного права является охрана интересов государства в целом в отличие от частного права, охраняющего интересы отдельных лиц — участников гражданских правоотношений.

По предмету правового регулирования: предметом регулирования публичного права могут быть как имущественные, так и неимущественные отношения; частное право регулирует имущественные и те из неимущественных отношений, объекты которых имеют Денежную оценку.

По порядку защиты нарушенных прав: инициатива зашиты публичных прав может исходить как от участников публичных правоотношений, так и от иных уполномоченных государством органов; инициатива защиты частных прав принадлежит непосредственно субъектам частных правоотношений.

По характеру связи субъектов правоотношений: взаимодействие Между участниками публично-правовых отношений строится как на основе юридического подчинения, так и на основе юридического равенства участников; участники частноправовых отношений всегда обладают юридическим равенством.

По методу правового воздействия: публичному праву соответствует централизованное регулирование отношений, когда общеобязательные правила поведения исходят из единственного центра государственной власти в отличие от частного права, где господствует децентрализованное регулирование отношений, когда правила поведения могут устанавливаться множеством самостоятельных центров в виде субъектов конкретных правоотношений.

По видам правовых норм: частное право содержит императивные и диспозитивные правовые нормы; публичное — императивные и дискреционные нормы. Последние в отличие от диспозитивных правовых норм не предоставляют участникам правоотношений права устанавливать по собственному усмотрению обязательные для себя правила поведения, а лишь предусматривают возможную вариантность действий участников.

Из указанных принципов деления права на публичное и частное вытекают особенности юридической ответственности в частно-правовой и публично-правовой сферах.

Поскольку частное право регулирует отношения, объекты которых имеют денежную оценку, то частно-правовая ответственность всегда носит имущественный характер. Она представляет собой метод экономического воздействия на правонарушителя. В отличие от нее публично-правовая ответственность может носить как имущественный, так и неимущественный характер. Известные нам формы конституционно-правовой ответственности носят именно неимущественный характер, что обусловлено особенностью отношений, составляющих предмет регулирования конституционного права.

Частное право регулирует отношения между равноправными субъектами, когда нарушение своих обязанностей одним лицом влечет нарушение прав другого участника частных правоотношений. Поэтому имущественные санкции в частном праве взыскиваются с правонарушителя в пользу потерпевшей стороны. Нарушение норм публичного права затрагивает интересы всего общества, и в этой связи публично-правовые санкции всегда устанавливаются в пользу публичной власти. Это полностью справедливо и в отношении конституционно-правовой ответственности»

которая осуществляется не столько для защиты прав отдельных лиц, сколько в целях обеспечения интересов всего общества.

Ответственность в частном праве возможна только в случае причинения потерпевшей стороне вреда или убытков, в то время как публично-правовая ответственность может применяться и при отсутствии осязаемого вреда, как, например, в случае установления наказания за приготовление к совершению преступленияБольшинство составов конституционных правонарушений также являются формальными. В качестве примера можно привести положение п. 3 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которому ответственность представительного органа местного самоуправления или главы муниципального образования за отказ в отмене принятого ими нормативно-правового акта, противоречащего Конституции РФ или действующему законодательству, может наступить как при наличии причиненного вреда в виде признанных судом нарушений прав и свобод человека и гражданина, так и при отсутствии такого вреда, в результате простого невыполнения полученного предписания об отмене незаконного акта.

Инициатива защиты частных прав, в том числе путем применения мер юридической ответственности, принадлежит лицу, право которого нарушено. Без его согласия ни один государственный орган не может восстановить нарушенное право. При этом потерпевший вправе самостоятельно распорядиться принадлежащим ему правом, вплоть до полного отказа от его защиты.

Подобное положение вещей совершенно неприемлемо с точки зрения публичного права, которое стоит на защите правопорядка и не может оставить без внимания даже самое незначительное нарушение публично-правовых установлений. В равной степени нарушение норм конституционного права должно преследоваться по закону вне зависимости от наличия или отсутствия согласия лица, право которого было нарушено. Тем более что в большинстве случаев правонарушение в области конституционного права затрагивает права или охраняемые законом интересы неограниченного круга лиц. Так, нарушения избирательного права, допущенные в ходе предвыборной агитации, в той или иной степени затрагивают интересы всего электората.

Особенностью ответственности в частном праве является в основном компенсационный характер санкций, направленных на возмещение потерпевшему понесенных им убытков. В публичноправовых санкциях значительно более явно виден карательный характер юридической ответственности, имеющей целью наказание правонарушителя. Однако, принимая во внимание немногочисленность правовых норм, обеспеченных юридической ответственностью в конституционном праве, пока еще рано говорить о характере такой ответственности. Данный вопрос требует серьезной теоретической проработки, хотя следует предположить, что конституционно-правовых норм должны быть направлены только на восстановление нарушенных общественных отношений, но и в целях предупреждения новых правонарушений на наказание виновного лица. В этом смысле для применения конституционно-правовой ответственности большое значение имеет вопрос вины.

Поскольку частно-правовая ответственность осуществляет компенсаторно-восстановительные функции, то в большинстве случаев для ее наступления достаточно любой формы вины правонарушителя, а в некоторых случаях вина вообще не является необходимым условием для применения санкции. При наличии объективной стороны правонарушения причинитель вреда признается виновным, пока не докажет обратного. В публичном праве, напротив, ответственность наступает только при наличии вины правонарушителя, который считается невиновным до тех пор, пока его виновность не будет установлена в судебном порядке.

Особенностью современного конституционного права является установление юридической ответственности вне зависимости от наличия и формы вины правонарушителя (объективное вменение). Например, согласно ст. 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», для отмены регистрации кандидата в депутаты Государственной Думы достаточно лишь установления факта нарушения правил ведения предвыборной агитации и финансирования избирательной кампании. При этом субъективная сторона правонарушения во внимание не принимается. Тем самым допускается возможность наказания лица, оказавшегося жертвой ошибок или злоупотреблений третьих лиц.

Негативное отношение к отсутствию понятия вины в конституционном праве высказала кассационная коллегия Верховного Суда РФ при рассмотрении дела по жалобе физического лица на постановление Центральной избирательной комиссии РФ об отказе в регистрации кандидата на должность Президента РФ, указав, что, «согласно общему правилу, какая-либо ответственность может возникать при наличии вины лица, не исполнившего обязанность, либо исполнившего ее ненадлежащим образом (отступления от этого правила допускаются лишь в случаях, специально установленных законом)»1.

Позицию Верховного Суда следует признать обоснованной:

согласно общим принципам права при отсутствии специфики частно-правовых отношений юридическая ответственность должна применяться только при наличии вины правонарушителя.

Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. № 7. С. 2.

Полагаю, что ошибка законодателя вызвана недостаточной исслеванностью проблемы вины в науке конституционного права и со временем она будет устранена.

Конституционно-правовая ответственность, обладая публичным характером, имеет ряд отличий от юридической ответственности, предусмотренной иными отраслями публичного права.

Как было указано выше, конституционно-правовая ответственность характеризуется отсутствием имущественных санкций, что отличает ее от ответственности уголовной, административной или налоговой.

Отсутствие в современном конституционном праве понятия вины также выделяет конституционно-правовую ответственность из общей массы форм юридической ответственности.

Кроме того, конституционно-правовая ответственность невыгодно отличается от иной публично-правовой ответственности отсутствием законодательно регламентированной процедуры ее осуществления. Если административное или уголовное право уделяют значительное внимание процессуальным аспектам применения юридической ответственности, то в современном конституционном праве эти вопросы пока в достаточной степени не разработаны.

Существуют и иные отличия, например по органам, уполномоченным на применение юридической ответственности, по субъектам ответственности или по видам применяемых санкций.

В заключение нужно отметить, что конституционно-правовая ответственность уже возникла в науке права и закрепилась в действующем законодательстве. Отрицание факта ее существования было бы устранением от потребностей российского общества с учетом стремительной динамики его развития. Несмотря на то что в настоящее время это правовое явление еще далеко от совершенства, его потенциал способен значительно повысить правовую дисциплину в сфере конституционных правоотношений и содействовать укреплению правопорядка в целом. Представляется, что дальнейшие научные исследования в этой области должны быть направлены на выработку теоретических основ конституционно-правовой ответственности, разработку ее составных элементов и в первую очередь вопросов вины, процедуры применения и характера конституционно-правовых санкций.

доцент юридического факультета Северо-Кавказского государственного технического университета, Конституционно-правовая ответственность как особый институт конституционного Кризис во всех сферах российской государственности и общественной жизни страны не мог не коснуться конституционной сферы. При этом особенно важной и актуальной видится проблема безответственности в деятельности высших органов власти и должностных лиц. Надо решать задачи создания эффективного механизма реализации норм Конституции РФ, в том числе с использованием конституционной ответственности.

Решение поставленных задач осложнено тем, что Россия государство федеративное с 89 субъектами, которые имеют и продолжают создавать свое законодательство. Это порождает новый пакет проблем, а именно обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ Конституции РФ. Данная проблема остра и актуальна в настоящий момент еще и по причине реорганизации государственного устройства Российской Федерации.

Создана промежуточная структура для укрепления вертикали власти. Это федеральные округа, на уровне которых кроме аппарата Полномочного представителя Президента РФ создаются структуры органов прокуратуры, суда, юстиции.

Согласно определению В.А. Виноградова: «Конституционный деликт — это деяние (действие или бездействие) субъекта конституционно-правовых отношений, не отвечающее должному поведению и влекущее за собой применение мер конституционной ответственности»1.

Если возможным становится недолжное выполнение конституционных обязанностей, нарушение прав и свобод участников конституционных отношений, принятие нормативных правовых актов, не соответствующих Конституции РФ, то о каком едином правовом пространстве на территории Российской Федерации может идти речь? За этим следуют кризис в сфере защиты в стране личности, гражданина, государственного строя, самой Конституции РФ, нарушение баланса между интересами субъекВиноградов В.А. О конституционной деликтности законодательства субьектов Российской Федерации // Конституционное законодательство субъектов РФ:

проблемы совершенствования и использования в преподавании. М., 1999. С. 258.

тов РФ и центром. А конституционная законность должна быть единой для всех субъектов конституционных отношений.

Свои надежды общество возлагает на Конституционный Суд РФ конституционные и уставные суды субъектов РФ в вопросах обеспечения взаимного соответствия законодательства Российской федерации и законодательства ее субъектов. Чтобы решить эту задачу, указанные суды должны быть обеспечены четким механизмом выполнения их решений.

Такая постановка вопроса вполне уместна при создании единого правового пространства в стране, при исполнении решений Конституционного Суда РФ не только субъектами, в отношении которых принято конкретное решение, но и всеми другими, дабы не допускать повторения ошибок. Нельзя не сказать, что, имея свою определенную самостоятельность и свои полномочия, органы конституционного правосудия субъектов РФ не могут не руководствоваться решениями Конституционного Суда РФ. Они также не могут не иметь взаимоотношений с органами конституционного правосудия иных субъектов РФ. Тем более что их количество на сегодня невелико, и ряд субъектов РФ, вероятно, выжидает время, для того чтобы увидеть эффективность или неэффективность действующих уже в ряде субъектов РФ конституционных, уставных судов.

В данном вопросе неплохо было бы разрешить конституционным, уставным судам по собственной инициативе реагировать на нарушения Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов РФ. Вполне возможно предварительное рассмотрение дел, как это делается в Республике Адыгея.

Если решение конституционного суда — это санкция, то в отношении кого? Как и кто должен исполнять это решение?

Проблема заключается еще и в том, что решение принято в отношении конкретных участников конституционных правоотношений, но имеет всеобщий характер. По существу, на одной ошибке как бы учатся органы конституционной юстиции всех субъектов РФ. Но пока выполнение решения конституционного суда любого уровня возлагается на сам этот суд.

По мнению Л.В. Лазарева, исполнение решений Конституционного Суда РФ как актов нормативно-прецедентного характера — этo дело не только самого Конституционного Суда, но также президента РФ, прокуратуры, судов, других государственных органов федерального и регионального уровней1. Обратим внимание на характеристику решения Конституционного Суда: оно Государство и право. 1998. № 9. С. 117.

рассматривается не как нормативный акт, а как нормативно-прецедентный акт. Конституционный Суд создал правовую норму прецедентного характера, которую требуется исполнить, и она носит общеобязательный характер. А следовательно, возможно принуждение ради ее выполнения со стороны государства (или субъекта РФ), которое и становится юридической ответственностью в отношении субъекта конституционных отношений.

Одна из проблем связана с неопределенностью порядка реагирования на нарушения норм Конституции РФ, конституции или устава субъекта РФ. Если никто из имеющих право субъектов не обратился в орган конституционного правосудия, то получается, что нарушение нормы или несоответствие нормативного акта конституции, уставу продолжает свое существование? И такое положение может существовать достаточно долго. Суд не может рассматривать дело по своей инициативе. Тогда вся надежда на те органы и должностные лица, которые призваны в силу своей компетенции осуществлять контроль за региональным законодательством и наделены правом обращения в Конституционный Суд. Однако практика свидетельствует о том, что активности в этой работе не наблюдается.

Взаимодействие в период подготовки конституций, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов РФ могло бы оказать определенное воздействие на качество названных нормативных документов при их создании и затем в процессе их правильного применения. Нельзя не заметить, что сами субъекта РФ также должны быть заинтересованы в создании качественного законодательства.

На стадии становления собственной законодательной базы субъекты РФ зачастую опережают центр, создают каждый свои нормативные акты, которые им необходимы. Зачастую такие акты создаются с определенными нарушениями. Нельзя не отметить, что у региональных законодателей, как правило, отсутствуют навыки по созданию нормативных актов, их просто никто не обучал юридической технике.

Важной, на наш взгляд, представляется проблема взаимоотношений органов конституционного контроля субъектов РФ не только с Конституционным Судом РФ, но и со структурами на уровне федерального округа. Может ли быть создан конституционный суд федерального округа? Если такой орган будет создан, то возможно ли, что именно он станет вышестоящим и контролирующим органом над органами конституционного контроля субъектов РФ? Он сможет контролировать решения конституционных, уставных судов субъектов РФ, если в них допущены ошибки при рассмотрении того или иного дела. Правда, пока существует общая норма о том, что решения органа конституционного контроля являются окончательными.

Конституционно-правовая ответственность — это особый вид юридической ответственности, что, в свою очередь, обусловлено главенствующей ролью конституционного права в системе национального права России.

По форме реализации конституционно-правовая ответственность может быть классифицирована на непосредственную, т.е.

предусмотренную непосредственно нормами конституционного права, и опосредованную, предусмотренную нормами иных отраслей права.

Являясь особым видом юридической ответственности, конституционно-правовая ответственность имеет ряд отличительных признаков от иных видов юридической ответственности.

Во-первых, основным специфическим назначением конституционно-правовой ответственности является защита конституции, другие виды юридической ответственности выполняют более широкие функции.

Во-вторых, основанием наступления конституционно-правовой ответственности являются нарушения норм конституции, которые могут конкретизироваться в конституционном законодательстве.

В-третьих, конституционно-правовая ответственность имеет четкую структуру, а именно; она включает в себя социальную ответственность, которая предусматривает сочетание высокого сознания и инициативного творческого поведения всех субъектов конституционного права; она представляет собой источник для формирования ответственности в других отраслях права; конкретные виды конституционно-правовой ответственности предусматриваются за нарушение отдельных конституционно-правовых норм и институтов.

В-четвертых, высокий авторитет конституционно-правовых норм, их неукоснительное выполнение всеми субъектами конституционного права обеспечиваются исключительностью применения основ конституционно-правовой ответственности за правонарушения. На первое место здесь выступает предупредительнопрофилактическое воздействие данного вида ответственности.

В-пятых, конституционно-правовая ответственность предназначена не только на случай совершения правонарушения, но и прежде всего для обеспечения ответственного поведения субъектов конституционного права относительно выполнения своих обязанностей, в силу реализации политико-правовой компетентнос- Данный вид ответственности содержится не В-шестых, конституционно-правовая ответственность носит характер политико-правовой, обусловленный реализацией данного вида ответственности в сфере осуществления народовластия и зачастую пересекается с политической ответственностью в этой сфере. По поводу данного заключения между учеными ведется постоянная дискуссия: является ли конституционная ответственность разновидностью политической ответственности, либо наоборот — конституционная ответственность содержит в себе элементы политической и нравственной ответственности. Наша точка зрения заключается в том, что в политической ответственности вообще трудно выявить четкие признаки и черты юридической ответственности в обычном ее понимании, так как нет нарушения юридических норм. Что касается конституционноправовой ответственности, то она наступает в связи с нарушением норм, предусмотренных конституцией, поэтому конституционно-правовую ответственность следует считать самостоятельным видом юридической ответственности.

Одной из особенностей конституционной ответственности можно считать то, что она бывает ретроспективной и позитивной. Причем важная особенность состоит в том, что больше места уделяется ответственности позитивной. А ретроспективная ответственность наступает тогда, когда не срабатывает механизм активной, или позитивной, ответственности.

В заключение следует отметить, что в системе конституционной ответственности есть недостающие звенья и не упорядочены нормы конституционно-правовой ответственности. Напрашивается вывод, что требуется принять закон о конституционной ответственности, в котором должны быть четко определены основания возникновения неблагоприятных последствий, например отставки высших должностных лиц. Отсутствие конкретных оснований привлечения к конституционной ответственности —- одна из важнейших проблем конституционного права. Общий характер конституционных норм есть дополнительный аргумент в пользу принятия названного закона. Закон должен полностью строиться на положениях Конституции РФ, некоторые из них можно непосредственно использовать в тексте закона.

В предполагаемом законе следует дать четкое понятие конституционно-правовой ответственности, указать основания наступления данного вида ответственности, поименно перечислить субъектов, разработать процедуру привлечения каждого из названных субъектов к ответственности. Вероятно, следует создать дефиницию самого деяния, за которое будет наступать юридическая конституционная ответственность. Можно уже предполодддъ перечень субъектов, говорить об объекте данного вида ответственности, рассматривать объективную сторону конституционного правонарушения. Самое важное и трудное, на наш взгляд — разработать институт субъективной стороны конституционного правонарушения и, в частности, понятие вины. Также необходимо четко установить санкции, особенно в разделе ретроспективной конституционной ответственности. Важно типологизировать данные санкции, ибо к одному и тому же субъекту возможно будет применение различных видов санкций.

профессор Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова, Санкции в праве принято связывать с юридической ответственностью, причем чаще всего негативной, или ретроспективной. В литературе, особенно учебной, пропагандируется позиция, согласно которой в конституционном праве почти нет санкций в отличие, например, от уголовного, административного или иных отраслей права. К классическим санкциям как мерам наказания всегда относили отрешение президента от должности, неизбрание депутата на новый срок, вотум недоверия правительству, раньше (в СССР) — лишение гражданства и т.д.

Сопоставляя содержание и структуру нормы конституционного права с нормами иных отраслей права, как правило, указывают на «ущербность» первой нормы, проявляющуюся в отсутствии третьего звена — санкции.

Но если взять за основу определение нормы права как образца поведения (деятельности), то нормы уголовного или административного кодексов содержат «антиобразцы» поведения, явно нежелательные для общества, в основной части, и описание должного поведения в третьей части, именуемой санкцией, для суда, например, или иных аналогичных по функциям органов.

Карательная функция права — отнюдь не самый существенный его признак. Праву присуща в первую очередь созидательная роль. В цивилистике, к примеру, преобладают не санкции, не наказания, а правила поведения в определенной ситуации, и обязанности сторон договора. Не на санкциях как наказаниях зиждется гражданское право, пусть даже со всеми его пробелами и недостатками. Примерно то же следует сказать, характеризуя нормы конституционного (государственного) права. Президент, законодательный орган, любое должностное лицо действует прежде всего как личность творческая. Недаром есть термины «правотворчество», «законотворчество», «законотворческая инициатива». Права и свободы граждан — одна из основных тем конституционного права. В этом смысле нельзя не согласиться с академиком B.C. Нерсесянцем, утверждающим, что право — это математическая формула свободы. Образное выражение ученого имеет очень глубокий смысл. Общеизвестно, что чем древнее право, тем более развит в нем уголовный раздел. Современное право, как и государство, обладает большим созидательным действием, нежели право предыдущих эпох.

Может быть, в сознании современных людей, не исключая и юристов, остаются старые представления о значимости прежде всего наказаний, а не регулирование отношений с помощью убеждения, поощрения, рекомендаций.

В русском, как и многих других, языке слово многозначно.

Более того, смысл одного и того же слова меняется с течением времени.

Что же первоначально означало слово «санкция»? Производно оно от латинской основы — canctio1. Вначале же было высочайшее или священное предписание: самостоятельная норма права или, чаще всего, акт правоприменения. Известная фраза «Казнить, нельзя помиловать» означала применение наказания. С перестановкой запятой: «Казнить нельзя, помиловать» — высочайшее предписание превращается в веление, прямо противоположное первому. Одно высказывание — санкция с негативным значение, другая — с позитивным. Остается ли эта двойственность в современном русском языке?

Скорее всего да. Существуют же такие выражения, как «санкция на арест», «санкционированное правотворчество», «санкционированный митинг» и т.п. Основной смысл термина — одобрение со стороны власти, государственной, муниципальной, или общественных объединений. Санкция понимается как разрешение. Вот в чем ее позитивный смысл. В конституционном (государственном) праве употребительны почти все перечисленСловарь иностранных слов / Под ред. И.В. Лехина, Б.Н. Петрова. М, 1955.

С. 621.

ные выше словосочетания, особенно в законодательстве об общественных объединениях, о митингах, шествиях, демонстрациях.

Кстати, в международном публичном праве, весьма близком к государственному праву, выделяют поощрительные санкции, как ни парадоксально на первый взгляд данное сочетание.

Третья часть нормы права, таким образом, именуемая санкцией, но в двух смыслах, исходя из семантики слова, а также целей той или иной отрасли права,— это наказание для виновного и руководство для органов власти в их деятельности.

С понятием санкции принято связывать и юридическую ответственность, которая так же, как и первое понятие, имеет в зависимости от ситуации двоякий смысл. И это не случайно.

Ответственность за нарушение есть не что иное, как обязанность нести наказание, претерпеть неблагоприятные последствия, предусмотренные либо уголовным, либо государственным, либо трудовым правом, что соответственно может выразиться, например, в лишении свободы, наложении штрафа или увольнении с работы. Очень многие авторы полагают, что в этом заключается главнейшая специфика именно юридической ответственности.

Все остальное — за пределами правового регулирования. Но так ли на самом деле?

В государственном, гражданском праве давно уже определены обязанности как ответственность за выполнение определенного вида работы (деятельности). Однако, к сожалению, труды ученых прошлых лет быстро забываются, и все искания начинаются почти с нулевой отметки.

Итак, общеизвестно, что есть ответственность за нарушение законодательства (негативная, ретроспективная) и ответственность за выполнение обязанностей (позитивная, перспективная). Оба вида имеют правовое значение, ибо заключены в нормах права.

Даже в уголовном процессе ответственность участников процесса (судьи, прокурора, адвоката, свидетеля и др.) — позитивная, проявляющаяся в исполнении обязанностей по работе. В конституционном (государственном) праве, конечно же, ответственность, как и санкции, проявляется в двух названных вариантах. Заметим, что «санкции» и «ответственность» — понятия синомические, но не тождественные. В редких случаях они взаимозаменяемы.

Бедно ли конституционное право санкциями в обоих значениях слова, указанных выше? Конечно же, нет. Конституционные нормы, связывающие воедино все отрасли права, не имеют и не могут иметь «утверждающего» характера, им чужда карательная функция. Почти во всех государствах, и это закономерность конституции выступают в качестве документа согласия, поэтому в основных законах содержатся санкции, в которых выражается одобрение тем или иным органом государственной власти действий (деятельности) должностных лиц, граждан.

Приведем ряд примеров. В законодательном процессе одобрение законопроекта на любой стадии либо нижней, либо верхней палатой парламента, либо окончательно президентом можно и нужно рассматривать как положительную санкцию, как согласие.

Торжественное принятие клятвы президента — это одобрение его дальнейшей деятельности. Именно в этом заключается одно из проявлений проспективной (перспективной) ответственности.

Делегирование некоторых государственных полномочий органам местного самоуправления следует рассматривать как дачу согласия (санкции) на выполнение государственных функций муниципальной властью.

Санкционированное правотворчество есть не что иное, как одобрение государственной властью уставов общественных объединений.

Принятие закона, а законодательный процесс — главнейшая составная часть конституции и конституционного (государственного) права в целом, можно расценивать, например, как одобрение, утверждение, санкционирование правового статуса либо государственных органов, либо отдельных категорий граждан (иностранцев, вынужденных переселенцев, беженцев), либо органов местного самоуправления и т.д.

В ведущей отрасли права немало санкций в негативном смысле слова. Яркими примерами являются отлагательное вето президента, отзыв депутата (там, где сохранены элементы императивного мандата), выдворение иностранного гражданина из пределов государства пребывания, прекращение деятельности должностных лиц в силу злоупотребления должностным положением и т.п.

Санкций как мер наказания в многочисленных источниках такого объемного предмета, как конституционное (государственное) право, можно найти гораздо больше и издать не одну монографию, посвященную каждой из них. Думается, что ученые-юристы в большом долгу перед практиками, занятыми вопросами непосредственного применения как отдельных норм конституции, так и одноименной отрасли права.

Итак, наличие полярно противоположных санкций в конституционном праве — доказанный факт. Единство противоположных начал в системе ведущей отрасли права вполне объяснимо тем, что она объединяет в целое нормы, причем иногда очень противоречивые, разные по целям, функциям всех остальных отраслей и подотраслей права. И поэтому абсурдно подсчитывать, сколько же санкций — мер принуждения или наказания, например, в конституционном и уголовном праве. Это мало сопоставимые понятия хотя бы потому, что уголовное право в определенном смысле конкретизирует и дополняет право конституционное. Причем даже среди ученых бытует мнение, будто бы без мер принуждения право теряет свою ценность.

Но почему же все-таки параллельно сосуществуют два понятия — «санкция» и «ответственность»? Причем зачастую они, вопреки геометрической аксиоме, соединяются или пересекаются. Первое понятие — структурная часть правовой нормы, третья ее часть.

Второе отражает состояние, субъективное отношение, переживание, претерпевание неблагоприятных последствий в результате допущения правонарушения или, наоборот, состояние решения задачи, связанной с выполнением определенного вида деятельности (депутатской, президентской и т.д.). Оба вида состояний ответственности «предписываются» нормами конституционного права.

Иногда же ответственность не связана с санкциями, а означает подчиненность, подотчетность одного органа власти другому. Из этого вытекает, что в конституционном, административном праве, а также муниципальном ответственность — неотъемлемый признак «пирамиды» государственной власти, который никак не спутаешь с санкцией. В данном аспекте юридическая ответственность тесно переплетается с основными понятиями науки управления, включая прежде всего государственное управление.

Таким образом, нужно отойти от узкого, порой обыденного представления о санкциях и их роли в конституционном, а также иных отраслях права, с тем чтобы исследовать их подлинную сущность и целевую направленность во всем многообразии содержания и формы проявления.

старший преподаватель юридического факультета Ростовского государственного университета, полномочий, составляющих компетенцию субъектов административной власти Проблема ответственности за превышение полномочий, составляющих компетенцию субъектов государственного и муниципального управления, занимает одно из важнейших мест в теории и практике административного права РФ. Общепризнанной является точка зрения, согласно которой основными участниками отношений, составляющих предмет данной отрасли, выступают органы, «выполняющие по отношению к другим лицам управленческие, контрольные или основанные на ином властном подчинении функции»1. Юридическое неравенство сторон здесь обусловлено нормативно обоснованной иерархией субъектов.

Один из них, обладая властными полномочиями, занимает активную позицию. Другие вынуждены подчиняться в силу либо полного отсутствия таких юридических возможностей, либо меньшего их объема. В подобных условиях существенное значение имеет вопрос о легальных основаниях односторонне властных велений, исходящих от «основных участников» управленческих отношений. Их решения в каждом конкретном случае зависят от того, выходит субъект административной власти за рамки своей компетенции или нет.

В научной литературе существует несколько вариантов определения компетенции. Для целей, на достижение которых ориентирована настоящая статья, больше всего подходит узкая трактовка данного понятия. Здесь под компетенцией подразумевается ограниченный объем властных полномочий, необходимый соответствующему субъекту государственного или муниципального управления для реализации собственного предназначения. Круг очерченных ею возможностей ориентирован на публично-правовую сферу, в которой действует принцип, противоположный популярному некогда правилу «разрешено все, что не запрещено».

Дальнейшим его развитием можно считать требование, адресованное субъекту административной власти, действовать «на осноСм.: Любимова Р.Н. Некоторые вопросы судебной практики по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений // Вестн.

Высшего Арбитражного Суда РФ. 1997. № 7. С. 122.

вании и во исполнение» законодательных и подзаконных актов, обладающих большей юридической силой по сравнению с внешними формами его собственных полномочий1. Иными словами, орган или должностное лицо, осуществляющие исполнительнораспорядительную деятельность, не могут выходить за рамки полномочий, ограниченных их компетенцией, под угрозой наступления неблагоприятных последствий.

Такая постановка вопроса тем более оправдана, если вспомнить о роли, которую играют носители административной власти по отношению к другим участникам управленческих отношений.

Факт обладания полномочиями сам по себе уже ставит их в особое (привилегированное) положение. Если же при этом еще и игнорируются границы компетенции, в результате чего на других субъектов оказывается не основанное на законе властное воздействие, способное причинить ущерб, то разговор о юридических механизмах защиты нарушенных прав и свобод приобретает особую актуальность. Однако именно здесь и кроется проблема, до сих пор не разрешенная в рамках науки административного права. Вопросы негативных последствий для субъектов административной власти, наступающих в результате превышения их полномочий, либо вообще не рассматриваются в научной и учебной литературе, либо обозначаются как дискуссионные («слабое место в их статусе»)2.

Как представляется, главной причиной, породившей обозначенную проблему, является несколько отличающееся от традиционного (с точки зрения теории права) развитие событий по линии привлечения к ответственности за нарушение компетенции субъектов административной власти. Дело в том, что негативные последствия, наступающие как реакция на превышение полномочий, касаются чаще всего не самих исполнительно-распорядительных органов, этими полномочиями обладающих, а тех, кто дейстиует от их имени. Общеизвестная теоретическая конструкция выглядит иначе. От имени коллективного субъекта (в том числе осуществляющего управленческие функции) и в его интересах выступают уполномоченные лица, которые реализуют его См., напр.: Ч. 1 ст. 115 Конституции РФ; п. 1 ст. 22 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительньсс) и исполнительных органов государственной власти в РФ» // СЗ РФ.

1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205; п. 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. // 3 РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.

См., напр.: Алехин А.П., Кармолицкий АЛ., Козлов Ю.М. Административное Право РФ. М., 1996. С. 126.

правоспособность. Действия таких лиц влекут последствия (в том числе негативные) для самого коллективного субъекта1. Речь при этом, разумеется, не идет о том, чтобы гарантировать таким представителям личную «безответственность». Но и безнаказанность коллективных субъектов также недопустима, особенно когда в результате превышения их полномочий нарушаются права и свободы лиц, обладающих так называемой «пассивной правосубъектностью».