«Издательство Московского университета 2001 УДК 342 ББК 07.99(2)0 К65 Издание осущесталено при содействии Института Открытое общество (Фонд Сороса), Программа Право Конституционно-правовая ответственность: проблемы ...»

Сложность проблемы заключается в двойственности природы местного самоуправления, в чрезвычайно необоснованном (гипертрофированном) стремлении поставить местное самоуправление вне рамок единой системы управления делами государства и общества.

В данном случае возникают обширные возможности для коллизий, когда сталкиваются различные виды ответственности: правовой, политической, социальной и т.д.

Разумеется, в правовой сфере речь прежде всего должна идти о юридической ответственности.

В этой связи уместно привести позицию О.Э. Лейета: «Изучение проблем юридической ответственности должно вестись строго на основе изучения норм и принципов права, за пределами которого нет ни правонарушений, ни санкций, а поэтому не должно быть ни ответственности, ни принуждения. Поэтому при теоретическом исследовании проблем ответственности попытки выйти за пределы права, а то и вовсе уйти от права как предмета исследования, подменить ту часть права, которая определяет основания и порядок осуществения ответственности, чем-то другим, посторонним праву, не могут дать положительного результата»1.

Современные концепции местного самоуправления, сохраняющие элементы муниципальной демократии, с одной стороЛейст О.Э. Методологические проблемы юридической ответственности // Проблемы теории государства и Права. М., 1990. С. 472.

ны, но признающие необходимость усиления воздействия со стороны центра на муниципальную деятельность, предопределяют изучение ответственности в двух аспектах.

Во-первых, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, во-вторых, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.

При этом главный субъект местного самоуправления население — конституционный источник местной власти, являющийся в первом случае инстанцией ответственности, становится объектом ответственности.

Анализ Федерального закона свидетельствует о довольно широком круге вопросов, решение по которым может приниматься непосредственно населением. Это:

- реализация права на местное самоуправление путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления (п. 1 ст. 3);

— принятие устава муниципального образования (п. 2 ст. 8);

— определение структуры органов местного самоуправления (п. ст. 14);

— осуществление полномочий представительного органа собра ниями (сходами) граждан (п. 6 ст. 15);

— требования о принятии решения о проведении местного рефе рендума (п. 2 ст. 22);

— осуществление прав собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности (п. 2 ст. 29);

— определение порядка и условий приватизации муниципальной собственности (п. 4 ст. 29);

— принятие решения по разовому добровольному внесению жите лями средств для финансирования решения вопросов местного значения (п. 2 ст. 39);

— мнения, с учетом которого принимаются решения об образо вании, объединении, преобразовании или упразднении внут ригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территории (п. 3 ст. 12).

Местное самоуправление определяется в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 1 ст. 2) как «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций», что ставит принципиально важную задачу толкования исходных терминов.

Анализ литературы, посвященной проблемам местного самоуправления, свидетельствует о том, что наиболее полно и часто исследователи обращают внимание на необходимость правильного понимания ключевых слов, составляющих логический «круг» данной дефиниции. В центре внимания обычно стоят вопросы «природы» субъекта местного самоуправления, вопросы местного значения, признаков местного самоуправления, характеризующих деятельность населения по реализации местного самоуправления.

При этом становится очевидным, что один из элементов определения — «под свою ответственность остается в стороне.

Само появление этого понятия связано с реализацией в жизнь весьма спорной российской концепции местного самоуправления.

Известны случаи предоставления (правление под надзором со стороны государства. Подобное положение свидетельствует о стремлении обеспечить эффективный и постоянный контроль не только за законностью, но и за целесообразностью решений местного самоуправления. В определенной мере контролирующая инстанция принимает в этом случае ответственность на себя.

Отсюда возможен вывод: наличие формулировки «под свою ответственность» характеризует иную модель местного самоуправления, которая обособлена не только организационно от системы органов государственной власти, но и функционально: «Кроме вас за это никто более не отвечает», «Вы единственный, от кого это зависит», «Только то ваша позиция, деятельность предопределяют общее состояние дела» и т.д.

Обособленность местного самоуправления, его организационная и экономическая самостоятельность подчеркиваются позицией государственного невмешательства в деятельность органов местного самоуправления (кроме случаев, обозначенных законом). Слова «под свою ответственность» подчеркивают «отстранение» государственной власти от участия в собственно местных делах.

Ответственность населения может пониматься как один из элементов сущностной характеристики местного самоуправления, население принимает на себя «бремя», «обязанность» самостоятельно обеспечивать решение проблем, представляющих «местный интерес», т.е. в данном случае это может трактоваться и как ответственность за положение дел в муниципальном образовании.

Ответственность населения — это ответственность в сфере самоуправления, т.е. ответственность перед самим собой. Но это одна сторона проблемы.

Население, граждане, избиратели, реализующие право местного самоуправления, как субъект ответственности одновременно выступает в роли объекта непосредственного воздействия тех или иных управленческих решений.

Вполне реальна ситуация возникновения коллизий между законно избранными органами местного самоуправления и основной массой избирателей, втрое превышающей количество избирателей, принявших участие в формировании органов. Допустимость данной ситуации ни в коем случае не выделяет группы населения, в разной степени ощутившие на себе негативные последствия. Они одинаковы в равной степени для всех членов местного сообщества.

В равной степени ответственны за состояние дел местного самоуправления и те, кто занимает активную позицию, и те, кто самоустранился.

Очевидна связь проникновения понятия «под свою ответственность» в российском законодательстве с Европейской Хартией местного самоуправления. Ст. 3 Хартии гласит: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

Как видим, главный акцент делается на роли местных органов, что не исключет и «форм прямого участия» граждан.

Однако следует обратить внимание, что в странах Европейского Сообщества понятие «под свою ответственность» непосредственно связывается с областями, находящимися в сфере компетенции местных властей и соответствием ресурсного обеспечения выполняемых задач1.

Определение местного самоуправления в Федеральном законе на ведущую позицию ставит население, а не органы, сохраняя понятие «под свою ответственность» в связке с населением.

В Конституции Российской Федерации ответственность населения как характеризующий признак местного самоуправления отсутствует, однако во всех вариантах проектов Федерального закона он налицо в связке не только с населением, но и с местным сообществом.

Можно предположить, что в тот временной период наибольшее влияние в среде реформаторов получила устаревшая концепция негосударственной природы местного самоуправления, при См. подробнее: Местное самоуправление. М., 1995. С. 258—259; Основы Европейской хартии местного самоуправления. М., 1999. С. 42.

которой ответственность ассоциируется с внутренней самоответственностью. Однако в современных условиях выход из системного конфликта между муниципальным и региональным уровнями власти возможен исключительно за счет становления института ответственности. «Само использование категорий "ответственен», "ответственность" требует от соответствующих государственных органов определенного поведения и деятельности, обусловленной тем, что есть другие субъекты конституционно-правовых отношений, перед которыми они отвечают, с акциями которых должны соизмерять свои действия»1. Несомненно, вышесказанное в полной мере распространяется и на, органы местного самоуправления, которое «не может быть ничем иным, как автономной по своим полномочиям и деятельности частью общей российской государственности и государственности субъектов Российской Федерации»2.

Не вызывает сомнения, что ни административно-правовая, ни уголовно-правовая, ни дисциплинарная ответственность не могут быть применены к населению как субъекту местного самоуправления. Население не может находиться ни с кем ни в административно-правовых, ни в трудовых отношениях. Однако гражданскоправовые отношения и конституционно-правовые отношения с участием населения законодательству известны. Несомненно, и соответствующая юридическая ответственность должна иметь место. В свое время в одном из проектов Федерального закона предусматривался институт банкротства местного самоуправления. Вполне обоснованно идея не получила развития, но это не сняло необходимости постановки вопроса о юридической ответственности населения. Представляется, что она возможна исключительно в рамках конституционно-правовой ответственности и муниципально-правовой ответственности.

В настоящее время происходит формирование муниципальноправовой ответственности, в которой основанием является не только правонарушение, но и утрата доверия перед населением.

Очевидно, что само население не может стать юридически ответственным в рамках такой концепции. Население муниципального образования должно быть ответственным перед носителем суверенитета и единственным источником власти — народом, реализующим свою влать непосредственно, а также через органы государственной власти. Несомненно, в данном случае речь не может См.: Авакьян С.Л. Государственно-правовая ответственность // Сов. государство и право. 1975. № 10. С. 16.

Баглай М.Л. Конституционное право Российской Федерации. М., 1999. С. 136—137.

идти об ответственности, носящей репрессивный характер. Допустима постановка вопроса о системе ограничений временного характера — введении особого порядка управления на территории муниципального образования, приостановления исполнения решений, принятых населением по мотивам их незаконности, возбуждении особой процедуры их отмены. Представляется, что при этом ведущее положение по «воздействию» на население должны иметь законодательные органы субъектов Российской Федерации и Государственная Дума.

Ю.А. Тихомиров, давая развернутый, весьма полный комментарий статьи 2 Федерального закона, как бы дистанцируется от необходимости раскрыть этот признак местного самоуправления.

Он пишет о тройной ответственности местного самоуправления — перед населением, перед государством, перед физическими и юридическими лицами. Ст. 126 Гражданского кодекса говорит об ответственности муниципального образования по своим обязательствам. Самоответственность, предопределяемая собственными ресурсами, материальными и иными средствами, носит для местного самоуправления весьма ограниченный характер. Очевидно стремление автора оставить за пределами комментария «ответственность населения»1.

Аналогичную позицию занимают авторы коллективного учебника «Муниципальное право» под редакцией А.М. Никитина.

Они, выделяя ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц перед населением, государством, физическими и юридическими лицами как принцип местного самоуправления, не затрагивают проблему ответственности населения2.

А.А. Замотаев деятельность «под свою ответственность» характеризует как важный аспект организации местного самоуправления. «А это значит, что бремя последствий за решения по вопросам, принятым к своему ведению, ложится в полной мере на местное самоуправление»3. И в данном случае «ответственность населения» не является объектом исследования.

В.И. Фадеев основное внимание уделяет принципу ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. «Решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенное Уставом муниципального образования к его См. подробнее: Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М., 1999. С. 12.

Муниципальное право / Под ред. A.M. Никитина. М., 2000. С. 128, 131—132.

Замотаев А.Л. Местное самоуправление; основные понятия и термины. М., 1999. С. 24.

ведению, зависит прежде всего от того, насколько эффективно организована работа органов местного самоуправления, насколько инициативны и предприимчивы они в своей деятельности.

Поэтому в случае неудовлетворительного решения вопросов местной жизни претензии населения муниципального образования должны быть обращены к органам и должностным лицам местного самоуправления, а также к себе, ибо население самостоятельно формирует муниципальные органы, а также непосредственно решает, в соответствии с Законом, вопросы местного значения»1. Налицо эффектная трансформация ответственности населения в претензии населения к «самому себе».

И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов, подчеркивая, что в законодательном определении понятия местного самоуправления ключевым является указание на самостоятельную и «под свою ответственность» деятельность населения, говорят об ответственности населения, имея в виду исключительно ответственность положительную, «Деятельность "под свою ответственность" — это не обязанность населения претерпевать коллективные лишения, применяемые государством, а обязанность деятельно осуществлять собственные самоуправленческие права. Правда, ответственное самоуправление предполагает, что в случае ненадлежащего осуществления гражданами своих прав вытекающие отсюда неблагоприятные социально-экономические, политические и другие последствия ложатся на население и могут государством не компенсироваться»2.

И в данном случае речь идет о самоответственности населения «перед самим собой».

Анализируя позици ученых, мы можем обратить внимание на то, что существует весьма осторожный подход к проблеме ответственности в сфере местного самоуправления в части ответственности населения. Ей придают в большей мере социальный, а не правовой характер, как бы замыкая ответственность в тесные рамки «самоответственности» за общее положение дел в пределах муниципального образования. В данном случае ответственность трансформируется в понимание своей определеяющей роли в делах местного самоуправления, стремление и желание обеспечивать местный интерес как можно лучше и эффективнее.

Однако конституционное требование обязательности существования местного самоуправления, признание государственной Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации.

М., 2000. С. 106.

Выдрин И.В., Кокотов А.Л. Муниципальное право России. М., 1999.С. 34— 35.

важности местных интересов не может оставить без внимания вероятные ситуации, в которых местное самоуправление не может быть реализовано в связи с позицией населения.

Волеизъявление населения муниципального образования об отказе от реализации права местного самоуправления вступает в противоречие с предписаниями Конституции Российской Федерации и федеральных законов об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации как необходимого элемента конституционного механизма народовластия.

Каковы возможные последствия? О какой ответственности и чьей может идти речь? Какие и к кому могут быть применены санкции? Да и вообще, уместны ли они в данном случае?

Обжалование в суде решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, предусмотренное ст. 52 Федерального закона, сталкивается с невозможностью такого юридического разрешения ситуации в случае, если эти решения приняты на референдуме.

Решение проблемы путем «муниципальной географии» сталкивается с позицией населения соседних муниципальных образований, не желающих расширять свои границы. В это же время государство не может отказаться от предоставления гарантируемого минимума текущих потребностей граждан. Необходимость введения временного особого порядка управления налицо.

Устойчивая позиция населения, выражающаяся в активном неучастии в выборах, создает не менее сложные ситуации.

В современных условиях мы находим множество примеров, свидетельствующих о необходимости построения системы отношений между государственными органами и органами муниципального управления, позволяющих своевременно и надежно обеспечивать не только контроль за законностью актов органов местного самоуправления, но и оперативное разрешение ситуаций, предопределяемых безответственностью и злоупотреблениями.

Необходимость такой постановки проблемы, выходящей за рамки контроля за соблюдением законности, определяется предметным единством государственных и местных дел, доминирующим положением государства в обеспечении основных прав и свобод граждан, экономической несостоятельностью местного самоуправления в целом.

профессор кафедры правоведения Московского государственного университета сервиса, доктор политических наук доцент кафедры международного права Московского университета потребительской кооперации Теоретике методологические аспекты изучения позитивной конституционной Исследователи конституционной ответственности отмечают такие особенности конституционных норм и отношений: t) конституционно-правовые нормы часто не содержат санкций;

2) конституционная ответственность может выступать как политическая и юридическая; 3) латентный характер конституционной ответственности; 4) конституционная ответственность сопряжена с международно-правовыми отношениями, особенно в области прав человека. Споры вызывает и понятие позитивной конституционной ответственности.

Для объяснения названных особенностей плодотворным может быть методологический подход, который исходит из того, что конституционная ответственность с необходимостью отражает основы конституционного строя. Конструкция субинститутов основ конституционного строя, а также и конституционной ответственности, коренится не столько в сфере права, сколько в сферах морали, экономики, политики, экологии, антропологии, поэтому включает в себя базовые ценности и принципы1. Например, суверенитет государства держится в основном на «трех китах»: а) субстанциональном — интересах, правах и обязанностях граждан;

б) политико-территориальном — интересах населенной и обустроенной территории; в) институциональном — полномочиях политически организованной власти, сохраняющей целостность и самостоятельность государства. Консолидированные гражданесоучредители, живущие на территории страны (население, народ, нация), воспроизводят импульсы общей воли, наделяющей властью органы государства и местного самоуправления.

Такие импульсы объективируются в основах конституционного строя, порождая императивы должного в отношениях органов власти, должностных лиц, политических объединений, граждан, находя позитивное закрепление в качестве полномочий органов, См.: Румянцев О.Т. Основы конституционного строя России: понятие, содержание, вопросы становления. М., 1994.

прав и свобод человека и гражданина и таким образом приобретая государственные гарантии. Это предполагает обеспечение их всем комплексом правовых средств, в том числе наличием санкций в других отраслях. Соответственно полномочия и ответственность государственных органов (должностных лиц) несут в себе отпечаток основ. Именно поэтому правоведы наряду с негативной (ретроспективной) ответственностью выделяют и позитивную конституционную ответственность1.

Принципиальным теоретико-методологическим положением для понимания позитивной конституционной ответственности представляется рассмотрение политико-правовых механизмов, обеспечивающих взаимопереходы основ конституционного строя и публичной власти. Эти взаимопереходы выступают как взаимодействие общественных конвенциональных начал, заложенных в основах, и публичных позитивно-властных полномочий, закрепленных в Конституции как высшем позитивном источнике права.

Все это, соответственно, сублимируется в конституционной ответственности. Она выступает как политико-правовое состояние, выражающее: а) зависимость от основ конституционного строя;

б) актуальность наделения полномочиями органа власти, правами гражданина или объединения; в) потенциальность последствий, вытекающих из несоответствия полномочий и действий названным выше конвенциональным и позитивным началам. Доверие, оказанное избирателями кандидату, провозглашение публичной цели политической партией, гражданство определенных лиц, соблюдение конституционного запрета, наделение компетенцией органа государственной власти — вот те актуальные состояния (юридические факты-состояния), обозначающие позитивную конституционную ответственность.

Здесь обозначается выход на извечные поиски адекватного соотношения общественно-политического участия граждан и должностного отправления власти, «общественного договора» и закона, самоуправления и государственного управления. Эти взаимосвязанные механизмы волеобразования, волеизъявления, волеисполнения отражают политико-правовые взаимопереходы естественного и позитивного права, демократии и эффективности властных полномочий. Для конституционного права изучение механизмов взаимопереходов публичного конвенционального волеизъявления и публичной позитивной воли органов государственной власти имеет особое значение. Ведь уже сама учредительная сила норм Конституции, закрепляющей основы конституциСм.: Комошин Е.И. Конституционное (государственное) право России. М., 1999. С. 21.

онного строя, держится на публично-конвенциональных проявлениях воли источника власти — народа и соответствующих процедурах волеизъявления последнего.

Публично-конвенциональные начала обычно выражены в преамбулах конституций или в декларациях прав, декларациях принципов. Конституция России 1993 г. начинается с положения преамбулы: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации, соединенные общей судьбой на своей земле...исходя из ответственности за свою Родину...». Чтобы придать позитивную силу таким положениям, волю источника власти закрепляют (позитивируют) как единую в положениях Конституции РФ об основах конституционного строя: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ». Здесь же в общем виде закрепляются и механизмы политико-правового взаимоперехода. *Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы»1.

Публичная конвенциональность, проистекая из областей негосударственных, общественных, рождает и питает государственную власть и позитивное право, переходя в позитивно-властную концентрацию политической воли, в полномочия органов государственной власти. Например, право граждан на референдум предполагает взаимопереход публичной конвенциональной воли граждан и публичных позитивных полномочий государственной власти. Более явно такой взаимопереход обозначен, например, в Конституции Франции, в соответствии с которой избираемый народом Президент имеет право на назначение плебисцита, когда он напрямую обращается к гражданам с принципиальными вопросами, чтобы получить поддержку и укрепить свою публичную позитивную власть. Такие взаимопереходы обеспечиваются и в конституционном праве Швейцарии с помощью прав на народную инициативу, коммунальные, кантональные и федеральные референдумы. Механизмы взаимоперехода обеспечиваются также и связанным депутатским мандатом, отчетами депутатов перед избирателями, досрочным отзывом депутата.

Демократизм политической воли государства закрепляется позитивизацией конвенциональных начал в субинститутах основ конституционного строя. Политико-правовые механизмы переводят волю источника власти в полномочия органов государственС.А. Авакьян с полным основанием отмечает такую черту Конституции, как народность (см.: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 1997. С. 28-29).

ной власти и в то же время ограничивают властные полномочия конститушонными рамками. Последнее предполагает «возвращение»

полномочий к основам, своеобразный обратный переход в процессе поддержания и защиты основ. Возникает позитивная связанность полномочий этим конституционным ограничением как обратным переходом к основам, что является своеобразной «отдачей» за доверие источника власти. Такую связанность полномочий мы и называем позитивной конституционной ответственностью.

Выборы и референдумы, выражающие такую связанность, должны обеспечиваться организационно через механизмы зондирования общественного мнения, избирательной системы и избирательного процесса, в которых особую роль играют объединения граждан — общенациональные и региональные, общественные, партийные, профессиональные, этнотерриториальные и территориальные, а также хозяйствующие субъекты, церковь и религиозные организации, СМИ. Такое переплетение воль разнородных субъектов, конечно, создает серьезные трудности для обеспечения политико-правовых взаимопереходов конвенциональных и позитивных начал. При этом может возникать питательная среда для лоббизма, регионального эгоизма, соблазна злоупотребления дискреционной властью Президента, кризисного фракционного парламентаризма. Долгое время в качестве важнейшего универсального инструмента взаимопереходов и обеспечения позитивной ответственности представлялся такой субинститут основ конституционного строя, как политический плюрализм, соответственное создание гарантий многопартийности, фракционный парламентаризм. Подобный политический романтизм наблюдался в переходный (послевоенный) период в Италии и Франции. Опыт данных стран показал, что влияние общественных объединении, партий на выборы может быть обоюдоострым. Пожалуй, только в ФРГ удачно нейтрализовали негативные стороны многопартийности и фракционного парламентаризма. Франции испытала потрясения 1958 и 1968 гг. Италия долго сохраняла пропорциональную избирательную систему «империале», но все же провела ее реформу в 90-х гг. Россия частично учла этот опыт при построении своей избирательной системы. Однако эти механизмы еще далеко не отлажены.

Это — сложнейшая задача для обширного федеративного государства с асимметрией на почве национально-территориальной дифференциации, с только еще формирующейся партийной системой. Но поддержание механизмов таких взаимопереходов остро необходимо. Ведь в конечном счете от этого зависит стабильность процессов позитивизации государственной власти (законотворчества, наделения компетенцией). Например, Договор об общественном согласии 1994 г., подписанный субъектами РФ, партиями и общественными объединениями, несмотря на свои недостатки, сыграл определенную роль в конвенциональной стабилизации процесса позитивизации власти. Он накладывал определенные конституционные обязанности на подписавшие его стороны, из него вытекала позитивная конституционная ответственность1.

Одной из сложных проблем при обеспечении названных политико-правовых взаимопереходов является трудность последовательной позитивной формализации полномочий. Формирование бюджетного федерализма в России, определяющее переход от разделения финансовых средств к более четкому разделению полномочий2, имеющее целью позитивировать и тем самым укрепить механизмы политико-правовых взаимопереходов, наглядно демонстрирует такие трудности. Особенно сложно закрепить санкцию как последствие недолжной реализации полномочий органом государственной власти, субъектом федерации или последствие использования прав общественным объединением, гражданином. Трудно прописать в нормативной форме механизм, позитивирующий консолидированную волю граждан, сублимирующий ее в соответствующих полномочиях, процедурах и санкциях.

Последствием такой неформализованности, недостаточной позитивной нормативности может выступать конституционная политическая ответственность, которую берут на себя органы государственной власти, а также в определенной степени общественные объединения, СМИ, церковь. Яркий пример — учреждение Президентом РФ семи федеральных округов и таких структур, как Государственный совет, полномочные представители Президента в федеральных округах, дабы остановить эрозию федеративного государственного устройства. В дни острейшего конституционного кризиса 1993 г. политическую ответственность по его разрешению брали на себя даже такие институты, как Русская Православная Церковь, выступавшая посредником между Президентом и Верховным Советом, и Конституционный Суд РФ, вынужденный занять активную политическую позицию.

Подобная ответственность носит позитивный характер. Она может выступать как политическая, что часто выражается в употреблении дискреционных полномочий, как, например, введение Несмотря на то что некоторые участники, например, представители Пермской области, заявляли о возможности выхода га этого Договора, все же последний позволил получить остро необходимую временную поддержку для стабилизации властных отношений.

См.: Христенко В. Развитие бюджетного федерализма в России: от разделения денег к разделению полномочий // Российская газета. 2001. 17 февр.

войск в Чеченскую Республику в 1994 и 1999 гг.1 Позитивная ответственность может возникать при выдвижении кандидатуры на выборах, приведении к присяге, введении чрезвычайного или военного положения. Из нее могут вытекать формы негативной ответственности — например, отставка должностного лица, снятие кандидатуры кандидата на выборах в Президенты, в депутаты, роспуск представительного органа власти. Причем наступление такой ответственности может инициироваться как из государственных, так и из общественных структур2.

Но что же определяет суть такого политико-правового взаимоперехода учреждающей воли (конвенционального волеизъявления) и учреждаемого позитивного полномочия органов государственной власти, местного самоуправления? Как может быть отражен этот взаимопереход в законодательстве, договоре и юридической практике? Суть такого взаимоперехода — во взаимной ответственности конституционных основателей (учредителей) — консолидирующихся граждан (их представителей) и органов государственной власти (местного самоуправления). Отсюда и определение позитивной конституционной ответственности должно вытекать из взаимных обязательств граждан и власти и следования таким обязательствам. Поэтому, во-первых, позитивная конституционная ответственность определяется конвенциональным согласием по поводу соответствия полномочий органа власти целям и задачам, вытекающим из общих конституционных и международных принципов, внутриполитической и международной обстановки, характера доверия граждан. При этом приходится каждый раз снова и снова решать извечный вопрос соотношения демократии и эффективности — хватит ли, с одной стороны, полномочий органам власти для решения стоящих задач и, с другой стороны, не перейдет ли власть через грань необходимого принуждения, приемлемого для консолидированного большинства?

В этом и заключается суть взаимопереходов публичной конвенциональности, конституционных полномочий и состояния соответствующей позитивной ответственности.

Дискреционные полномочия не раз использовал Б.Н.Ельцин для сохранения своей власти, но не применил их в проведении публичной конвенциональной воли для решения судьбы Севастополя. А этот вопрос оставался открытым, по крайней мере, до 1994 г. Президент мог еще, применив дискреционные полномочия, исправить это положение, что предполагалось его позитивной конституционной ответственностью.

Так, например, произошла целая серия отставок высокопоставленных государственных и партийных деятелей Индии после того как агентство новостей «Техелка, ком» в Интернете показало видеозапись о получении политиками и государственными чиновниками крупных сумм денег за обещание способствовать заключению сделок с некоей западной фирмой по торговле оружием (Российская газета. 2001. 28 апр.) Во-вторых, должен учитываться потенциальный переход позитивной конституционной ответственности как политико-правового состояния в ситуацию несоответствия способов (результатов) реализации полномочий (в том числе и дискреционных) интересам, целям и ожиданиям консолидированного конвенционального большинства. Со всеми вытекающими из этого последствиями. В таком варианте ответственность определяется исходя не столько из принципов, сколько из конституционных норм, международных соглашений, а также соотношения политических сил, широты конвенционального согласия на выборах в органы государственной власти. Такая позитивная конституционная ответственность перерастает в негативную, которая может быть и политической (если результаты не соответствуют интересам, целям и ожиданиям), и юридической (способы реализации не соответствуют нормам и договорам).

В связи с этим нередко возникают вопрос о широте легитимности полномочий того или иного органа власти как о факте и критерии конституционной ответственности. Таковая широта легитимности как результат позитивизации механизма взаимопереходов позволяет определять, например, верховенство полномочий того или иного органа по сравнению с другим органом, скажем полномочия Президента России по сравнению с полномочиями губернатора или полномочия Государственной Думы РФ и законодательного собрания субъекта РФ. Из этой широты легитимности вытекает и позитивная, и негативная ответственность нижестоящего органа, если при этом не превышены полномочия вышестоящего органа. О широте легитимности полномочий Президента и Съезда народных депутатов РФ шли горячие споры в 1992—1993 гг. В 2000 г. значительной остроты достигают споры о соотношении полномочий федеральной власти и субъектов РФ, о соотношении позитивной юридической силы конституционной и договорной составляющих Российской Федерации.

В сердцевине определения конституционной ответственности подразумевается взаимная ответственность, включающая, в себя публичную конвенциональную составляющую — легитимное доверие («граждане избрали, поддержали» и т.д.) и публичную позитивную составляющую — легальную (нормативную) уполномоченность на принятие решений, применение права (в соответствии с Конституцией, законом, уставом»). Легитимное (достаточно широкое) доверие трансформируется в легальную (позитивнонормативную) уполномоченность и, наоборот, уполномоченность, реализуемая по закону (иногда по дискреционной воле), переходит в доверие. Взаимная ответственность соединяет доверие граждан и полномочия органов государственной власти, местного самоуправления. Благодаря ей проявляется и закрепляется позитивная конституционная ответственность.

Понятие «доверие» недостаточно разработано в конституционном праве. Тем не менее оно включается постепенно в конституционное законодательство. Депутаты парламента, даже при отсутствии императивного мандата, отражая в той или иной степени озабоченность граждан политической и экономической обстановкой, выражают вотум недоверия правительству. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплена ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением в результате утраты доверия (ст. 48). Уставы муниципальных образований закрепляют порядок и условия такой ответственности. В Законе Владимирской области «Избирательный кодекс Владимирской области» от 7 июля 2000 г. в качестве одного из оснований отзыва депутатов и выборных должностных лиц называется «утрата доверия избирателей» (ст. 111). В ст. 114 данного Закона конкретизируется понятие «уграта доверия избирателей»:

«...Неудовлетворенность избирателей деятельностью выборного лица, связанная совокупно или по отдельности с такими причинами, как невыполнение выборным лицом предвыборной программы, официально объявленное выборным лицом изменение своей политической ориентации, при условии, что она была одним из определяющих факторов при его избрании, отсутствие контактов в округе, отказ от ведения приема избирателей и рассмотрения их жалоб и заявлений»1. Во всех случаях потеря доверия свидетельствует о сужении легитимной (конвенциональной) широты полномочий.

В обеспечении взаимной ответственности и соответствующих взаимопереходов публичной конвенциональности и публичной позитивности важную роль играют политико-правовые стратегии государства — легализация (законодательство и наделение полномочиями), легитимизация (обеспечение и поддержание широты доверия), партикуляризация (разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ, субъектов, органами местного самоуправления, законодательной, исполнительной, судебной властями). Одна из актуальных задач легализации — позитивно-нормативное определение и закрепление понятий «доверие», «взаимная ответственность», а также вытекающие из этого санкции, а легитимизации (легитимации) — нахождение адекватных по содержанию и формам механизмов политико-правовых переходов.

Избирательный кодекс Владимирской области от 7 июли 2000 года. № 45-03.

Ст. 114.

доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, Референдум в системе конституционноправовой ответственности Референдум — это прямое осуществление государственной власти ее носителями посредством реализации права граждан на участие в референдуме, в результате чего принимается императивное решение, т.е. решение, с точки зрения юридической силы имеющее обязательный и окончательный характер.

Этот классический подход к определению референдума дополняется понятием референдума как формы прямой демократии, обеспечивающей принятие или отклонение государственно-властного решения путем голосования. Референдум как форма непосредственной демократии имеет объективный характер и в этом смысле референдум применим в любой правовой системе. При проведении референдума, что, впрочем, касается и иных форм прямой демократии, народ не отчуждает от себя государственную власть, а создает механизмы для высказывания собственного мнения о целесообразности и результативности осуществления государственной власти ее институтами. Считается, что политическая система функционирует иначе, если существует возможность обратиться к народу.

Характеристика референдума включает вопросы теории (понятие, социальная функция, виды, соотношение со смежными институтами), их практику в России (на общероссийском, региональном и местном уровнях), правовой анализ законодательства о референдуме. В содержании референдума выделяют предмет (вопросы референдума), порядок назначения, подготовки к проведению, голосования и определения его результатов, а также ответственность за нарушение законодательства о референдуме1.

Проблемы конституционно-правовой ответственности возникают при реализации Конституции за ее несоблюдение или недолжное применение. Под конституционно-правовой ответственностью понимается предусмотренная нормами Конституции и Современные подходы к институту референдума см., напр.: Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.Б. Конституционное право. М., 2000. С. 371—375; Чиркин В.Е.

Конституционное право в Российской Федерации. М., 2001. С. 288—297.

реализуемая в системе конституционно-правовых отношений необходимость (долженствование) отвечать за совершенный конституционный деликт. Под конституционным деликтом, в свою очередь, понимается деяние (действие или бездействие) субъекта конституционно-правовых отношений, не отвечающее должному поведению и влекущее за собой применение мер конституционной ответственности1.

2. Ответственность за нарушение Федерального констнтуционного закона «О референдуме Российской Федерации», Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федераций»

Согласно названным законам ответственность наступает за деяния, среди которых2:

—использование лицами преимущества своего должностного или служебного положения в целях получения желаемого ответа на вопрос референдума;

—подкуп участников референдума;

—нарушение прав членов комиссий референдума, в том числе с правом совещательного голоса, наблюдателей, инициативных групп по проведению референдума, представителей средств массовой информации, в том числе право на своевременное получение информации;

—нарушение правила проведения агитации при проведении рефе рендума, в том числе в день голосования;

—нарушение правил финансирования подготовки и проведения референдума, в том числе задержка перечисления средств ко миссиям референдума;

—скрытие остатков или изготовление дополнительных, не учтен ных комиссией референдума, тиражей бюллетеней референдума;

—препятствие или противозаконное вмешательство в работу ко миссий референдума либо в деятельность членов комиссий, связанную с исполнением ими своих обязанностей;

—препятствование голосованию на участках референдума;

—нарушение тайны голосования;

Лучин В.О. Конституционные деликты // Государство и право. 2000. № 1.

С. 12. По вопросам конституционно-правовой ответственности см., напр.: Вино градов В.А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регули рование. М., 2000; Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001.

С. 385-430.

См., напр.: Лунин В.A. Общественный контроль на выборах и референдуме.

М., 2001.

—принуждение участников референдума голосовать вопреки их собственному выбору;

—подлог документов референдума, заведомо неправильный под счет голосов или установление результатов референдума, непредставление или неопубликование сведений об итогах голо сования вопреки возложенным обязанностям;

—неосуществление должностными лицами государственных орга нов по представлению комиссий референдума проверки инфор мации о нарушении федерального законодательства о референ думе и непринятие мер по пресечению соответствующих нару шений;

—и иные деяния, предусмотренные законодательством о рефе рендуме.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых на референдуме, также влечет за собой ответственность в соответствии с федеральными законами.

За нарушение права граждан на участие в референдуме наступает уголовная или административная ответственность.

К конституционно-правовой ответственности относится, например, неназначение уполномоченным органом референдума по вопросам, которые запрещены для вынесения на референдум.

Перечень таких вопросов является закрытым. Так, на общероссийский референдум не могут выноситься вопросы об изменении статуса субъектов РФ; о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, проведении досрочных выборов (формировании) этих органов или отсрочке их выборов; принятие и изменение федерального бюджета; исполнение или изменение внутренних финансовых обязательств государства; введение, изменение и отмена налогов и сборов, а также освобождение от их уплаты;

принятие чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения; амнистия и помилование. Вопросы, выносимые на референдум, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации. В соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г.

в субъектах РФ на референдум нельзя выносить вопросы, находящиеся в совместном ведении Федерации и ее субъектов1.

В конституциях и уставах субъектов РФ есть и другие запретительные нормы. Например, на референдум в субъектах РФ нельзя выносить вопрос о распоряжении конкретным имуществом, хотя на референдуме можно определить общие принципы распоРоссийская газета. 1998. 24 июня.

ряжения имуществом, принадлежащим субъекту РФ или муниципальному образованию.

Многие из этих запретов связаны с тем, что ответ избирателей на них, если они будут поставлены, очевиден без голосования, как бы предрешен. Так, например, вряд ли будет отвергнуто предложение отменить налоги или повысить зарплату.

Однако некоторые запреты, установленные федеральным законом, сняты к аналогичным органам субъектов РФ. В некоторых субъектах РФ, например, конституции (уставы) разрешают проводить «персональный» референдум по вопросу о недоверии главе администрации.

Конституционно-правовой санкцией является вынесение комиссией референдума постановления об отказе от проведения референдума в случае, если число действительных подписей не отвечает требованиям закона (устава муниципального образования). Такое постановление, в частности, вынесла ЦИК РФ в феврале 2000 г. в связи с инициативой референдума со стороны Союза правых сил, т.к. при проверке из представленных более 3-х млн. подписей действительными оказались менее 2 млн.

подписей1.

Президент РФ назначает общероссийский референдум. До принятия решения он должен направить поступившие к нему документы на проверку их конституционности в Конституционный Суд РФ, который принимает решение в течение месяца. Так же поступают президенты республик в составе России и главы других субъектов РФ, направляя документы в соответствующие конституционные и уставные суды. В муниципальных образованиях стадии проверки документов нет.

Если соответствующий суд принимает положительное- решение, то уполномоченный орган обязан назначить референдум.

Если же суд выносит отрицательное решение, то все процедуры, связанные с референдумом, прекращаются. Обжаловать такое решение нельзя.

Как конституционно-правовая санкция выступает полномочие комиссии референдума признать референдум несостоявшимся в случае, если в голосовании приняло участие менее половины списочного состава избирателей.

Если в субъекте РФ или муниципальном образовании допущены грубые нарушения закона, существенно повлиявшие на результаты референдума, то постановлением соответствующей комиссии по проведению референдума результаты референдума в Российская газета. 2000. 21 янв.

целом на данной территории могут быть признаны недействительными.

Результаты подсчитываются в целом по территории, на которой проводился референдум, а не по количеству ее составных частей. Если, например, в 6 из 10 районов области получены отрицательные ответы на поставленный вопрос областного референдума, это не означает отрицательность общего результата, если число проголосовавших «за» на всей территории составляет более 50%. Решение референдума имеет силу и для тех частей территории, где не был получен положительный ответ (если заранее не были установлены иные условия).

Решения и действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, нарушающие право граждан на участие в референдуме, могут быть обжалованы в суд.

3. Судебная практика Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ч. 1 ст. 12) возлагает на Конституционный Суд РФ обязанность проверять соблюдение предусмотренных российской Конституцией требований, относящихся к инициативе назначения общефедерального референдума. Хотя в федеральном конституционном законодательстве не указано, в какой форме Конституционный Суд РФ должен в данном случае выносить свое решение, по смыслу это должно быть заключение.

Однако при нынешнем состоянии конституционного законодательства на практике может возникнуть сложная юридическая проблема содержания такого заключения, поскольку Конституция никаких требований к порядку инициативы референдума не предусматривает и проверять здесь Конституционному Суду практически нечего.

Интересно постановление Конституционного Суда РФ от 21.04.1993 г.1 «О проверке конституционности ч. 2 п. 2 постановления Съезда народных депутатов РФ от 29 марта 1993 года "О Всероссийском референдуме 25 апреля 1993 года, порядке подведения его итогов и механизме реализации результатов референдума"». В этом постановлении Конституционный Суд сформулировал целый ряд правовых позиций (поскольку предметом референдума были 4 вопроса), из которых отдельные были актуальны в Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации / Отв. ред. Б.С. Эбзеев. В 2 т. Т. 1. М., 2000. С. 151—159.

тех правовых условиях, а другие сохраняют актуальность и в современных условиях.

Прежде всего Конституционный Суд сформулировал свою правовую позицию в отношении иерархии нормативно-правовых актов. Проблема возникла в связи с тем, что постановление Съезда, конституционность которого оспаривалась, вступило в противоречие с законом, который был ранее издан Верховным Советом. Опираясь на текст Конституции России 1978 года в редакции 1992 года, предусматривавший вынесение вопросов на всенародное голосование (референдум) в порядке, установленном Конституцией и законами, Конституционный Суд установил, что постановление Съезда не может выводить тот или иной конкретный случай из-под действия Конституции и закона, а при возникновении противоречия между законом и принятым позднее постановлением Съезда по тому же вопросу и наличии прямого указания в Конституции на регулирование отношений в этой сфере законом, по общему правилу, действуют положения закона. Несмотря на то что действующая Конституция РФ 1993 г.

предусматривает только один федеральный законодательный орган — Федеральное Собрание РФ, данная правовая позиция Конституционного Суда сохраняет свое значение. Согласно ч. ст. 102 и ч. 2 ст. 103 Конституции РФ, палаты принимают постановления по вопросам, отнесенным Конституцией к их ведению, и вопросы эти не совпадают, однако на практике случается так, что палаты принимают постановления и по иным вопросам, вследствие чего теоретически возможно принятие палатами текстуально совпадающего постановления, которое могло бы рассматриваться как постановление Федерального Собрания. Постановления, как известно, в отличие от федеральных законов не требуют подписи Президента РФ, Кроме того, существуют еще не отмененные постановления Съезда народных депутатов и Верховного Совета, которые не проверялись на отсутствие их противоречия Конституции РФ и которые поэтому согласно ч. 2 раздела второго Конституции, подлежат применению. Изложенная правовая позиция относится ко всем таким постановлениям, и они не могут отменять действие никакой нормы закона, когда бы она ни была принята.

В мотивировочной части постановления Конституционного Суда содержатся правовые позиции, характеризующие юридическое содержание вопросов, вынесенных на референдум. Речь шла о том, означает ли положительный ответ на поставленные перед участниками референдума вопросы изменение Конституции, т.к.

от этого зависела процедура определения результатов всенародного голосования.

Вопрос о доверии Президенту Б.Н. Ельцину Конституционный Суд определил как нравственно-оценочный и политический, а не юридический. Эта позиция Конституционного Суда сохраняет свое значение, учитывая возможность вынесения на референдум подобных вопросов в будущем. Положительный или отрицательный ответ участников референдума на такого рода вопрос как тогда, так и теперь не влечет правовых последствий, т.к. действующая Конституция, подобно прежней, не предусматривает отзыва Президента избирателями, а Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» это прямо запрещает.

По вопросу об одобрении социально-экономической политики Президента и Правительства, проводившейся в 1992 г., Конституционный Суд констатировал неопределенность правовых последствий любого решения, принятого на референдуме. Не исключено, что эта правовая позиция будет актуальна и в будущем, если подобный вопрос станет предметом референдума.

В отношении вопросов о досрочных выборах Президента и народных депутатов Конституционный Суд, напротив, постановил, что положительный ответ избирателей на эти вопросы требует изменения конституционных норм, поскольку ранее действующая Конституция не только не предусматривала досрочного прекращения полномочий государственных органов по выраженному на референдуме требованию избирателей, но содержала прямой запрет. Данная правовая позиция Конституционного Суда сегодня утратила свою актуальность, поскольку Конституция РФ и федеральное законодательство устанавливают прямые запреты на вынесение подобных вопросов на референдум.

Споры по поводу референдума рассматриваются и судами общей юрисдикции. В качестве примеров можно привести соответствующие решения Верховного Суда РФ по поводу референдума, сгруппировав их следующим образом1:

По вопросам назначения (неназначения) референдума определения от 07.08. и от 13.11. 1997 г. по жалобе Совета депутатов муниципального образования г. Лыткарино на действия Московской областной Думы в связи с отклонением инициативы 34 Советов муниципальных образований Московской области о проведении референдума в день выборов депутатов Московской областной Думы — 14 декабря 1996 г.;

Избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации в решениях Верховного Суда Российской Федерации (1995— 2000). В 2 т. / Отв. ред. О.Ю. Вельяшев. М., 2001.

решение от 17.02. 1998 г. по заявлению заместителя Генерального прокурора РФ о признании противоречащим закону Указа Президента Республики Ингушетия от 29.12. 1997 г. № 298 «О назначении на 1 марта 1998 г. референдума Республики Ингушетия по вопросу "Поддерживаете ли Вы принятие Закона Республики Ингушетия «О правоохранительной и судебной системе Республики Ингушетия?"»;

определение от 24.04. 2000 г, по жалобе представителей инициативной группы по проведению референдума на постановление избирательной комиссии Ростовской области об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума по вопросам строительства Ростовской атомной электростанции.

По вопросам определения результатов референдума определение от 30.07. 1998 г. по жалобе на решение избирательной комиссии Московской области от 16.12.1997 г. «Об определении и опубликовании результатов референдума Московской области»

в связи с участием в референдуме военнослужащих срочной службы воинских частей, расположенных на территории Московской области.

По жалобам на действия (бездействия) избирательных комиссий решение от 03.02. 1998 г. по заявлению о признании недействительным постановления ЦИК РФ от 4.11.1995 г. «Об использовании списков избирателей, составленных для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ второго созыва, при проведении выборов в органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и референдумов»;

определение от 13.03. 2000 г. по жалобе на решение Свердловского областного суда по поводу наличия оснований для назначения местного референдума в городе Екатеринбурге по вопросу: «Принимаете ли Вы Устав города Екатеринбурга в редакции Бакова А.Л?»;

определение от 11.04. 2000 г. по жалобе Приморского регионального юридического общественного учреждения «Юстус» о признании недействительными решения Владивостокской территориальной избирательной комиссии об учреждении итогов голосования на местном референдуме по принятию Устава г.

Владивостока и свидетельства о регистрации Устава города в Управлении юстиции Администрации Приморского края от 28.12. 1999 г.

решение от 22.05. 2000 г. по жалобе о признании действия и бездействия ЦИК РФ по срыву проведения местного референдума по принятию Устава муниципального образования неправомерным.

По вопросам сбора подписей участников референдума — решение от 21.02.2000 г. по жалобе председателя инициативной группы граждан РФ Гончара Н.Н. об отмене постановления ЦИК РФ от 14.01. 2000 г. «О документах, представленных в ЦИК РФ в связи с инициативой проведения референдума РФ»

по вопросу «Считаете ли Вы необходимым объединение Рос сийской Федерации и Республики Беларусь в демократическое федеративное правовое государство?».

По вопросам регистрации инициативной группы по проведению референдума — определение от 24.01. 2000 г. по жалобе на решение Ростов ского областного суда от 17.09. 1999 г. по поводу проведения областного референдума по вопросу, связанному со строитель ством Ростовской АЭС.

4. Выводы Референдум занимает определенное место в системе конституционно-правовой ответственности. Это обусловлено значимостью референдума как формы непосредственного осуществления публичной и прежде всего государственной власти. Вопросы, выносимые на референдум, имеют важное государственное значение, связаны с реализацией государственного суверенитета.

старший научный сотрудник кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук......

Некоторые проблемы ответственности президента в сравнительно-правовом аспекте Весной 2001 г. исполнилось 10 лет с учреждения в России поста Президента. Институт президентства в нашей стране формировался, как отмечалось уже отечественными конституционалистами, под заметным влиянием американской и французской конституционно-правовых моделей. В этой связи вспоминается общеизвестное суждение Л.Н.Гумилева об отсутствии «комплиментарности» в отношениях между российкой и западной культурными традициями, которое зачастую оборачивалось печальными последствиями для России в случае заимствования ею «ценностей» из западного опыта.

Тем не менее президентство уже «обосновалось» в России, распространилось по ее обширной территории и даже успело обогатить мировой конституционно-правовой опыт еще одним примером применения «импичмента» (имеется в виду неудачная попытка отрешения от должности Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина).

Проблематикой ответственности Президента России, которая не исчерпывается, разумеется, вопросами, связанными с отрешением главы Российского государства от должности, в настоящее время озабочены не только специалисты по конституционному праву, но и представители других областей отечественного гуманитарного знания. Их суждения также необходимо принимать во внимание. Не исключено, что решение проблемы ответственности Президента России вообще находится за пределами «правового пространства» и те средства, которыми обладает конституционное право, в принципе, не способны ее «одолеть».

Между тем, такие средства есть, и их действенность следует оценить в сравнительно-правовом аспекте при рассмотрении избранной нами проблематики. Опыт тех стран, где институт президентства существует достаточно давно (имеются в виду, в первую очередь, Франция и США) показывает, что среди конституционно-правовых средств, которые призваны обеспечивать легитимное поведение президента импичмент и подобные ему процедуры — не самые «популярные» и эффективные. В предыдущем столетии данные процедуры в европейских странах вообще не применялись, а в США — не были результативными.

Зачастую ни французские, ни американские исследователи не склонны считать достаточным тот уровень обеспечения легитимного поведения президента, который предопределен действующими конституционно-правовыми нормами1.

Французские авторы обычно указывают на то, что Президент Республики несет политическую ответственность непосредственно перед народом, и основной формой ее реализации являются президентские выборы. Косвенным образом служит подтверждению легитимности его мандата и такое конституционно-правовое средство, как референдум. Здесь имеется в виду, в первую очередь, пример референдума 1969 г., когда де Голль, расценив его результаты как выражение недоверия со стороны нации к См., напр.: М.Верпо. Режим пятой республики // Исполнительная власть, судебная власть и учредительная власть во Франции. М., 1993. С. 49.

проводимой им политике, ушел в отставку, хотя Конституция и не «требовала» от него такого шага.

Особым случаем, когда на основе конституционно-правовых норм оппозиционные к Президенту Парламент и Правительство чрезвычайно жестко контролируют легитимность реализации им своих полномочий, является ситуация разделенного правления, неоднократно возникавшая в период существования пятой республики (1986—1988 гг., 1993—1995 гг., с 1997 г. до настоящего времени). Однако и в этой ситуации только часть документов, подписываемых Президентом, визируется премьер-министром или ответственным министром. Значительный объем наиболее важных своих полномочий Президент Республики осуществляет без контрасигнатуры.

Действующая Конституция Франции (ст. 68) предусматривает ответственность Президента за действия, совершенные им при исполнении своих обязаннстей, только в случае государственной измены. Однако термин «государственная измена» не раскрывается ни Конституцией, ни уголовным кодексом. Видимо» в упомянутой статье речь идет, как полагают французские специалисты, о случаях, когда Президент явно более не соблюдает Конституцию, которую обязан охранять1. В то же время следует иметь в виду, что данная норма является «спящей», поскольку процедура такая никогда не применялась, и, значит, практика не поможет понять смысл приведенного в Конституции термина.

Таким образом, та «формула» ответственности Президента, которая предусмотрена ныне действующей Конституцией Франции, сохраняет актуальность характеристики политического режима пятой республики (данной некогда Мишелем Дюверже и получившей широкое распространение) как «республиканской монархии».

В амерканской конституционно-правовой и политологической литературе достаточно часто встречается утверждение о том, что судебный контроль является важнейшим фактором, удерживающим Президента в рамках закона. Как показывает практика, президенты нередко проигрывали в Верховном суде и при этом достаточно терпимо принимали свое поражение. Вот лишь несколько примеров из опыта минувшего столетия. На основании решений Верховного суда Президенту Никсону пришлось предоставить следствию магнитофонные записи своих разговоров в период уотергейтского скандала; Президент Трумэн вынужден был отказаться от захвата сталеплавильных заводов во время См.: М.Верпо. Указ. соч. С. 49.

войны в Корее; Президенту Эйзенхауэру не было позволено установить запрет на выезд коммунистов за границу. Даже активное проитвостояние Президента Рузвельта давлению Верховного суда (последний препятствовал проведению политики «нового курса»

посредством признания неконституциоными целого ряда законодательных актов, инициированных исполнительной властью) осуществлялось во вполне легитимной форме.

Что касается процедуры импичмента, то практика его осуществления, по мнению ряда американских исследователей1, весьма далека от того идеала, который отцы-основоположники закрепили в нормах Конституции. Предана забвению благородная цель этой процедуры: защитить общество от произвола и сохранить конституционную систему, не унижая преступившее закон высшее должностное лицо. По оценкам американских специалистов, в обоих случаях возбуждения процедуры импичмента против президентов США обвинения были надуманными, пристрастными и являлись актами политической мести.

В настоящее время импичмент стал политическим инструментом, который применяется по усмотрению партий в Конгрессе.

Будучи орудием политической борьбы, конституционное положение об импичменте может быть в любое время применено Палатой представителей, если последняя сочтет, что имеет необходимое количество голосов для принятия статей импичмента против любого президента, представляющего оппозиционную политическую партию. Процесс импичмента по своей природе скорее политический, чем правовой, как отмечается американскими авторами2.

Есть и еще одна сторона у проблемы президентской ответственности в современных условиях. Конституционалисты как США, так и Франции склонны считать Президента обладателем «общенародного мандата». Это предопределяет значительный объем его собственных полномочий и высокую меру ответственности за свою деятельность непосредственно перед народом. Но на рубеже веков изменились характерные черты «сторон», которые выступают в данных отношениях.

Фактически не народ, а соответствующие политические, в первую очередь, партийные элиты «проверяют обоснованность»

занятия высшей государственной должности претендентом. Заслуживает внимания в этой связи суждение известного английскоСм.: К. Осакве. Суть американского права импичмента: процессуальный ориентир // Научные труды «Эдилет». Алма-Ата. 1999, № 2. С. 48—49.

См.: К. Осакве. Указ. соч. С. 49.

го политолога Р. Роуза, который отмечал, что выборы — это отнюдь не средство установить степень совпадения между взглядами кандидатов и избирателей; организаторы кампаний совсем не заинтересованы в передаче влияния от избирателей к кандидатам. Функция выборов, по его мнению, состоит в перераспределении влияния внутри партий1.

Что касается Президента, то его «собирательный образ» также существенно изменился за истекшее столетие. Если еще в двадцатом веке в этой роли блистали такие яркие харизматические фигуры, как Ф.Д. Рузвельт и Ш. де Голль, которые были способны наполнить реальным содержанием те широкие полномочия, что предоставляла им конституция, и в подлинности их индивидуальных черт не было оснований сомневаться, то нынешние президенты рискуют превратиться в некий фантом — результат хитроумных манипуляций медиа-мейкеров.

Характеризуя технологию такого «превращения», Л. Березовчук указывает одновременно и на его последствия: «Спичрайтеры пишут речи, а тот, кто их "вроде как" заказал, потом прочтет, но уже контролировать смысл своего выступления не сможет, ибо не ориентируется в технологиях речевого воздействия, которыми владеют специалисты в этой сфере... и вопрос о соответствии самому себе человека, которого видят на экране миллионы людей, становится неактуальным»2. Но как в этом случае охарактеризовать возможное содержание «ответственности» подобной персоны? Не утрачивается ли в такой ситуации смысл постановки данной проблемы?

Образы Президента и Народа, выступающие в постмодернистских декорациях Запада периода слома веков, выглядят достаточно размытыми на фоне тех четких очертаний, которые предопределены для них конституционными текстами. В современных условиях изменилось содержательное наполнение знакомых понятий, трансформировался и социальный контекст, в котором они существуют. Маршрут «следования западным образцам» теперь кажется все менее привлекательным.

Возвращаясь же к российской ситуации, следует отметить, что несмотря на всю ее сложность, задача определения оптимальных правовых параметров ответственности главы государства вряд ли утратит свою актуальность. Но одновременно, думается, не елеСм.: Современная буржуазная политическая наука. Реферативный сборник.

М. 1979. С. 119.

Л. Березовчук. Великий инквизитор на марше, или культура как власть.

Октябрь. 2000. № 5. С. 158.

дует преувеличивать значение констуционно-правовых средств для обеспечения действительно ответственного отношения лидера государства к выполнению своего долга перед народом, его избравшим. В этой связи представляется уместным обратиться к глубокой мысли И. Ильина: «Воспитание характера... является национальной проблемой России. Удастся русскому такой характер — он становится поистине великаном,... тогда эти величие и глубина смыкаются в единой духовной ценности, а неустойчивые, сомневающиеся, заурядные натуры преклоняются перед таким человеком. Именно здесь истинный ключ к пониманию политической истории России...»1.

И.Ильин. Сущность и своеобразие русской культуры. М., 1996. № 1. С. 182.

Научное издание

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ:

ПРОБЛЕМЫ РОССИИ, ОПЫТ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

Журко Дизайнеры Ю.М. Добрянская, 3. С. Кондрашова Обложка художника В.А. Чернецова Корректоры Г.А. Ярошевская, А.В. Яковлев Изд. лиц, №040414 от 18.04. Подписано в печать 17.12. Формат 60x90 1/16. Бумага офс. № Гарнитура Таймс. Офсетная печать.

Усл. печ. л. 30,0. Уч.-изд. л. 28,72.

Тираж 500 экз. Заказ/и Изд. № Ордена «Знак Почета» Издательство Московского университета 103009, Москва, ул. Б. Никитская, 5/ Типография ордена "Знак Почета" издательства МГУ.

119899, Москва, Воробьевы горы.