«ПРОБЛЕМЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ ОБРАЗОВАНИЯ В ГОСУДАРСТВАХ ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ И МОНГОЛИИ Международное совещание по финансированию образования в государствах Центральной Азии и Монголии Алматы, 5-8 сентября 1995 года Под ...»

© постепенное внедрение платы за обучение в государст­ венном высшем образовании и различных видов платежей па предыдущих уровнях образовательной системы;

• прекращение практики гарантированного трудоустройства выпускников.

2. Цена проведения реформ и изменения в спросе на образование Н о затраты на осуществление этих серьезных изменений и реформ не всегда были просчитаны или запрограммированы изначально, в частности, изменения в алфавите, массовый переход на местные языки как языки обучения, развитие новых учебных курсов и учебников и т.д. Поскольку они все начались в один и тот же период времени, очень быстро эти реформы обнаружили большое количество "скрытых" затрат, таких как незапланированная потребность в подготовке и переподготовке преподавателей, дефицит бумаги и типографий и, очевидно, усугубили недостаток финансирования образования и отсутствие управленческих навыков распределять и использовать эти фонды. В то же самое время сознание Испытание реалиями: обзор существующих тенденций развития образования в Центральной Азии и Монголии и его финансирования дополнительного фильтра для поступления в десятый класс (что было одновременно мерой, направленной на приведение структуры системы образования в соответствие с международными стандартами и мерой, направленной на сокращение расходов) может иметь непредсказуемые и косвенные последствие, а также "скрытые" затраты. Левин ( год) отмечал, " М ы должны помнить, что не всякое перераспределение ресурсов является "бесплатным". Если м ы хотим финансировать одну программу путем извлечения ресурсов из другой, м ы должны посмотреть, что м ы теряем в этом процессе" (8). Коллинз (1993 год) указывает на следующие очевидные несостыковки переходного периода в этих странах:

"государственная политика принятия решений отражает целый ряд проблем: непоследовательность (между предыдущими или текущими решениями); противоречия между индивидуальными решениями и очевидными или неочевидными политическими целями и приоритетами; невнимание к экономическим и бюджетным последствиям; отсутствие правовой базы или равнодушие к реакции общественности; и наконец, крайняя медлительность в процессе осуществления, которая нивелирует саму цель. Эти проблемы укрупняются на уровне исполнения, т.к. там решения принимаются вне зависимости от стратегических приоритетов и ресурсов, определенных государством на центральном уровне" (9).

первоначальном этапе реформ в начале 90-х годов структура системы была изменена с предыдущей 4+4+2 на 6+2+2 с тем, чтобы продлить занятия на уровне начального образования.

Однако в 1995 г., лишь несколько лет спустя, ввиду сложностей осуществления этих изменений, структура системы образования вновь была возвращена к предыдущему формату.

Н е только трудно предвидеть все возможные последствия и затраты на проведение реформ, аналогично трудно предугадать, насколько эти затраты возрастут в связи с переходом па рыночную экономику, с сокращением государственных субсидий и свободным "плаванием" цен. Кулич (1995 год) справедливо указывала на возрастание затрат и на сокращение субсидий в качестве примет финансирования образования в условиях Проблемы финансирования образования в государствах Центральной Азии и Монголии переходного периода и связанных с ним негативных эффектов (10). В случае государств Центральной Азии это особенно видно на примере учебных пособий, т.к. эти страны традиционно импортировали их из России.

Первоначальные изменения в методах предоставления образования не принимали во внимание эволюцию спроса на него, в частности, тот факт, что этот спрос стал беспрецедентно разнообразным и дифференцированным. Переход на рыночные отношения и к более демократическому обществу открыл целый ряд новых образовательных возможностей, связанных с появлением большого количества зарубежных или местных частных курсов, программ, учебных заведений и других образовательных инициатив. Спрос на образование и подготовку кадров стал стремительно меняться в сторону разнообразия, и системы образования оказались вынужденными принимать во внимание все более возрастающие различия в доходах населения и интересах учащихся и их семей, особенно в тех областях, где образование позволяло выпускникам впоследствии рассчитывать на хорошее служебное положение и заработную плату. С другой стороны, во многих других сферах занятости обнаружилось, что даже ученые степени и дипломы не гарантируют от безработицы или низких доходов. Шпагат ( год) констатировал: " В настоящее время в бывшем Советском Союзе и Восточной Европе создалась такая ситуация, когда имеющиеся навыки и квалификации не приносят больших доходов, и поэтому "человеческий капитал" в этом регионе находится на стадии перелома. Научные работники водят такси, инженеры продают сувениры туристам, учителя и доктора открывают рестораны, а многие по-настоящему высоко­ квалифицированные специалисты продолжают эмигрировать в поисках лучшей жизни. Возможно, самое тревожное в долгосрочном плане, это то, что молодые люди не уделяют большого внимания инвестициям в собственное образование и подготовку" (11).

В то время, как государственное образование в Центральной Азии прекратило быть обязательным и всеобщим после 1991 года, а его показатели заметно снизились в результате бюджетных трудностей переходного периода, частное Испытание реалиями: обзор существующих тенденций развития образования в Центральной Азии и Монголии и его финансирования образование и совместные с зарубежными странами образова­ тельные учреждения стали предоставлять возможности образования высокого качества на основе новых знаний и лучших условий обучения для тех, кто был готов платить за это.

Несмотря на трудности переходного периода, выяснилось, что население в целом демонстрирует поразительные способности к выживанию и адаптации, а тревожные симптомы размаха безработицы и нищеты оказались несколько преувеличенными (12). Число учащихся и семей, потенциально готовых или способных платить за обучение, оказалось больше, чем предполагалось ранее. Очевидно, что образование стало рыночным продуктом со всеми вытекающими из этого последствиями в смысле доступа и качества.

общественного мнения в странах Центральной Азии, чтобы признать степень негативного воздействий экономических трудностей на развитие образования и убедиться в том, что в контексте децентрализации эти системы образования, если их методы и пути финансирования не будут изменены, неизбежно столкнуться с серьезными проблемами в финансировании, так как региональные и местные власти, которым было поручено отвечать за управление школами, просто не имели достаточных ресурсов и персонала для поддержания уровня образования, как это было раньше. П о свидетельству экспертов в отношении ситуации в Монголии, переход от высокоцентрализированпой системы к децентрализованной в такой большой стране, как Монголия, неизбежно вызвало серьезные проблемы. Поэтому сейчас неотложная проблема состоит в спасении образо­ вательной системы в этой стране. Шиманский (1993 г.) так описывает воздействие экономических трудностей на финансирование образования: "Процесс экономических трансформаций сам по себе оказался более сложным, чем предполагалось... Хотя наблюдалось много неопределенностей в смысле реакции общественного мнения, экономические реформы все же были начаты с большими ожиданиями, и они в первую очередь реализовались в приватизации большого количества предприятий и введении механизмов рыночной экономики.

Однако быстрое разрушение всей системы экономического Проблемы финансирования образования в государствах Центральной Азии и Монголии сотрудничества, которое существовало между странами бывшего социалистического блока, в частности, значительные потоки взаимной торговли, поставило многие предприятия или даже целые отрасли экономики на грань банкротства и привело к значительному сокращению национального дохода... Эти же "проблемы переходного периода", которые несли ущерб экономике в течение последних лет, поставили в трудное положение образовательные учреждения, финансируемые из государственного бюджета. Парадоксально, что новые правительства, члены которых ранее требовали от коммунисти­ ческих властей значительного увеличения расходов на образование, сами были вынуждены вести режим жесткой экономии и пойти на постоянные сокращения доли образования в расходах из государственного бюджета" (13).

Новые конституции и другие правовые документы, которые были разработаны в первые годы после получения независимости государствами Центральной Азии, все так же остались расплывчатыми в отношении регулирования и развития частного образования и механизмов возмещения его расходов и получения прибыли от образовательных услуг. Как отмечал Мезгер (1995 г.), "Полная неразбериха в правовой системе явилась результатом перехода от экономики с центральным планированием к либеральной рыночной экономике, что потребует упорядочения законов и правовых установок... "Соблюдение законов о неволе людей" было фразой, которую часто повторяли руководители новых или реформированных правительств" (14).

В то же самое время, когда общая ситуация в системе государственного образования драматически ухудшилась, более состоятельные семьи получили возможность доступа к лучшему, чем ранее было возможно, образованию посредством:

частных учебных заведений;

оплачиваемых услуг за образование более высокого качества в государственных учебных заведениях;

образовательных учреждениях, создаваемых совместно с зарубежными странами;

путем направления на учебу за рубеж.

Испытание реалиями: обзор существующих тенденций развития образования в Центральной Азии и Монголии и его финансирования Доклад Всемирного байка по Кыргызстану отмечает, что "хотя значительная бедность существовала и рапсе при советской системе, последние данные свидетельствуют о том, что распределение доходов и расходов очень сильно расширилось" (15). Оражем и Водопивеч (1995 г.) также указывают, что "в целом, затраты на переход от планируемой экономики к рыночной совсем не обязательно были в равной мерс распределены среди населения... В той же самой степени, как контролируемые экономики были успешны в подавлении неравенства, ослабление контроля центрального правительства, как ожидается, приведет к неравномерностям в доходах при рыночной экономике" (16). Л и (1993 год) комментирует ситуацию в Монголии следующим образом: "в этом тупике некоторые из преимуществ рыночной экономики были реализованы, тогда как многие из преимуществ старой экономической системы - такие, как экономическая стабильность и высокий уровень социальной защищенности были утрачены" (17).

Таким образом, негативные эффекты перехода к рыночной экономике на вопросы доступа к образованию и равного его получения, а также соблюдения стандартов (которые были подвержены ухудшению, даже на уровне базового образования), а также реакция общественного мнения часто тормозили или даже блокировали выполнение первоначальных намерений в отношении развития частного образования и методов возмещения расходов на него в государствах Центральной Азии.

Как показали дебаты в парламентах стран региона, частное образование и плата за обучение часто используется как аргумент оппонентов социальных трансформаций, проводимых правительствами стран региона. Президент Казахстана Нурсултан Назарбаев указывал, что "в переходный период, когда происходит значительное стратификация уровней жизни населения, для его большинства переход к рыночной системе отождествляется в большей степени с жертвами, чем с улучшением благосостояния, что объясняет негативное отношение людей к проводимым реформам. Неприятие рынка происходит из-за вполне объяснимой беспомощности людей, которые не знакомы с рыночными реалиями и у которых ист Проблемы финансирования образования в государствах Центральной Азии и Монголии достаточных практических навыков для приспособления к новым условиям" (18).

3. Э ф ф е к т политики проведения деконцентрации В контексте государств Центральной Азии и Монголии, когда вновь обретенная независимость облегчила тенденции в пользу децентрализации и либерализма в принятии решений, администрации было естественным путем привязано к региональным традициям и особенностям, что в итоге вылилось в процесс, который более точно можно охарактеризовать как дсконцентрация. В системе бывшего Советского Союза, которая была организована "сверху вниз", это был логический и оправданный ход вещей, хотя и он застал врасплох областные и местные органы управления, когда им пришлось взять на себя ответственность за финансирование начального и среднего образования в самый разгар структурной перестройки экономики, без какой-либо подготовительной работы и при отсутствии необходимой квалификации сотрудников на этих уровнях управления. Лаугло (1995 год) описывает характерные детали этой ф о р м ы децентрализации (см. Вставку 2).

Поскольку регуляторные механизмы налогообложения и субсидий пока еще не отлажены и не скоординированы с уже происходящей деконцентрацией ответственности за финанси­ рование начального и среднего образования в Центральной Азии и Монголии, региональные неравномерности в реальном предоставлении ресурсов для этих уровней образования еще более усугубились, и многие области оказались неспособными выплачивать даже заработную плату учителям. Хронические задолженности по выплате заработной платы и "замороженные" капитальные вложения стали типичным феноменом нынешней ситуации с финансированием образования в Центральной Азии и Монголии.

Бюджетные трудности стали оказывать серьезное давление па сферу образования и ее центральный уровень, который во многих случаях потерял контроль над действительным распределением финансирования для государственного Испытание реалиями: обзор существующих тенденций развития образования в Центральной Азии и Монголии и его финансирования начального и среднего образования, оказавшегося теперь под юрисдикцией региональных властей. Бсрд и др. (1995 г.) отмечал, что "расходы б ы л и переадресованы руководителям региональных органов, независимо от того, б ы л и они или нет в состоянии осуществлять необходимые платежи. Н ы н е ш н я я структура межгосударственных доходов характеризуется зависи­ мостью руководителей региональных органов администрации от переводов от центрального правительства, а также почти п о л н ы м отсутствием у них собственных возможностей и источников получения значительных доходов" (19).

Камингсом и Ридделлом (1994 г.): " О д и н из уроков, который м ы д о л ж н ы извлечь, состоит в том, что чрезмерная децентрализация финансирования ведет к б о л ь ш и м диспропорциям в развитии образования в т о м случае, если государство не вмешивается в этот процесс в качестве регулятора. Э т о м о ж н о интерпре­ тировать различными способами. В первую очередь, это вовсе не отрицает определенной децентрализации, то есть передачи полномочий в отношении принятия решений по вопросам образования на местный или ш к о л ь н ы й уровень и укрепление роли местных властей или директоров учебных заведений в управлении образованием. О д н а к о распространение чрезмерно б о л ь ш и х полномочий за финансирование образования на местный уровень неизбежно приведет к диспропорциям, существующим между различными условиями получения соответствующая переоценка роли центрального правительства в отношении такой децентрализации" (20).

Вставка Ф о р м ы децентрализации и их воздействие на образование Три основных момента могут обосновывать необходимость децентрализации: политически оправданные распределения полномочий, качества предоставляемых услуг и эффективное использование ресурсов. Ф о р м ы децентрализации различаются между собой в зависимости от того, какая из этих задач имеет первостепенное значение, хотя упор на одну из них неизбежно вызовет Проблемы финансирования образования в государствах Центральной Азии и Монголии учет остальных... Аргументы в отношении политической оправданности могут быть сформулированы в виде теорий или идеологий, а также скрыты в виде политических традиций страны. В любом случае правомерен вопрос "кто имеет юридическое право (и обязанность) принимать решение или участвовать в принятии разного рода решений?". Соображения эффективности возникают тогда, когда на повестку дня выходит вопрос оптимального использования недостаточных ресурсов для достижения определенных целей...

централизмом, деконцентрация означает большую децентрализацию государственной власти по географической плоскости страны, предоставляя большие полномочия областным и местным властям в финансированию и приему на работу соответствующего персонала.

Таким образом, деконцентрация представляет собой структурное изменение, заключающееся в передаче определенных полномочий с высшего уровня персоналу, который будет непосредственно отвечать за их осуществление.

Деконцентрация вызывает необходимость изменений в законодательстве и правовом регулировании. В отличие от других форм децентрализации, деконцентрированная форма полномочий остается в рамках государственной власти при том, что ответственность за принимаемые решения распространяется вверх неправительствс1шые организации подключаются к данному виду деятельности на местном уровне. Тем самым, деконцентрация конституционных изменений в федеральную систему управления или предоставление правовых полномочий, вплоть до автономии, избранному на местах правительству...

нормативных актов, регулирующих принятие решений на областном и местном уровнях управления. В этом смысле она напоминает более совершенный уровень управления и профессионализма и может включать в себя тенденции в сторону других форм децентрализации;

например, уделять больше внимания профессиональной подготовке среднего уровня персонала и введению норм производительности труда при одновременном ослаблении жестких регулирующих норм и ограничений в выделяемых средствах... Деконцентрация предполагает систему принятия решений, организованную на основе бюрократического централизма, но передающую большие полномочия представителям государства, отвечающим за образование на областном и местном уровне. Целью дековдентрации является освобождение центрального уровня от рутинных задач и достижение Испытание реалиями: обзор существующих тенденций развития образования в Центральной Азии и Монголии и его финансирования большей координации между различными государственными службами на этом уровне, т.е. большее региональное планирование.

Источник: Lauglo, J. (1995), "Forms of decentralization and their implications for education". In Comparative Education, Vol.31, Н е т необходимости отдельно отмечать, что областные и местные власти б ы л и в одинаковой мере неготовы брать на себя новые расширенные полномочия, в т о м числе из-за отсутствия необходимой квалификации кадров, подготовки и опыта.

Верхейжен (1995 год) сделал наблюдение о том, что "переход от оперативной роли администрации в командной экономики к р е г у л и р у ю щ и м функциям в условиях р ы н о ч н о й экономики особенно затруднителен для тех инстанций, которые б ы л и в подчиненном п о л о ж е н и и п о о т н о ш е н и ю к политической власти при прежнем р е ж и м е и, как следствие, они реагируют н а события, а не предугадывают их (21).

серьезным образом блокировали качественное развитие систем образования в регионе, и естественным ответом на проблемы финансирования, оплаты труда учителей и строительства ш к о л б ы л о усугубление проблем качества образования и условий ф е н о м е н о м в сочетании с "замораживанием" строительства ш к о л. Региональные диспропорции также усилились.

Д л я того, чтобы остановить дальнейшее ухудшение качества образования и его эффективности, правительства б ы л и в ы н у ж д е н ы пойти на болезненные, н о необходимые м е р ы п о с о к р а щ е н ш о б ю д ж е т н ы х ассигнований и расходов. Г и л (1994 г.) прокомментировал, как это происходило в Кыргызстане:

"Наступает время, когда р е ф о р м а м потребуется общественное признание. О д н а к о это м о ж е т б ы т ь сложной задачей... Советская система (образования) не п о о щ р я л а самостоятельного принятия решений, риска или нововведений... Дела могут пойти хуже, чем они б ы л и до того" (22).

Проблемы финансирования образования в государствах Центральной Азии и Монголии После бурных парламентских дебатов фактически во всех странах Центральной Азии в последние годы даже самые жесткие и консервативные депутаты были вынуждены констатировать такие приметы жизни, как хронический дефицит платежного баланса местных властей, длительные задержки в выплате зарплаты преподавателей, повсеместное снижение уровня жизни работников образования в реальном выражении, закрытие школ в малонаселенных местностях (в случае Казахстана), усугубление различий в качестве образования между отдельными школами и регионами, бурное наращивание частного образования в городах, введение платы за обучение в университетах и других высших учебных заведениях и т.д. Все это указывало на необходимость серьезных, последовательных и эффективных мер в области финансирования образования.

4. Воздействие мер жесткой экономии и экономической реконструкции на финансирование образования: обзор литературы и опыт Центральной Азии и Монголии 4.1 Обзор научных исследований по проблемам структурной перестройки и образования Что следует ожидать от итогов переходного периода (часто приравненного к структурной перестройке экономики) на системы образования и их финансирование в случае Центральной Азии и Монголии? В целом научные исследования, проводившиеся до настоящего времени по вопросам структурной перестройки экономики и ее влияния, представляют пеструю картину и оставляют место для размышлений. Дункан (1995 г.) в своем обзоре литературы по этому вопросу указывает, что структурная перестройка происходит тогда, когда она становится неизбежной. Н о общий консенсус "не затрагивает самого механизма и воздействия структурной перестройки на конкретные сектора и страны. Пятнадцать лет назад президент Всемирного банка представил доклад своему правлению, в котором он предложил новый инструмент кредитования, названный структурной перестройкой или структурным Испытание реалиями: обзор существующих тенденций развития образования в Центральной Азии и Монголии и его финансирования приспособлением, и после этого все же научные исследования и публикации не смогли прийти к единому мнению в отношении его результатов или даже методологии его применения" (23).

В отношении системы образования Левин (1993 г.) выделяет семь последствий жестких мер экономии и программ структурной перестройки в отношении перераспределения государственных расходов на образование:

1. Давление в пользу сокращения государственного финансирования в целом нарастает, что имеет серьезные последствия для всех социальных секторов и, в частности, для расходов в сфере образования.

2. Перераспределение расходов в самом секторе образования происходит таким образом, чтобы сохранить объем фонда заработной платы в ущерб другим текущим расходам и фондам капитального строительства.

3. Перераспределение расходов между уровнями образования (начальное, среднее и высшее) происходит таким образом, что поощряется более высокий уровень системы образования.

4. Усилия правительства все в большей степени концентрируются на поддержке государственного общеобразовательного обучения по отношению к другим его альтернативным типам.

5. Предпринимаются усилия для сокращения расходов, прежде всего уровня расходов на одного учащегося, что приводит к увеличению соотношений между учителем и количеством учеников, а также снижению уровня заработной платы.

6. Предпринимаются попытки введения методов возмещения расходов на образование, а также развитие частного образования в целях общего снижения государственных расходов на образование.

7. Краткосрочные соображения и сиюминутные бюджетные проблемы играют более важную роль в принятии решений, чем среднесрочные и долгосрочные проблемы (24).

Проблемы финансирования образования в государствах Центральной Азии и Монголии Рсймерс и Тибурсио (1993 г.) аналогичным образом заключают, что меры жесткой экономии "ведут к сокращению государственного финансирования образовательных программ, снижению доходов работников системы образования и бюджетов их семей, а также к возрастающему вниманию к поощрению частного образования, которое доступно не всем"(25). Они также цитируют Д е Моура Кастро и Альфтана, чтобы подчеркнуть, что сокращение бюджетных ассигнований в результате воздействия структурной перестройки:

не способствуют повышению эффективности, они происходят по логике, отличной от повышения они нечасто, но следуют политическим критериям, они не поощряют равного доступа к образованию О т себя Де Моура Кастро и Альфтан (1994 г.) отмечают, образование, что уровень реальной заработной платы вероятнее преподавателей скорее всего останется на прежнем уровне.

Расходы на капитальное строительство имеют вероятность подвергаться очень резким сокращениям, так же как и школьное оборудование и вспомоществование учащимся, которые весьма уязвимы (27). С а м о ф ф (1994 г.) делает более подробный перечень последствий экономического кризиса и структурного приспособления на сферу образования, к которой наблюдался в целом ряде исследований, включая бывшую в прошлом страной с цеитралыюпланируемой экономикой Венгрию:

© расходы на образование и подготовку защищены от чрезмерно больших сокращений и остаются довольно постоянной по объему долей общих государственных © экономический кризис и программы структурной перестройки создают серьезное давление в сторону сокращения фонда заработной платы, что на практике Испытание реалиями: обзор существующих тенденций развития образования в Центральной Азии и Монголии и его финансирования преподавателей или их численность, повысить их загруженность, а также заменить высокооплачиваемый персонал сотрудниками с более низкой заработной платной.

• несмотря на это давление, в большинстве стран, которые были рассмотрены в данном исследовании, преподаватели нашли разнообразные пути, чтобы сохранить объемы своей заработной платы.

® во всех проанализированных случаях некоторая часть приватизирована, отчасти посредством платы за обучение непосредственно от учащихся и их семей, а также путем поощрения и развития разнообразных частных учебных заведений.

• практически во всех исследованиях отмечалось, что углубилось неравенство в получении доступа к образованшо. Более благополучные семьи имели возможность приобретать образовательные услуги более высокого качества из частного сектора или же организовывались политически для того, чтобы оградить от сокращений нужный им уровень или тип образования, тем самым позволяя другим частям системы образования ухудшаться.

© Высокоцентрализованный контроль и управление имели смешанное воздействие. С одной стороны, сильные центральные власти могли защищать образование от наиболее резких бюджетных сокращений и препятствовать тенденции расширения неравенства в получении образования. В то же самое время сильные центральные власти оказывались менее приспособленными адаптироваться к изменяющимся обстоятельствам.

• Появилось несколько новых действующих лиц, которых не было ранее или которые стали играть более заметную роль в процессе принятия решений, включая внешних доноров, международную и собственные неправительственные организации, местные общины и предприятия (особенно Проблемы финансирования образования в государствах Центральной Азии и Монголии крупные работодатели как из государственного, так и частного сектора).

• В качестве источников остро необходимых ресурсов агентства международной помощи в ряде стран приобрели внушительное политическое влияние, как прямое, так и косвенное. Планирование и принятие решений стало настолько ориентированным на мнения этих агентств, что сам процесс выработки стратегии развития образования, по наблюдениям некоторых экспертов, перешел в другие Указанные выше наблюдения в основном применимы к развитию образования в Центральной Азии и Монголии.

Особый интерес имеют соображения Левина в отношении приоритета краткосрочных интересов, выводы Самоффа в отношении давления на фонд заработной платы и появления новых действующих лиц, прежде всего внешних доноров, а также заключения Де Моура Кастро и Альфтана о характере сокращений бюджета образования.

В случае Центральной Азии и Монголии под структурной перестройкой можно понимать переход от центральнопланируемой экономики к рыночной. С этой точки зрения полезно замечание Хеттне (1994 г.) о том, что "переходный период - это феномен не одного, а многих измерений, который часто упрощают расхожими терминами типа "от государства к рынку"... Переход от государственного регулирования сопровождается приватизацией, при которой основным вопросом является не поддержать или отвергнуть приватизацию, а скорее, какую форму приватизации выбрать, и кто будет получателем потенциальных благ от нее. Существуют различные, хотя и близкие или совпадающие принципы:

эффективность, социальная справедливость, историческая справедливость (приватизация против реприватизации).

Различные варианты, разумеется, могут быть скомбинированы различными путями, что ведет к разнообразию подходов и методов осуществления этой политики. Н о вполне очевидно, что мысль о "естественном" переходном периоде очень далека от всего этого многообразия возможных исходов" (29). Доклад Испытание реалиями: обзор существующих тенденций развития образования в Центральной Азии и Монголии и его финансирования Европейского Банка Реконструкции и Развития (1994 год) указывает, что "переходный период является не только промежуточной целью, содействующей экономическому самостоятельная конечная цель... Переход от командной к рыночной экономике представляет собой движение к новой системе мобилизации и распределения ресурсов... Прогресс в достижении макроэкономической стабильности будет важным показателем, определяющим продвижение в рамках всего переходного периода, но он будет отличаться по смыслу от значения самого переходного периода. Например, нестабильная экономическая ситуация может привести к негативным последствиям для частных инвестиций, что не замедлит приостановить темпы и переходного периода, и экономического развития страны. В таком случае можно ожидать нарастания проблем и в других аспектах экономического развития, например, в предоставлении услуг в области здравоохранения и образования, которые будут подвержены кризису, т.к. крупные компании и предприятия, выступающие поставщиками этих услуг при старом режиме, будут испытывать финансовые трудности, которые могут нарушить всю систему платежей и кредитов в государственном секторе услуг" (30).

4.2 Структурная перестройка экономики, переход от экономики с центральным планированием к рыночным условиям хозяйствования и развитие образования в Тема структурной перестройки, режима жесткой экономии, экономического кризиса и их влияния на систему образования, возможно, уже вышла из моды исследователей развивающихся стран (где проблемы внешней задолженности и экономического спада последние годы в значительной мере смягчились), но для региона Центральной Азии и Монголии переход к рыночной экономике действительно был структурной перестройкой, так как после 1991 года в странах этого региона перестройка социальных секторов, включая образование совпала с экономическим спадом, вызванным развалом экономического Проблемы финансирования образования в государствах Центральной Азии и Монголии сотрудничества между странами бывшего Советского Союза и дорогостоящим приспособлениям этих экономик с б ы в ш и м центральным планированием к рыночным механизмам. Шпагат (1995 г.) так объясняет колебания правительств при переходном периоде и выборе между инвестициями их скудных ресурсов в физический или человеческий капитал: "... все страны бывшего Советского Союза и Восточной Европы в настоящее время переживают болезненные экономические трудности, которые при всем при том не будут бесконечно продолжаться в своей нынешней интенсивности. Это означает, что выгоды от дополнительной единицы потребления сейчас гораздо важнее, чем от такой же дополнительной единицы в будущем.

Следовательно, большинство правительств будет очень неохотно идти на любые виды инвестиций, включая поддержание человеческого капитала" (31). Лукас (1994 год) рассматривает серьезные последствия ошибок, допускаемых при структурной перестройке экономики, которые могут повлиять на политику в области подготовки кадров на макроуровне:

"основополагающие решения в сферах, не связанных напрямую с подготовкой кадров и рынком труда, зачастую ведут к неправильным стратегиям в области подготовки кадров в период структурной перестройки экономики... Налицо четкая необходимость координировать решения в области подготовки кадров с финансовыми реформами и вытекающими из них приоритетами инвестирования" (32). Качественные изменения в контексте образования, соответствующие более демократи­ ческому обществу и переходу к рыночной экономике, подтолкнули страны Центральной Азии после получения независимости в 1991 году, а еще раньше Монголию пересмотреть их прежние методы и формы финансирования образования, которые обычно основывались на социальном спросе в сфере начального и среднего образования и на прогнозах подготовки специалистов - в высшем и последипломном образовании. Системы образования этих стран оказались чрезмерно тяжелым бременем для государственного бюджета, и неизбежными результатами программ структурной перестройки в 1992-1995 годах стали меры жесткой экономии и сокращение расходов. Скоров (1995 г.) отмечал, что "в целом Испытание реалиями: обзор существующих тенденций развития образования в Центральной Азии и Монголии и его финансирования расходы на образование в пересчете на одного учащегося Центральной Азии снизились на 20% в 1991 году по сравнению с уровнем 1990 года и должны были снизиться еще более в последующие три года, так как доля расходов на образование в валовом внутреннем продукте сократилась в этом регионе в указанный период в 4-5 раз" (33).

Обзор сектора образования Монголии (1993 г.) указывает на "большие дебаты как внутри правительства, так и среди международных доноров в отношении относительности значения сектора образования и развития людских ресурсов для стратегии развития Монголии. Некоторые полагали, что наблюдалось относительное переинвестированис социальных секторов, включая образования и профессиональную подготовку, во время социалистического периода, и что потребности переходного периода и макроэкономической реформы вызовут снижение приоритета этого сектора. Другие утверждали, что прежние инвестиции в образование и профессиональную подготовку в значительной степени неприменимы к возникающим потребностям демократического общества и свободной экономики, и что новые инвестиции в подготовку, переподготовку кадров и переквалификацию рабочей силы, включая руководящий и административный персонал, необходимы" (34). "Чертой ситуации в Монголии является значительная доля валового национального продукта, потребляемая образованием. Это отражает социалистические традиции страны, в которой мероприятия правительства потребляли большую долю валового национального продукта...

Маловероятно, что Монголия сможет удержать долю валового национального продукта, которую она ранее направляла в сферу образования. Поскольку трудно ожидать, что валовый национальный продукт будет расти в ближайшем будущем, это приведет к тому, что расходы на образование должны будут контролироваться" (35).

Проблемы финансирования образования в государствах Центральной Азии и Монголии Основные показатели социально-экономического развития Источник'. The World Bank, (1995), "Social Indicators of Development", Baltimore and London: The Johns Hopkins University Press, pp. 176-177, 188-189, 232-233, 334-335, 350-351, 364-365;

The World Bank, (1995), "Trends in Developing Economies", Washington: The World Bank, pp. 263-267, 278-282, 359-363, "Финансовые известия", № 65, 14.09.1995.

Д а н н ы е таблицы 57 показывают, что экономическое развитие стран Центральной А з и и становится все более неоднородным. Казахстан и Кыргызстан п о о щ р я ю т развитие рыночной экономики вопреки серьезным экономическим трудностям. Более дирижистские тенденции в Узбекистане и Туркменистане вызваны стремлением сохранить государст­ венное регулирование экономикой в течение более длительного периода реформ, предвидеть сложности переходного периода и минимизировать его социальные издержки. Согласно Всемирному банку, "несмотря на нестабильную макро­ экономическую ситуацию, о б щ и й кумулятивный спад в реальном валовом внутреннем продукте Узбекистана в 1992Испытание реалиями: обзор существующих тенденций развития образования в Центральной Азии и Монголии и его финансирования 1994 гг. был равен всего лишь 15% в сравнении со средним показателем 40% в других государствах бывшего Советского Союза", что объясняется лишь незначительным падением производства в сельском хозяйстве, расширением внутреннего производства нефти и газа и возможностей страны диверсифицировать рынки сбыта с республик бывшего Советского Союза на другие зарубежные государства (36).

Таджикистану пока только предстоит преодолеть последствия разрушительной гражданской войны, а для Монголии 1994 год явился первым годом экономического роста после спада производства. Демографическое давление остается важным фактором влияния на образовательную политику, особенно для Таджикистана и Узбекистана. Поскольку страны региона имеют разные экономические и демографические условия развития, их выбор в отношении экономической политики и темпа проведения экономических реформ зависел от их собственного контекста. В случае с Кыргызстаном быстрые экономические нововведения сопровождались резким сокращением ресурсов для всех секторов, включая образование. Экономический спад в этой стране, похоже, прошел критическую отметку в 1994 году, когда отрицательный рост экономики достигал 26,5%. П р и этом первые результаты экономической реформы и иностранного содействия стали очевидны уже в 1995 г., когда уровень инфляции упал до 31,9%, что являлось самым низким показателем среди государств бывшего Советского Союза. В то же время аграрный сектор экономики удвоил производство продукции по сравнению с 1994г.

Согласно данным таблицы 58, доступ к и охват начальным и средним образованием в регионе серьезно не пострадали в годы структурной перестройки, соотношение охвата образованием для обоих уровней сильно не снизилось.

Любопытно, что соотношения количества учащихся на одного учителя, за исключением Монголии, не показывают серьезных различий между начальным и средним, с одной стороны, и высшим образованием, с другой стороны (случай Таджикистана можно рассматривать как специальный в следствие послевоенной реконструкции), что поднимает вопрос о Проблемы финансирования образования в государствах Центральной Азии и Монголии регулировании использования преподавателей по о т н о ш е н и ю к предметам в начальной и средней школе (37).

Основные показатели развития образования в государствах Центральной Азии и Монголии в 1993-94 годах Таджикистан * Интегрированное соотношение охвата образованием возрастных групп для всех уровней, 1992 г. ( П Р О О Н ).

+* 1992 г., (Всемирный баше).

Источник: The World Bank, 91995), "Social Indicators of Development", Baltimoore and London: The Johns Dveloppement Humain 1995", Paris: Econmica, Испытание реалиями: обзор существующих тенденций развития образования в Центральной Азии и Монголии и его финансирования Ч т о касается системы смен, то она используется во всех странах: в 1992 году в Узбекистане 62% начальных и средних ш к о л, что составляет 25% числа учащихся, занимались в вторую смену, 0,5% - в третью смену, в Таджикистане в 1994 году - 37,7% учащихся занимались во второй смене, 0,5% - в третьей смене, в Туркменистане - 29% учащихся п о с е щ а ю т вторую смену, и есть сведения о трехсменных школах.

4.3 Слоо/спости с финансированием экономики и финансирование образования в Центральной Азии и Показатели финансирования образования * 19 9 2 г. (В семирный б анк).

** 1993 г. (Азиатский баше развития и Министерство науки и образования Монголии).

Источник'. National Repdorts at the International Meeting on Educational Finance in Central Asia (Almaty, September Проблемы финансирования образования в государствах Центральной Азии и Монголии Как и ожидалось, общие финансовые трудности и недостаток средств привели к сокращению ассигнований на образование. В случае Таджикистана сокращение бюджета в реальном выражении наблюдалось: 34% - в 1992 году, 52% - в 1993 году и 72% - в 1994 году. Казахстан испытал на себе падение бюджета образования с 17% в 1992 году до 13,4% в году, а относительно доли расходов на образование к В Н П с 3,5% в 1992 году до 2,9% в 1994 году, когда сектор образования получил только половину запланированных ресурсов. В связи с ухудшившимся положением с доходной частью государствен­ ного бюджета в этом году, ресурсы выделялись главным образом на заработную плату, стипендии студентам и субсидии на школьное питание. В Монголии, которая раньше других стран в этом регионе вступила в рыночные реформы, доля образования в общих государственных расходах понизилась с 26,2% в году до 15,7% в 1993 году и 16,2% в 1994 году, вопреки обязательству правительства поддерживать его на уровне 20%.

Другая важная черта наблюдавшейся ситуации - это государственных расходах от одного года к другому в следствие не только непредсказуемых изменений с доходной частью бюджета, но и из-за секторальных приоритетов правительства во время переходного периода. Например в Кыргызстане, эта доля колебалась от 16,6% в 1992 году до 18,7% в 1993 году, 24,9% в 1994 году, а затем снизилась до 17,7% в 1995 году. В Туркменистане эта динамика прослеживалась от 13,8% в году до 21,2% в 1993 году, 21,6% в 1994 году и 15,6% в 1995 году.

Среди стран, которые были проанализированы, только Узбекистан смог сохранить достаточно высокую и стабильную долю расходов на образование как в В Н П и общих государственных расходах. После падения доли образования в общегосударственных расходах до 17,8% в 1991 году эта доля последовательно возрастала до 23,3% в 1992 году, 24,4% в году и достигла 24,7% в 1994 году, как результат сознательной политики правительства по смягчению негативного воздействия режима экономии на социальные сектора. Однако ожидалось предварительным оценкам. Всемирный банк так объясняет Испытание реалиями: обзор существующих тенденций развития образования в Центральной Азии и Монголии и его финансирования ситуацию 1995 года в Узбекистане: "Процесс структурной реформы может на некоторое время снизить доходы от налогообложения, так как развивающемуся частному сектору требуется время, чтобы встать на ноги, и чрезмерное налоговое бремя может на каком-то этапе повлиять на сокращение деловой активности. Правительство понимает, что для удовлетворения наиболее критических потребностей потребуется контроль над размером заработной платы и других социальных затрат" (38).

Положение Узбекистана также является особенным по объему фондов, контролируемых центральными министерствами высшего образования и народного образования - 37,6% всех расходов на образование, что контрастирует с другими странами региона, где эта доля была децентрализована до уровня ниже 30% (или даже 11,2% в Монголии). Такая ситуация является следствием высокой доли затрат на высшее образование - почти 30% всего бюджета образования, финансируемого из бюджета центральных министерств.

В других странах результаты децентрализованного финансирования образования (более 70%,. как правило, или почти 90% в Монголии) были болезненными. Обзор сектора образования по Монголии описывает результаты этой политики, направленной на поощрение местных и региональных властей финансировать образование из собственных источников, следующим образом: "Большинство аймагов и сомонов не смогли оказать необходимой поддержки существующим школам, а значительное число школ-десятилеток было преобразовано в восьмилетки. Многие вынуждены сокращать продленный день и интернаты для детей кочевников.

Количество детей, бросающих школу, увеличивается из года в год, и система образования находится под угрозой коллапса, если не будет выделено больше ресурсов в этот переходный период. Несмотря на героические усилия некоторых руководителей местной администрации и учебных заведений, функционирования системы на достаточной уровне эффективности и качества" (39). Доклад о человеческом измерении развития Программы развития О О Н по Кыргызстану (1995 год) свидетельствует: "Общее образование финансируется Проблемы финансирования образования в государствах Центральной Азии и Монголии из местного бюджета, и местные органы несут ответственность за подготовку и исполнение этого бюджета... В некоторых регионах местные бюджеты не достаточны для покрытия общих расходов на образование в результате экономического кризиса" (40). В Таджикистане задержки с уплатой заработной платы региональной администрацией достигали 65% общих расходов на образование в 1995 году, а в Кыргызстане - 8% в 1994 году. В обоих случаях эта задолженность была позднее погашена центральным правительством.

Доля текущих расходов на образование в странах региона не поддается системному анализу в нынешних условиях. В Монголии в 1990 году текущие расходы составляли 78% бюджета образования, а к 1993 году эта доля выросла до 90%, так как "капитальные вложения были принесены в жертву необходимости уплаты текущих расходов"(41). В Узбекистане доля текущих расходов увеличилась с 80% в 1990 году до 99% в 1994 году, и под давлением прироста народонаселения несколько снизилась до, тем не менее, внушительного 96% в 1995 году.

Точная статистика по этой категории расходов для стран Центральной Азии часто отсутствует в нынешних условиях, но косвенные свидетельства говорят о том, что задержки и задолженность по уплате заработной платы и замороженное школьное строительство наблюдаются весьма часто.

Распределение ресурсов между подсекторами образования показывает значительные различия между странами региона.

Во-первых, обращает на себя внимание значительная сумма ассигнований, выделяемых на такие подсектора, как дошкольное, профессионально-техническое и внешкольное образование, финансируемые из государственного бюджета образования, что в определенном смысле ущемляет такие основные подсектора, как начальное, среднее и высшее образование. В о всех странах региона доля первой группы подсекторов составляла примерно четверть или более государственных расходов на образование в 1994 г., в Кыргызстане и Туркменистане - более 30%, а в Казахстане более 37%.

С другой стороны, характерная черта финансирования начального и среднего образования заключается в их привязке к Испытание реалиями: обзор существующих тенденций развития образования в Центральной Азии и Монголии и его финансирования доле высшего образования. Это является косвенным признаком степени реальной децентрализации в финансировании образования, т.к. высшее образование по-прсжисму финансируется из централизованного бюджета, тогда как начальное и среднее - из областных и местных бюджетов.

Одновременно это соотношение указывает на традиции стран региона поощрять развитие высшего образования: чем больше доля высшего образования, соответственно, сравнительно меньше доля начального и среднего образования. В Узбекистане, где существует специальное министерство высшего образования с его собственным бюджетом, доля высшего образования в общем бюджете образования страны достигла почти 30% в г., тогда как доля начального и среднего образования в совокупности была менее 45%. В Монголии расширяющееся высшее образование поглотило 26% всех расходов па образование, а на долю начального и среднего образования пришлось менее 50% этих расходов. Наименьшая доля высшего образования среди стран региона в 1994 г. наблюдалась в Туркменистане (8,1%), т.к. вечернее и заочное обучение в этой стране было прекращено. В то лее самое время эта страна выделяла более 62% образовательного бюджета на развитие начального и среднего образования. В связи с тем, что количество студентов в Кыргызстане и Казахстане снижается, государственная политика направлена на то, что привести объем расходов в соответствие с этим показателем, и поэтому доля высшего образования в 1994 г. оставалась, соответственно, па относительно низком уровне 10,6 и 15,7% в этих странах.

Тот факт, что количество высших учебных заведений увеличилось во всех указанных странах, отвечал необходимости разнообразить профили и специальности выпускников в соответствии с меняющимся рынком труда. Другим фактором являлось появление большого числа частных высших учебных заведений с небольшим количеством учащихся. В то же самое время общее количество зачисляемых студентов и учащихся значительно снизилось. В Узбекистане число высших учебных заведений с 1992 по 1995 гг. увеличилось с 53 до 57, тогда как количество учащихся сократилось с 321.682 до 308.900 студентов.

В Казахстане прием в высшие учебные заведения в 1991-1994 гг.

Проблемы финансирования образования в государствах Центральной Азии и Монголии был сокращен более чем на 20%. Целый ряд высших учебных заведений с узкой специализацией был закрыт в Таджикистане.

Хотя количество бывших учебных заведений в Туркменистане увеличилось с 11 до 15 в 1994-1995 гг., вечернее и заочное образование было прекращено, что означало вместе с мерами по ограничению приема падение общего количества студентов более чем на 25%, а соотношение количества студентов на одного преподавателя снизилось за эти два года с 10,8 до 7,5. В Кыргызстане количество высших учебных заведений увеличилось с 12 в 1991г. до 23 в 1994 г., но кривая количества студентов сначала показала падение с 58.000 в 1991 г. до 52.300 в 1993 г., а затем некоторый подъем до 55.200 в 1994 г.

Особенность стран Центральной Азии и Монголии состоит в том, что дошкольное и внешкольное образование, субсидии на школьное питание, расходы на обогрев помещений в зимнее время и местный транспорт в сельской местности составляют значительную долю государственных расходов на образование. В Монголии, например, до начала мер по сокращению расходов в 1993 году стоимость обучения одного ребенка в детском саду была почти в три раза выше, чем в начальной и средней школе, в Туркменистане в 1994 году - более чем в два раза. В Казахстане, несмотря на закрытие многих детских садов, их доля в расходах на образование в 1995 году достигала 9,7%, внешкольного образования - 3%. В Узбекистане и Монголии в 1992 году дошкольное образование достигало 20% всех расходов на образование, в Туркменистане - 7,7%, а в Кыргызстане - 7,7% от общих расходов на образование.

Родители в этих странах покрывают в среднем не более 5-8% расходов па пребывание своих детей в детских садах. В Кыргызстане численность персонала в дошкольных учреждениях была сокращена с 17.000 в 1990 году до 6.200 человек в 1994 году, в Казахстане - с 97.500 в 1992 году до 70.300 в 1994 году.

Профессионально-техническое образование и подготовка, также как и детские сады, оказались в трудном положении: их затраты были слишком велики, учебные курсы - слишком специализированные и устаревшие, а финансирование - слишком тяжелым бременем для организаций и предприятий, которым правительство пыталось их подчинить. Всемирный банк Испытание реалиями: обзор существующих тенденций развития образования в Центральной Азии и Монголии и его финансирования указывает, что "реформирование чрезмерно специализирован­ ных программ профессионально-технического образования PI высшего образования потребует важных инициатив. В начале переходного периода значительная доля учащихся в средних и высших учебных заведениях была набрана в программы, предназначенные для предприятий государственного сектора, и изменившийся рынок труда не смог интегрировать в себя выпускников с узкой специализацией... Количество учащихся по специализированным инженерным дисциплинам, профес­ сионально-технической подготовке заметно упало во время переходного периода, а структура учащихся изменилась в сторону удовлетворения спроса студентов на виды обучения и дисциплины"(42). Кайе и др. (1995 год) сделали такой вывод в результате своего исследования стран с бывшей центрально планируемой экономикой (включая страны бывшего С С С Р ), что "во всех странах, в которых был проведен анализ, технические и часто профессиональные учебные заведения (особенно в промышленных зонах) были как раз теми, которые наиболее пострадали в новом экономическом контексте. Прежде всего качество общего образования и подготовка квалифицированных специалистов в профессионально-технических училищах оставляет желать лучшего. Во-вторых, чрезмерно высокий уровень специализации, который требовался до последнего времени, вел к очень узким возможностям занятости. И последнее, большое количество предприятий закрыли свои училища или прекратили их поддерживать, что сократило возможности практического обучения" (43).

Очевидно, что в странах Центральной Азии тенденции в области профессионально-технического образования во многом похожи на положение в высшем образовании: количество учебных заведений может увеличиваться или уменьшаться (в зависимости от поддержки правительства в данном случае или предприятий этой отрасли, а также приспособляемости преподаваемых дисциплин и квалификаций к изменяющимся условиям рынка), но количество учащихся заметно снижается: в Кыргызстане число профессионально-технических училищ и центров выросло с 48 в 1990 году до 52 в 1994 году, а их доля в бюджете образования даже слегка увеличилась с 15,9% до 16,7% Проблемы финансирования образования в государствах Центральной Азии и Монголии (скорее всего из-за большого фонда заработной платы, так как количество преподавателей практически не изменилось, а также в следствие затрат на ведение дисциплин, за которые можно взимать плату за обучение), но количество обучающихся сократилось с 43.640 до 32.800. В то же самое время началось взимание платы за обучение на те курсы, на которые наблюдался большой спрос: в 1994 году 15,6% учащихся и 25% нового набора платили за свое обучение. Наиболее заметное сокращение деятельности профессионально-технических училищ наблюдалось в 1995 году в Туркменистане - из 41 училища было закрыто, а количество учащихся сократилось с 22.400 до 13.300, количество преподавателей - с 2.278 до 1.100.

5. Реакция на финансовые трудности в образовательном секторе Центральной Азии и Монголии 5.1 Постепенность как альтернатива необходимости Как наследие прошлого, когда системы образования Центральной Азии и Монголии были значительно субсидированы государством, а также в следствие того, что эти страны позднее (по сравнению с Восточной Европой и другими частями бывшего С С С Р ) вступили в рыночные реформы, отход от государственного субсидирования неизбежно должен был быть постепенным и отвергающим политику "шоковой терапии", ранее примененную в Польше и России.

Постепенные и половинчатые меры обычно применяются чаще, чем радикальные, при этом последние зачастую откладываются до того момента, когда они становятся неотложными и необходимыми. Каприо и Левин (1994 год) отмечают, что "много из того, что предстоит сделать в финансовом секторе многих переходных социалистических экономик, - это скорее развитие, чем реформа"(44). М ю р е л л (1995 год) в своем критическом обзоре американских исследований перехода от экономики с центральным планированием к рыночной защищает особый случай этих стран и призывает к большему уважению их истории, традиций Испытание реалиями: обзор существующих тенденций развития образования в Центральной Азии и Монголии и его финансирования общества и критикует прямолинейные подходы в разработке программ структурной перестройки для этих стран: "есть очень большая вера в силу экономических знаний... Это ведет к уклону на реформы сверху вниз экономистами, которые применяют те же самые подходы, независимо от характера стран, исходя из предпосылки, что рыночная система действует везде одинаково, будь то Россия 1913 года или О Э С Р 1994 года. Для разработки сценария таких реформ история и общество играют второстепенную роль и часто являются помехами. Стандартная программа стабилизации экономики и краткосрочные меры се либерализации безоговорочно предлагаются в качестве ускоренных мероприятий, когда институциональное развитие еще не достигло нужного уровня. Поэтому в долгосрочном плане проблема состоит в том, как удержать начатую стабилизацию в рамках сценария..." (45). Большинство исследователей сходятся на том, что роль традиций и традиционных ценностей является основополагающим при принятии решений в государствах Центральной Азии и Монголии. Рой (1995 год) даже цитирует пример Центральной "ретрадиционализацией" и подчеркивая, что "с точки зрения политики и экономики советская модель по-прежнему существует. Однако очевидно, что эта модель была уже деидеологизирована, развернута в другом направлении, изменена и заменена традиционными методами распределения влияния и реалиями. Поэтому независимость не означала жестокого пересмотра социального, политического или экономического уклада, это было скорее продолжение прежнего порядка вещей... "Катастрофа" заключается не в жестокой реформе самой системы, т.к. в Центральной Азии всегда доминирует последовательность традиций, она заключается в перенастройке функционирования и смысла существования этой системы" (46).

Аньелли (1995 год) предупреждает против экстремальных последствий распада Советского Союза: "некоторые смотрят с содроганием, как древнейшие и наиболее опасные свойства человеческой природы - этническая ненависть, региональные Проблемы финансирования образования в государствах Центральной Азии и Монголии конфликты и племенной эгоизм - поднимаются из пепла Советской империи" (47).

Полезные соображения о роли государства в переходный период, недостатках стратегий "шоковой терапии", социальной защите населения, степени применения зарубежных моделей развития, различных темпов политических и экономических изменений, а также схем зарубежного содействия странам в переходный период б ы л и сделаны Б е н д ж а м и н о м (1995 год), цитируемые во вставке 3 н и ж е.

Вставка Гипотезы, касающиеся перехода к рыночной экономике и роли государства Бенджамин (1995 год) делает следующие гипотезы в отношении современных концепций перехода к рыночной экономике:

1. Экономические трансформации нуждаются в активном привлечении государства. Это подразумевает как стратегию, так и более подробные правила, регулирующие процесс изменений...

2. Центральная проблема при формировании рыночной экономики заключается в создании хорошо функционирующей системы участников рыночных отношений без уничтожения существующих единиц продукции или, по крайней мере, с минимумом негативного на них влияния...

3. " Ш о к о в ы е " стратегии не показали себя наиболее эффективным путем перехода от социализма к капитализму. В целом более постепенные формы, такие как в Венгрии, несут с собой меньше трудностей для населения и меньше вреда для экономики. В конечном счете, "шоковая" стратегия занимает не меньше времени, чем постепенный подход.

4. Хорошо известно, что процесс трасформаций сопряжен с серьезными изменениями в экономической области, особенно в промышленности и социальной сфере. Ввиду этого возникают экономического спада и социальной напряженности; и сохранить политическую и экономическую стабильность...

5. Переход к капитализму в социалистических странах происходит при совершенно других условиях, нежели, например, в "третьем" мире, или во время процесса поиска "первоначального накопления" в класссических западных странах капитализма. В Испытание реалиями: обзор существующих тенденций развития образования в Центральной Азии и Монголии и его финансирования большинстве бывших социалистических стран трансформация сложившихся экономических связей, развитой инфраструктуры (в несколько меньшей степени), значительного интеллек­ туального и научно-исследовательского потенциала, включая трансформации, как и иностранное содействие должны быть сориентированы таким образом, чтобы избежать разрушения этого потенциала.

6. Трансформация связана с долгосрочными социальными последствиями: безработица, инфляция, расширения дифферен­ циации в обществе между богатыми и бедными, потеря необходимость для государства создать "социальную сеть" проблема, которая тем более сложна, что для пес не хватает 7. Опыт последних лет показал необходимость большой тщательности, точности и осторожности в применении политической трансформации. М о ж н о с уверенностью говорить о том, что приспособление к единой модели административных, правовых и экономических структур, например, западно­ европейской континентальной модели, - может принести серьезный урон...

Следовательно, государственная политика должна принимать во внимание различные социальные условия, при которых должна происходить трансформация. Это относится особенно к существованию и влиянию различных степеней ценностей в общественном сознании, таких как значение солидарности, коллективизма, равенства (эгалитаризма), сравнения с духом "свободной конкуренции", гащивидуализма, личного богатства и т.д.

О п ы т государств бывшего С С С Р показывает, что стабильность поддерживается прежде всего там (среди прочих факторов), где национальный, географические и исторические особенности принимаются во внимание серьезным образом.

8. Переход от централизованной к рыночной экономике не связан прямо с переходом от "социалистической демократии", руководящей роли коммунистической партии или авторитарных форм правления к парламентской демократии западного типа.

Поэтому было б ы осмотрительно точнее установить порядок приоритетов в этой области. Совпадение экономических и политических изменений совсем не обязательно является наиболее выигрышной стратегией.

Проблемы финансирования образования в государствах Центральной Азии и Монголии 9. Если западные кредиторы заинтересованы не только в краткосрочных, но и в долговременных выгодах (что означает долговременную экономическую и политическую стабильность), западная помощь должна быть, главным образом, направлена не на импорт потребительских товаров (исключая случаи чрезвычайной необходимости, таких как катастрофы, голод и др., которых, к сожалению, нельзя избежать), но и на поддержку новаторским процессам в промышленности (что означает не только простую рационализацию) и прогрессивных (а не регрессивных) структурных преобразований. Особенно в странах бывшего С С С Р, принимая во внимание географические размеры этой территории, такая помощь может быть только лишь избирательной. Было бы особенно эффективным, если бы она координировалась бы с соответствующими национальными программами.

Источник: Benjamin, M., (1995), "The transformation to a market Administrative Sciences, Vol. 61, No.2, pp. 169- Научная литература по современным тенденциям в развитии систем образования в Центральной А з и и и М о н г о л и и исследованиями, проведенными миссиями Всемирного банка, П р о г р а м м о й развития О О Н, Международной организацией труда, Детского фонда О О Н и Ю Н Е С К О (48). Н а основной вопрос "до какой степени м е р ы стран региона по разрешению финансовых проблем в области образования изменили предыдущую модель образования и финансирования и соответствовали зарубежной практике, и д о какой степени они б ы л и самобытны и оригинальны?" е щ е предстоит ответить.

Очевидно, что правительство понимали необходимость изменения предыдущей модели (и связанных с пей методов финансирования), но возможности их выбора б ы л и между постепенной эволюцией и коренной реформой, в зависимости от ключевых вопросов децентрализации и приватизации финансирования образования и, в конечном счете, от стратегической д и л е м м ы разделения труда между государством и р ы н к о м. Свансон (1994 год) комментирует п о поводу этого выбора: "Теории М а р к с а и полного превосходства государства Испытание реалиями: обзор существующих тенденций развития образования в Центральной Азии и Монголии и его финансирования развивающихся государствах. Запад двигался более осторожно к разделению влияния между государством и рынком. Восток обнаружил, что государственные бюрократии могут быть настолько же вредными, как и буржуазия и аристократия, которых они заменили, и с обеих сторон, и на Востоке и на Западе, стало понятно, что бюрократии могут также совершать ошибки, как и свободный рынок. П о мере того, как м ы приближаемся к X X I веку, м ы испытываем больше уважения к рыночным механизмам и одновременно чувствуем практические ограничения государственного регулирования... Определение границ принятия решений в отношении образования не является лишь делом централизации или децентрализации; также это и не компетенция лишь государственной власти, власти преподавателей или родителей. Критическая проблема состоит в достижении наилучшего баланса между всеми обоснованными, но конкурирующими интересами. Этот наилучший баланс будет различным для каждого общества и даже различным в одном и том же обществе, в зависимости от периода времени, так как контекст, соотношения ценностей и приоритетов будут меняться" (49).

Следовательно, поиск такой модели финансирования образования, которая бы наилучшим образом вела к эффективности финансирования образования и наименьшему ущербу для равного доступа к нему (как наследие социалистического прошлого), представляется чрезвычайно актуальным.

5.2 Разнообразие возможных альтернатив: необходимое политических подходов, который варьирует от упора на самодостаточность развития в Узбекистане и Туркменистане к значительной зависимости от рыночных механизмов и внешней помощи в случаях Монголии, Киргизстана, а также Казахстана.

Н о во всех случаях, несмотря на то, что финансовое управление было децентрализировано, характерной чертой было стремление Проблемы финансирования образования в государствах Центральной Азии и Монголии правительств на первом этапе сохранить за собой контроль (так как они это делали в эпоху экономики с центральным планированием) над развитием событий в сфере финансирования образования и проводить изменения обычным способом сверху вниз. Политика Центра, направленная на продолжение осуществления контроля над регионами, в то время как управление финансами в сфере образования было децентрализовано, вызвала определенные трудности на обоих уровнях из-за сложностей в ходе этих преобразований и недостатка организационных структур на нижних уровнях для проведения в жизнь этих изменений. Это соответствует мысли, высказанной Турнхамом (1993 год), "Среди основных препятствий распространению социалистического подхода можно назвать недостаточное влияние правительств в необходимом уровне экспертизы и компетенции при осуществлении сложных процессов развития - а именно, высокую сложность задач планирования, осуществления стратегии и организации, которая требуется от экономики, действующей по социалистическим принципам. Даже сейчас находятся такие, которые утверждают, что провал социализма произошел из-за провала в области управления, а не из-за порочности самой системы" (50). Применение ряда проверенных методов из зарубежной практики, таких как плата за образовательные услуги, кредиты учащимся и другие меры возмещения расходов на образование, а также приватизация образования были, по существу, совершенно новым испытанием для стран, в которых образование и профессиональная подготовка не только были бесплатными, но и дополнительно субсидировались государством.

Это объясняет то, почему попытки ввести плату за обучение были чрезвычайно осторожными, ограниченными уровнем высшего образования и преимущественно в отношении платы за косвенные услуги, нежели непосредственно за обучение. Даже если учесть, что эти классические методы финансирования образования потребовали от общественного мнения длительного периода привыкания и приспособления, обращение к внешнему финансированию было также совершенно новым и не опробованном мероприятием. Вместе с Испытание реалиями: обзор существующих тенденций развития образования в Центральной Азии и Монголии и его финансирования улучшением методов управления финансированием образования, оно потребовало укрепления организационных способностей персонала, отвечающего за эти вопросы в министерствах образования стран региона.

Нет необходимости говорить о том, что реакция государств Центральной Азии и Монголии на финансовые трудности была результатом специфики региона в смысле общественных традиций прошлого и коллективистского сознания как в лице учебных заведений, так и потребителей образовательных услуг. Брохман (1995 год) указывал, что "обычно поиск своеобразных моделей развития вел к пересмотру базисных представлений о роли социальных отношений в "третьем" мире, ценностей и структур в развитии общества (например, африканский трайболизм в качестве важного инструмента создания нового, более эгалитарного общества, а не как малофункциональный или устаревший вид социальных отношений; традиционные конфуцианские представления в отношении человеческого общения и обязательств перед обществом в качестве ключевого элемента развития государств Восточной Азии при усиленной роли государства, а не их интерпретация в виде барьера к капиталистической модернизации). После тщательного и подробного исследования многие из особенностей, ценностей и структур отношений, характеризующих традиционное общество, выясняется, что они могут быть удивительным образом созвучны целям развития особенно в том, что касается альтернативных форм развития, для которых требуется максимально широкое вовлечение всех слоев населения"(51). Здесь также межстрановые различия играли важную роль в связи с текущими тенденциями в регионе в отношении ожидаемых результатов от проведения реформ образования.

Для нашего анализа важно дифференцировать страны Центральной Азии и Монголию от других регионов, где политика структурной перестройки также применялась, так как такие инструменты финансирования образования, как его приватизация, плата за обучение и зарубежное содействие полностью отсутствовали в этом регионе до 1991 года. М ы можем наблюдать, что, хотя набор этих методов и инструментов Проблемы финансирования образования в государствах Центральной Азии и Монголии был схожим с зарубежной практикой (или часто заимствован изза рубежа), их осуществление на практике было гораздо более разнообразным. Национальный контекст и внутриполитические особенности были среди факторов, повлиявших на решение в отношении сокращений расходов на образование.

Д о последнего времени обычным методом решения необходимости действий в безвыходных ситуациях, когда сокращение в государственном бюджете ассигнования становились неизбежными, вопреки конфликту с заинтересован­ ными группами населения (например, представленными законодателями в парламенте). Обычно такие меры по сокращению бюджета предпринимались по инициативе Центра.

Такие непопулярные меры, как сокращение бюджета или замораживание платежей, откладывались до того момента, когда они становились вынужденными, и проводились обычно в пакете с мероприятиями по укреплению социальной защищенности. Субвенции центрального правительства наиболее бедным регионам играли регулирующую роль в компенсации дефицитов их местных бюджетов, когда ресурсов оказывалось недостаточно даже для выплаты зарплаты учителям. Регулярно наблюдались ситуации, когда регионы были не способны самостоятельно или коллективно решить собственные бюджетные проблемы и были вынуждены систематически обращаться к центральному правительству за дополнительными ассигнованиями.