«ПРОБЛЕМЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ ОБРАЗОВАНИЯ В ГОСУДАРСТВАХ ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ И МОНГОЛИИ Международное совещание по финансированию образования в государствах Центральной Азии и Монголии Алматы, 5-8 сентября 1995 года Под ...»
-- [ Страница 4 ] --
Обзор сектора образования в Монголии свидетельствует, что "Снижение затрат является для правительства более реалистичным краткосрочным выходом из положения, чем расширение доходов... М е р ы по сокращению расходов должны включать в себя закрытие или сокращение объема обучения в существующих учебных заведениях; закрытие или сокращение деятельности государственных детских садов; повышение эффективности использования существующих помещений и оборудования; поощрение местных инициатив; создание большего количества школ четырехлетнего цикла для снижение потребности в школах интернатного типа; рационализация и упорядочение должностной сетки и структуры персонала; а Испытание реалиями: обзор существующих тенденций развития образования в Центральной Азии и Монголии и его финансирования также использование нетрадиционных методов развития образования, например дистанционного образования" (52).
В Казахстане в 1994 году прекратили существование дошкольных учебных заведений, или 58% от их общего количества, 40 профессионально-технических училищ, интернатов, 65 начальных и 157 многоуровневых школ в малонаселенных местностях из-за соображений экономии средств. Как результат, например, 130 тысяч детей прекратили посещать детские сады. В то же самое время количество высших учебных заведений в Казахстане выросло в результате политики создания региональных университетов.
Наблюдается увеличение числа высших учебных заведений практически во всех странах в связи с необходимостью подготовки более диверсифицированных специальностей для меняющегося рынка труда и занятости (что часто приводит к появлению частных учебных заведений с небольшим числом студентов). В то же самое время уровень набора в высшие учебные заведения и количество студентов серьезно сократились.
В Узбекистане количество учебных заведений в 1992-1995 гг.
увеличилось с 53 до57, тогда как количество студентов сократилось с 321.682 до 308.900. В Казахстане прием в высшие учебные заведения в 1991-1994 гг. снизился более, чем на 20%.
Целый ряд чрезмерно специализированных высших учебных заведений был закрыт в Таджикистане. Хотя количество высших учебных заведений увеличилось в Туркменистане с 11 до 15 в 1994-1995 гг., вечерние курсы и заочное обучение было прекращено, что совместно с сокращенным приемом привело к снижению количества студентов более, чем на 25%, а соотношение между количеством студентов и преподавателями снизилось с 10,8 до 7,5 за эти два года. В Кыргызстане количество высших учебных заведений подскочило с 12 в году до 23 в 1994 году, однако количество студентов также упало с 58.000 в 1991 году до 52.300 в 1993 году, а затем немного поднялось до 55.200 в 1994 году.
Следует отметить, что наиболее пострадали те элементы системы образования, которые были наиболее слабыми в рамках системы образования в данной стране, например, образовательные учреждения в малонаселенных местностях в Проблемы финансирования образования в государствах Центральной Азии и Монголии случае Казахстана или вечерние и заочные курсы в Туркменистане. Завышенное количество студентов в высших учебных заведениях также подверглось сокращению в большинстве случаев.
Капитальные вложения обычно являются первой жертвой сокращения бюджета. Даже в Узбекистане доля капитальных вложений в бюджете образования сократилась с 6,7% в 1993 году до 1% в 1994 году с тем, чтобы затем подняться до 3,4% в году в следствие демографического прироста населения. Для других стран положение с капитальными вложениями может оцениваться лишь через косвенные свидетельства, такие как структура приоритетов реального финансирования, в которых капитальные вложения занимают н и ж н ю ю строку. Таджикистан испытал па себе регулярные сокращения в выделении средств на уже запланированные капитальные вложения, вплоть до 50%. В 1995 году в Таджикистане и Кыргызстане расходы на строительство школ, их содержание и ремонт были практически заморожены.
Как и следовало ожидать, фонд заработной платы должен был оставаться в неприкосновенности, поскольку реальный уровень заработной платы преподавателей и так оставался ниже среднего по стране. Например, данные по Туркменистану говорят о том, что в 1992 году уровень заработной платы педагогов составлял 73,4% от средней зарплаты по стране, в году - 86,2%. В Узбекистане, по данным 1993 года, заработная плата составляла 60% от средней, 41% от средней по строитсльстве(53). Фланаган (1995 год) также отмечает, что "Активная политика в области рынка труда в переходных экономиках не фокусировалась на развитии навыков и квалификаций. Расходы диспропорционально перекошены в сторону субсидируемых зарплат и государственной службы, по сравнению с аналогичными в западной экономике"(54). В Монголии "оказалось, что расходы на образование увеличились по отношению к общим государственным расходам, поскольку оказалось трудно сократить заработную плату преподавателей и требовалось отапливать школы" (55).
Испытание реалиями: обзор существующих тенденций развития образования в Центральной Азии и Монголии и его финансирования Однако в Кыргызстане, Таджикистане PI Казахстане задержки с выплатой заработной платы достигали нескольких месяцев и стали регулярной практикой. Задолженность, накопленная местными и региональными органами управления образованием, обычно погашалась центральным Министер ством финансов в начале следующего финансового года. Во всех странах норма нагрузки на преподавателей была снижена с 20 до 14 часов в неделю в начальных школах и с 18 до 16 - в средних школах.
В Узбекистане для того, чтобы смягчить последствия структурной перестройки, большинство преподавателей пользуется такими благами, как бесплатная приватизация ранее государственных квартир, земельных участков в сельской местности, бесплатный местный транспорт, электричество и водоснабжение.
5.3 Изведать неизведанное: займы учащимся и плата за Во всех странах региона начались эксперименты со взиманием платы за обучение в высшем образовании. Только в Туркменистане эта практика была прекращена в 1995 году. В большинстве случаев размер платы за обучение устанавливается Министерством образования. Например, в Казахстане Министерство образования установило следующие ставки платы за обучение: 1.100 д о л л. С Ш А за подготовительные курсы, 1. последипломное обучение(56).
Кыргызстан начал вводить разные виды платы за обучение государственного начального и среднего образования.
Образовательные кредиты пока используются только в Монголии, но их введение рассматривается в Казахстане. То, как плата за обучение и образовательные кредиты вводились в относительно компактной экономической, финансовой и образовательной системой), может обрисовать перспективы этих методов в других странах Центральной Азии (см. Вставку 4).
Проблемы финансирования образования в государствах Центральной Азии и Монголии Брей и др. (1994 год) делают следующий вывод из опыта Монголии: "Хотя введение платы за обучение в М о н г о л и и сопровождалось созданием кредитного фонда, некоторые детали этой кредитной схемы давали повод для размышлений... Если детали кредитной схемы не достаточно разработаны и осуществлены, это нововведение может принести больше вреда, чем пользы. Будет особенно важно обеспечить, чтобы студенты получали образовательные кредиты не только для покрытия платы за обучение, но и расходов на проживание, а также разработать соответствующую систему возвращения кредитов в установленные сроки. Органы управления образованием д о л ж н ы решать вопрос о том, кто имеет доступ к этим кредитам для того, чтобы гарантировать их для наиболее н у ж д а ю щ и х с я студентов. Однако сама концепция образовательных кредитов подразумевает капиталистическую экономику, в которой выпускники и м е ю т возможность применить свое образование для получения доходов, достаточных для того, чтобы вернуть кредит в полагающийся срок. В тот период, когда кредитная схема вводилась, это л и ш ь отчасти имело место. В этом смысле инициатива М о н г о л и и имеет сходство с Китаем, где также отмечались серьезные трудности на первых порах" (57).
Вставка Введение платы за обучение и займов учащимся в Монголии В 1992 году правительство объявило, что почти немедленно все студенты в государственных высших учебных заведениях будут платить за свое обучение. Это требование затем было отложено на год, хотя некоторые студенты действительно платили за свое обучение с 1992 по 1993 год. Высшие учебные заведения были рады получать дополнительные доходы от этих взносов, и некоторые учащиеся получили места, которые в противном случае им бы не достались.
В течение 1992-93 учебного года были проведены более тщательные подготовительные меры для осуществления этой политики в 1993-94 гг. Согласно новой системе, правительство дополнительными расходами. Основные издержки включали в себя инфраструктуру и административные затраты, которые следовало бы предусматривать, независимо от размера учебного заведения. Во Испытание реалиями: обзор существующих тенденций развития образования в Центральной Азии и Монголии и его финансирования вторую категорию дополнительных расходов включались заработная плана учебно-преподавательского персонала, лабораторные расходы и другие виды затрат, объем которых зависит от количества учащихся. Правительство сохраняло за собой финансирование основных затрат, но предполагалось, что дополнительные расходы будут покрываться из полученных от платы за обучение средств.
В то время как многие правительства в разных странах принимают решение вводить плату за обучение в университетах, вес же нетипично, чтобы ее объем покрывал все затраты на персонал и другие дополнительные расходы государственных учебных заведений... Тем самым, система образования в Монголии совершила противоположности этого спектра. Однако в экономике по-прежнему сохранялось много внутренних противоречий, и поэтому воздействие платы на обучение и долговременная стабильность этого решения оставались неопределенными.
Министерство науки и образования, посчитав соответствие с оценками высшим учебных заведений наиболее вероятный уровень платы за обучение, установило его в размере от 21 тысячи до 32 тысяч тугриков (в июле 1993 года тысяча тугриков равнялась 2, д о л л. С Ш А ). Кроме того, высшие учебные заведения Монголии предприняли еще один шаг, который можно считать довольно неожиданным по сравнению с мировой практикой, а именно, они ввели одновременно плату за обучение для студентов, которые уже учились в этих заведениях. Для некоторой части населения размер платы за обучение оказался достаточно высоким. Дело в том, что одной из черт социализма являлся низкий уровень заработной платы, и, например, в сентябре 1993 года заработная плата профессора университета составляла всего л и ш ь 6.300 - 6.700 тугриков в месяц.
Тем самым, плата за обучение в размере 25.000 тугриков равнялась примерно зарплате такого человека в течение четырех месяцев.
В то же время уровень заработной платы нельзя считать наиболее подходящей точкой для отсчета и сравнений. Как раз в это время инфляция достигла такого уровня, что никто не был в состоянии жить на одну государственную зарплату...
В дополнение к доходом от платы за обучение высшим учебных заведениям теперь разрешается получать доход разнообразными другими путями. Некоторые заведения могут делать это легче, чем другие, но методы получения такой прибыли примерно одни и тс же и включают в себя предоставление консультационных услуг, сдачу помещений частным фирмам и даже иногда разведение овец.
Поскольку правительство учитывало, что размер платы за обучение может явиться дискриминацией в отношении студентов из малообеспеченных семей, оно установило механизм предоставления Проблемы финансирования образования в государствах Центральной Азии и Монголии образовательных кредитов. Однако эти мероприятия свели воедино старую систему с центральным планированием вместе с новой системой, ориентированной на рынок, и поэтому в начале были неизбежные трудности.
В старой системе высшие учебные заведения получали указание, сколько им необходимо принять студентов, затем студенты распределялись, в соответствии с планом, который центральное правительство рассчитывало на основе потребностей различных предприятий и организаций. Этот процесс не оставлял возможности для выбора ни высшим учебным заведениям, ни студентам. Такое положение давало преимущество определенности всем участвующим сторонам, по планирование никогда не могло быть абсолютно точным, и поэтому такая система оставалась очень жесткой и рсстриктивной. Когда студенты стали платить за свое обучение, то новая система дала им больше свободы. Во-первых, они могли выбирать те курсы, которые им были интересны. Во-вторых, они сами могли выбирать место своей будущей работы после завершения учебы.
Однако высшие учебные заведения не получили полной автономии в отношении приема такого количества студентов по определенным дисциплинам, которое они хотели бы иметь, поскольку правительство по-прежнему обязывало эти высшие учебные заведения оставлять некоторое количество мест для обучения по дисциплинам, соответствующим централизованным потребностям страны в квалификациях определенного рода...
Осенью 1993 года 1/3 учащихся государственных университетов и институтов платила за свое обучение. В двух из региональных высших учебных заведениях 3/4 студентов также платили за свое обучение. Только одно частное учебное заведение получило разрешение принимать студентов за счет государственных субсидий.
Обычная практика заключалась в том, что высшие учебные заведения стремились навязать тем студентам, которые сами платили за себя, или оплачивались частными спонсорами, более высокие размеры платы за обучение, чем студентам, обучающимся по государственным образовательным кредитам. Эта практика часто применялась для того, чтобы получить больший объем наличной прибыли.
В соответствии с этой политикой, только те студенты, у которых были спонсоры, могли получать образовательные кредиты.
Очень часто спонсорами выступали правительственные учреждения, которые обязывались взять на работу студентов после окончания учебы, чтобы гарантировать возмещение образовательных кредитов.
В некоторых случаях спонсоры сами назначали своих кандидатов, но были случаи, когда студенты самостоятельно искали себе спонсоров.
Власти утверждали, что взаимосвязь между предоставлением образовательных кредитов и потребностями в КБалифицированных Испытание реалиями: обзор существующих тенденций развития образования в Центральной Азии и Монголии и его финансирования кадрах улучшала взаимодействие между методами предоставления этих взносов и рынком труда. Хотя прежний опыт с планированием потребностей в квалифицировашюй рабочей силы как в Монголии, так и в других странах дает основание для определенных сомнений в отношении того, насколько такая взаимосвязь может быть достигнута.
Что касается условий предоставления образовательных кредитов, по крайней мере в том виде, как они выглядели в начале, эти условия были очень щедрыми. Начисление процента по кредиту начиналось л и ш ь после окончания учебы, что для большинства учебных заведений означало пятилетнюю паузу. Полная выплата взносов не предполагалась ранее десяти лет после окончания высшего учебного заведения. Кроме того размер ставки процента был определен всего лишь в 3% в год, хотя в середине 1993 года ставка коммерческих банков составляла 2.300%! Уровень инфляции в это время был 400% в год, и правительство поощряло башен устанавливать высокие ставки процента в попытке ограничить хождение наличности. Тем самым, образовательный кредит имел большое сходство с замаскированным грантом.
Источник: Bray, M. et al.(1994), "Transition from Socialism and Предоставление учебников стало примером недоста точного планирования. Первоначально планы после независимости состояли в том, чтобы немедленно заменить все учебники в связи с введением нового алфавита и расширением преподавания на местных языках. Н о они быстро оказались мало реалистичными из-за серьезных финансовых затруднений, недостатка бумаги и типографий. В Казахстане потребности всех уровней и типов образования б ы л и оценены примерно в н о в ы х наименований учебников, тогда как 2/3 старых учебников первоначальные п о п ы т к и ввести монгольский алфавит тут ж е использованию трех алфавитов: латиницы, к и р и л л и ц ы и традиционного монгольского (58). И з 48 наименований Проблемы финансирования образования в государствах Центральной Азии и Монголии учебников, з а п л а н и р о в а н н ы х д л я подготовки и печатания в б ы л о о п у б л и к о в а н о к 1994 году только 28. В Узбекистане 2 0 % п р о д о л ж и т е л ь н о с т ь и х использования рассчитана н а 4 года.
п р а к т и к а будет т а к ж е введена в Казахстане.
6. Обнадеживающий свет в конце длинного тоннеля (1994 год), т о ц и к л переходного п е р и о д а в к л ю ч а е т в себя семь (3) усталость и разочарование от реалий; (4) приспособление к изменений; (6) поиск р е ш е н и й и стратегии преодоления кризиса;
(7) сам ф а к т осуществления преобразований (59). Е с л и следовать пересекают этап 4 в направлении к этапам 5 и 6. О н и адаптировались к н о в ы м реалиям, наиболее т р у д н ы й этап кризиса позади, и для избежания н о в ы х о с л о ж н е н и й, связанных с долговременного р е ш е н и я своих п р о б л е м и н а д е ж н ы х стратегий в осуществлении.
на образование н е о б х о д и м о, н о недостаточно, если не будет если расходы н а образование не будут правильно распределены В с е м и р н ы й банк, "хотя м е р ы в о т н о ш е н и и эффективности Испытание реалиями: обзор существующих тенденций развития образования в Центральной Азии и Монголии и его финансирования одних таких мер м о ж е т быть недостаточно. Некоторые страны предпочли передислоцировать свои расходы па образование в другие сектора государственной деятельности, такие как оборона или реорганизация государственных предприятий, хотя последнее м о ж н о б ы л о б ы доверить частному сектору. Другие экономической политики увеличить доходную часть бюджета и выделять больше ресурсов на развитие образования. Есть и такие, которые смогли дополнить государственные расходы на образование частными источниками" (61).
О д н а к о в настоящее время есть признаки стабилизации системы в целом, прежде всего в результате возросшей готовности родителей местной общественности и органов власти на местах активно включиться в процесс и компенсировать снижающийся уровень государственного финансирования образования. Э т и изменения в менталитете населения, которое сейчас начало рассматривать образование в качестве рыночного продукта, помогло стабилизировать кризисную ситуацию начало 90-х годов путем таких методов, как практическое содействие, "скрытая" плата за обучение в ф о р м е взносов за учебники, школьное питание, пользование библиотекой, культурно-развлекательные мероприятия учащихся, пасм дополнительных учителей и выплата их заработной платы из местных источников, п р и б ы л ь от ш к о л ь н ы х мероприятий и других видов деятельности (столовые, спортивные залы, ш к о л ь н ы е огороды, ф е р м ы и т.д.). Н и ж е предлагается видение экспертов Всемирного банка по проблемам приоритетов р е ф о р м систем образования в странах с переходной экономикой.
Вставка Видение Всемирного банка на проблемы приоритетов реформ систем образования в странах с переходной экономикой... стратегии реформ образования должны предвидеть создание конкурентно способной рыночной экономики и стабильных политических систем, основанных на плюрализме и законности. Эти условия не всегда существовали во многих странах рассматриваемого региона в прошлом. Громоздкие государственные предприятия и Проблемы финансирования образования в государствах Центральной Азии и Монголии сейчас продолжают быть источников занятости для большинства населения, а частые перемены в правительствах являются препятствием для экономических и образовательных реформ.
Радикальная реформа - включая новые учебные курсы и инновационные методы преподавания - также требуется в области управления, финансирования и структуры образования для возрождения здорового разврггия этих стран в политической и экономической областях. Всеобъемлющие реформы образования могут способствовать ускорению возрождения экономики, обеспечению долговременного фундамента для ее роста и поддержке развития демократических политических и социальных институтов власти. Преимущества открытого типа экономики и партисипативных политических систем не могут быть востребованы отдельными людьми, если у них не развиты навыки рыночной экономики и дсмокрэтического общества. Национальный доход мог б ы быть значительно больше, если бы система образования претерпевала преобразования в настоящее время и без промедления.
Более высокий приоритет заслуживает реформа обязательного образования... В России и многих других странах региона реформы были необходимы для того, чтобы защитить обязательное образование от финансовой нестабильности и гарантировать равный доступ к нему по крайней мере части, касающейся капиталовложений, так как больше ответственности было теперь поручено местным органам управления. С точки зрения демократизации образования, следовало бы также предусмотреть больший контроль местных властей и учебных заведений в отношении их собственных бюджетов выплаты зарплаты учителям, обеспечение надлежащих условий их работы, определение оптимального соотношения между капитало вложениями и текущими расходами, предо став ление учебников и учебных пособий.
Для того, чтобы достигнуть все это, функции национальных и местных органов образования должны быть пересмотрены. Н а уровне страны необходимо разработать такие механизмы финансирования, которые приняли бы во внимание неравномерность распределения ресурсов в стране в целом и неодинаковые возможности местных правительств по финансированию образования. Следует также поощрять инициативы в области повышения эффективности затрат и местных начинаний. Н а национальном уровне следует разработать механизмы в отношении разнообразных вариантов практического осуществления финансирования образования на местах. Главные функции национальных правительств могут включать в себя установку основного содержания учебных дисщшлин, формулирование минимальных стандартов учебных заведений и распределение учебных пособий, а также разработку положений о Испытание реалиями: обзор существующих тенденций развития образования в Центральной Азии и Монголии и его финансирования развитии частного образования, оценки успеваемости учащихся и защиты прав языковых и этнических меньшинств.
«