«ВИНОГРАДОВА Валентина Сергеевна ПРАВОВОЙ СТАТУС ПОЛИЦИИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ТЕОРЕТИКО-ИНСТРУМЕНТАЛЬНЫЙ И СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ 12.00.01 – теория и история права и государства; история учений о праве и государстве ...»

На приведенных выше примерах видно, что принцип единства прав и обязанностей в правовом статусе полиции проявляется как бы на нескольких уровнях. Права сотрудников данного органа, закрепленные в ст. 13 Закона «О полиции», воплощают в себе такую теоретическую конструкцию, как «права внутри обязанностей»2, представляя собой по сути возможности, которыми наделяются сотрудники полиции для выполнения закрепленных за ними функций. Однако сами эти возможности также имеют собственную структуру, в результате чего конструкция усложняется и появляются «обязанности внутри прав внутри обязанностей» (обязанности, возникающие ввиду реализации возможностей, которыми наделены сотрудники полиции для выполнения закрепленных за ними функций). В частности, п. 2 ч. 4 ст. Закона «О полиции» предусматривает, что в случае реализации сотрудником полиции права на применение к гражданину мер, ограничивающих его права и свободы, он обязан разъяснить последнему причину и основания применения таких мер, а также возникающие в связи с этим права и обязанности гражданина. Также «сложносоставными» являются права сотрудников полиции на применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.

Цит. по: Фалалеев М., Козлова Н., Борисов Т., Литвак И. Полицию бьют // Российская газета. 2013. 30 июля.

Подробнее об этом см.: Грачев Т.С. Единство прав и обязанностей как принцип права:

общетеоретический аспект // Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2010.

Однако дабы избежать путаницы, необходимо определиться, с чем же все-таки мы имеем дело: с правами или с обязанностями? Такие полномочия, как применение физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия мы относим именно к перечню прав, прежде всего, на основании буквального толкования Закона «О полиции», в ст. 18 которого закреплено:

«Сотрудник полиции имеет право на применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия лично или в составе подразделения (группы) в случаях и порядке, предусмотренных федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами».

Таким образом, что Закон «О полиции» по сравнению с ранее действовавшим Законом «О милиции» намного сузил административное усмотрение при применении полицией мер принуждения. Осуществлена жесткая регламентации порядка и условий задержания, проникновения в жилище, оцепления (блокирования) участков местности и т.д. Это, безусловно, призвано служить дополнительной гарантией соблюдения законности и обеспечения прав граждан и организаций в работе полиции.

Следует рассмотреть еще одну группу прав, а именно так называемые «уличные права» сотрудника полиции, возникающие у него в связи с исполнением анализировавшихся выше «уличных обязанностей» по пресечению преступления или правонарушения, свидетелем которого стал полицейский либо о котором ему сообщили другие очевидцы, принятию мер к задержанию преступника (правонарушителя), а также устранению либо нейтрализации вредных последствий общественно опасного деяния.

Законодатель закрепляет исчерпывающий перечень «уличных» прав сотрудника полиции. К таковым относятся права:

противоправных действий;

удостоверяющие их личность и (или) подтверждающие их полномочия;

3) использовать в случаях, не терпящих отлагательства, транспортные средства, принадлежащие государственным и муниципальным органам, общественным объединениям и организациям, а в исключительных случаях — транспортные средства, принадлежащие гражданам, для пресечения преступлений, преследования лиц, совершивших преступления или подозреваемых в их совершении, доставления в медицинские организации граждан, нуждающихся в срочной медицинской помощи, отбуксировки с места дорожно-транспортного происшествия поврежденных транспортных средств, проезда к месту совершения преступления, административного правонарушения, к месту происшествия;

4) требовать от лиц, подозреваемых в совершении преступления, административного правонарушения, оставаться на месте до прибытия представителей территориального органа или подразделения полиции либо представителей других правоохранительных органов, а также доставлять лиц, подозреваемых в совершении преступления, административного правонарушения, в служебное помещение территориального органа или подразделения полиции, в помещение муниципального органа, в иное служебное помещение;

5) применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие по основаниям и в порядке, предусмотренных законом.

исчерпывающим, что, безусловно, правильно. Экстремальная или же в любом случае отличающаяся от нормальной ситуация, в которой, как правило, применяются данные права, с одной стороны, требует оперативной реакции от сотрудника полиции, и в этой ситуации четко установленный перечень полномочий оказывается как нельзя кстати. С другой же стороны, сама экстремальность ситуации создает «благоприятные» условия для злоупотребления правами сотрудниками полиции, и опять-таки исчерпывающий перечень властных полномочий ограничивает полицейский произвол.

Возвращаясь к категориям прав полицейских, необходимо отметить, что российский гражданин, будучи сотрудником полиции, обладает на территории государства всеми правами и свободами, предусмотренными Конституцией РФ. Он имеет право на неприкосновенность частной жизни, свободу передвижения, образование, охрану здоровья и медицинскую помощь. Однако в связи с тем, что он является сотрудником полиции и выполняет функции, имеющие важнейшее значение для государства, гражданин Российской Федерации наделяется дополнительными правами, которые мы обозначим как права-привилегии.

Права-привилегии преследуют цели удовлетворения личных интересов сотрудников полиции. Помимо этого опосредовано они способствуют удовлетворению общественного интереса, в связи с тем, что сотрудник, благодаря своей работе получающий достойную оплату труда, имеющий возможность на полноценный отдых, обеспеченный жильем и т.д., скорее всего будет ее ценить и лучше справляться со своими обязанностями.

Определенная часть тех, кто поступает на службу в полицию, делает это в силу привлекательности относительной стабильности такой службы.

Действительно, она строго регламентирована уставами, приказами и наставлениями, и остается только четко выполнять предписания. Кроме того, служба в полиции гарантирует пусть и не самую высокую, но, что в современных условиях чрезвычайно важно, стабильную зарплату, которая выплачивается регулярно и, как правило, без задержек. Также служба в полиции привлекательна с социальной точки зрения (спецполиклиники, форма, путевки в санаторий, различные льготы, в том числе и по пенсионному обеспечению).

В литературе данные права иногда называют льготами и делят их на следующие группы:

1) льготы по государственному личному и дополнительному социальному страхованию;

2) права и льготы по денежному довольствию;

3) льготы по обеспечению жилой площадью и другими социальнобытовыми услугами;

4) права и льготы на охрану здоровья и медицинскую помощь;

5) право на пенсионное обеспечение1.

В приведенном выше перечне произошло смешение понятий «права» и «льготы». Чтобы избежать этого, мы объединяем рассматриваемые феномены понятием «права-привилегии», под которыми мы подразумеваем фактически те же самые «повышенные права» («дополнительные права», «сверхправа»).

В Законе «О полиции» права права-привилегии перечислены в ст. 28, правда, «вперемешку» с правами-полномочиями. С одной стороны, это оправдано, поскольку и те, и другие законодатель именует просто «правами»

(«права-полномочия» и «права-привилегии» — это научные, но не легальные (т.е. не официальные) термины), с другой — в рамках исследования целесообразными и более того, необходимым «вычленить» из всего массива предоставленных сотрудникам полиции возможностей права-привилегии, к которым относятся права:

— на обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для выполнения служебных обязанностей;

— на ознакомление с должностным регламентом (должностной инструкцией);

продолжительности служебного времени, предоставлением выходных и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;

См.: Обеспечение прав человека в деятельности органов внутренних дел : Курс лекций / под ред. А.С. Мордовца. Саратов, 2007. С. 222–232.

законодательством Российской Федерации и контрактом о прохождении службы в полиции;

— на защиту своих персональных данных;

— на продвижение по службе в полиции;

— на профессиональную подготовку, переподготовку, повышение квалификации и стажировку в установленном порядке;

законодательством Российской Федерации;

— на проведение по его заявлению служебной проверки;

— на защиту своих прав и законных интересов, включая обжалование в суд их нарушения;

— на обязательное государственное страхование жизни и здоровья в соответствии с законодательством Российской Федерации;

— на государственную защиту жизни и здоровья, жизни и здоровья членов его семьи, а также принадлежащего ему и членам его семьи имущества;

— на государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом.

На первоначальном этапе подготовки проекта Закона «О полиции»

предполагалось закрепить в нем социальные гарантии сотрудников полиции.

Но в последнем варианте Закона не регламентируется в ожидаемой степени вопросы обеспечения социальным пакетом. Дело в том, что появление такого рода норм не может быть произвольным и должно в обязательном порядке озвученной проблемы неоднократно подчеркивал глава государства:

«финансовая составляющая — это важнейшая вещь. Никто служить в полиции при наличии слабых гарантий не будет». Поэтому, как отмечают С.П. Булавин и В.В. Черников, было принято решение не «размазывать» по тексту Закона «О полиции» нормы, закрепляющие социальные гарантии для полицейских1. Альтернативой является принятие отдельного нормативного правового акта (закона), предметно посвященному рассматриваемому аспекту службы в полиции, где, помимо прочего льготы ее сотрудников будут увязаны с соответствующими привилегиями, предусмотренными для других работников силовых ведомств.

Таким нормативным правовым актом стал Федеральный от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Анализируя данный документ, можно отметить, что в целом социальные гарантии прописаны в нем достаточно подробно.

На первый взгляд, Закон «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел РФ» действительно предусматривает улучшение финансового положения полицейских. Так, по замыслу законодателя, ежемесячный оклад лейтенанта полиции будет составлять не менее 33 тыс.

рублей в месяц, а с дополнительными выплатами приблизится к 45 тыс.

рублей. В случае увольнения полицейскому будет выплачиваться единовременное пособие в размере до пяти окладов. Внушительная сумма полагается (до 2 млн рублей) полагается сотруднику полиции в случае получения увечья или другого ущерба здоровью, разумеется, при условии, что это произошло при исполнении им своих обязанностей. Предусмотрена и достойная (до 3 млн рублей) компенсация семье полицейского в случае его гибели.

Законом регулируются также вопросы пенсионного обеспечения сотрудников полиции (так, размер пенсии должен по намеченному плану быть не менее 54% от сумм окладов по должности, специальному званию и надбавки за выслугу лет). Законодатель обещает позаботиться и о тех сотрудниках, которые уже вышли в отставку: с 1 января 2013 г.

См.: Булавин С.П., Черников В.В. Федеральный закон «О полиции: предпосылки и концептуальные идеи» // Административное право и процесс. 2011. № 4. С. 8–9.

предусмотрено ежегодное двухпроцентное увеличение размера пенсии, размер пенсий должен ежегодно увеличиваться на 2%. Ближайшей целью намечено увеличение среднего размера пенсии сотрудников МВД в 2-3 раза, чего предполагается достигнуть уже по истечении года1.

Эксперты отмечают, что дополнительные расходы на МВД — огромные средства для российского бюджета. И бремя по финансовому обеспечению нового закона ляжет на все общество. Кроме того, специалисты предостерегают, что подобные меры существенно повлияют на рост инфляции, которая и так выше прогнозного уровня.

В соответствии с законопроектом начиная с 2012 г. сотрудникам полиции устанавливается денежное довольствие, основной частью которого будет оклад денежного содержания (должностной оклад и оклад по специальному званию), составляющий около половины денежного довольствия. При этом минимизируется количество ранее установленных дополнительных выплат, сейчас таких около 402.

Жилищный вопрос оказался самым слабым звеном Закона «О Механизмы выделения квартир прописаны нечетко, многое зависит от предоставление социальной ипотеки у государства нет денег. Кроме того, зачастую служебные квартиры получают руководители, для которых это уже не первое жилье.

В 2011 г. в очереди на жилье стояли 74,5 тысячи полицейских, в том числе — 18 тысяч ветеранов, 65 семей погибших сотрудников. Сейчас МВД обеспечивает жильем в среднем 4 тысячи сотрудников в год. Речь идет о тех сотрудниках, которых направляют служить в другие регионы (так называемая ротация кадров). Часть из них обеспечивают жильем http://policemagazine.ru/forum/showthread.php?t=1385 (дата обращения: 27.08.12).

http://policemagazine.ru/forum/showthread.php?t=1385 (дата обращения: 27.08.12).

муниципальные бюджеты, а часть приходится покупать из федерального.

Так, в 2010 г. из федеральных средств было закуплено 498 квартир.

Решать жилищный вопрос планируется по-новому — с помощью единовременных социальных выплат для приобретения жилья сотрудниками полиции, прослужившими не менее 10 лет. Таким образом, они сами будут решать, купить квартиру, дом или стать дольщиками. Такую выплату полицейский сможет получить всего один раз за все время службы. Чтобы дать жилье всем нуждающимся в нем полицейским требуется 242, миллиарда рублей1.

Однако документ, который, как предполагалось, станет хорошим стимулом для привлечения молодых и квалифицированных кадров в МВД, не вызвал одобрения у самих сотрудников органов. Их тревожит отсутствие в законопроекте реальных гарантий и отмена действующих льгот. Отставные милиционеры не нашли там положений, повышающих, как ранее было обещано, их пенсии.

Подводя итоги нашим рассуждениям, необходимо отметить, что права и обязанности полиции (равно как права и обязанности сотрудников полиции) необходимо рассматривать в их единстве, поскольку именно в таком качестве они проявляют себя в действии на практике, а с теоретикометодологической точки зрения — образуют ядро правового статуса полиции.

При этом обязанности полиции первичны по отношению к правам, возможности, которыми наделяются сотрудники полиции для выполнения закрепленных за ними функций. Однако сами эти возможности также имеют собственную структуру, в результате чего конструкция усложняется и появляются «обязанности внутри прав внутри обязанностей» — обязанности, сотрудники полиции для выполнения закрепленных за ними функций См.: Юрьев С. Участковый станет миллионером // Российская газета. 2011. 24 авг.

(таковыми, например, являются права сотрудников полиции в определенных огнестрельного оружия).

Обязанности полиции образуют пирамиду, на вершине которой располагается главная обязанность полиции — защита жизни здоровья, прав и свобод людей, борьба с преступностью, охрана и защита общественного порядка, собственности, контроль за общественной безопасностью. Уровнем ниже располагаются основные, или сущностные обязанности полиции, целью которых является решение задач, поставленных перед полицией, т.е.

выполнение ее социального предназначения. В основании пирамиды государственной власти (знать и соблюдать Конституцию РФ, законы и иные руководителей, соблюдать внутренний распорядок и т.п.). В ходе реформы МВД произошли изменения как в основных (сущностных) обязанностях полиции (во-первых, круг обязанностей, возложенных на сотрудников полиции, был дополнен новыми, например, обязанность участвовать в мероприятиях по противодействию терроризму, во-вторых, устанавливает, что перечень ее обязанностей является исчерпывающим), так и во вспомогательных (одной из новелл в перечне является то, что полицейские теперь должны объяснять происхождение своего имущества).

Права сотрудников полиции подразделяются на две основные группы.

В первую входят права-полномочия, которыми сотрудники наделяются для реализации целей, поставленных перед полицией, т.е. выполнения возложенных на них обязанностей. Они в свою очередь классифицируются на общие (права сотрудников полиции как государственных служащих) и специальные (права, которые сотрудники полиции выполняют по должности, производные от общих прав полиции и являющиеся формой их реализации).

Вторую группу прав составляют права-привилегии, не отражающие сущностное содержание деятельности полиции как органа государственной власти, но дающие возможность удовлетворения личных интересов сотрудника (право на достойную оплату труда, право на отдых, право на жилищное обеспечение и т.д.), а следовательно, косвенным образом способствующие и удовлетворению общественного интереса. Права и первой и второй группы появляются у лица только в связи с его поступлением на службу в полицию, однако именно права первой группы определяют ее место в ряду всех иных органов государственной власти и в обществе в целом, и именно их имеют ввиду при употреблении словосочетания «права полиции».

2.3.2. Ответственность и иные ограничения в отношении полиции Еще с древних времен мыслители ставили вопрос о необходимости ограничения государственной власти. В конце XIX – начале XX в. появились самостоятельные работы, целенаправленно посвященные данному вопросу1.

На современном этапе развития государственно-правовой мысли принцип ограничения государственной власти образует наряду с принципом наиболее полного обеспечения прав и свобод человека и гражданина сущность идеи правового государства2.

Роль правовых ограничений в правовом статусе государственных органов в целом и полиции в частности сводится к установлению четких юридических границ государственной деятельности, предотвращению возможных негативных последствий, а также защите прав и свобод человека и гражданина от нарушений со стороны чиновников. По мнению Т.В.

Милушевой, право, ограничивая власть, оберегает от саморазрушения, именно поэтому одним из признаков демократии как политического режима является его (права) верховенство3.

инструментальная ценность: они определяют вектор правового регулирования, направлены на решение социально важных задач.

Использование правовых ограничений в механизме правового регулирования деятельности властных структур (полиции в том числе) обусловлено целью ограничить их активность исключительно государственно-служебной См.: Лабулэ Э. Государство и его пределы, в связи с современными вопросами администрации, законодательства и политики. СПб., 1867; Гумбольт В.Ф. Опыт установления пределов государственной деятельности : пер. с нем. СПб., 1908; Палиенко Н.И. Учение о существе правовой связанности государства. Харьков, 1908.

См.: Малько А.В. Правовое государство // Правоведение. 1997. № 3. С. 137–146.

См.: Милушева Т.В. Пределы деятельности государственной власти в России: вопросы теории и практики. Саратов, 2011. С. 91.

направленностью и исключить возможность злоупотребления правом, использования своего служебного положения в корыстных интересах1.

удовлетворения интересов контрсубъекта и общественных интересов в охране и защите; установленные в праве границы, в пределах которых субъекты должны действовать, исключение определенных возможностей в деятельности лиц2. Правовые ограничения своим существованием сужают объем и разнообразие возможностей вариантов поведения до определенного «предельного» состояния3.

Уяснив сущность и назначение правовых ограничений для властных субъектов, необходимо определиться с тем, какие именно ограничения существуют в отношении полиции.

Вопрос о причислении обязанностей к ограничивающим средствам в литературе является дискуссионным4. Разрешить его может помочь универсальное деление правовых норм на стимулы и ограничения, в своей совокупности полностью охватывающие все многообразие юридических средств. С позиции данного деления, обязанности, без сомнения, относятся к правовым ограничениям. Той же точки зрения придерживается и Г.Ф.

Шершеневич, рассуждая на тему, что представляет собой обязанность:

«…это, прежде всего, сознание связанности своей воли… Человек действует не так, как побуждают его собственные интересы, он считает необходимым ограничить себя в возможном фактически осуществлении интересов из-за интересов других»5. Солидарен с этим и С.С. Алексеев: «как показывает общий анализ психологического механизма правового регулирования, См.: Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 175.

См.: Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2004. С.

91.

См.: Цыбулевская О.И. Свобода и ответственность: нравственно-правовое измерение // Доктрина права. 2009. Февраль. С. 57.

См.: Лапаева В.В. Конкретно-социологические исследования в праве. М., 1987. С. 103.

Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. М., 1912. С. 619–620.

позитивные обязывания… все же в большей мере связаны с принуждением, а не со стимулированием поведения людей»1.

Классический вид ограничения, характерный для отношений в публично-властной сфере, — это запрет. По своей сути запреты — те же обязанности, но особого рода, предписывающие воздерживаться от запрещенных действий под угрозой наказания2.

Соотношение запрета и ограничения носит двоякий характер.

Ограничение, с одной стороны, — более общее понятие по отношению к запрету. Другими словами, всякий запрет есть ограничение, но не всякое ограничение представляет собой запрет. В то же время ограничение представляет собой самостоятельное правовое средство, которое трактуют как ограничение какого-либо субъективного права, обеспечиваемое обязанностями соответствующих должностных лиц3. В литературе их называют юридическими фактами-ограничениями4.

В настоящее время ограничения, связанные со службой в полиции (юридические факты-ограничения), сконцентрированы в ст. 29 Закона «О полиции», при этом необходимо отметить, что в Законе «О милиции»

аналогичная норма отсутствовала. Данные ограничения сводятся к тому, что сотрудник полиции не может находиться на службе в полиции в ряде случаев, таких как:

1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным по вступившему в законную силу решению суда;

2) осуждения его за преступление по приговору суда, вступившему в законную силу, а равно наличия судимости, в том числе снятой или погашенной (данный запрет является абсолютным для сотрудников полиции);

Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С. 269.

См.: Бахрах Д.Н. Государственная служба России. М., 2007. С. 33.

См.: Братко А.Г. Запреты в советском праве. Саратов, 1979. С. 45.

См.: Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. С. 100–101.

3) прекращения в отношении его уголовного преследования по нереабилитирующим основаниям (в случае примирения сторон, если истек срок давности, в результате амнистии). Данный запрет обусловлен необходимостью укрепления кадрового состава полиции, а также повышения ее авторитета в обществе1;

4) несоответствия к предъявляемым требованиям к состоянию здоровья сотрудников органов внутренних дел;

5) близкого родства или свойства (установлен исчерпывающий перечень) с подчиненным либо наоборот, являющимся начальником, сотрудником полиции;

приобретения гражданства (подданства) иностранного государства;

7) выявления факта подлога либо сообщения заведомо ложных сведений при поступлении на службу в полицию и др.

В Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»2 содержится следующее ограничение: «Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае … наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости». Здесь все понятно и логично, поскольку данная норма полностью согласуется с ч. 6 ст. 86 Уголовного кодекса РФ, закрепляющей, что «погашение или снятие судимости аннулирует все правовые последствия, связанные с судимостью». Другими словами, если судимость у гражданина снята или погашена, данное ограничение не действует.

В отличие от Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Законы «О полиции» и «О службе в органах внутренних дел РФ» не приняли во внимание ч. 6 ст. 86 УК РФ и отнесли См.: Булавин С.П., Черников В.В. Правовой статус сотрудника полиции // Административное право и процесс. 2011. № 9. С. 8.

См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31, ст. 3215.

наличие судимости, в том числе снятой или погашенной к числу факторов, препятствующих нахождению на службе в полиции (ст. 29). Налицо прямая коллизия законодательных актов: Уголовного кодекса РФ, с одной стороны, и Законов «О полиции» и «О службе в органах внутренних дел РФ»: первый содержит безальтернативное положение о том, что «погашение или снятие судимости аннулирует все правовые последствия, связанные с судимостью», а вторые (более поздние) такие последствия все-таки предусматривают.

Данную коллизию, безусловно, нужно как-то решать. Поскольку запрет лицам, имеющим судимость (в том числе снятую и погашенную), служить в полиции, можно считать вполне оправданным с точки зрения повышения ее авторитета в глазах населения, то необходимо, на наш взгляд, ч. 6 ст. 86 УК РФ изменить и изложить в следующей редакции: «Погашение или снятие судимости аннулирует все правовые последствия, связанные с судимостью, за исключением случаев, устанавливаемых федеральным законом». В это «исключение» и попадут сотрудники полиции, репутация которых априори должна быть незапятнанной.

Одной из важнейших целей, преследовавшихся при формировании эффективности антикоррупционной политики в нашей стране. В этой связи обязанности, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»1 и статьями 17, 18 и Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»2, которые охватывают:

1) осуществление предпринимательской деятельности;

2) участие (за официально установленными исключениями) на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организаций;

3) приобретение доходных ценных бумаг;

См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52 (ч. 1), ст. 6228.

См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31, ст. 3215.

4) замещение должности полиции в случае:

— избрания или назначения на государственную должность;

самоуправления;

— избрания на должность в профсоюзном органе, осуществляемую не на общественных началах (т.е. оплачиваемую);

5) получать от физических и юридических лиц подарки, денежное вознаграждение, услуги и т.п. в связи с исполнением служебных обязанностей т.д.;

Продолжая исследование разновидностей ограничений, связанных со службой полиции, отметим, что неисполнение обязанностей, равно как и юридической ответственности, занимающей центральное место в системе правоохранительного органа страны.

Предельно общие основания ответственности полиции закреплены в ст. 33 Закона «О полиции», согласно которой «за противоправные действия (бездействие) сотрудник полиции несет ответственность, установленную федеральным законом».

Норму такого плана Т.В. Милушева справедливо называет «абсолютно не информативной, если не сказать бессодержательной», аргументируя это тем, что «…нормы об ответственности вроде бы есть, но они разбросаны по разным статьям, носят бланкетный характер, не позволяя публичному субъекту иметь четкие представления о санкциях, которым он может быть подвергнут за ненадлежащее поведение. А это вряд ли способствует дисциплине на государственной службе»1.

Тем не менее, в современном законодательстве содержится ряд немаловажных новых положений, в частности, о том, что ответственность сотрудника полиции наступает независимо от замещаемой должности.

Милушева Т.В. Указ. соч. С. 104–105.

Другими словами, и подчиненный, и начальник в равной степени несут ответственность за свои противоправные деяния.

Сотрудники полиции несут ответственность трех видов:

1) дисциплинарную;

3) материальную.

дисциплинарных проступков (правонарушений) и заключается в наложении дисциплинарных взысканий.

первостепенное значение имеет анализ понятия «служебная дисциплина».

В начальной редакции Закона «О полиции» была специальная статья 39, посвященная вопросам служебной дисциплины в полиции. По сути, положением о том, что служебная дисциплина в полиции регулируется дисциплинарным уставом органов внутренних дел Российской Федерации, утверждаемым Президентом Российской Федерации, что рассматривалось как недостаток Закона1.

Данная статья утратила силу в связи с принятием Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные внутренних дел». Согласно ст. 49 данного закона, служебная дисциплина — соблюдение сотрудником органов внутренних дел установленных законодательством Российской Федерации, Присягой сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации, дисциплинарным уставом органов Дегтярева А.А. Институциональная реформа правоохранительной системы // Вестник СГАП. 2011. № 4. С. 66.

распоряжениями руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, приказами и распоряжениями прямых и непосредственных руководителей (начальников) порядка и правил выполнения служебных обязанностей и реализации предоставленных прав.

Понятие дисциплины и в законе, и в науке традиционно носит «негативный» оттенок — в том смысле, что ее рассмотрение, как правило, концентрируется на вопросах нарушения дисциплины и следующей за этим ответственности. Это вполне оправдано, поскольку соблюдение дисциплины — это нормальный ход вещей, другими словами, правило, в то время как ее нарушение — это нечто экстраординарное, т.е. исключение из правила.

Примечательно, что в Законе «О службе в органах внутренних дел РФ»

служебная дисциплина помимо «классического» (т.е. «негативного») аспекта имеет и аспект позитивный — предполагается, что дисциплина может не только нарушаться, но и соблюдаться (причем, добросовестно и перевыполнением поставленных задач). Поэтому, согласно ч. 2 ст. 49 Закона, «в целях обеспечения и укрепления служебной дисциплины руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел и уполномоченным руководителем к сотруднику органов внутренних дел могут применяться меры поощрения и на него могут налагаться дисциплинарные взыскания».

Закон различает простое и грубое нарушение служебной дисциплины.

Если понятие первого раскрывается с теоретических позиций — через предлагаемое определение (перечисление признаков, наличие которых у деяния позволяет причислять его к дисциплинарным поступкам), то второго уже больше с практических — путем приведения исчерпывающего списка возможных грубых нарушений.

Итак, нарушением служебной дисциплины (дисциплинарным проступком) признается виновное действие (бездействие), выразившееся в нарушении сотрудником органов внутренних дел законодательства Российской Федерации, дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации, должностного регламента (должностной инструкции), правил внутреннего служебного распорядка федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа или подразделения, либо в несоблюдении запретов и ограничений, связанных со службой в органах внутренних дел, и требований к служебному поведению, либо в неисполнении (ненадлежащем исполнении) обязательств, предусмотренных контрактом, служебных обязанностей, приказов и распоряжений прямых руководителей (начальников) и непосредственного руководителя (начальника) при выполнении основных обязанностей и реализации предоставленных прав.

служебной дисциплины: несоблюдение сотрудником ограничений и запретов, установленных законодательством Российской Федерации;

отсутствие сотрудника на службе в рабочее время без уважительных причин более четырех часов подряд; нахождение на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения.

Отдельную группу среди них составляют действия общественная вредность (опасность) которых сама по себе очевидна настолько, что они могут быть признаны грубыми нарушениями служебной дисциплины только в том случае, если не влекут за собой уголовную, т.е. более строгую, ответственность (например, совершение сотрудником виновного действия (бездействия), повлекшего за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, возникновение угрозы жизни, здоровью людей, нарушение нормального функционирования органа МВД, причинение иного существенного вреда гражданам и организациям; утрата выданного оружия и патронов к нему вследствие небрежного хранения и др.;

Такое построение статьи вполне оправдано, ибо понятно, что грубое нарушение служебной дисциплины — это то же нарушение, только более опасное, и ввиду очевидности данного факта соответствующего определения в статье приводить не нужно, достаточно полного перечня всех возможных грубых нарушений.

При этом для повышения как эффективности деятельности полиции, так и ее авторитета в глазах общества (что, безусловно, взаимосвязано), требуется не просто закрепление в законе норм, устанавливающих основания ответственности полицейских, а неукоснительно претворение их в жизнь. За серьезные нарушения по службе, дискредитирующие органы внутренних дел (коррупционные проявления, действия должностных лиц, причинившие существенный материальный ущерб либо явно противоречащие интересам службы), должно следовать, как минимум, отстранение от должности и увольнения со службы — в каждом из таких случаев и в отношении любого сотрудника без каких-либо исключений1.

Согласно ст. 15 Закона «О службе в органах внутренних дел РФ» за совершение преступления сотрудник органов внутренних дел несет уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Уголовный кодекс Российской Федерации предусматривает несколько групп общественно опасных деяний, за совершение которых сотрудник полиции вследствие ненадлежащего исполнения служебных обязанностей может нести уголовную ответственность.

В первую группу входят преступления против государственной власти и интересов государственной службы: злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285), их превышение (ст. 286), неисполнение приказа начальника (ст. 286.1), отказ в предоставлении информации Федеральному Федерации (ст. 287), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289), присвоение полномочий должностного лица (ст. 288), См.: Балабкин С.И. Трансформация органов внутренних дел: текущее состояние // Право и политика. 2011. № 10. С.1655.

получение взятки (ст. 290), дача взятки (ст. 291), посредничество во взяточничестве (ст. 291.1), служебный подлог (ст. 292), халатность (ст. 293).

Вторая группа — это преступления против правосудия: привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности (ст. 299), незаконное освобождение от уголовной ответственности (ст. 300), незаконные задержание, заключение под стражу или содержание под стражей (ст. 301), принуждение к даче показаний (ст. 302), фальсификация доказательств (ст.

303), разглашение данных предварительного следствия (ст. 310), разглашение сведений о мерах безопасности, применяемых в отношении судьи и участников уголовного процесса (ст. 311), незаконные действия в отношении имущества, подвергнутого описи или аресту либо подлежащего конфискации (ст. 312) и др.

Третью группу составляют общественно опасные деяния сотрудника полиции, посягающие на конституционные права и свободы граждан:

нарушение неприкосновенности частной жизни (ст. 137), нарушение тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ст. 138), нарушение неприкосновенности жилища (ст. 139), отказ в предоставлении гражданину информации (ст. 140), воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них (ст. 149).

В 2011 г. сотрудники полиции совершили 5021 преступление.

Произошло снижение по сравнению с 2010 г. на 6,3 %. Из них общеуголовных 2018 преступлений (меньше на 2,8 %), коррупционных — 3002 (меньше на 8,6 %). Фактов взяточничества зафиксировано 687, злоупотребления служебным положением — 368, превышения должностных связывают с проводимой реформой МВД.

Проводимая реформа МВД выявила социальный дефект — рост криминального спроса на «полицейские услуги». Ходовым объектом спроса См.: Не мешайте контрразведке // Российская газета. 2012. 27 марта.

стал статус сотрудника органов внутренних дел, а также услуги данных органов, предоставляемые населению, — оформление лицензий, выдача водительских удостоверений, проведение проверок хозяйствующих субъектов.

Еще до принятия законов «О полиции» и «О службе в органах внутренних дел РФ» высказывалось мнение, что необходимо ввести в российское законодательство материальную ответственность сотрудников полиции за нанесенный ущерб, причем как за неправомерные действия, так и за правомерные. Должна быть прописана процедура по возмещению этого ущерба. По неправомерным действиям она есть, в Гражданском кодексе РФ прописаны четкие правила, имеется и практика возмещения ущерба. Следует позаимствовать зарубежный опыт и предусмотреть ответственность также и за правомерные действия полиции, если они причинили ущерб гражданам1.

В ходе реформы правового статуса полиции вопрос о материальной ответственности, естественно, не мог быть обойден вниманием. Решен он опять-таки путем закрепления отсылочной нормы в ч. 4 ст. 33 Закона «О полиции» и практически дублирующей ее нормы ч. 6 ст. 15 Закона «О службе в органах внутренних дел РФ», согласно которым за ущерб, причиненный федеральному органу исполнительной власти в сфере внутренних дел, территориальному органу, подразделению полиции либо организации, входящей в систему указанного федерального органа, сотрудник полиции несет материальную ответственность в соответствии с трудовым законодательством Российской Федерации.

В ходе реформы МВД произошли принципиальные изменения в системе учета правонарушений сотрудников МВД. В частности, отныне неоднократное укрывательство должностных проступков расценивается как особо отягчающее обстоятельство, влекущее серьезные последствия в отношении руководителя органа и подразделения, уличенного в этом, — вплоть до увольнения.

См.: Яшманов Б. Полицейский разворот // Российская газета. 2010. 30 сент.

Что важно, были приняты и необходимые меры по предотвращению использования нововведений, как это, увы, часто бывает, в личных, далеко не самых благих целях проверяющих — система централизованна на федеральном уровне, и доступ к информации имеет только служба собственной безопасности.

Подготовлено новый приказ о порядке проведения служебных проверок1, который размещен на официальном сайте МВД России для общественной экспертизы.

Согласно данному документу, служебная проверка проводится в случае поступления заявления или жалобы на сотрудника органа внутренних дел, обращения судебного, правоохранительного, контролирующего или любого иного государственного органа, общественной организации или размещение информации в средствах массовой информации. Дать санкцию на проведение проверки может как лично министр, так и все остальные уполномоченные начальники территориальных органов. Причем проведение служебной проверки (в случае, если речь не идет о государственной тайне) должно быть известно общественности.

Значение данного документа, безусловно, велико — разработан обладающий большим потенциалом эффективности механизм реализации требования законодательства о гражданском контроле за органами внутренних дел2. С достаточной степенью подробности проработаны основные детали проведения проверки. В приложение к приказу даже даны образцы документов — заявления, объяснения, акта.

Проверка должна проводиться не дольше одного месяца. Дату ее окончания может назначить министр либо уполномоченный руководитель, принявший решение о проведении проверки.

См.: Проект Приказа МВД России «Об утверждении Порядка проведения служебной проверки» // URL: http://www.mvd.ru/mvd/documents/archive/show_102404/ (дата обращения: 25.05.12).

См.: Фалалеев М. У полицейских спросят все // Российская газета. 2012. 20 марта.

родственники проверяемого сотрудника. Подвергшийся проверке сотрудник имеет право обжаловать такое решение, не давать никаких объяснений, не читать и не подписывать акт. Ему могут предложить пройти психофизиологическое исследование на полиграфе, различные виды тестирования, в том числе на алкоголь и наркотики. Сотрудник вправе помогать или не участвовать в работе проверяющей его комиссии.

Приказ недвусмысленно предостерегает от попыток оказать какое-либо давление на комиссию: в документе указано требование немедленно докладывать руководству о подобных инцидентах.

Подписывать акт проверки помимо автора должны не менее трех проверки может быть как признание полной невиновности человека, так и дисциплинарной ответственности или даже направление документов в Следственный комитет. В случае если в ходе служебной проверки вскрыто преступление, оно регистрируется и расследуется в обычном порядке. Но до этого момента проверочная комиссия не должна подменять собой органы возбуждения уголовного дела, служебная проверка все равно проводится.

Члены комиссии обязаны не только опросить очевидцев происшествия, но и проанализировать морально-психологический климат в коллективе.

О результатах и сделанных выводах должно быть сообщено тому лицу или органу, чье обращение послужило поводом для проведения служебной проверки.

требования. Одна из основополагающих идей Закона «О полиции» — эффективности деятельности. От этого во многом зависит успех реформы профессиональных и личностных требований к кадровому составу. Как отмечают С.П. Булавин и В.В. Черников, в Законе «О полиции» не только закреплен набор требований к полицейскому, но и установлены правовые механизмы их обеспечения. Речь идет о нормах:

беспристрастности, открытости и публичности в работе (ст. 6–8);

— закрепляющих набор требований, предъявляемых к сотруднику полиции и его поведению (ст. 27–29);

увольнения со службы1.

В Закон «О службе в органах внутренних дел РФ» включена специальная статья, посвященная квалификационным требованиям к должностям в органах внутренних дел, к которым относятся требования к профессиональным знаниям и навыкам, состоянию здоровья сотрудников органов внутренних дел, необходимым для выполнения обязанностей по замещаемой должности.

Наибольшее беспокойство у руководства МВД вызывает уровень образования полицейских. По словам бывшего главы МВД Р. Нургалиева, многие сотрудники не имеют никакой юридической подготовки. Вполне логичен его вопрос: «Как можно сегодня, не обладая юридическим образованием, работать в системе, где каждый день нужно применять нормативно-правовые акты?»2.

По состоянию на настоящий момент квалификационные требования к должностям в органах внутренних дел предусматривают наличие для должностей рядового состава и младшего начальствующего состава среднего (полного) общего образования, для должностей среднего начальствующего См.: Булавин С.П., Черников В.В. Федеральный закон «О полиции»: предпосылки и концептуальные идеи // Административное право и процесс. 2011. № 4. С. 7.

Цит. по: Рузанова Н. Полицейский он же и юрист // Российская газета. 2011. 3 августа.

соответствующего направлению деятельности, для должностей старшего и высшего начальствующего состава — высшего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности.

В число квалификационных требований к должностям среднего, старшего и высшего начальствующего состава, выполнение обязанностей по которым предусматривает расследование или организацию расследования уголовных дел, административное расследование, рассмотрение дел об административных правонарушениях либо проведение антикоррупционных и правовых экспертиз, входит наличие высшего профессионального юридического образования.

Необходимо помнить о том, что правовая грамотность полицейского правоохранительных органов. Поэтому в целях ее стимулирования и с расчетом преодоления правового нигилизма вводится регулярная проверка знания сотрудниками Конституции Российской Федерации, федеральных законов, других нормативных правовых актов, регламентирующих их деятельность.

Должны измениться учебные программы, по которым будут готовить полицейских. Их приведут в соответствие с требованиями нового закона «О полиции». Прежде всего, будет использован принцип междисциплинарной приближенной к практике). Она выражается в создании возможных и даже стандартных криминогенных ситуаций, т.е. модулей, в которых должен действовать сотрудник полиции, причем с практически безусловной реакцией1.

В ч. 5 ст. 35 Закона «О полиции» предусмотрено, что на гражданина, поступающего на службу в полицию, оформляется личное поручительство — письменное обязательство сотрудника ОВД о том, что он ручается за См.: Васильев Ф.П. Какая полиция нам нужна? // Российская юстиция. 2011. № 6. С. 43.

Целесообразность такого нововведения, мягко говоря, сомнительная.

Поручительство за соблюдение другим лицом установленных запретов и ограничений может привести к негативным последствиям: возникновению и укреплению клановости и семейственности в полиции, либо же к тому, что оно станет формально исполняемым требованием. Следует не пытаться переложить на кого-либо часть ответственности за недостатки кадровой работы, а сделать акцент на полных и всесторонних проверках поступающих на службу кандидатов, с учетом результатов которых соответствующие руководители принимают решение о назначении претендента на должность.

Так, например, заслуживает внимание предложение ввести обязанность полицейских при поступлении на службу проходить тестирование на детекторе лжи1.

В системе ограничений, связанных со службой в полиции, безусловно, центральную, конституирующую роль играет государство, на уровне закона устанавливая, что сотруднику органа внутренних дел можно, а что нельзя.

Однако в формировании данной системы важнейшую роль могут (и будут, что отражено в последних принятых нормативных правовых актах) играть институты гражданского общества, в частности, посредством общественного контроля за деятельностью полиции.

Общественный (гражданский) контроль за деятельностью полиции — это добровольная, некоммерческая деятельность негосударственных объединений (партии, СМИ, общественные организации и движения и т.д.) и обеспечения прав и свобод человека в рамках задач, выполняемых полицией.

Такой контроль выполняет ряд значимых функций:

— обеспечения подконтрольности системы полиции гражданскому обществу, необходимой и достаточной открытости ее деятельности;

См.: Яшманов Б. Полицейский разворот // Российская газета. 2010. 30 сент.

— противодействия проявлениям злоупотреблений, коррупции и произвола в отношении граждан и юридических лиц со стороны сотрудников полиции;

— повышения уровня доверия населения к полиции и тем самым создание условий для гармонизации общественно-государственных отношений;

— содействия обеспечению надлежащих условий для выполнения полицией поставленных задач1.

гражданина России посредством участия в создании полноценной системы общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел. Сегодня в этом нуждаются и сами правоохранительные органы. В перспективе население конкретных территориальных образований и подразделения полиции должны обладать широкими и отлаженными каналами взаимосвязи.

В правовом статусе полиции ограничения играют чрезвычайно важную роль, выступая в качестве своеобразного «противовеса» предоставленных ей новым законодательством весьма широких полномочий. Ограничения в отношении полиции выполняют информационно-направляющую (очерчивают границы дозволенного и ориентируют сотрудников полиции на служебного положения в личных целях, предотвращают возможные злоупотребления правами с их стороны) функции.

Основной проблемой в данной сфере является тот факт, что, к сожалению, ограничения в отношении полиции до сих пор не увязаны в единую систему, что снижает результативность правового регулирования в целом. В некоторых случаях одно и то же установление закрепляется то в См.: Мингес И.А., Попова А.Е. Общественное доверие и поддержка граждан как принцип деятельности полиции // Право как ценность и средство государственного управления обществом: сб. науч. тр. / под ред. П.В. Анисимова и В.А. Рудковского. Волгоград: ВА МВД России, 2011. Вып. 8. С. 298.

форме обязанности, то запрета, то ограничения. В других, напротив, одним и тем же термином называются разные по сути правовые феномены. Например, в Законе «О государственной гражданской службе» понятие «обязанность»

выступает обобщающим для ограничений, обязательств, требований к служебному поведению, запретов.

терминологических погрешностей. Так, как пишет Т.В. Милушева, не совсем ясно, какими критериями руководствовался законодатель, выделяя в Законе «О полиции» обязанности полиции (ст. 12), основные обязанности сотрудника полиции (ст. 27), ограничения, обязанности и запреты, связанные со службой в полиции (ст. 29)1.

Разграничить ограничения следует, прежде всего, исходя из того, в каком элементе нормы права они содержатся2. Юридические фактыограничения и квалификационные требования устанавливаются в гипотезе нормы права, обязанности и запреты — в диспозиции, юридическая ответственность отражается в санкциях.

В результате все ограничения органически связаны между собой. Так, без обязанности, точнее, ее неисполнения (равно как без нарушения запрета) нет и ответственности, в свою очередь служебные обязанности могут возникнуть у лица только в случае поступления его на службу в полицию, т.е. соответствия его необходимым квалификационным требованиям и отсутствия установленных в нормативных правовых актах юридических фактов-ограничений. Центральное же место в ряду ограничений занимает юридическая ответственность, предусматривающая в определенных случаях наступление негативных последствий, само существование которой (даже без реализации на практике) предотвращает нарушение закона со стороны сотрудников полиции, способствует соблюдению дисциплины и поддержанию правопорядка в целом.

См.: Милушева Т.В. Указ. соч. С. 108.

См.: Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. С. 94.

ГЛАВА 3. ПУТИ УСОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

ПРАВОВОГО СТАТУСА ПОЛИЦИИ:

ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ

Проведение реформы Министерства внутренних дел, направленное на совершенствование правового статуса его сотрудников, детерминировано, прежде всего, резким падением авторитета правоохранительных органов в российском обществе. В современной литературе отмечается, что «система МВД, несмотря на искренние усилия своих сотрудников, продолжает испытывать постоянную тенденцию к бюрократизации, формализму, профессионального уровня в служебной деятельности. Моральнопсихологическая атмосфера в органах внутренних дел, несмотря на наличие Распространенными явлениями продолжают оставаться нарушения законности, произвол, пьянство, низкая культура служебных отношений»1.

Еще в середине 90-х годов прошлого века В.Н. Синюков с сожалением констатировал: «среди сотрудников, несмотря на регулярное увеличение содержания, распространяется апатия и равнодушие. Практически повсеместно ощущается нехватка квалифицированных кадров основных служб, углубляется эрозия профессионального ядра правоохранительных коллективов»2. По прошествии практически 20 лет проблема не только не решилась, но в определенной степени даже усугубилась.

Анализ кадровой ситуации в органах внутренних дел, прямо влияющий на эффективность их работы, показывает, что разрыв, проявившийся между показателем финансовой обеспеченности, уровнем социально-правовой деятельности на современном этапе, привел к снижению престижа службы в Малько А.В., Синюков В.Н., Нырков В.В. Правоохранительная система в современной России: состояние и стратегия развития // Современное общество и право. 2011. № 1. С.

45.

Синюков В.Н. Российская правовая система. Саратов, 1994. С. 438.

органах внутренних дел, ощутимому размыванию профессионального Высококвалифицированные, порядочные, интеллигентные специалисты, заработав минимальную или полную пенсию, будучи востребованными многими организациями и структурами, уходят из системы МВД2.

Падение авторитета правоохранительных органов среди населения — проблема, которую пережила не только Россия, но и западные страны с временным разрывом в 10–20 лет. Так, в США с началом расовых волнений в 1960-х гг. возник всплеск враждебности по отношению к полиции. Полиция чаще всего характеризовалась как «оккупационная армия», действия которой вызывали недовольство граждан, проживавших на подконтрольных ей территориях. В Великобритании в 1980-х гг. общественные беспорядки привели к развертыванию политической кампании за принятие законов об установлении общественного контроля за деятельностью полицейских сил.

Концепция новой полиции должна быть не военизированоограниченной, а открытой, нацеленной на конструктивное взаимодействие с обществом в решении проблем обеспечения правопорядка. Необходима коренная реформа МВД не только с учетом изменений в структуре и качестве преступности, но прежде всего — для отражения в его деятельности новых реалий российского общества, изменяющих само понятие «внутренних дел»

— от узко-полицейского его значения к широкой гражданской трактовке, принимающей во внимание усложнение функций Российского государства.

Изменения названия — от милиции к полиции — как возвращение к традиционному наименованию данной службы является общемировой практикой. Кроме того, международное полицейское сообщество настроено к переименованному органу изначально более лояльно и «открыто», что, См.: Шубина И.И. Организационное обеспечение правовой защиты сотрудников органов внутренних дел: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1999. С. 3.

См.: Синицына Л.В. Основные направления совершенствования кадровой политики в органах внутренних дел // Административное право и процесс. 2011. № 11. С. 10.

интернациональных связей1.

При реформировании системы МВД и, соответственно, изменении правового статуса полиции, нужно учитывать весь опыт — и позитивный, и особенно негативный, причем как зарубежный, так и свой собственный, современным.

В предыдущей главе мы уже говорили о преемственности как о принципе, на основе которого должна развиваться система права. Понимая преемственность как заимствование правом того или иного государства положений прошлых либо современных ему правовых систем, ее можно рассматривать в двух аспектах: по вертикали (внутренняя рецепция) и по горизонтали (внешняя рецепция). Внутренняя рецепция была рассмотрена нами ранее, в данной главе речь пойдет о рецепции внешней.

При внешней рецепции происходит восприятие национальным правом не прошлых правовых систем, а действующего права современных зарубежных государств. Нельзя не согласиться с В.К. Бабаевым в том, что только рассматривая национальное право в качестве составной, хотя и отличительной части мировой правовой системы, можно вести речь о преемственности права2.

Глобализации сложно дать однозначную оценку. С одной стороны, она несет с собой множество негативных «сопутствующих факторов», таких как, неравномерность экономического развития различных стран, усиление транснациональной организованной преступности. Однако с другой стороны, глобализация позволяет двигаться по пути гармонизации и унификации См.: Булавин С.П., Черников В.В. Федеральный закон «О полиции: предпосылки и концептуальные идеи» // Административное право и процесс. 2011. № 4. С. 4.

См.: Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. М., 2006. С. 228.

национальных правовых систем, необходимость чего подчеркивалась Президентом Российской Федерации1.

Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Это положение дублируется и в Законе «О полиции» (ч. 3 ст. 3).

Имплементация международного права в правовую систему России чрезвычайно важна, поскольку учет позитивного опыта уже проверенных и адаптированных международно-правовых норм не только упрощает нормотворческий процесс, но и одновременно повышает его эффективность2.

В Законе «О полиции» сделан существенный шаг на пути сближения российской правоохранительной системы с международно-правовыми стандартами полицейской деятельности.

При подготовке Закона «О полиции» был проанализирован богатый и разнообразный международный опыт правового регулирования полицейской деятельности, переработаны и использованы положения следующих правовых актов:

— Декларация о полиции3;

— Европейский кодекс полицейской этики4;

См.: Вступительное слово Президента Российской Федерации Д.А. Медведева на открытии I Санкт-Петербургского Международного юридического форума 20 мая 2011 г.

// http:/news.kremlin.ru/news/11286 (дата обращения: 21.04.2012).

См.: Булавин С.П. Преемственность в полицейском законодательстве России в условиях глобализации // Юридическая техника. Н. Новгород, 2011. № 5. С. 105.

См.: Резолюция № 690 (1979) Парламентской ассамблеи Совета Европы «Декларация о полиции» (Принята в г. Страсбурге 08.05.1979 г. на 31-ой сессии Парламентской ассамблеи Совета Европы) // Сборник документов Совета Европы в области защиты прав человека и борьбы с преступностью. М.: СПАРК, 1998. С. 77–81.

См.: Европейский кодекс полицейской этики. Рекомендация Rec. (2001) Комитета министров государствам-членам по Европейскому кодексу полицейской этики (принята Комитетом министров 19 сентября 2001 г. на 765-м заседании Представителей министров) // URL: http://www.legislationline.org/documents/action/popup/id/8117(дата обращения: 19.10.2012).

— Международный кодекс поведения государственных должностных лиц1;

правопорядка2;

— Всеобщие стандарты борьбы с коррупцией в полицейских ведомствах и органах3;

— Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка4;

— Конвенция Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных5;

бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания6.

В то же время Закон не стал автоматическим копированием норм иностранного законодательства.

К основным новеллам Закона «О полиции», реципированным из международно-правовых актов, можно отнести следующие.

См.: Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (Принят 12.12.1996 г. Резолюцией 51/59 на 82-ом пленарном заседании 51-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // СПС «КонсультантПлюс» (Документ опубликован не был).

См.: Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (Принят 17.12.1979 г. Резолюцией 34/169 на 106-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов. М.:

Юридическая литература, 1990. С. 319–325.

См.: Всеобщие стандарты борьбы с коррупцией в полицейских ведомствах и органах (Приняты на 71-й Генеральной ассамблее Интерпола 21–24 октября 2002 г. в Камеруне) // URL: http://emsu.ru/um/default.asp?c=1409&p=1 (дата обращения: 19.10.2012).

См.: Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка (Приняты восьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями Гавана, Куба, августа–7 сентября 1990 г.) // A/CONF.144/28/Rev.1. С.117–122.

См.: Федеральный закон от 19 декабря 2005 г. № 160-ФЗ «О ратификации Конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 52 (Ч. 1), ст.

5573.

См.: Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (ETS N 126) (Вместе с «Привилегиями и иммунитетами», «Пояснениями») (Заключена в г. Страсбурге 26.11. г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 36, ст. 4465.

Во-первых, в Законе «О полиции» впервые появилась статья, посвященная назначению данного органа государственной власти, более того, эта статья открывает Закон. В этом вопросе был вполне логично и корректно перенят международный опыт. Так, в Европейском кодексе полицейской этики при определении назначения полиции отмечается, что «основными ее целями в демократическом обществе, регулируемом принципом верховенства права, являются: обеспечение общественного спокойствия, соблюдение закона и порядка в обществе; защита и соблюдение основных прав и свобод человека в том виде, в котором они закреплены, в частности, в Европейской конвенции о правах человека; предупреждение преступности и борьба с ней; выявление преступности; оказание помощи населению». В п. 1 раздела «А. Этика» Декларации о полиции закреплено, что «полицейский должен выполнять возложенные на него законом обязанности по защите своих сограждан и общества от насилия, грабежа и других общественно опасных действий, как это установлено законом».

Во-вторых, в ч. 4 и 5 ст. 5 Закона «О полиции» впервые закреплен и до этого хорошо известный российским гражданам (в частности, по зарубежным фильмам) стандарт поведения сотрудника полиции при обращении к гражданину, согласно которому он обязан:

а) назвать свои должность, звание, фамилию, предъявить по требованию гражданина служебное удостоверение, после чего сообщить причину и цель обращения;

б) в случае применения к гражданину мер, ограничивающих его права и свободы, разъяснить ему причину и основания применения таких мер, а также возникающие в связи с этим права и обязанности гражданина. Если же гражданин обращается к сотруднику полиции, тот обязан внимательно его выслушать, принять соответствующие меры в пределах своих полномочий либо разъяснить, в чью компетенцию входит решение заданного вопроса.

Вводится также дополнительные обязанности полицейского при совершении процедуры задержания, а именно разъяснить лицу, подвергнутому задержанию, его право на юридическую помощь, право на услуги переводчика, право на уведомление близких родственников или близких лиц о факте его задержание, право на отказ от дачи объяснения. При этом согласно ч. 2 ст. 9 Закона «О полиции» действия сотрудников полиции должны быть обоснованными и понятными для граждан. Только такое поведение — залог правомерности дальнейших действий сотрудника полиции и одна из гарантий цивилизованного отношения полиции с гражданами.

В-третьих, для выполнения возложенных на полицию обязанностей в рамках основных направлений деятельности Закон «О полиции» наделяет ее рядом полномочий по применению различных мер принуждения, среди которых особое место принадлежит правомочиям по использованию физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Этот аспект требует особо четкого и продуманного правового регулирования, в котором должны быть учтены также требования международно-правовых документов, а именно:

исключительно в условиях крайней необходимости и той степени, которая является необходимой для исполнения обязанностей по поддержанию правопорядка, при этом права человека должны уважаться в любом случае;

— сила или огнестрельное оружие могут использоваться лишь в тех безрезультатность;

— обязательными условиями применения полицейскими силы или оружия выступает сдержанность, адекватность опасности правонарушения и строгое соответствие цели, которую требуется достичь;

— действующие от имени государства сотрудники полиции обязаны имущественного вреда, охранять человеческую жизнь, организовывать предоставление медицинской и иной требуемой помощи раненым и пострадавшим, а также уведомлять об этом их родственников и близких друзей в кратчайший срок;

— преднамеренное применение силы со смертельным исходом допускается лишь в самых крайних случаях, по единственному возможному основанию — неизбежности для защиты жизни.

Эти положения не только в полной мере отражены в главе 5 Закона «О полиции», но и значительно детализированы и усилены1.

В-четвертых, Законом «О полиции» была воспринята международная позиция по вопросу гарантий защиты права на человеческое достоинство и свободы от пыток. Это важнейшее право человека и соответствующая обязанность государства в лице правоохранительных органов по его обеспечению отражены во многих международных документах.

Так, в ст. 2 Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка указано, что указанные лица при выполнении своих поддерживают и защищают права каждого человека. Согласно ст. 5 данного акта, ни одно должностное лицо по поддержанию правопорядка не может осуществлять, провоцировать или толерантно относиться ко всем формам пыток, других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, а также «оправдывать» перечисленные выше действия указаниями вышестоящих лиц или некими «исключительными»

обстоятельствами (состоянием или угрозой войны, угрозой национальной безопасности, внутренней политической нестабильностью или любым другим чрезвычайным положением).

В п. 36 раздела «А» Европейского кодекса полицейской этики установлено, что полиция не может невзирая ни на какие условия или доводы поощрять или даже допускать случаи пыток, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания.

См.: Булавин С.П. Преемственность в полицейском законодательстве России в условиях глобализации // Юридическая техника. Н. Новгород, 2011. № 5. С. 105.

В ч. 3 ст. 5 Закона «О полиции» закреплено, что «сотруднику полиции запрещается прибегать к пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению». Кроме того, он обязан пресекать действия, которыми гражданину умышленно причиняются боль, физическое или нравственное страдание. Полиции запрещено применять физическое воздействие на человека и его имущество как с использованием оружия, специальных средств, других предметов, так и без него, если оно не имеет законных оснований или противоречит нормативным правовым актам.

негативного воздействия на правопорядок транснациональных экстремистских и иных группировок эффективность деятельности органов внутренних дел по обеспечению безопасности граждан становится важным элементом политики не только каждой отдельно взятой державы, но и всего мирового сообщества1.

Важно сотрудничество с Европейской ассоциацией поддержки жертв преступлений (Victim Support Europe), которая насчитывает 26 организаций из 21 страны. Многие организации работают в своих странах уже около лет и внесли значительный вклад в принятие законов, защищающих права жертв преступлений, а также в создание системы компенсаций и реабилитации потерпевших.

В 2008 г. Россия тоже вошла в Ассоциацию, ее полноправным участником стало движение «Сопротивление». Для России очень полезен опыт взаимодействия государства и общественности в противодействии преступности. Постепенно выстраивается и национальная концепция защиты прав жертв преступлений.

Использование положительного международного опыта создает необходимые условия для формирования в России эффективного органа охраны правопорядка, и как следствие, оказывает позитивное влияние на См.: Кислухин В.А. Реформирование милиции (полиции) в России и в зарубежных странах — актуальная проблема современности // Российское право в Интернете. № (04) Спецвыпуск.

повышение уровня защищенности жизни, здоровья, прав и свобод граждан, укрепление порядка и законности в обществе.

Сравнительный анализ деятельности ведущих в мировых масштабах полицейских ведомств демонстрирует, что вопросы обеспечение соблюдения внутренней законности в своих принципиальных позициях близки к механизму, сложившемуся в органах внутренних дел Российской Федерации Численность полиций Нью-Йорка и Москвы примерно одинакова, однако служба собственной безопасности у заокеанских коллег превосходит нашу втрое. При этом увеличения отечественных подразделений не планируется. Как отмечает бывший начальник Главного управления собственной безопасности МВД РФ Ю. Драгунцов, слепое подражание зарубежному опыту отнюдь не всегда приводит к положительным результатам, прежде всего, поскольку правовая система России в целом, и организационно-штатное построения Министерства внутренних дел в частности существенно отличается от аналогов других государств. Кроме того, в обязательном порядке нужно учитывать географические особенности Российской Федерации1.

положительный опыт зарубежных стран необходимо. Это касается, прежде всего, особенностей профилактики преступлений, опыта функционирования служб собственной безопасности ведомств полиции.

Например, обеспечение государственной защиты полицейских может соответствующим лицом. Подобная практика существует в Австрии и Словакии. В этих странах государство берет на себя обеспечение безопасности сотрудника полиции и членов его семьи, помогает в вопросах переселения, переобучения, получения новой работы, социального обеспечения. При этом лицо, которого государство берет под защиту, должно См.: Не мешайте контрразведке // Российская газета. 2012. 27 марта.

необходимую для процесса защиты информацию, соблюдать условия конфиденциальности и конспирации, и даже прервать любое общение с родственниками и друзьями — делать все, чтобы минимизировать шансы возникновения угрозы его безопасности. Если такое лицо нарушит требования заключенного соглашения, то все обязательства государства по обеспечению его защиты аннулируются, и более того в его пользу с нарушителя взыскивается неустойка.

Другая перспективная практика — лишение уволенного за коррупцию полицейского прав на социальные гарантии, полагающиеся пенсионерам службы. Например, в Германии увольнение может сопровождаться запретом дисциплинарной дисквалификацией, что чревато лишением всех тех привилегий, которые дает служба в полиции, в том числе перспективы повышенной пенсии. Во Франции эффективность борьбы с коррупцией в полиции обеспечивается и тем, что при выявлении коррупционных правонарушений провинившийся может быть уволен по отрицательным мотивам либо досрочно отправлен на пенсию. Последствием становится аннуляция трудового стажа государственной службы и начисленной суммы пенсионного обеспечения1.

обнадеживающая, случаи ее проявления встречаются редко. Из них наиболее распространенными являются правонарушения, связанные с получением взяток от наркодилеров и оказанием им «покровительства»2.

Выбивание за задержанных показаний силой также не характерно для привлечения к ответственности (дисциплинарной, уголовной), а вторая базируется на фактических препятствиях к такого рода действиям См.: Не мешайте контрразведке // Российская газета. 2012. 27 марта.

См.: Гасюк А. «Копам» доверяют, но проверяют // Российская газета. 2012. 3 апреля.

(оборудование комнат, где проводятся допросы, специальным зеркальным стеклом с аппаратурой для фиксации происходящего в них). Кроме того, сотрудников полиции, склонных к насилию, периодически проверяют психологи.

В Америке в специально изданных инструкциях детально прописаны условия применение силы при задержании подозреваемого, одним из которых выступает адекватность действий сотрудника полиции поведению лица, изначально проявившего в его отношении агрессию. Полицейский имеет право использовать табельное оружие в ситуации, которую он расценил как представляющую опасность для своей жизни и здоровья. Не допустить случаев произвола в таких условиях позволяет ряд прописанных в правовых актах последствий любого применения оружия полицейским: такой сотрудник подвергается медицинскому освидетельствованию, отправляется в отпуск, и проводится расследование законности его действий1.

контроля, которые следят за поведением полицейских. За мелкие проступки следуют предупреждение или сокращение заплаты. За применение насилия к задержанным или коррупцию сотрудника полиции увольняют, причем без права восстановления. Цена подарка, который может принять полицейский, не может превышать 10 евро. Строго запрещено использовать силу по отношению к задержанным, что карается дисциплинарным наказанием.

Эффективность системы обеспечивается двусторонним контролем: как специальными структур, так и «присмотром» со стороны коллег2.

непосредственным образом повлияла на тот факт, что случаи коррупции в Германии чрезвычайно редки.

Полицейским Германии невыгодно нарушать закон, прежде всего, по причине того, что они ценят свою работу. Кроме довольно высоких зарплат См.: Гасюк А Указ. соч.

См.: Розэ А. Камера всеобщего наблюдения // Российская газета. 2012. 3 апреля.

(2–2,7 тысячи евро), полицейским со стороны государства обеспечивается оплата медицинской страховки и достойное пенсионное обеспечение.

По словам Председателя Германского профсоюза полиции Р. Вендта, то, что население страны доверяет полиции, поскольку в ней служат люди, профессиональными, так и личностными. Важнейшим критерием выступает наличие профессионального образования, которое охватывает помимо демократическим правам и свободам человека. Перед поступлением на службу кандидаты проходят строгий отбор. Но даже после поступления испытания продолжаются: на протяжении трех лет новичков ждет обучение в специальных полицейских школах, с довольно жесткими условиями (например, учащиеся живут в казармах). Чтобы иметь возможность вести уголовные расследования, необходимо быть комиссаром полиции, для чего нужно отучиться еще три года в высшей школе.

Сотрудник полиции в Германии всегда помнит о том, что должен соответствовать своему высокому статусу. Это касается также и внешнего вида, состояния здоровья, в связи с чем полицейским необходимо заниматься спортом, а также со строгой периодичностью проходить медицинский осмотр1.

Что касается Финляндии, то процент граждан, доверяющих своей полиции, чрезвычайно высок (96 %). Общераспространенным является мнение, что полицейские в Финляндии неподкупны. Это обусловлено высокими требованиями, предъявляемыми к тем, кто поступает на службу в полицию.

Поступить на службу в полицию Финляндии довольно непросто:

нужно пройти целых ряд (более 70) тестов на физическое и психическое здоровье. Кроме того, кандидат должен обладать определенным в законе См.: Розэ А. Камера всеобщего наблюдения // Российская газета. 2012. 3 апреля.

уровнем образования, иметь безупречную репутацию, т.е. отсутствие в биографии каких-либо правонарушений1.

Реформы, проводимые в Великобритании, направлены также на повышение престижа профессии полицейского. Если сейчас для поступления на службу в полицию от кандидата требуется лишь наличие элементарных навыков чтения и письма, то в будущем планируется ввести гораздо более строгий образовательный ценз. Реформа также направлена на то, чтобы привлечь к службе в полиции выпускников лучших вузов страны, а стимулировать их предполагается перспективой достаточно быстро стать инспекторами (всего через 3 года, а не через 17, как было до этого). Кроме того, планируется, что в полиции будут служить бывшие военные и даже бизнесмены — поскольку для них предусмотрен «стартовый уровень»

службы с более высокой, чем для других новобранцев ступеньки карьерной лестницы.

Министерство внутренних дел страны озабочено низким уровнем физической подготовки своих сотрудников (прежде всего, лишним весом), что отныне может стать поводом для урезания зарплаты2.

Тем не менее, проблемы законности и дисциплины в органах полиции есть не только в России, но и в зарубежных государствах. Как отмечает В.М.

Николайчик, «в США, пожалуй, не существует другой профессии, представители которой испытывали бы больше соблазнов так называемого "неправильного поведения", чем профессия полицейского»3.

Возникает вопрос: движется ли правовой статус полиции в результате проводимых реформ к зарубежным полицейским системам? Председатель Комитета Госдумы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству, председатель Ассоциации юристов России П. Крашенинников считает: «Мы не движемся к какой-то системе.

См.: Ермолаева Н. Безупречно годен // Российская газета. 2012. 3 апреля.

См.: Рокоссовская А., Забродина Е. Бегом за репутацией // Российская газета. 2012. апреля.

Николайчик В.М. США: «Билль о правах» и полицейское расследование. М., 1973. С. 86.

Мы уходим от советской системы. В рыночной ситуации она мутировала, и с этим мутантом мы живем. Отдавая должное тому, что было в советское время, что большое количество сотрудников МВД работают честно и порядочно, нельзя не видеть, что параллельно существует реальность иного рода. Поэтому мы должны сделать так, чтобы новая полиция защищала нас, а не угрожала нам»1.

Одна из ключевых проблем, мешающих эффективности работы полиции, заключается в том, что работа отечественных правоохранительных органов еще с советских времен строится в основном на системе отчетных количественных критериев, которые необходимо достичь в определенном периоде. Такими универсальными критериями в Министерстве внутренних дел выступают раскрываемость конкретных категорий преступлений, число лиц, привлеченных к уголовной или административной ответственности по тем или иным статьям и аналогичные показатели.

К сожалению, сложившаяся система не способна дать объективную оценку деятельности конкретной правоохранительной структуры. При выявлении «плохих» результатов, проверяющий либо руководитель не может не прореагировать и не «принять меры», иначе под удар подпадает он сам. В результате получается, что в нынешних условиях любой руководитель поставлен перед выбором между «работой на цифру» либо же «работой на содержание», которые практически никогда не совпадают. При этом чаще всего он выбирает именно первый вариант, поскольку наказание за недостижение заданных показателей последует непременно, а какие-либо «прорехи» в содержательной работе могут вполне остаться незамеченными.

На практике это приводит к стремлению полицейских по возможности скрыть преступления, которые изначально видятся как «безнадежные». В октябре 2011 г. Генпрокуратура обнародовала сведения о том, что ее органы на Урале с начала года вскрыли более 12 000 незарегистрированных Цит. по: Яшманов Б. Полицейский разворот // Российская газета. 2010. 30 сент.

преступлений, незаконных отказов в возбуждении уголовных дел и других грубых нарушений со стороны сотрудников полиции региона1. После прокурорских проверок более 300 сотрудников полиции привлечено к дисциплинарной ответственности за нарушения при приеме от граждан заявлений о преступлениях, из них 52 руководителя2. Очевидно, что «корни»

такого положения вещей берут свое начало из «палочной системы» в МВД, когда работа сотрудников оценивается по количеству раскрытых преступлений. И это при том, что от качества работы на первоначальном этапе зависит как раскрываемость преступлений, так и отношение людей к работе полиции.

Подходы к оценке деятельности органов внутренних дел, сложившиеся в прошедшие десятилетия, не отвечают стандартам новых исторических условий и не способны удовлетворять возрастающим и изменяющимся требованиям, предъявляемым к реформируемой правоохранительной системе. Среди работников следственных органов превалирует мнение о невыгодности прекращения уголовных дел в связи с примирением обвиняемого с потерпевшим, с деятельным раскаянием обвиняемого, с направлением уголовного дела в суд для применения принудительных мер воспитательного воздействия к несовершеннолетнему обвиняемому и т.п., так как основным показателем следственной деятельности сотрудников органов внутренних дел является количество уголовных дел, направленных в суд с обвинительным заключением3.

Решение проблемы видится в радикальном изменении управленческих механизмов. В силу своих масштабов системе МВД проще работать с формализованными статистическими показателями. Но проще не значит лучше. В качестве альтернативы видится создание гибкой системы управления, в основе которой также будут положены числовые критерии, но См.: Такташев Р. Преступная скрытность // Московские новости. 2011. 21 октября.

См.: Егоров И. 306 наказанных // Российская газета. 2011. 8 ноября.

См.: Критерии оценки деятельности сотрудников и подразделений Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации // www.hro.org/node/8160 (дата обращения: 16.07.2012).

индивидуальные для каждого типа правоохранительных структур, отталкиваясь от поставленных перед ними задач1. Это вполне согласуется с позицией самого руководства МВД. Еще в 2010 г. бывший Министр внутренних дел РФ Р. Нургалиев официально объявил о переходе на новые принципы оценки деятельности своих подчиненных, согласно которым цифры не должны являться главным показателем эффективности работы полицейских2.

В настоящее время специалисты выделяют такие критерии оценки деятельности полиции, как:

— оценка со стороны общества (удовлетворенность граждан работой полиции);

— уровень мотивации полицейский на предупреждение преступлений и их профилактику3;

— степень прозрачности деятельности полиции4.

Система оценки деятельности полиции будет эффективной только при условии, если она, во-первых, соразмерна задачам, относящимся к разным функциям полиции, во-вторых, способна дифференцировано оценивать работу разных полицейских подразделений и, в-третьих, независима и не базируется полностью на внутриведомственных оценках5.

В литературе встречается такая точка зрения, что закрепление на уровне закона (в Законе «О полиции») общественного мнения в качестве одного из основных критериев официальной деятельности полиции (ч. 6 ст.

9) знаменует отказ от «палочной системы»6. Но, думается, такой «оптимизм»

См.: Титаев К.

Работа на цифру // Ведомости. 2011. 27 января.

См.: Такташев Р. Указ. соч.

См.: Построение эффективной системы подразделений МВД России по борьбе с коррупцией. Аналитический доклад. М., 2009. С. 21.

См.: Сатаров Г.А., Благовещенский К.И. и др. Определение факторов, влияющих на эффективность предоставления услуг по безопасности от преступных посягательств. М., 2007. С. 45.

См.: Гусев Р.Г. Методологические подходы к оценке деятельности полиции // Современное право. 2012. № 5. С. 82.

См.: Черников В.В. Закон о полиции: новеллы и преемственность // Юридическая техника. Н. Новгород, 2011. № 5. С. 27.

преждевременен. Чтобы изменить десятилетиями складывавшуюся, устойчивую систему требуется не просто пусть и «правильная», но декларативная норма, а нечто большее — конкретный механизм, четко и досконально прописанный в нормативных правовых актах.

Кроме того, процент раскрываемости при всей его уязвимости является на сегодняшний день практически единственным интегрированным показателем, свидетельствующим о степени реальной защищенности граждан от преступных посягательств, об эффективности принятых мер по восстановлению и защите их личных и имущественных прав и, наконец, о степени торжества либо ущемленности социальной справедливости. Именно поэтому полный отказ от такого критерия был бы преждевременным. Другое дело, что этот критерий нуждается в критическом пересмотре и существенной корректировке.

Для получения объективных оценок, кроме расчетных показателей и статистических данных, должны приниматься во внимание: региональные особенности криминогенной обстановки; природно-географическое положение и социально-экономические факторы, влияющие на организацию и осуществление правоохранительной деятельности; ресурсная обеспеченность и состояние кадрового корпуса органа внутренних дел;

результаты изучения общественного мнения о его деятельности.

Правовая служба в органах полиции по своему содержанию не идентична государственной службе в иных правоохранительных органах. В связи с этим и не достигают успеха предпринимаемые законодателем попытки создания универсальных параметров федеральной государственной службы, поскольку они в них не учитывается особенности деятельности различных подразделений1.

Вышесказанное наряду с трансформацией функций органов полиции, происходящих на фоне продолжающейся административной реформы, См.: Муканбеткалиев А.А. Административно-правовое регулирование внутриорганизационных отношений в органах прокуратуры Российской Федерации :

автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2012. С. 22–23.

порождает проблемы организационного и кадрового обеспечения в системе полиции, тесно связанные с проблемами государственной службы и государственного управления в целом. Их можно разделить на общие и специальные.

К общим проблемам относятся:

1) оценка деятельности персонала управления и эффективность проведения аттестаций;

2) совершенствование профессиональной компетенции сотрудников полиции как государственных служащих;

3) планирование должностного роста персонала управления и индивидуальной карьеры каждого сотрудника (формирование резерва кадров, профессионального отбора кандидатов на вакантные должности);

4) осуществление непрерывного образования полицейских;

5) формирование штатной численности;

6) совершенствование оплаты труда;

7) иные проблемы прохождения государственной службы.

В качестве специальных проблем можно выделить следующие:

1) высокая интенсивность труда отдельных подразделений;

2) наличие психологических и эмоциональных перегрузок, обусловленных общим негативным фоном деятельности (преступления, с которыми имеют дело сотрудники полиции, в сознании личности всегда имеют негативную окраску), а также с постоянным общением с гражданами, требующим эмоциональной отдачи;

3) необходимость быстрой адаптации в условиях непрерывного изменения действующего законодательства;

4) недостаточное финансирование, несоответствие материального вознаграждения затрачиваемым усилиям в процессе деятельности.

С учетом изложенного, правовое регулирование кадровой работы в системе органов полиции должно складываться из:

1) профессионального отбора кандидатов с учетом индивидуальных особенностей и склонностей;

2) расстановки кадров;

3) нормативной регламентации правового статуса сотрудника полиции;

квалификации;

5) оценки деятельности.

Совершенствование правового статуса полиции целесообразно рассматривать через призму его структуры, т.е. с позиции оптимизации правового регулирования отдельных элементов статуса.

Прежде всего, улучшения нормативного закрепления требует перечень функций полиции и предопределяемое ими «ядро» правового статуса полиции — права и обязанности.

Сейчас еще рано давать комплексную оценку применению Закона «О полиции», поскольку в настоящее время только начинается формирование механизмов реализации многих его предписаний, вносятся изменения и дополнения в целый ряд законодательных и иных нормативных правовых актов, проводятся иные организационные мероприятия1.

Закон «О полиции» вполне справедливо упрекают в наличии большого количества отсылочных и бланкетных норм, положений, допускающих произвольное, расширенное толкование, нечетких, размытых формулировок, допускающих неоправданно широкие полномочия сотрудника полиции.

Поскольку существенное число злоупотреблений сотрудников правоохранительных органов своими правами связанно именно с проверкой документов, то в тексте закона применительно к полномочиям полиции необходимо использовать исчерпывающие перечни прав, а в случае См.: Костенников М.В., Куракин А.В. Принципы организации и деятельности российской полиции // Государство и право. 2012. № 7. С. 32.

невозможности — предусмотреть конкретный критерий, исключающий возможность расширительного толкования возможностей1.

Несмотря на существенный шаг, сделанный в этом направлении, Закон несвойственных полиции функций: регистрации автотранспорта и его технического осмотра, приема экзаменов на права, оформления водительских удостоверений, участия в авиационной безопасности, участие в налоговых проверках по вопросам налоговых органов.

Эти и другие также «не логичные», не соответствующие сути полиции деятельности, исполнение решений судов наряду с вышеперечисленными являются самыми коррупционными. Такие широкие «права» полиции на власть в определенных сферах уже сами по себе содержат «соблазн»

воспользоваться ею в своих корыстных интересах, а не в интересах общества и граждан, которых данная структура должна защищать. С целью борьбы с коррупцией, у полиции следует забрать «искушающие» права. Данные права необходимо передать другим, более подходящим для этого структурам (например, функции по осуществлению государственного контроля за деятельностью организаций, проводящих обязательный технически осмотр автомобилей, приему экзаменов на право управлять автотранспортными средствами, их регистрации, выдаче свидетельств о допуске к перевозке опасных грузов, которые относятся к регистрационным и контрольным полномочиям, а не собственно полицейским, целесообразно передать подразделениям Министерства транспорта Российской Федерации либо специализированным сервисным службам на региональном уровне).

Среди основных направлений деятельности полиции названа охрана имущества и объектов, в том числе на договорной основе (ст. 2, ч. 1 п. Закона «О полиции»). На полицию возложены обязанности охранять на договорной основе имущество граждан и организаций, а также объекты, См.: Яшманов Б. Полицейский разворот // Российская газета. 2010. 30 сент.

подлежащие обязательной охране полицией; осуществлять инспектирование дипломатических представительств, консульских учреждений, иных официальных представительств иностранных государств, представительств международных организаций (ст. 12 ч. 1 п. 25).

Охрана имущества и объектов по договорам отнесена к ведению вневедомственной охраны (ВВО при ОВД). Однако деятельность ВВО не соответствует общему направлению административной реформы — исключению из ведения государственных органов несвойственных функций, те есть тех, которые могут осуществлять сами хозяйствующие субъекты. Как пишет С.И. Балабкин, полиция не должна являться коммерческой организацией, зарабатывающей деньги там, где могут действовать и действуют частные структуры (частные охранные государства). Для охраны общественно значимых объектов, в том числе и дипломатических представительств, которые не целесообразно передавать под частную охрану, считает ученый, следует преобразовать вневедомственную охрану ОВД в ведомственную охрану МВД России (на базе ФГУП «Охрана»)1. При этом необходимо предусмотреть тот факт, что исключение из ведения полиции охранных функций и упразднение соответствующих полицейских структур приведет к необходимости пересмотра всей системы обеспечения общественного порядка, поскольку подразделения вневедомственной охраны при ОВД наряду с выполнение своих основных задач по охране конкретных объектов выполняют значительный объем правоохранительной (полицейской) деятельности, обладая при этом необходимыми финансовыми, транспортными и иными ресурсами.

Первый зампред Комитета Госдумы по законодательству В. Груздев считает: «Пора раз и навсегда определить для полиции, что такое хорошо и См.: Балабкин С.И. Трансформация органов внутренних дел: текущее состояние // Право и политика. 2011. № 10. С. С. 1663.

что при этом можно»1. Он выступает против того, чтобы полиция отвечала за такое количество ключевых вопросов. Безусловно, она должна содействовать другим субъектам в их решении, но не играть главенствующую роль.

Отдельные права-полномочия полицейских продолжают вызывать жаркие общественные дискуссии, такие как, например, право вхождения (проникновения) в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории, регламентируемое ст. 15 Закона «О полиции». Для их обязанностей, а также ограничений.

Согласно действующему законодательству, сотрудники полиции могут без разрешения хозяев и судебного решения проникнуть в квартиру или в частный дом в строго определенных случаях: для спасения жизни граждан и (или) их имущества, обеспечения безопасности граждан или общественной безопасности при массовых беспорядках и чрезвычайных ситуациях; для задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления; для пресечения преступления; для установления обстоятельств несчастного случая.