«ВИНОГРАДОВА Валентина Сергеевна ПРАВОВОЙ СТАТУС ПОЛИЦИИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ТЕОРЕТИКО-ИНСТРУМЕНТАЛЬНЫЙ И СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ 12.00.01 – теория и история права и государства; история учений о праве и государстве ...»

Иозефи В. Опыт юридической науки полицейского права. Основные понятия.

Материальное полицейское право. Могилев-Под., 1902. Ч. 1. С. 23.

нацелено на человека»1. Поэтому возникающие вопросы необходимо решать на основе обоснованного, грамотного, профессионального подхода, а не как раньше — с силовым «упором». В основу Закона «О полиции» заложена взаимоотношений главного правоохранительного органа страны и населения, которая не сводится к доминанте первого над вторым, а основывается на служении полиции обществу и гражданам. «Данная модель позволяет каждому сотруднику при осуществлении своих обязанностей ощущать себя частью общества, а обществу, в свою очередь, лучше понимать, что оно делегировало полиции функции защиты себя от бесправья, включая не очень приятную и специфичную миссию принуждения во имя закона»2.

Переименование милицию в полицию выглядит вполне логичным и правильным, так как, по меткому выражению Г.Г. Небратенко, «первая этимологически связана с обществом и производна от народа, а вторая строилась на профессиональных основаниях, представляя собой "касту" служителей Закона»3.

Полиция призвана стать современным и дееспособным органом правоохраны, основной целью деятельности которого является защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан4. Эффективность ее работы должна быть на таком уровне, чтобы исключить до настоящего времени чрезвычайно распространенные жалобы на волокиту, отказ в регистрации заявлений, низкий процент раскрываемости преступлений в целом.

Закон «О полиции» — это, безусловно, ключевой акт не только в реформе системы МВД России, но и административной реформы в целом.

Однако значение его до сих пор порождает жаркие споры.

Цит. по: Рузанова Н. Полицейский он же и юрист // Российская газета. 2011. 3 августа.

Булавин С.П., Черников В.В. Федеральный закон «О полиции: предпосылки и концептуальные идеи» // Административное право и процесс. 2011. № 4. С. 7.

Небратенко Г.Г. Возрождение российской полиции: история и современные перспективы // История государства и права. 2011. № 9. С. 23.

См.: Фалалеев М. Звоните, вам помогут // Российская газета. 2011. 27 мая.

С одной стороны, в научной литературе встречаются достаточно восторженные отзывы о новом законе. Так, по мнению В.В. Черникова, «он (закон) является поистине революционным шагом, положившим начало преобразованию, нужно честно признать, обюрократившейся милиции в полицию. Именно с даты вступления его в силу начинается отсчет, пишется биография новой российской полиции…»1. Его поддерживает С.П. Булавин:

«Можно отметить, что Закон о полиции — без преувеличения эпохальное событие в развитии не только полицейского законодательства России, но и для всей ее правовой системы. Он имеет основополагающее значение для организации практической работы по защите прав и свобод граждан, противодействию преступности, охране собственности, обеспечению общественного порядка и безопасности в стране, отвечая на вопросы, кто это будет делать, на каких принципах, какими методами и при каких условиях»2.

С другой стороны, Закон «О полиции» как нормативный правовой акт, отражающий суть реформы органов внутренних дел, вызвал весьма критические суждения. «Это какая-то странная реформа, мало похожая на реформу… Кардинальные вопросы реформирования МВД там не решаются.

Где сама концепция реформы: что реформировать, во имя чего и зачем?»3.

Мнение общественности склоняется к тому, что принятие Закона «О полиции» — это всего лишь «ловкий ход», позволяющий создать видимость реформирования МВД, однако избежать полноценной перестройки старого механизма. Встречаются довольно резкие высказывания, суть которых сводится к следующему: принятый Закон «О полиции» — это всего лишь «декларация о намерениях», пустая демагогия, «набор красивых слов», которая в действительности только развязывает руки полицейским и существенно увеличивает количество и их прав и полномочий4.

Черников В.В. Закон о полиции: новеллы и преемственность // Юридическая техника.

Н.Новгород, 2011. № 5. С. 26.

Булавин С.П. Преемственность в полицейском законодательстве России в условиях глобализации // Юридическая техника. Н.Новгород, 2011. № 5. С. 105.

Воронов В. Полицейский синдром // Совершенно секретно. 2011. № 6.

См.: Фомина Е., Черепонько И. Вредные законы // Новая газета. 2011. 17 октяб.

Как отмечает первый заместитель председателя Комитета Госдумы по безопасности М. Гришанков, «принципиальных изменений в законе немного… в большей степени — это сохранение старой системы.

Законопроект, который готовился в недрах МВД, отражает позицию самого МВД»1. Критически настроен и С.И. Балабкин: «Отсутствует решительность в проведении реформирования, цели и намерения которого сами по себе надлежащим образом не сформулированы и не взаимоувязаны) — властные структуры действуют, преимущественно реагируя на возмущение населения и пытаясь снизить значительные финансовые издержки по поддержанию функционирования системы МВД»2.

Основным в реформе МВД призвано стать достижение приемлемого для общества качества исполнения государством правоохранительной и, в частности, «полицейской» функции. При этом изменение статуса и порядка работы полиции должны быть не только провозглашены, но и реально выполняться.

Однако при всем многообразии точек зрения на суть и значимость рассматриваемого нормативного правового акта нельзя не признать, что Закон «О полиции» содержит ряд инновационных идей, воплощающих современные политические и законодательные реалии, которые предопределяют дальнейшее развитие статусного законодательства о правоохранительных органах и специальных службах.

Анализируя Закон «О полиции», можно увидеть, что нормы, устанавливающие узловые моменты правового статуса сотрудника полиции, сконцентрированы в главе 6. В этом заключается существенное отличие нового закона от Закона «О милиции», где положения, раскрывающие правовой статус сотрудника милиции, были рассредоточены по разным разделам.

Цит. по: Полицию вызывали? Юридическая неделя // Российская газета. 2010. 9 декабря.

Балабкин С.И. Трансформация органов внутренних дел: текущее состояние // Право и политика. 2011. № 10. С. 1653.

Принципиально новыми по сравнению с Законом «О милиции»

являются три статьи: ст. 27 «Основные обязанности сотрудника полиции», ст. 28 «Основные права сотрудника полиции» и ст. 29 «Ограничения, обязанности и запреты, связанные со службой в полиции». Положения, закрепленные в этих статьях, образуют нормативную базу нового статуса сотрудника полиции. Как отмечают С.П. Булавин и В.В. Черников, в свое время их отсутствие в законе сильно затрудняло полноту и точность восприятия правового положения сотрудника милиции в системе государственной службы, порождало проблемы в правоприменении1.

Изучение нормативных предписаний Закона «О полиции» позволяет сделать вывод, что практически все права и обязанности полиции наконец-то урегулированы официально, на уровне закона, причем достаточно подробно, более того, установлены четкие юридические предпосылки и условия их осуществления2.

Значимость Закона «О полиции» заключена не только в его содержании, но и в процедуре принятия. Закон «О полиции» стал первым нормативным правовым актом, вынесенным на обсуждение в масштабах всей страны. Проект Закона был размещен в Интернете и получил более откликов и замечаний. Процедура сетевого форума, а также количество граждан, принявших участие в обсуждении, обеспечили адекватное отражение общественного мнения относительно проекта, способствовали его легитимации и улучшению его качества в целом. По результатам дискуссий большинство статей законопроекта подверглись той или иной правке.

Сложившийся прецедент привел к тому, что был принят Указ Президента РФ от 9 февраля 2011 г. № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»3.

Теперь на всенародное обсуждение должны выноситься все значимые См.: Булавин С.П., Черников В.В. Правовой статус сотрудника полиции // Административное право и процесс. 2011. № 9. С. 4.

См.: Комлев В.Н. Об условиях реализации полицией установленных полномочий // Административное право и процесс. 2011. № 11. С. 6.

См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7, ст. 939.

законопроекты, затрагивающие основные направления государственной политики в области социально-экономического развития.

В конце 2011 г. Президент РФ подписал новые законы о работе полиции. Самый важный для сотрудников МВД и остальных граждан — Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1 (далее — Закон «О службе в органах внутренних дел РФ»), который определяет правовое положение (статус) сотрудника органов внутренних дел, подробно регламентирует правоотношения, возникающие в процессе поступления на службу в органы внутренних дел, ее прохождения и прекращения. Это уже третий по счету правовой акт, который наряду с Законом «О полиции» и Федеральным законом от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»2 (далее — Закон «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел РФ») формирует законодательную базу для обновления системы МВД. Закон заменил одноименное Положение, утвержденное Постановлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г.3, которое по объективным причинам уже не могло в полной мере соответствовать требованиям сегодняшнего дня.

Значение Закона «О службе в органах внутренних дел РФ»

определяется рядом новелл. Прежде всего, впервые на законодательном уровне были урегулированы важнейшие аспекты правового статуса (положения) государственного служащего.

См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 49. Ч. 1, ст. 7020.

См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 30. Ч. 1, ст. 4595.

См.: Постановление ВС РФ от 23 декабря 1992 г. № 4202-1 «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 2, ст. 70.

Новеллой является закрепление особой — контрактной — основы взаимоотношений государства и сотрудника органов внутренних дел, прописаны основные параметры контракта (содержание, форма, сроки действия, порядок заключения). Установлены временные границы испытания — от двух до шести месяцев, подробно регламентированы все его детали.

прекращения (расторжения) контракта.

Кроме того, законодатель уделил внимание прохождения службы в «особых» условиях, к которым относятся: военное или чрезвычайное положение, контртеррористические операции, вооруженные конфликты, ликвидация последствий аварий, природных или техногенных катастроф (ст.

35).

В рассматриваемом нормативном правовом акте, что примечательно, закреплены специальные принципы служебных отношений — единоначалие и субординация. Данный принцип является основным для всего мирового полицейского сообщества.

В Законе «О службе в органах внутренних дел РФ» установлен обязательный профессиональный отбор на основе принципа равенства доступа граждан к службе возможностей для дальнейшего продвижения по службе. Не допускается дискриминация по любому из общеизвестных признаков (расы, пола, национальности и т.д.).

Следует отметить чрезвычайную важность того, что в Законе «О службе в органах внутренних дел РФ» определена взаимосвязь запретов, ограничений, обязанностей и социальных гарантий сотрудников полиции.

Таким образом, в Законе нашло отражение международно-правовое положение, закрепленное в Декларации о полиции 1979 г.1. Данным документом предусматривается право полицейского на повышенный размер См.: Резолюция № 690 (1979) Парламентской ассамблеи Совета Европы «Декларация о полиции» (Принята в г. Страсбурге 08.05.1979 на 31-ой сессии Парламентской ассамблеи Совета Европы) // Сборник документов Совета Европы в области защиты прав человека и борьбы с преступностью. М., 1998. С. 77–81.

заработной платы, в связи особыми условиями несения службы, такими как повышенный риск, ненормированный рабочий график и т.д.

Отдельно необходимо подчеркнуть, что согласно Закону «О службе в органах внутренних дел РФ» вмешательство в деятельность сотрудника со стороны кого-либо, кроме прямо уполномоченных на то федеральным законодательством должностных лиц, не допустимо1. Выполняя служебные обязанности, полицейский подчиняется исключительно непосредственным руководителям или начальникам.

Законом «О службе в органах внутренних дел РФ» закреплен порядок аттестации. Инициированная Президентом Российской Федерации внеочередная аттестация сотрудников завершилась 1 августа 2011 г. Данная категория госслужащих должна проходить аттестацию регулярно, раз в четыре года — в целях определения соответствия сотрудников замещаемой должности.

полицейских, касающиеся уровня образования, степени владения необходимыми для службы навыками, состояния здоровья. Замещение отдельных категорий должностей устанавливается на конкурсном порядке.

Повышение квалификации производится по мере надобности, но в любом случае не реже, чем один раз в пять лет.

Изменения в правовом статусе происходят путем принятия не только законов, но и подзаконных нормативных правовых актов, благодаря которым зачастую решаются важнейшие вопросы правового положения полиции. Так, Министром внутренних дел России был подписан приказ, в котором совершенно определенно установлено, кто именно в системе Министерство внутренних дел России может и должен заниматься оперативно-розыскной работой2. Данный приказ — еще один нормативный правовой акт, См.: Фалеев М. Служите правильно // Российская газета. 2011. 5 декаб.

Приказ МВД РФ от 15 августа 2011 г. № 938 «О некоторых вопросах организации оперативно-розыскной деятельности в системе МВД России» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 07.09.2011) // Российская газета. 2011. 14 сентяб.

продолжающий масштабную реорганизацию Министерства внутренних дел РФ. С вступление в силу Закона «О полиции» изменилась структура министерства, одни подразделения влились в другие, третьи же, напротив, приобрели функциональную самостоятельность. Появились как новые права, так и новые обязанности.

Данный приказ касается самой главной функции полиции — борьбы с преступностью. Цель его издания — избежать противоречий новелл Закона «О полиции» с уже действующим законодательством. Фактически он направлен на то, чтобы в данной конкретной сфере создать организационные условия эффективного выполнения полицейскими своих обязанностей.

сотрудников, допущенных к оперативно-розыскной деятельности. Согласно ему, далеко не все в МВД имеют право заниматься этой деятельностью. К лишенным данного права относятся, например, сотрудники правового или финансового департаментов.

Производится и уточнение субъектов (подразделений), которые могут осуществлять конкретные мероприятия, предусмотренных Федеральным законом от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ (ред. 28.12.2010) «Об оперативнорозыскной деятельности»1. Последний содержит 14 пунктов, в которых предусмотрены все оперативно-разыскные мероприятия. Но Приказ № оперативно-розыскных мероприятий, которые оно имеет право проводить. В частности, полномочия Национального бюро Интерпола распространяются только на опрос, наведение справок и отождествление личности, в то время как, сотрудники подразделений специального назначения имеют право производить опрос, наведение справок, наблюдение, отождествление личности, обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств. Кроме того, последним также дозволено принимать помощь населения.

См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 33, ст. 3349.

Подобные ограничивающие условия преследуют и антикоррупционные цели — направлены на то, чтобы у полицейских не было соблазна в частных целях заняться сыском или слежкой1.

Рассматривая современный этап эволюции правового статус полиции, следует отметить, что он определяется, прежде всего, тем, какую природу имеет данный орган, какое общественное предназначение он выполняет.

Милиция традиционно рассматривалась в качестве одного из основных субъектов, более того, ключевого звена правоохранительной политики, представляющей собой научно обоснованную, планомерную и комплексную деятельность субъектов (как государственных, так и негосударственных) по разработке и реализации стратегии развития правоохранительной системы, совершенствованию правоохраны, выстраиванию полноценной правоохранительной системы в целях наиболее полного обеспечения и защиты прав и свобод граждан, охраны интересов гражданского общества и государства2.

Полиция же выступает субъектом не только правоохранительной, но и правозащитной политики. Под правозащитной политикой следует понимать деятельность, обладающую обязательными признаками научной обоснованности, последовательности и комплексности, государственных и негосударственных структур по совершенствованию защиты прав человека, совершенствованию средств и способов правозащиты, выстраиванию полноценной правозащитной системы. Следует поддержать мнение Ю.Ю.

Ветютнева о необходимости более активного использования термина «правозащитная политика», которую он определяет как особую область См.: Фалеев М. Кому доверят вести сыск // Российская газета. 2011. 14 сентяб.

См.: Концепция правоохранительной политики в Российской Федерации (проект) / под ред. А.В. Малько. Саратов, 2012. С. 10.

правовой политики, целостную систему мер, направленных на защиту прав человека1.

разновидностями правовой политики, выступают взаимосвязанными и отвечающими потребностям формирования в России правового государства.

Корреляция данных разновидностей правовой политики представляется очевидной, в связи с тем фактом, что сама потенциальная возможность защиты чего-либо в обязательном порядке предполагает факт нахождения его под охраной.

Вполне обоснованно в литературе отмечается, что «в деятельности правозащиты, так и правоохраны, причем соотношение их может быть различным: могут существенно преобладать либо правозащитные, либо осуществляются приблизительно в равной степени»2.

охватывающее собой и «правовую защиту». Правильно подмечено Н.И.

Матузовым, что «защита есть момент охраны, одна из ее форм»3.

Защита — охранительного правового режима на определенных ситуациях, связанных с нарушениями или посягательствами объекты, являющиеся предметом правового обеспечения4. Следует в этой связи согласиться с Л.В. Саенко в том, что «потребность в защите права возникает только после его См.: Ветютнев Ю.Ю. Несколько замечаний о теории правозащитной системы // Российская и европейская правозащитные системы: соотношение и проблемы гармонизации / Под ред. В.М. Баранова. Н.Новгород, 2003. С. 64.

Автономов А.С. Права человека, правозащитная и правоохранительная деятельность. М., 2009. С. 39.

Матузов Н.И. Правовая система и личность. Саратов, 1972. С. 130–131.

См. подробнее: Малько А.В., Субочев В.В., Шериев А.М. Права, свободы и законные интересы: проблемы юридического обеспечения. М., 2010. С.31.

непосредственного нарушения, либо при существовании угрозы такого нарушения. Охрана же прав начинается с установления общего правового режима… с обозначения гарантий и другой деятельности, осуществляемой до нарушения прав и свобод»1.

правозащитной деятельности значительно уже, чем правоохранительной»2.

Однако правозащитную деятельность нельзя понимать слишком узко, то есть как деятельность только правозащитников и правозащитных неправительственных организаций. Это меры, как верно подчеркивает А.С.

Автономов, позволяющие воспрепятствовать нарушению субъективного права и / или восстановить нарушенное субъективное право3. Другими словами, правозащитной деятельностью могут заниматься самые различные уполномоченные по правам человека и т.д.) до негосударственных структур (неправительственные организации, граждане и т.п.).

К тому же, необходимо оговориться, что суть правозащитной политики не ограничивается исключительно аспектами защиты прав и свобод индивидов. Данная разновидность современной правовой политики создает в идеале необходимые условия защиты жизненно важных интересов и ценностей современного социума (нравственности, конституционного строя и т.д.).

обязательным, по мнению А.А. Редько, для субъектов правозащитной политики: обладает соответствующим правовым статусом; осуществляет свою деятельность в сфере права; обладает волей, другими словами, способностью к принятию решений; доводит свои решения до сведения Саенко Л.В. Конституционно–правовые основы охраны и защиты семьи в Российской Федерации : Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Саратов, 2006. С.11.

Пономаренков В.А., Пономаренкова И.А. Правоохранительная и правозащитная деятельность: содержание и соотношение понятий // Актуальные проблемы правоведения.

2010. № 2. С. 77.

См.: Автономов А.С. Указ. соч. С. 35.

общества и государства; основывается при принятии решений на базовых правовых идеях и принципах; влияет посредством своих действий на развитие правовой жизни социума1.

Уникальный правовой статус полиции, особенности которого будут «изолированности» полиции от прочих органов, скорее наоборот, в этом во многом и заключается противоречивость сегодняшней ситуации, связанной с реформой Министерства внутренних дел Российской Федерации. Корень проблем кроется, прежде всего, в том, что, как сказал А. Овчинников, бывший начальник Главного управления по борьбе с организованной преступностью, «нельзя реформировать только одно отдельно взятое ведомство, одну структуру»2.

Любые изменения правового статуса полиции должны быть основаны на неких базовых началах, т.е. принципах, к которым следует отнести:

1) адекватность (обоснованность), означающая, что проводимые реформы по формированию и дальнейшему внесению изменений в правовой статус полиции должны быть адекватны состоянию общества и государства, оцениваться исходя из соответствия социальным, государственным и политическим приоритетам в данной сфере;

обоснований эффективности существования каких-либо характеристик, функций полиции должно вести к их упразднению (недопущению установления);

3) комплексный подход, предполагающий, что любое изменение статуса полиции должно оцениваться с точки зрения соответствия общей логике функционирования всей системы исполнительной власти (встроенности полиции в общую систему, ее взаимодействия с другими См.: Редько А.А. Правозащитная политика и ее место в правовой политике России (теоретико-правовой анализ) : автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2011. С. 14.

Цит. по: Воронов В. Полицейский синдром // Совершенно секретно. 2011. № 6.

структурами, правильности выбора вариантов централизации и специализации в его деятельности);

4) сбалансированность, гарантирующая, что изменения в правовом статусе должны учитывать ограниченность человеческих, материальных, временных и иных ресурсов.

Как справедливо отмечается в литературе, реформа МВД России «не только назрела, но и давно выстрадана»1. Однако ее проведение не может осуществляться в отрыве от преобразования самого социума, модернизации всех сфер деятельности государства. Полиция должна быть свободной от пороков, свойственных современному российскому обществу, и ограждена от условий, вызывающих возникновение серьезных профессиональных деформаций.

Безусловно, формирование правового статуса полиции должно происходить эволюционным путем, последовательно и планомерно, с как ориентацией на позитивный опыт зарубежных стран, так и собственный, отечественный (советский) опыт, в котором также содержалось определенное количество рациональных идей построения и функционирования правоохранительной системы, требующих, разумеется, адаптации к новым российским реалиям. Более того, нельзя определить конечную точку рассматриваемой эволюции, поскольку ввиду постоянно меняющихся общественно-политических, экономических, социальных, духовнонравственных условий должен модернизироваться и статус главного правоохранительного органа страны. При этом основными требованиями к такого рода изменениям должны стать комплексность, своевременность, адекватность и эффективность.

Небратенко Г.Г. Возрождение российской полиции: история и современные перспективы // История государства и права. 2011. № 9. С. 23.

§ 2.2. Современный правовой статус полиции:

Статус полиции, ее место и роль в системе органов государственной власти обусловлены фактом ее принадлежности к системе исполнительной ветви власти, с характерными для нее функциями и спецификой.

Прежде всего, правовой статус органов исполнительной власти регламентируется на уровне Конституции РФ посредством закрепления государственного аппарата, перечня задач, которыми выступают соблюдение законности, обеспечение прав и свобод человека, охрана собственности и поддержание общественного порядка, противодействие преступности (все это продиктовано функциональной неотъемлемостью от Правительства Российской Федерации)1.

При этом необходимо отметить, что в Законе «О полиции» в отличие от Закона «О милиции» главный правоохранительный орган страны не рассматривается в качестве самостоятельного органа исполнительной власти.

Как пишет В.Н. Хорьков, «наконец-то из законодательства убрана нелепость, которая была в Законе о милиции: милиция… считалась органом исполнительной власти и при этом входила в систему другого органа исполнительной власти — Министерства внутренних дел РФ. Такой несуразности, к счастью, в Законе о полиции нет»2. Аналогичной позиции придерживаются С.П. Булавин и В.В. Черников, настаивающие на том, что полиция — не самостоятельный, обособленный орган исполнительной власти, в отличие от органов внутренних дел, а их центральная, основная, но тем не менее лишь часть3.

См.: Гусев А.В. Правовой статус правоохранительных органов исполнительной власти:

теория и практика конституционно-правового и международного договорного регулирования: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2011. С. 14.

Хорьков В.Н. К вопросу о природе полиции // Современное право. 2012. № 10. С. 20.

См.: Булавин С.П., Черников В.В. Федеральный закон «О полиции: предпосылки и концептуальные идеи» // Административное право и процесс. 2011. № 4. С. 8.

Примечательно, что В.Н. Хорьков, исследуя положение полиции среди других органов государственной власти», использует термин «природа полиции»1. Между тем, термин «природа» применительно к какому-либо субъекту нельзя отнести к числу удачных, ввиду его нечеткости, размытости и возможности вариативного толкования. Вместо этого, на наш взгляд, корректнее использовать термин «правовой статус», который является традиционным, общепринятым и общераспространенным в науке теории государства и права, особенно учитывая тот факт, что именно его и имеет ввиду ученый, употребляя в тексте слово «природа».

Итак, принадлежа ветви исполнительной власти, полиция среди всех прочих органов занимает особое место, что предопределено рядом факторов:

1. Полиция чаще, нежели любые другие органы сталкивается с ситуациями, когда кто-либо нуждается в не терпящей отлагательства помощи. Именно с полицией чаще всего приходится иметь дело человеку, находящемуся в ситуации преступных посягательств на собственность, честь, достоинство, свободу, жизнь и здоровье, при осуществлении многих политических прав.

2. Полиция единственная из всех публичных учреждений находится в режиме круглосуточного контакта с населением.

3. Полиция по сравнению с другими органами имеет более широкие возможности централизованной передачи и получения информации, обладает транспортными и иными организационными ресурсами.

4. Именно в результате деятельности полиции, в том числе защиты личности организационно-правовыми, профилактическими и силовыми методами другие органы, например, суд, получают (либо не получают) необходимый правовой материал, включая доказательственный, для дальнейшей процессуальной деятельности. От качества первичного, «полицейского» правового результата во многом зависит работа и См.: Хорьков В.Н. Указ. соч.

правозащитной функции государства1.

Эти особенности предопределяют уникальный правовой статус полиции среди всех органов государственной власти. Итак, по своей сути правовой статус полиции представляет собой закрепленную в нормативных правовых актах, совокупность определенных государством свойств (цели, функций, принципов) и элементов (прав, обязанностей, ответственности и иных ограничений) полиции как государственного органа исполнительной власти, характеризующих его потенциальные возможности вступать в административно-правовые и гражданско-правовые отношения в рамках выполнения своего основного назначения — защиты и охраны жизни, здоровья, прав и свобод человека (как российских, так и иностранных граждан, а также лиц без гражданства), собственности, борьбы с преступностью, обеспечения общественного порядка и общественной безопасности.

Положение полиции отличается некоторой двойственностью. Как носитель государственно-властных полномочий по охране правопорядка полиция выступает в качестве органа власти. Однако как участник комплекса административных, гражданско-правовых отношений, связанных с имущественными, организационными аспектами деятельности, полиция выступает как юридическое лицо. Тем не менее, основной акцент при рассмотрении правового статуса полиции, безусловно, должен быть сделан правоохранительным органам со всеми вытекающими отсюда особенностями правоохранительной службы.

Как пишет Ю.Н. Старилов, «правоохранительной службой, в широком смысле слова, можно считать любую государственно-служебную деятельность органов исполнительной власти, так как вся их деятельность См.: Малько А.В., Синюков В.Н., Нырков В.В. Правоохранительная система в современной России: состояние и стратегия развития // Современное общество и право.

2011. № 1. С. 42.

направлена на исполнение законов и на обеспечение и защиту прав и свобод человека и гражданина. Но позитивная государственная деятельность правоохранительной деятельностью, несмотря на то, что, в известном смысле, всякая государственная гражданская служба является правоохранительной службой»1.

В противовес этому существует понятие правоохранительной службы в «комплексный правовой институт, объединяющий группу однородных профессиональной служебной деятельности граждан Российской Федерации в правоохранительной сфере»2. Сущность правоохранительной службы заключается в деятельности по обеспечению функционирования правовой системы государства, понимаемой Ф.М. Раяновым как «юридический механизм государства, с помощью которого устанавливается правовой порядок в обществе»3.

А.В. Гусев определяет правоохранительный орган исполнительной власти как составную часть механизма государства, которая функционирует в сфере исполнительной власти, обладает специализированным функционального назначения и ввиду этого наделяется определенными правами и обязанностями (компетенцией) в сфере правоохраны, особым образом структурирована и имеет возможность применять в соответствии с законом конкретные меры юридического воздействия, делая это в строгом соблюдении требуемой процессуальной формы4.

Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. № 9. С. 15.

Артемьев А.М. К вопросу об определении сущности правоохранительной службы и ее структуры // Российский следователь. 2008. № 2. С. 12.

Раянов Ф.М. Проблемы теории государства и права (юриспруденции). М., 2003. С. 266.

См.: Гусев А.В. Правовой статус правоохранительных органов исполнительной власти:

теория и практика конституционно-правового и международного договорного регулирования : автореф. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2011. С. 15.

Переходя к рассмотрению назначения полиции, выступающего одновременно и главной целью ее деятельности, отметим, что в настоящий момент времени оно определяется в первой статье Закона «О полиции» и включает в себя защиту жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства; противодействие преступности, охрану общественного порядка, собственности, обеспечение общественной безопасности.

В ранее действовавшем законодательстве также определялись и задачи главного правоохранительного органа страны, исходя из его цели — защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности, интересов общества и государства от противоправных (включая и преступные) посягательств.

Согласно ст. 2 Закона «О милиции» ее основными задачами выступали:

— обеспечение безопасности личности;

— превенция и пресечение правонарушений и преступлений;

— обнаружение и раскрытие преступлений;

— обеспечение общественной безопасности и охрана общественного порядка;

— защита собственности всех форм;

— помощь (в установленных законом пределах) в защите прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Соответственно задачам, милиция согласно Закону 1991 г.

подразделялась на два подвида: первой выступала криминальная милиция, второй — милиция общественной безопасности (или местная милиция).

Такое разделение милиции было проведено впервые, в том числе, с учетом опыта зарубежных государств. В связи с тем, что общие задачи милиции являлись очень обширными, данным шагом была предпринята попытка несколько сузить задачи той и другой милиции, т.е. провести некоторую специализацию.

Криминальная милиция должна была действовать в целях решения следующих задач: превенция, пресечение, а также раскрытие преступлений, обязательным, организации и осуществления розыска лиц, которые скрываются от соответствующих органов (имеются ввиду органы дознания, следствия и суда), уклоняются от отбывания уголовного наказания, розыск лиц, без вести пропавших и иных в случаях, определенных в законе. Также на нее возлагалась задача оказывать помощь милиции общественной безопасности, прежде всего, по вопросам борьбы с преступностью.

Милиция общественной безопасности выполняла все задачи милиции, определенные законом, за исключением задач криминальной милиции.

Другими словами, в ее функциональное назначение охватывало: обеспечение личной безопасности населения, охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, превенция и пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие преступлений, по делам о которых не является необходимым производство предварительного следствия, а также оказание в пределах компетенции помощи различным субъектам: (гражданам, юридическим лицам, должностным лицам) (ст. 9 Закона «О милиции»). Приведенный перечень задач свидетельствует о том, что ее деятельность в большей степени носила местный характер, как правило, не выходила за пределы соответствующего административно-территориального образования. Она была направлена на повседневную охрану порядка и безопасности в конкретных населенных пунктах, микрорайонах, преследовала скорее социальные, нежели сугубо уголовно-правовые цели.

Полиция, в отличие от милиции не подразделяется на виды. Кроме того, в отличие от Закона «О милиции» в ст. 2 Закона «О полиции»

закрепляются не задачи, а основные направления деятельности полиции.

Некоторые исследователи видят в этом особый смысл. В свое время, отмечает В.В. Черников, закрепление целей-заданий милиции в качестве ее задач обусловливало их обязательное решение, причем очень часто — любой ценой. Увеличение числа совершаемых преступлений вне зависимости от объективных причин происходящего оценивалось как неэффективность деятельность конкретных должностных лиц и повод для дисциплинарного взыскания, отстранения от должности, увольнения и т.д. Соответственной была и обратная реакции: объективно не имея возможности обеспечить требуемую эффективность реализации целей-заданий, зафиксированных в законодательных нормах и директивных предписаниях, сотрудники милиции шли на фальсификацию результатов своей работы. В результате деятельность милиции зачастую не только не обеспечивала общественный порядок, но иногда и нарушала его1.

В этом отношении понятие «основные направления деятельности» в известной мере нейтрально относительно средств их реализации, отражает в первую очередь иерархию тех социальных ценностей, охрана и защита которых возлагается на полицию. Основные направления деятельности полиции представляют в своей сущности, функции полиции, обязательные и достаточные для выполнения ее социального предназначения. Формулируя их, законодатель стремился сделать их понятными для восприятия гражданами, что в свою очередь выступает в качестве условия усиления общественного контроля за полицией.

Функции полиции можно подразделить на внешние и внутренние 2.

Внутренними считаются те, которые необходимы для обеспечения должного, бесперебойного функционирования непосредственно самой структуры полиции. Соответственно, внутренними функциями полиции выступают:

управление органами полиции; повышение квалификации полицейских;

обеспечение условий для исполнения сотрудниками их профессиональных полномочий; обеспечение контроля и надзора за деятельностью полиции.

Перечень внешних функций — основных направлений деятельности, отражающих саму ее суть, приведен в ст. 2 Закона «О полиции». Сюда См.: Черников В.В. Закон о полиции: новеллы и преемственность // Юридическая техника. Н. Новгород, 2011. № 5. С. 31.

См.: Юнусова Л.С. Административно-правовой статус государственных судебных учреждений // Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2011. С. 20–21.

относится, в частности: защита от противоправных посягательств личности, общества, государства; превенция и пресечение административных правонарушений и преступлений; розыск лиц; обнаружение и раскрытие преступлений; поддержание безопасности движения на дорогах; контроль за правопорядком в общественных местах и т.д.

Ранее законодательство прямо не предусматривало возможности участия сотрудников МВД РФ в миротворческой деятельности. Однако на деле с 1999 г. по распоряжению Президента РФ было несколько случаев участия сотрудников органов внутренних дел в операциях, проводимых под эгидой Совета Безопасности ООН, по поддержанию международного мира и безопасности или же их восстановлению, а также в деятельности миротворческих миссий ООН (в Грузии, Боснии и Герцеговине, Косово, Судане, Либерии).

Это законодательное упущение было восполнено в новом Законе «О полиции», где международная миссия полиции наконец-то получила свое отражение. В ч. 2 ст. 2 закреплено, что полицейские могут принимать участие в деятельности по поддержанию международного мира и безопасности или их восстановлению (по решению Президента Российской Федерации).

Вплоть до недавнего времени регулирование работы милиции зачастую осуществлялось не только и не столько базовым законом, сколько иными, многочисленными, нередко конкурирующими между собой правовыми актами, в которых были рассредоточены как ее права, так и обязанности. Это, с одной стороны, породило трудности в правоприменении, с другой — способствовало необоснованному увеличению фактов и общего удельного веса «милицейского присутствия» в обычной жизни населения. Следствием этого стало появление у милиции несвойственных ей и более того, совершенно избыточных функций1.

См.: Булавин С.П., Черников В.В. Федеральный закон «О полиции: предпосылки и концептуальные идеи» // Административное право и процесс. 2011. № 4. С. 3.

Одной из наиболее сложных проблем и по сей день остается определение перечня вопросов, которые должны входить в компетенцию полиции и, соответственно, избавление полиции от «лишних» функций.

Определенный шаг в этом направлении уже сделан. Так, в Законе «О полиции» отсутствуют некоторые из полномочий, которые присутствовали в законодательстве милиции, такие, например, как поиск собственника безнадзорных животных; контроль за использованием контрольно-кассовой техники; содержание подлежащих депортации по решению суда иностранных граждан в специальных помещениях органов внутренних дел;

обеспечение прибытия граждан, которые подлежат призыву на военную службу, на связанные с этим мероприятия по письменному обращению военного комиссариата и др.

Кроме того, Законом «О полиции» предусматривается дальнейшая постепенная передача ряда функций более подходящим для их выполнения органам. Например, осуществление государственного технического осмотра транспортных средств и прицепов к ним в местах, которые оборудованы для проведения государственного технического осмотра, продолжают осуществляться полицией до 1 января 2014 г. Функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных, обязанностей по конвоированию из следственных изоляторов уголовноисполнительной системы заключенных под стражу полиция продолжает выполнять до передачи федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему правоприменительные функции, но не позднее чем до января 2013 г., а функции по содержанию иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, в специально отведенных помещениях органов внутренних дел — до создания в установленном порядке органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и введения в эксплуатацию специально предназначенных для этого учреждений, по но не позднее 1 января 2013 г.

Деятельность любого правоохранительного органа основана на соответствующих исходных, базовых положениях, т.е. принципах. Правовые принципы — прямое отражение правовой идеологии наивысшего уровня, обладающее парадигматическим значением1. Тем не менее, не стоит видеть в принципах только лишь абстрактную сущность, их основание вполне реально, ибо ей выступает объективная действительность. В принципах находят отражение социальные нужды, они соединяют теорию и практику в их двухсторонней связи. Принципы как носители и аккумуляторы правовой идеологии оказывают обратное влияние на сознание населения и власти, упрочивая в нем уважение к общепризнанным идеалам и ценностям, формируют направления развития правотворческой и правоприменительной практики.

Принципы, помимо прочего, помогают определить, в каких границах полиция может осуществлять свои права. В ранее действовавшем Законе «О милиции» была только одна статья, посвященная принципам деятельности данной структуры. В ст. 3 назывались такие начала, как законность, гуманизм, уважение прав и свобод человека и гражданина, гласность. Еще одна норма (ст. 5) содержала ряд базовых правил, которыми должны были руководствоваться сотрудники милиции в ситуациях, затрагивающих личные права и свободы.

Закон «О полиции» как преемник Закона «О милиции» в качестве принципов воспроизвел следующие начала: соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина, законность, взаимодействие. Гласность трансформировалась в принцип открытости и публичности: появились также новые принципы — общественного доверия и поддержки беспристрастности и использования достижений науки и техники, современных технологий и информационных технологий.

См.: Чернобель Г.Т. Правовые принципы как идеологическая парадигма // Журнал российского права. 2010. № 1. С. 87.

Таким образом, в новом законе не просто перечислен набор позиций, как в Законе «О милиции», а закреплен целый комплекс императивных предписаний, которые выделены в самостоятельную главу 2. Это, по мнению В.В. Черникова, свидетельство не только использования более совершенной юридической техники, но и признания важнейшей роли принципов деятельности полиции как основных концептуально значимых руководящих сконцентрированные в одной главе, эти концептуальные начала получают юридическую силу, трансформируясь в императивные правила, образующие правовую основу особой системы координат, в пределах которой полиция может и должна осуществлять свою обычную, повседневную деятельность1.

Данные координаты становятся актуальными в случаях, когда управомочивающе-альтернативную или же включающую оценочные понятия), сталкивается с юридическими коллизиями или, напротив, пробелами в законодательстве, и получает вследствие этого дискреционные полномочия (от фр. discretionnaire — зависящий от личного усмотрения).

Таким образом, если принципы деятельности милиции носили во многом декларативный характер, их содержание законом не раскрывалось, то новым законом уделено особое внимание принципам деятельности полиции, которым посвящена отдельная глава.

Новыми являются следующие принципы:

— принцип общественного доверия и поддержки граждан, согласно которому основным критерием деятельности полиции является общественное мнение;

— открытость и публичность;

— беспристрастность;

См.: Черников В.В. Закон о полиции: новеллы и преемственность // Юридическая техника. Н. Новгород, 2011. № 5. С. 31.

— принцип взаимодействия и сотрудничества, в том числе с гражданами и организациями (особо выделяются среди них общественные объединения);

— принцип использования достижений науки и техники, современных технологий и информационных систем.

Анализ принципов, закрепленных Законом «О полиции» показывает, что они самым непосредственным образом связаны с конституционными предписаниями, а механизмы реализации некоторых из них определяются исключительно нормами административного и уголовно-процессуального права1. Рассмотрим принципы более подробно.

Первым в числе принципов деятельности полиции назван принцип соблюдения и уважения прав и свобод человека и гражданина (ст. 5 Закона «О полиции»). Данный принцип имеет непосредственное конституционное содержание и проистекает из смысла ст. 55 Основного закона страны, закрепляющей возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина только посредством закона, принятого на федеральном уровне и в только в определенных целях, а именно: защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, конституционное положение поддерживается и развивается в Законе «О полиции».

С течением времени во взаимоотношении «милиция — граждане»

стала очевидной необходимость, с одной стороны, расширения имеющихся юридических гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина, с другой — формирования новых правовых инструментов и механизмов, необходимых для повышения эффективности деятельности органов правопорядка2.

См.: Костенников М.В., Куракин А.В. Принципы организации и деятельности российской полиции // Государство и право. 2012. № 7. С. 32.

См.: Булавин С.П., Черников В.В. Федеральный закон «О полиции: предпосылки и концептуальные идеи» // Административное право и процесс. 2011. № 4. С. 3.

По верному замечанию О.Ю. Светлышевой, сотрудник полиции должен выстраивать свои взаимоотношения с простыми гражданами на началах социального партнерства, что, безусловно, будет способствовать созданию благоприятные условия для повышения позитивной правовой активности населения, его надежной правовой защищенности1.

Защита прав граждан — показатель демократической зрелости общества и уровня его развития. Решение о переименовании милиции в полицию подразумевает принципиальные преобразования, затрагивающие сущностное назначение полиции, изменение содержания ее работы. Главным ориентиром становятся права и свободы населения. И именно население, отталкиваясь от эффективности их защиты, будет давать оценку результативности деятельности полиции.

Законность — это универсальный правовой принцип. Чтобы добиться высокого уровня законности и правопорядка в обществе, аналогичный уровень должен присутствовать и непосредственно в деятельности правоохранительных органов, и, в частности, полиции.

В ст. 6 Закона «О полиции» закреплено, что она осуществляет свою деятельность в точном соответствии с законом. Сотрудники полиции обязаны соблюдать нормативные предписания, закрепленные в Конституции РФ, текущем законодательстве, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти. Принцип законности подразумевает также соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права, судебных решений.

В деятельности сотрудника полиции не должно быть конфликта между законностью и целесообразностью. Противопоставлять целесообразность См.: Светлышева О.Ю. Взаимные права и обязанности гражданина и сотрудника милиции (Административно-правовой аспект) : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2000. С. 11.

законности (например, принимать решение, противоречащее закону, «прикрываясь» целесообразностью) недопустимо1.

Для успешной реализации принципа законности необходимо, чтобы сотрудник полиции ни при каких условиях не выполнял незаконных требований, приказов и распоряжений вышестоящих должностных лиц. В связи с этим Н.А. Овчинников рассматривает законность как залог правопорядка, важнейшее условия борьбы с коррупцией, но подчеркивает, что в то же время она сама требует комплексного обеспечения (экономическими, организационными, правовыми и иными средствами)2.

реализация и названного первым среди остальных принципа уважения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Сама идея законности должна стать базовой, основополагающей в правосознании каждого сотрудника полиции. Она в свою очередь является опорой режима правопорядка, также предполагающего неукоснительное соблюдение основных прав и свобод личности.

Закрепленный в качестве одной из основ деятельности полиции, принцип беспристрастности коррелирует с конституционным принципом равенства (ст. 19 Конституции), согласно которому государством провозглашается и гарантируется равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности и других, как перечисленных, так и не названных в законе, но возможных в реальности обстоятельств. Полиция как структура, несущая в себе волю государства, обязана встать на защиту прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, не делая приоритета и не умаляя какие-либо из них по мотивам имеющихся различий. Рассматриваемый принцип закреплен в ст. 7 Закона «О полиции», провозглашая обязанность полиции защищать права, свободы и См.: Афанасьев В.С. Проблемы укрепления социалистической законности в деятельности органов внутренних дел // Обеспечение социалистической законности в деятельности органов внутренних дел. М., 1977. С. 4.

См.: Овчинников Н.А. Административно-правовое регулирование обеспечения законности в системе МВД России : дис. … канд. юрид. наук. М., 2011. С. 23.

законные интересы человека и гражданина независимо от перечисленных выше факторов. Кроме того, сотрудник полиции должен уважительно относиться к национальным традициям и обычаям, принимать во внимание особенности разнообразных этнических и социальных групп, религиозных организаций, стремиться в своих действиях к межнациональному и межконфессиональному согласию.

Принцип открытости и публичности в деятельности полиции (ст. Закона «О полиции») основывается на том, что полиция, равно как и другие обществе. Данный факт обязывает полицию действовать открыто в той степени, в которой допускается действующим законодательством и не нарушает прав и законных интересов физических и юридических лиц, а также органов власти и управления. В соответствии с Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о самоуправления»1 граждане, общественные объединения и организации наделены правом в порядке, установленным федеральным законом, получать достоверную информацию о деятельности полиции и ее должностных лиц. В соответствующую информацию гражданам и институтам гражданского общества, если это не противоречит закону. Они должны регулярно проделанной работе, раскрытии наиболее «громких» преступлений.

статистических учетов и наблюдений, данная информация аккумулируется в публикуются и рассылаются в обязательном порядке по соответствующим запросам заинтересованным субъектам. Отдельные показатели работы полиции публикуются в средствах массовой информации. Для пропаганды См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 7, ст. 776.

своей деятельности, а также в целях формирования позитивного образа сотрудника полиции МВД России учреждает ведомственные средства «Профессионал», «Полиция». Существуют официальные сайты МВД России, министерств внутренних дел по республикам, главных управлений, управлений МВД России по иным субъектам РФ1.

Новым принципом деятельности главного правоохранительного органа страны стало общественное доверие и поддержка граждан (ст. 9 Закона «О полиции). Таким образом, общественное мнение стало рассматриваться в качестве важнейшего оценочного критерия деятельности российской полиции. Показателями для оценки общественного мнения выступают:

опрошенных граждан);

— оценка эффективности деятельности полиции как государственного института по защите личных и общественных интересов граждан (доля положительных оценок в числе опрошенных граждан);

— готовность граждан оказать поддержку полиции (доля готовых оказать поддержку от числа опрошенных);

— уровень доверия к полиции (доля выражающих доверие от общего числа опрошенных)2.

Проблема общественной оценки деятельности полиции заключается в правоохранительной структурой страны, с деятельностью которой каждый гражданин сталкивается постоянно, выплескивается все недовольство властью в целом. Кроме того, нельзя забывать, что полиция является органом См.: Костенников М.В., Куракин А.В. Принципы организации и деятельности российской полиции // Государство и право. 2012. № 7. С. 38.

См.: Абрамов О.А. Общественное мнение как важнейший критерий оценки деятельности полиции // Право как ценность и средство государственного управления обществом: сб.

науч. тр. / под ред. П.В. Анисимова и В.А. Рудковского. Волгоград: ВА МВД России, 2011. Вып. 8. С. 221.

государственной власти, реализующим меры государственного принуждения.

Поэтому даже при идеальной работе полиции существует большая вероятность негативных оценок за счет попадания в круг респондентов лиц, недовольных данной структурой в силу объективно сложившихся обстоятельств (например, из-за даже заслуженного привлечения к административной ответственности).

В идеальном варианте деятельность полиции должны оценивать лица, не имеющие проблем с законом и в то же время располагающие достаточным представлением об оцениваемой деятельности.

Одним из механизмов по формированию общественного мнения, безусловно, будут являться предусмотренные Законом «О полиции»

регулярные отчеты должностных лиц ОВД перед представительными (законодательными) органами власти регионального и муниципального уровней и населением.

Инструкция по организации и проведению отчетов должностных лиц территориальных органов МВД России была утверждена Приказом МВД РФ от 30 августа 2011 г. № 9751. По сути, этот приказ — механизм исполнения одного из ключевых положений Закона «О полиции», где говорится, что оценивать работу полиции должно население. То есть мнение жителей конкретного района — главный критерий оценки местного полицейского начальника и участкового. Кроме того, новый документ стал важным шагом к созданию модели партнерства полиции и общества. Невозможно отрицать важность данного шага, ведь закрепленный порядок отчетности может стать важной формой гражданского контроля над Министерством внутренних дел РФ — самой большой в стране силовой структурой2.

Отчеты должностных лиц территориальных органов МВД преследуют, в частности, цели создания условий «прозрачности» деятельности полиции и, См.: Приказ Министерства внутренних дел РФ от 30 августа 2011 г. № 975 «Об организации и проведении отчетов должностных лиц территориальных органов МВД России» // Российская газета. 2011. 30 сент.

См.: Фалеев М. Скажи мне правду, генерал // Российская газета. 2011. 11 октября.

соответственно, возвращения доверия к полицейским со стороны населения.

Отталкиваясь от этого, предусмотрено обязательное условие опубликование отчета в СМИ, а также размещение отчетных материалов на официальных сайтах территориальных органов МВД.

Что касается содержания отчетов, то оно должно включать сведения об итогах рассмотрения обращений граждан, представителей органов государственной власти, общественных организаций, уполномоченных по правам человека. Предполагается освещение результатов мониторинга мнения населения о деятельности полиции, публикаций в СМИ. Помимо этого, от полицейских начальников будет затребована информация о результатах использования финансовых и иных средств, выделенных их подразделениям. Необходимо отметить, что первые отчеты полицейских начальников уже прошли перед населением.

Другими словами, отчеты также отражают еще один принцип деятельности полиции, рассмотренный выше — открытости и публичности.

Принцип взаимодействия и сотрудничества, закрепленный в ст. Закона «О полиции», в самом общем виде означает, что полиция при осуществлении своей деятельности взаимодействует с другими правоохранительными органами, государственными и муниципальными органами, общественными объединениями, организациями и гражданами.

Сотрудничество полиции с государственными и муниципальными органами, общественными и объединениями и организациями строится на паритетной, двусторонней основе: с одной стороны, полиция в пределах своих полномочий оказывает им содействие в обеспечении защиты прав и свобод граждан, соблюдения законности и правопорядка, а также поддержку развитию гражданских инициатив в сфере предупреждения правонарушений и обеспечения правопорядка, с другой стороны последние также должны оказывать содействие полиции при выполнении возложенных на нее обязанностей.

(полиции) и гражданами, то их характер представляет собой один из важнейших индикаторов социально-политической ситуации в стране, так как в глазах населения милиция (полиция), с одной стороны, олицетворяет порядок, установленный законом, а с другой — является наиболее «осязаемым» инструментов власти1.

Принцип использования достижений науки и техники, современных технологий и информационных систем (ст. 11 Закона «О полиции»), без сомнений, следует отнести к числу прогрессивных, отражающих «дух времени» и чрезвычайно перспективных. Начала функционировать государственная информационная система «Правоохранительный портал Российской Федерации», предполагающая умение сотрудников полиции пользоваться современными информационно-телекоммуникационными системами. При этом полицейские обязаны соблюдать порядок работы со служебной информацией, а также режим секретности2.

процессуальным институтам и внедрения новых технических средств в работу оперативных служб проявилось значительное снижение уровня культуры оперативно-розыскных и иных форм и методов полицейской работы. Недостаточность, противоречивость, а иногда и отсутствие правовой судопроизводства приводят к возникновению правовых и процессуальных проблем, существенно влияющих на качество производства следственных действий, рассмотрения уголовных дел в суде, к нарушению прав и свобод граждан3.

См.: Кузьминский Е.Ф., Мазаев Ю.Н., Михайловская И.Б. Милиция и насилие: анализ взаимоотношений // Преступность: что мы знаем о ней. Милиция: что мы думаем о ней / под ред. И.Б. Михайловской. Обнинск, 1994. С. 49.

См.: Костенников М.В., Куракин А.В. Принципы организации и деятельности российской полиции // Государство и право. 2012. № 7. С. 39.

См.: Федюнин А.Е. Правовое регулирование применения технических средств в сфере уголовного судопроизводства // Автореф. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 3.

Введена практика оснащения системами видеонаблюдения дежурных частей. Сделано предложение закреплять портативные видеокамеры на форме (лацкане) определенного рода сотрудников (например, сотрудников ГИБДД) для полной фиксации каждодневной работы полицейского. При этом выявленная попытка удаления или изменения записи должна повлечь за эффективная мера по борьбе с коррупцией и злоупотреблениями, с одной стороны, и средство, позволяющее полицейским быть защищенным от голословных обвинений в превышении должностных полномочий — с другой.

При реализации на практике принципа использования достижений науки и техники, современных технологий и информационных систем возникают проблемы не только субъективного, но и объективного характера, причем не только в нашей стране. Так, в Германии видеонаблюдение в комнатах допросов и камерах существует лишь в ряде федеральных земель.

Председатель Германского профсоюза полиции Р. Вендт озвучил требования данного профсоюза обеспечить камеры во всех помещениях подобного рода.

Основные трудности, как всегда, имеют финансовую природу1. Если средств не хватает в Германии, то что можно говорить о России?

Несмотря на возникающие в процессе практической реализации трудности, закрепление данного принципа на уровне базового закона — это, безусловный шаг вперед на пути комплексной модернизации громоздкого, медлительного, устаревшего механизма правоохранительной системы, доставшейся нам «по наследству» с советского времени.

Таким образом, правовой статус полиции представляет собой совокупность свойств (цели, функций, принципов) и элементов (прав, обязанностей, ответственности и иных ограничений), обособляющих и индивидуализирующих полицию в ряду других органов исполнительной власти.

См.: Розэ А. Камера всеобщего наблюдения // Российская газета. 2012. 3 апреля.

В рамках системного подхода к рассмотрению структуры правового статуса полиции необходимо отметить, что все ее свойства и элементы тесно взаимосвязаны между собой. Из цели деятельности полиции следуют ее задачи, трансформирующиеся в современном законодательстве в основные направления деятельности, т.е. функции. Последние, в свою очередь, предопределяют полномочия, представляющие собой совокупность прав и обязанностей, взятых в единстве. Лишь будучи опосредованы конкретными полномочиями, функции могут быть представлены как конечный этап реализации целей управляющей системы. Полномочия полиции призваны наделить ее возможностью практической реализации возложенных на нее функций. Функция, не подкрепленная соответствующими правами, не может быть осуществлена и лишается практического смысла.

Кроме того, все элементы правового статуса: права, обязанности, ответственность и иные ограничения — вытекают из принципов ее деятельности. Например, принцип беспристрастности (ст. 7 Закона «О полиции») означает, в том числе, ограничение (запрет) для сотрудника полиции состоять в политических партиях, материально поддерживать политические партии и принимать участие в их деятельности. Принцип взаимодействия и сотрудничества (ст. 10 Закона «О полиции») детерминирует как обязанность полиции оказывать содействие государственным и муниципальным органам, общественным объединениям и организациям в обеспечении защиты прав и свобод граждан, соблюдения законности и правопорядка, поддержку развитию гражданских инициатив в сфере предупреждения правонарушений и обеспечения правопорядка, так и право при выполнении возложенных на нее обязанностей требовать соответствующего содействия от вышеперечисленных субъектов.

Только в своем неразрывном единстве свойства и элементы правового статуса полиции образуют целостную систему, обладающую уникальными качествами, отсутствующими у них по отдельности, которые характеризуют социальное назначение полиции, определяют ее место и роль в обществе.

«Права и обязанности» можно с известной долей уверенности назвать конструкций. Взаимоотношения данной пары понятий наиболее полно характеризуется термином «единство», означающим их взаимосвязь, взаимозависимость, взаимообусловленность и взаимодействие — другими словами, фактическую невозможность существования друг без друга.

Универсальность рассматриваемого начала позволила возвести единство прав и обязанностей в ранг принципа права1.

Принцип единства прав и обязанностей является конституирующим для правового статуса полиции, на которую в полной мере распространяются все особенности, характеризующие статус органов исполнительной власти.

Особенность государственных органов и их должностных лиц как субъектов права заключается в слиянии их прав и обязанностей.

Предоставленные им возможности по отношению к другим лицам (гражданам) одновременно выступают как долженствования (обязанности) перед государством и обществом. Эту особенность отмечает Д.Н. Бахрах, полагая, что само рассмотрение прав и обязанностей таких специальных субъектов, как государственные служащие, можно проводить только в их единстве, взаимной связи, взаимной обусловленности2.

Субъективное право заключает в своей сути понятие возможности, юридическая обязанность — понятие необходимости, также образующие логико-философскую пару. Стремление личности к максимально полному удовлетворению своих потребностей и интересов приходит в противоречие с фактом существования объективной необходимости. Это противоречие в См., напр.: Грачев Т.С. Единство прав и обязанностей как принцип права:

общетеоретический аспект : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2010. С. 10.

См.: Бахрах Д.Н. Административное право: учебник. М., 1996. С. 378.

необходимость не разделены между собой «высокой стеной»: первая, определенные возможности2.

С позиции административного права, единство (в значении слияния) прав и обязанностей в сфере правоохранительной деятельности обусловлено тем, что должностные лица соответствующих государственных органов, обязанностью, и несут за свои действия (бездействие) ответственность перед вышестоящими органами, государством и обществом3.

Однако тот факт, что права и обязанности полиции находятся в неразрывном единстве, вовсе не означает, что они одинаковы в своем законодательном закреплении. Равноправие субъектов права встречается далеко не всегда. Если рассматривать отношения граждан друг с другом, то здесь присутствует изначальное равенство в возможностях и гарантиях их реализации и защиты. Но если же анализировать отношения граждан и государственными органами и должностными лицами индивид всегда оказывается более «слабым». Необходимость защиты прав человека в его отношениях с властными структурами предопределила установление особых принципов регулирования их деятельности. Основным среди них выступает «дозволено только то, что прямо разрешено».

Принцип, противоположный вышеназванному, а именно «дозволено все, что не запрещено», являющийся базовым в регулировании отношений равных по статусу субъектов (прежде всего граждан между собой), также См.: Чухвичев Д.В. Свобода личности и юридическая ответственность // Государство и право. 2005. № 3. С. 104.

См.: Юнусов М.А. Реализация человеком и гражданином в Российской Федерации конституционных обязанностей как важнейшее условие законности (теоретико-правовое исследование) // Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Челябинск, 2006. С. 12.

См.: Гукасян Р.Е. Концепция слияния прав и обязанностей и административнокомандные методы управления // Советское государство и право. 1989. № 7. С. 29.

применим в некоторых ситуациях. Так, например, он вполне допустим во внутренних отношениях государственных органов и должностных лиц на горизонтальном уровне. Однако он не должен представлять угрозу правам и свободам граждан при их взаимодействии с правоохранительными органами.

Модель правового регулирования, по нашему мнению, должна быть следующей: при формировании общей нормы, закрепляющей компетенцию (полномочия) должностных лиц, т.е. цель деятельности и законные средства ее достижения, дается исчерпывающий перечень позиций, за рамками которого все остальное им запрещено. При отсутствии же перечня конкретных полномочий должен вступать в действие принцип «разрешено все, что находится в рамках поставленной цели и намеченных задач»1.

государственных органов и их должностных лиц особенно соблюдение правил юридической техники, которыми выступают: четкость, ясность, логичность, исчерпывающий, но достаточный объем информации. И напротив, расплывчатость формулировок, запутанность в изложении мысли, непоследовательность, дублирование или же недостаточность информации чрезвычайно опасны в регулировании именно данных категорий отношений, поскольку создают возможность толкования норм в свою пользу и, соответственно, злоупотребления правами.

Так, закрепление задачи достигнуть определенную цель любыми путями может «камуфлировать» неоправданно широкий перечень прав, которые могут быть для этого использованы. Советская история знает такой пример, а именно в тридцатых годах прошлого века органы НКВД наделялись чрезвычайно объемными правомочиями по использованию самых различных средств для борьбы с «врагами народа»2.

См.: Игнатенкова К.Е. Дозволение как способ правового регулирования : дис. … канд.

юрид. наук. Саратов, 2006. С. 92.

См.: Денисов С.А. Административизация правовой системы: Влияние обособленных управленческих групп на правовую систему общества. Екатеринбург, 2005. С. 169.

Отталкиваясь от написанного выше, можно сделать вывод о том, что в правовом статусе полиции обязанности первичны по отношению к правам.

Не случайно глава 3 Закона «О полиции» называется «Обязанности и права полиции». Обязанности идут «впереди» прав и в названии главы, и в последующем изложении в конкретных статьях (ст. 12 и 13 соответственно).

Аналогичной точки зрения придерживается, например, Ю.Н. Старилов, отмечая, что «обязанности государственного служащего характеризуют сущность его служебной деятельности, ибо государство (государственный орган) принимает на работу гражданина, главным образом, с целью возложения на него соответствующих должностных обязанностей»1.

Обязанности полиции достаточно многообразны, в связи с чем в целях упорядочения и систематизации их можно наглядно представить в виде пирамиды.

Назначение полиции, основная цель деятельности и роль в обществе закреплена в первой статье Закона «О полиции» и заключается в защите иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействии преступности, охране общественного порядка, собственности, обеспечении общественной соответствующую главную обязанность полиции — защищать жизнь, здоровье, права и свободы людей, осуществлять противодействие преступности, охранять общественный порядок, собственность, обеспечивать обязанностей полиции она располагается непосредственно на ее вершине.

Уровнем ниже рассматриваемой пирамиды расположена еще одна важнейшая обязанность полиции, которую законодатель выделил особо, хоть и сформулировал весьма странным образом в ч. 2 ст. 1 Закона: «Полиция незамедлительно приходит на помощь каждому, кто нуждается в ее защите от преступных и иных противоправных посягательств». В таком виде См.: Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996. С. 324.

создается впечатление, что это некая данность, отражающая реальное действительности. Можно согласиться с идеей законодателя, что данная значимости, однако изложить ее следует в традиционном виде, а именно:

«Полиция обязана незамедлительно приходить на помощь каждому, кто посягательств». В противном случае по существу обязывающая норма рискует оказаться лишь декларацией, за которую невозможно «спросить».

Дело в том, что наступление ответственности может последовать только за максимально четко и конкретно, чего опять же, мы не наблюдаем в Законе «О полиции».

Упомянутую выше норму в литературе трактуют как так называемые «уличные» обязанности сотрудников полиции, которые появляются у полицейского только в тех случаях, когда он становится очевидцем правонарушения, совершаемого в общественном месте, либо о нем ему сообщают другие очевидцы1.

аналогичных обязанностей милиционера, установленных в ч. 2 ст. 18 Закона «О милиции». Итак, сотрудник полиции, независимо от замещаемой должности, места нахождения и времени суток обязан:

правонарушений и несчастных случаев, а также тем, кто находится в беспомощном либо опасном жизни и здоровья состоянии, первую помощь;

2) в случае обращения гражданина с заявление о преступлении, административном правонарушении, происшествии либо в случае выявления См.: Булавин С.П., Черников В.В. Правовой статус сотрудника полиции // Административное право и процесс. 2011. № 9. С. 5–6.

таковых принять меры по спасению гражданина, превенции и (или) пресечению противоправного деяния, задержанию лиц, подозреваемых в его совершении, по охране места противозаконного действия и сообщить об этом в подразделение полиции.

Основной объем обязанностей полиции составляют обязанности, которые так и следует называть — основные, или сущностные. К ним относятся такие обязанности, целью которых является решение задач, предназначения.

Рассматриваемого рода обязанностям посвящена отдельная статья Закона «О полиции», а именно статья 12, где дается их подробный перечень.

Данный способ закрепления обязанностей использовался и в Законе «О устанавливающая перечень обязанностей милиции.

законодательном уровне ее прав и обязанностей. В советский период ее Допустимыми способами восполнения этих пробелов считалось подзаконное правовое регулирование и правоприменительная практика, основанная на так называемом «явочном» порядке. Как пишет В.В. Черников, «при таком становившийся жертвой государственного произвола. Да и сам сотрудник контролирующими органами»1. Поэтому вполне обоснованно, что Закон «О милиции» юридически оформил многие из правомочий, скрытых под эгидой ведомственности, а также определил основания и порядок применения физической силы, специальных средств и оружия.

Черников В.В. Закон о полиции: новеллы и преемственность // Юридическая техника. Н.

Новгород, 2011. № 5. С. 33.

Закон «О полиции» продолжил процесс юридической формализации полномочий полиции. Была осуществлена кодификация многих прав и обязанностей, которые содержались в иных законодательных актах и подзаконных регламентах.

При этом необходимо отметить, что большая часть обязанностей исследуемого правоохранительного органа была перенесена из одного закона в другой. Принципиальные изменения заключаются в следующем:

Во-первых, рост преступности, угроза терроризма, другие вызовы современного мира потребовали от сотрудников полиции высокого профессионализма, умения эффективно и четко решать задачи в сфере обеспечения правопорядка и защиты граждан, общества и государства. В этой связи круг обязанностей, возложенных на сотрудников полиции, был дополнен новыми, к которым относятся:

— принятие, при чрезвычайных ситуациях, неотложных мер по спасению граждан, охране имущества, оставшегося без присмотра, содействие в этих условиях бесперебойной работе спасательных служб, обеспечение общественного порядка при проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотий;

— принятие в соответствии с федеральным законом мер, направленных на предупреждение, выявление и пресечение экстремистской деятельности общественных объединений, религиозных и иных организаций, граждан;

— участие в мероприятиях по противодействию терроризму и в обеспечении правового режима контртеррористической операции, а также в обеспечении защиты потенциальных объектов террористических посягательств и мест массового пребывания граждан, в проведении экспертной оценки состояния антитеррористической защищенности и безопасности объектов;

государственной защиты потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц.

— выдача при приеме и регистрации заявлений и сообщений о преступлениях уведомлений об их принятии (в случае передачи этих заявлений и сообщений в другие органы, к компетенции которых относится решение этих вопросов, уведомление в течение 24 часов заявителя).

В обязанности полиции входит государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц (ст. 2 ч 1 п. Закона «О полиции»). Однако, считает С.И. Балабкин, предотвращение посягательств на жизнь, здоровье и имущество сотрудников полиции (обеспечение собственной безопасности), должностных лиц иных контролирующих органов и граждан (предупреждение и пресечение преступлений), чем в любом случае будет заниматься полиция, т.к. это один из составляющих элементов борьбы с преступностью, нельзя рассматривать в качестве самостоятельного (причем одного из основных) направления полицейской деятельности. Функции государственной защиты указанных лиц следует относить к функциям либо специализированного подразделения Федеральной службы судебных приставов либо Федеральной службы охраны Российской Федерации1.

Во-вторых, Закон «О полиции» устанавливает, что перечень ее обязанностей является исчерпывающим. Он может быть дополнен только путем внесения соответствующих изменений в указанный нормативный правовой акт (ч. 2 ст. 12). Тем самым ограничивается субъективизм исполнительной власти в использовании полиции не по назначению.

Наконец, в основании пирамиды располагаются обязанности, целью которых является обеспечение нормального функционирования полиции как См.: Балабкин С.И. Трансформация органов внутренних дел: текущее состояние // Право и политика. 2011. № 10. С. 1663–1664.

органа государственной власти, их можно определить как вспомогательные.

Они объединены в ст. 27 Закона «О полиции» и представляют собой обязанности сотрудников полиции знать и соблюдать Конституцию РФ, законы и иные нормативные правовые акты, выполнять приказы и распоряжения руководителей, соблюдать внутренний распорядок и т.п.

В ходе реформы МВД изменения произошли не только в основных (сущностных) обязанностях полиции, но и во вспомогательных. Так, одной из новелл в перечне обязанностей данного вида является то, что полицейские теперь должны объяснять происхождение своего имущества1.

Согласно п. 10 ч. 1 ст. 27 Закона «О полиции», сотрудники обязаны представлять в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и функционирует, эмпирический опыт ее практической реализации получен в ходе внеочередной аттестации. При этом возникли сложности объективного характера, в частности, в аспекте проверки сведений о принадлежащих сотрудникам полиции и членам их семей на правах собственности недвижимости зарубежом. Решающую роль в создании объективной картины положения вещей сыграло международное полицейское сотрудничество, результатом чего стало добровольное увольнение ряда сотрудников2.

Для повышения эффективности практической реализации системы декларирования важно пошаговое регламентирование совместных действий структурами происходит обмен информацией не только непосредственно о преступлениях и иных правонарушениях но и о случаях «внешнего См.: Петров В. Не до последних носков // Российская газета. 2011. 9 декабря.

См.: Не мешайте контрразведке // Российская газета. 2012. 27 марта.

проявления коррупции» (о дорогих покупках, которые не может покрыть зарплата сотрудника полиции).

Корректировка правового статуса сотрудника правоохранительного органа, в частности путем появления новой обязанности, объективно отражает изменения, происходящие в российской политико-правовой действительности. Например, такое направление правовой политики современной России, как антикоррупционное, актуализировавшееся по инициативе бывшего Президента РФ Д.А. Медведева1, оказало самое непосредственное влияние на появление обязанности сотрудника полиции уведомлять непосредственного начальника, органы прокуратуры Российской Федерации или другие государственные органы о каждом случае обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений (п. 14 ч. 1 ст. 28 Закона «О полиции»).

Подчеркнем еще раз, что Законы «О полиции» и «О службе в органах внутренних дел РФ» — это, безусловно, существенный шаг вперед в отношении официального закрепления основ правового статуса полиции, в частности, обязанностей ее сотрудников. В действовавшем ранее Положении «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации»2 была лишь бланкетная норма, устанавливающая, что «Сотрудник органов внутренних дел выполняет обязанности и пользуется правами в пределах своей компетенции по занимаемой должности в соответствии с действующим законодательством, Присягой, настоящим Положением и контрактом» (ст. 4).

В 2008 г. законодательное закрепление обязанностей полиции было дополнено путем включения в Положение статьи 9.1. «Ограничения, запреты и обязанности, связанные с прохождением службы в органах внутренних См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 05 ноября 2008 г. «Послание Президента РФ Федеральному Собранию» // Российская газета. 2008. 6 ноября.

См.: Постановление ВС РФ от 23 декабря 1992 г. № 4202-1 «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 2, ст. 70.

отсылающую к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»2 и Федеральному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»3.

Законы «О полиции» и «О службе в органах внутренних дел РФ», что, на наш взгляд, чрезвычайно важно в плане совершенствования правового статуса главного правоохранительного органа страны, не пошли по пути бланкетного закрепления обязанностей полиции. Подробное перечисление всех вспомогательных обязанностей полиции (т.е. тех, которые обеспечивают исполнение сотрудниками основных, сущностных обязанностей) в отдельной статье, пусть даже кажется, что они очевидны (обязанность соблюдать Конституцию РФ и законы, не допускать злоупотреблений служебными полномочиями, соблюдать внутренний служебный распорядок и т.п.), без сомнения будет способствовать более строгой реализации данных норм.

Неудовлетворительное состояние системы МВД России последних лет, детерминировавшее проведение ее полномасштабной реформы, во многом провоцировалось неопределенностью правового статуса милиции, прежде всего, ее прав и обязанностей. Сотрудников правоохранительных органов, если так можно выразиться, «развращала» реальная возможность в отсутствии четкой регламентации расширительно трактовать свои полномочия и избегать ответственности как за неисполнение обязанностей, так и за злоупотребление правами.

Второй элемент, образующий в сочетании с обязанностями полиции ядро правового статуса данного органа — это права полиции. При этом необходимо разграничивать понятия «права полиции» и «права сотрудников См.: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ (ред. от 21.11.2011) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции"» // Собр.

законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52 (ч. 1), ст. 6235.

См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52 (ч. 1), ст. 6228.

См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31, ст. 3215.

полиции». На самом деле и в том, и в другом случае субъектом прав выступает конкретное лицо, находящееся на службе в полиции, однако здесь есть несколько нюансов.

Права сотрудников полиции можно рассматривать в двух различных аспектах. В первом имеются ввиду права, которыми он наделяется для реализации целей, поставленных перед полицией, т.е. выполнения возложенных на них обязанностей, которые можно назвать праваполномочия. Во втором же случае подразумеваются права, не отражающие сущностное содержание деятельности полиции как органа государственной власти, но дающие возможность удовлетворения личных интересов сотрудника (право на достойную оплату труда, право на отдых, право на удовлетворение жилищных потребностей и т.д.), именуемые нами как правапривилегии. Понятно, что права и первой и второй группы появляются у лица только в связи с его поступлением на службу в полицию, однако именно права первой группы определяют ее место в ряду всех иных органов государственной власти и в обществе в целом, другими словами, образуют ядро ее правового статуса. И именно их имеют ввиду при употреблении словосочетания «права полиции».

Права первой группы (права-полномочия) сотрудников полиции вторичны, производны от их основных обязанностей. Это подтверждает и законодатель, формулируя ч. 1. ст. 13 Закона «О полиции» следующим образом: «Полиции для выполнения возложенных на нее обязанностей предоставляются следующие права…».

В свою очередь права-полномочия сотрудников полиции можно классифицировать следующим образом:

1. Общие права — это права сотрудника полиции как государственного служащего.

2. Специальные права — права, которые сотрудник полиции выполняет по должности. Они производны от общих прав полиции и являются формой их реализации. Их набор зависит от вида полицейского подразделения (оперативный сотрудник, патрульный, инспектор дорожно-патрульной территориальный орган). Перечень специальных прав содержится в должностном регламенте (должностных инструкциях) сотрудника полиции, утверждаемом соответствующими руководителями.

Общие права сотрудника полиции как государственного служащего, представляющие наибольший интерес для нашего исследования, определены в ч. 1 ст. 13 Закона «О полиции». Их реализация образует повседневную деятельность полиции как правоохранительного органа. К ним относятся такие наиболее часто используемые права, как:

— проверять документы, удостоверяющие личность граждан;

— проверять у граждан, должностных лиц, общественных объединений и организаций документы, подтверждающие разрешение совершения тех или иных действий или на осуществление конкретного рода деятельности;

— вызывать в полицию граждан и должностных лиц по расследуемым административных правонарушениях;

— получать доступ к необходимым документам в государственных и муниципальных органах, общественных объединениях и организациях;

— патрулировать населенные пункты и общественные места;

служебное помещение территориального органа или подразделения полиции;

— осуществлять личный досмотр граждан и др.

Все названные и иные, перечисленные в Законе «О полиции», права установленных законом (как правило, в той же норме, что и сами права).

Например, проверять документы, удостоверяющие личность граждан, сотрудник полиции может, только если имеются данные, дающие основания подозревать их в совершении преступления или полагать, что они находятся в розыске, либо если имеется повод к возбуждению в отношении этих граждан дела об административном правонарушении, а равно если имеются основания для их задержания в случаях, предусмотренных федеральным законом (п. 2. ч. 1. ст. 13 Закона «О полиции»).

Наиболее спорным правам-полномочиям сотрудников полиции законодатель посвятил две отдельные главы нового Закона «О полиции», а именно главу 4 «Применение полицией отдельных государственного принуждения» и главу 5 «Применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия». Это вполне оправдано, ибо данная группа прав может существенно ограничить, а в некоторых случаях — нарушить права и свободы граждан, в связи с чем необходима максимально жесткая регламентация их использования.

Так, в Законе «О полиции» четко регламентируется порядок и условия задержания граждан, обязанности работника полиции и права задержанного (ст. 14). В каждом случае задержания гражданина, сотрудник полиции обязан разъяснить ему причины и основания задержания, его право на юридическую помощь, право на уведомление близких родственников или близких лиц о факте его задержания, право на отказ от дачи объяснения.

Полиция, защищая право каждого на неприкосновенность жилища, обладает правом вхождения (проникновения) в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории. В ст. 15 Закона «О полиции»

предусмотрены основания для таких действий: спасение жизни граждан и их имущества, обеспечение безопасности граждан или общественной безопасности при массовых беспорядках и чрезвычайных ситуациях;

задержание лиц, подозреваемых в совершении преступления; пресечение преступления; установление обстоятельств несчастного случая.

Более того, в случаях пресечения преступления, сотрудник полиции вправе при необходимости произвести взлом (разрушение) запирающих устройств, элементов и конструкции, препятствующих проникновению в помещение. При этом сотрудник полиции обязан в течение 24 часов письменно сообщить о вхождении (проникновении) своему начальнику, проинформировать собственника помещения, а также письменно уведомить прокурора.

К новеллам в правах полиции, предусмотренных Законом «О полиции»

и отсутствовавших в Законе «О милиции», следует отнести право обработки данных о гражданах, необходимых для выполнения возложенных на нее обязанностей с последующим внесением полученной информации в банки данных (ст. 17).

огнестрельного оружия подробно регламентируется в отдельной главе Закона, где особо выделен порядок его реализации, запреты и ограничения, с ним связанные, что должно обезопасить граждан от незаконных действий сотрудников правоохранительных органов. В частности, данные права предоставлены не всем сотрудникам полиции (например, им не обладают сотрудники полиции, не прошедшие проверку на профессиональную пригодность к действиям, связанным с применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия до решения аттестационной комиссии).

сотрудниками полиции физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. В настоящее время применение физической силы допускается для доставления в служебное помещение территориального органа или подразделения полиции, в помещение муниципального органа, в иное служебное помещение лиц, совершивших преступления и административные правонарушения (п. 2 ч. 1 ст. 20 Закона). Применение специальных средств (электрошоковых устройств, водометов, бронемашин и т.п.) может иметь место для защиты охраняемых объектов, блокирования движения групп граждан, совершающих противоправные действия (п. 11 ч. ст. 21 Закона). Сотрудник полиции также вправе применить огнестрельное оружие для разрушения запирающих устройств, элементов и конструкций, препятствующих проникновению в жилые и иные помещения (п. 3 ч. 3 ст. Закона).

Новым Законом ужесточен контроль за случаями применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Сотрудник полиции обязан уведомить о случаях применения не только огнестрельного оружия, но и физической силы, а также специальных средств. В случае причинения гражданину телесных повреждений в результате применения физической силы или специальных средств должны уведомляться его близкие родственники или близкие лица. В случае причинения гражданину ранения либо наступления его смерти в результате применения сотрудником полиции физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия в течение 24 часов уведомляется прокурор. Более того, о каждом случае применения физической силы, в результате которого причинен вред здоровью или материальный ущерб гражданину либо организации, а также о каждом случае применения специальных средств и огнестрельного оружия, сотрудник полиции обязан в течение 24 часов предоставить рапорт непосредственному начальнику либо руководителю близлежащего территориального органа полиции.

Анализ законодательства и практики его применения демонстрирует явно прослеживающуюся тенденцию к максимальному сокращению случаев использования сотрудниками «силовых» методов. С одной стороны, это вполне оправдано — в русле общемировых демократических «настроений», когда сила для решения любого конфликта должна применяться в самую последнюю очередь. С другой стороны, «суровая» российская действительность показала свою неготовность к подобным «миротворческим» стремлениям законодателя. Наглядно это проявилось в случае избиения сотрудника полиции на московском рынке «Матвеевский», когда он с двумя другими оперативниками пытались задержать приезжего из Дагестана, подозреваемого в изнасиловании несовершеннолетней, и на его защиту бросилась целая толпа — человек двадцать. При этом несмотря на то, что у всех полицейских было при себе оружие, ни один не попытался им воспользоваться. Объясняется это опасением последующих обвинений в превышении должностных полномочий, в нападении на «беззащитных граждан». Но это не должно служить оправданием пассивности полиции в тех случаях, когда от нее требуются решительные действия, от которых зависит безопасность как самих стражей порядка, так и рядовых граждан.

Такая позиция поддерживается и самими полицейскими: «Каждый человек должен понимать, что полицейский — это представитель закона. Поднял руку на закон — будет наказан»1.