«ВИНОГРАДОВА Валентина Сергеевна ПРАВОВОЙ СТАТУС ПОЛИЦИИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ТЕОРЕТИКО-ИНСТРУМЕНТАЛЬНЫЙ И СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ 12.00.01 – теория и история права и государства; история учений о праве и государстве ...»

На правах рукописи

ВИНОГРАДОВА Валентина Сергеевна

ПРАВОВОЙ СТАТУС ПОЛИЦИИ

В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ:

ТЕОРЕТИКО-ИНСТРУМЕНТАЛЬНЫЙ

И СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ

12.00.01 – теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель:

кандидат юридических наук, доцент А.Д. Гуляков Краснодар 2014 2

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ......................................................

ГЛАВА 1. ПРАВОВОЙ СТАТУС

КАК ЮРИДИЧЕСКАЯ КАТЕГОРИЯ.............................. § 1.1. Правовой статус: понятие, структура, виды................... § 1.2. Правовой статус государственных органов...................

ГЛАВА 2. ПРАВОВОЙ СТАТУС ПОЛИЦИИ:

ПОНЯТИЕ, ЭВОЛЮЦИЯ, СТРУКТУРА........................... § 2.1. Эволюция правового статуса полиции....................... § 2.2. Современный правовой статус полиции:

понятие и структура...................................... § 2.3. Элементы правового статуса полиции....................... 2.3.1. Обязанности и права полиции........................ 2.3.2. Ответственность и иные ограничения в отношении полиции..............................

ГЛАВА 3. ПУТИ УСОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

ПРАВОВОГО СТАТУСА ПОЛИЦИИ:

ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ.................... ЗАКЛЮЧЕНИЕ................................................ БИБЛИОГРАФИЯ..............................................

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Современный этап общественного развития предъявляет к праву как важнейшему социальному регулятору новые требования. В его основу должен быть положен человекоцентристский подход, ориентированный на максимальную защищенность прав и свобод человека, которая в свою очередь невозможна в обществе с неустойчивой криминальной обстановкой, поддерживаемой высоким уровнем коррупции.

Именно две эти важнейшие задачи — борьбу с преступностью и защиту прав, свобод и законных интересов граждан — в равной степени и призвана сочетать в своей деятельности полиция как формально новый, но в то же время унаследовавший многие черты своего предшественника, орган государственной власти Степень доверия населения к полиции является одним из важнейших показателей уровня развития общества. К сожалению, по этому критерию наша страна уже на протяжении достаточно длительного времени далека от идеала. Милиция (а позднее и полиция) не только не расценивалась как орган, призванный оберегать и защищать человека от противоправных действий других лиц, но и зачастую воспринималась как силовая структура, несущая в себе угрозу интересам граждан.

Коррумпированность правоохранительных органов стала восприниматься как нечто совершенно естественное, «неизбежное зло», превратившись в систему, с которой, по мнению большинства, бессмысленно бороться — под нее можно лишь «подстраиваться». В определенный момент времени авторитет правоохранительных органов в России упал до такого уровня, что стала очевидной необходимость принятия решительных шагов в целях принципиального исправления ситуации. Поэтому целесообразность начавшегося и пока еще не завершившегося масштабного реформирования (иногда даже употребляют термин «чистка») правоохранительных структур возражений не вызывает, основные вопросы — к методам ее проведения, конкретным мероприятиям.

Переименование милиции в полицию, лежащее «на поверхности»

реформ, у большинства населения вызвало не слишком положительную реакцию — от недоумения, до полного неприятия. Вместе с тем, это не просто смена названия, а шаг, обозначивший собой попытку проведения глубинной перестройки всей системы МВД. Насколько удачной оказалась это попытка, покажет время, однако определенные положительные сдвиги уже налицо.

сформировался новый правовой статус полиции. Все его элементы: цели и задачи полиции, принципы ее деятельности, набор полномочий (прав и обязанностей), новые требования, предъявляемые к поступающим на службу в полицию, ограничения, связанные с ней, усиление ответственности и т.д.

свидетельствует о направлении смещения акцентов функционального назначения рассматриваемого органа с традиционного карательного к еще непривычному правозащитному. Вместе с тем, абсолютизация, «идолизация»

данного переориентирования также неприемлема, что наглядно продемонстрировал ряд случаев: стремление «уберечь» права и свободы граждан (а преступники к ним тоже относятся) приводит к тому, что защита требуется уже самим стражам порядка.

Приведенный выше пример свидетельствует об актуальности поиска наиболее оптимального сочетания элементов в правовом статусе полиции, прежде всего ее обязанностей и прав, т.е. необходимости действовать во благо общества, с одной стороны, и возможности использовать для этого представляется изучение зарубежного опыта, прежде всего, стран, выделяющихся на фоне других низким уровнем преступности и высокой степенью общественного доверия к полицейским.

переименования главного правоохранительного органа страны, обозначившего собой масштабные преобразования всей структуры органов Министерства внутренних дел, дефицит научных исследований по избранной проблематике, адекватных современным реалиям, ощущается особенно остро.

Современное состояние разработанности темы характеризуется наличием двух основных направлений научного анализа. С одной стороны, довольно широкий спектр ученых исследовал проблемы правового статуса (положения), и его отдельных элементов, однако, в основном это касалось индивидуальных субъектов, т.е. личности. Среди них следует выделить: С.С.

Алексеева, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, А.С. Иоффе, В.А. Кучинского, А.И. Лепешкина, Е.А. Лукашеву, Н.С. Малеина, А.В. Малько, Н.И. Матузова, В.А. Патюлина, М.А. Шаргородского, В.Б. Щетинина, Ц.А. Ямпольскую и др. Более узкой направленностью отличаются работы представителей отраслевых наук, прежде всего, административного права, предметом которых выступили характеристика государственной службы в целом и различные аспекты правового статуса отдельных государственных органов, например, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, С.Н. Братановского, Ю.М.

Козлова, Е.В. Колесникова, В.М. Манохина, А.В. Оболонского, Ю.Н.

Старилова, С.Е. Чанова, Л.С. Юнусовой и др.

С другой стороны, ряд ученых избрал объектом своих научных исследований вопросы правового регулирования деятельности милиции, такие как: Ю.Е. Аврутин, Ф.М. Городинец, А.В. Гусев, Б.П. Кондрашов, О.Ю. Светлышева, Н.Г. Хижняков, Л.М. Яблонская. В периодической литературе встречаются отдельные публикации, затрагивающие те или иные аспекты правового статуса уже переименованного правоохранительного органа, например, статьи С.П. Булавина, Г.Г. Небратенко, В.В. Черникова, М.В. Костенникова, А.В. Куракина.

исследование монографического уровня, предметно посвященное общетеоретическому анализу месту и роли полиции в современном Российском государстве в сравнительном срезе с зарубежными странами, на настоящий момент отсутствует.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования выступает правовой статус полиции как главного правоохранительного и правозащитного органа Российской Федерации.

Предмет исследования составляет общетеоретическая модель правового статуса полиции, его элементы и системные связи между ними, соотношение с аналогичными структурами в зарубежных государствах.

Цели и задачи исследования. Основная цель настоящей работы заключается в теоретико-инструментальном и сравнительно-правовом анализе правового статуса полиции в Российском государстве.

Для достижения названной цели планируется решить следующие задачи:

— рассмотреть понятие правового статуса с позиции субъектной классификации;

— исследовать особенности правового статуса государственных органов;

— проследить эволюцию правового статуса полиции с момента появления до настоящего времени;

— сформулировать понятие правового статуса полиции, определить ее место и роль в механизме современного государства;

— дать характеристику элементов структуры правового статуса полиции, выявить системные связи между ними;

— проанализировать права и обязанности полиции как ядро ее правового статуса, рассмотреть каждый из элементов пары в качестве комплексного образования;

— изучить ограничения в отношении полиции, определить положение юридической ответственности в их системе;

проанализировать положительный зарубежный опыт повышения эффективности полицейской работы;

— выработать предложения по оптимизации правового статуса полиции в Российской Федерации.

Методологической основой работы выступил диалектикоматериалистический метод познания правовой действительности, помимо частноправовые методы.

Так, исторический метод был применен для ретроспективного анализа функций основного правоохранительного органа. Системный подход позволил рассмотреть правовой статус полиции в качестве совокупности взаимосвязанных элементов, только в своем единстве позволяющих индивидуализировать ее место и роль в ряду других органов Российского государства. Методы моделирования и прогнозирования применялись для анализа вариантов развития правового статуса полиции в ближайшей и долгосрочной перспективе. На основе логического метода были сформулированы определения рассматриваемых явлений.

При работе с текстами нормативных актов в качестве основного использовался формально-юридический метод. Сопоставительный анализ отечественного и зарубежного опыта повышения эффективности деятельности полиции посредством модернизации отдельных элементов ее статуса был проведен на основе сравнительно-правового подхода.

Теоретическая основа диссертации представлена специальной юридической литературой. В ходе исследования автор опирался на труды ученых-правоведов, разрабатывавших категорию правового статуса, как с общетеоретической, так и отраслевых (административной, трудовой) позиций. Была исследована монографическая и периодическая научная литература, а также публицистический материал, посвященный наиболее проблемным аспектам правового положения полиции в современной России.

Нормативно-эмпирическая основой работы выступили Конституция РФ, текущее законодательство, подзаконные нормативные правовые акты, судебная практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, а также международные правовые акты. При этом особое внимание было уделено документам, непосредственно закрепляющим особенности правового положения полиции и ее сотрудников.

Научная новизна исследования обусловлена самой формулировкой тематики, а также поставленными задачами и заключается в том, что диссертация представляет собой одно из первых системных исследований монографического уровня, предметно посвященных теоретикоинструментальному и сравнительно-правовому анализу правового статуса полиции как, с одной стороны, обновленного, а с другой — сохранившего в себе целый ряд основных черт ранее действовавшего, правоохранительного органа страны. Особенность представленной работы состоит, в частности, в интеграции общетеоретических и отраслевых наработок с целью создания модели правового статуса полиции как системного образования, включающего определенный набор взаимосвязанных элементов.

Дано авторское определение понятия «правовой статус полиции», предложен оригинальный взгляд на его структуру.

Новизной отличается моделирование системы обязанностей полиции в качестве пирамиды, а также классификация ее прав по содержательной направленности. Впервые проведена функциональная структуризация ограничений в отношении полиции.

На основе сравнительного анализа отечественного и зарубежного реформирования полиции как элемента государственно-правового механизма, обосновывает необходимость усиления конкретных направлений ее деятельности.

На защиту выносятся следующие основные теоретические положения:

1. Правовой статус государственных органов складывается из отраслевых статусов: административно-правового статуса (основного, но, тем не менее, не исключающего присутствия элементов других статусов), трудового статуса его сотрудников как государственных служащих, гражданско-правового статуса конкретного органа, вступающего в гражданско-правовые отношения с иными субъектами, основанные на принципах равенства, диспозитивности и т.п. В этой связи целесообразным представляется введение в научный, а также законодательный оборот путем закрепления в нормативном правовом акте понятия юридического лица публичного права, что позволит более точно определить правовой статус данного вида коллективных субъектов, очертить их права и обязанности и исключить тем самым возможность злоупотреблений правами с их стороны, снизить масштабы коррупции в органах государственной власти и одновременно повысить престиж государственной службы в России.

2. Правовой статус полиции представляет собой закрепленную в нормативных правовых актах, совокупность определенных государством свойств (цели, функций, принципов) и элементов (прав, обязанностей, ответственности и иных ограничений) полиции как государственного органа исполнительной власти, характеризующих его потенциальные возможности вступать в административно-правовые и гражданско-правовые отношения в рамках выполнения основного назначения — защиты и охраны жизни, здоровья, прав и свобод человека (как российских, так и иностранных граждан, а также лиц без гражданства), собственности, борьбы с преступностью, обеспечения общественного порядка и общественной безопасности.

3. С позиции системного подхода к структуре правового статуса полиции, все его свойства и элементы тесно взаимосвязаны между собой. Из цели деятельности полиции следуют ее задачи, трансформирующиеся в современном законодательстве в основные направления деятельности, т. е.

функции. Последние, в свою очередь, предопределяют полномочия, представляющие собой совокупность прав и обязанностей, взятых в единстве. Помимо этого, все элементы правового статуса: права, обязанности, ответственность и иные ограничения — вытекают из принципов ее деятельности. Только в своем неразрывном единстве свойства и элементы правового статуса полиции образуют целостную систему, обладающую уникальными качествами, отсутствующими у каждого из них по отдельности, которые характеризуют социальное назначение полиции, определяют ее место и роль в обществе.

4. Права и обязанности полиции, а также ее сотрудников необходимо рассматривать в их единстве, поскольку именно в таком качестве они проявляют себя в действии на практике, а с теоретико-методологической точки зрения — образуют ядро правового статуса полиции. При этом обязанности полиции первичны по отношению к правам, представляя собой конструкцию «права внутри обязанностей» — возможности, которыми наделяются сотрудники полиции для выполнения закрепленных за ними функций. Эти возможности, в свою очередь, также имеют собственную структуру, в результате чего образуется более сложная конструкция «обязанности внутри прав внутри обязанностей» — обязанности, возникающие ввиду реализации возможностей, которыми наделены сотрудники полиции для выполнения закрепленных за ними функций (права сотрудников полиции на применение в определенных случаях физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия).

5. С теоретико-инструментальной позиции обязанности полиции образуют пирамиду, на вершине которой располагается главная обязанность полиции — защита жизни здоровья, прав и свобод людей, борьба с преступностью, охрана и защита общественного порядка, собственности, контроль за общественной безопасностью. Уровнем ниже располагаются основные, или сущностные обязанности полиции, установленные законодателем в целях решения задач, поставленных перед полицией, т.е.

выполнения ее социального предназначения. В основании пирамиды находятся вспомогательные обязанности, направленные на обеспечение нормального функционирования полиции как органа государственной власти (знать и соблюдать Конституцию РФ, законы и иные нормативные правовые акты, выполнять приказы и распоряжения руководителей, соблюдать внутренний распорядок и т.п.). В ходе реформы МВД произошли изменения как в основных (сущностных) обязанностях полиции (во-первых, круг обязанностей, возложенных на сотрудников полиции, дополнен новыми, например, обязанностью участвовать в мероприятиях по противодействию терроризму; во-вторых, установлено, что перечень обязанностей является исчерпывающим), так и во вспомогательных (полицейские теперь должны объяснять происхождение своего имущества).

6. Права сотрудников полиции подразделяются на две основные группы. В первую входят права-полномочия, которыми сотрудники наделяются для реализации целей, поставленных перед полицией, т.е.

выполнения возложенных на них обязанностей. Они в свою очередь классифицирующиеся на общие (права сотрудников полиции как государственных служащих) и специальные (права, которые сотрудники полиции выполняют по должности, производные от общих прав полиции и являющиеся формой их реализации). Вторую группу прав составляют правапривилегии, не отражающие сущностное содержание деятельности полиции как органа государственной власти, но дающие возможность удовлетворения личных интересов сотрудников (право на достойную оплату труда, право на отдых, право на жилищное обеспечение и т.д.), а следовательно, косвенным образом способствующие удовлетворению общественного интереса. Права и первой и второй группы появляются у лица только в связи с его поступлением на службу в полицию, однако именно права первой группы определяют ее место в ряду всех иных органов государственной власти и в словосочетанию «права полиции».

7. В правовом статусе полиции ограничения играют важную роль, выступая в качестве «противовеса» предоставленных ей законодательством широких полномочий. Ограничения в отношении полиции выполняют информационно-направляющую (очерчивают границы дозволенного и ориентируют сотрудников полиции на четкое выполнение служебных обязанностей), и сдерживающе-балансирующую (исключают использование предотвращают возможные злоупотребления правами с их стороны) обязанности (ее неисполнения) нет и ответственности, в свою очередь служебные обязанности могут возникнуть у лица только в случае поступления его на службу в полицию, т. е. соответствия его необходимым нормативных правовых актах юридических фактов-ограничений.

Центральное место в ряду ограничений в отношении сотрудников полиции занимает юридическая ответственность, предусматривающая в определенных случаях наступление негативных последствий, само существование которой (даже без реализации на практике) предотвращает нарушение закона со поддержанию правопорядка.

8. Основной проблемой в сфере ограничений в отношении полиции является их бессистемность, что снижает результативность правового регулирования в целом. В некоторых случаях одно и то же установление закрепляется то в форме обязанности, то запрета, то ограничения. В других, напротив, одним и тем же термином называются разные по сути правовые феномены. Разграничить ограничения следует, прежде всего, исходя из того, в каком элементе нормы права они содержатся. Юридические фактыограничения и квалификационные требования устанавливаются в гипотезе нормы права, обязанности и запреты — в диспозиции, юридическая ответственность отражается в санкциях.

рассматривать через призму его структуры, т.е. с позиции оптимизации правового регулирования отдельных элементов, но только на основе системного подхода. В отношении функций необходимо скорректировать их перечень, исключив из него «излишние», несвойственные полиции функции и передать их другим структурам, имеющим соответствующие цели и задачи, что неизбежно должно повлечь изменение и вытекающих из них прав и обязанностей. Права-полномочия следует дополнить сопутствующими и необходимыми для их реализации, но отсутствующими в настоящий момент времени обязанностями, а также ограничениями. Расширение правпривелегий, возникающих у лица в связи с его поступлением на службу в полицию, (прежде всего, повышение уровня материальной обеспеченности и социальных гарантий сотрудников правоохранительных органов) возможно только в сочетании с ужесточением ответственности за неисполнение обязанностей, а также злоупотребление правами.

10. В основу построения системы мер по оптимизации правового статуса полиции необходимо заложить принцип преемственности — как внутренней (учет собственного исторического, прежде всего, советского — и позитивного, и негативного — опыта), так и внешней (рецепция перспективных наработок и практик зарубежных государств). С позиции связи с советским опытом, требуется отход от изжившей себя «палочной системы», согласно которой работа сотрудников оценивается по количеству раскрытых преступлений, и создание гибкой модели управления, основанной на показателях, адекватно отражающих эффективность деятельности полиции (оценка со стороны общества, удовлетворенность граждан работой полиции, уровень мотивации полицейских на предупреждение преступлений и их профилактику, степень прозрачности деятельности полиции). Рецепция положительного зарубежного опыта может выражаться в таких направлениях, как ужесточение требований к поступающим на службу в полицию, усиление ответственности за коррупционные проявления, а также за применение насилия в отношении задержанных, создание муниципальной милиции (полиции). При этом любое изменение правового статуса полиции требований, которыми выступают комплексность, своевременность, адекватность и эффективность.

исследования обусловливается созданием общетеоретической модели структуру, системные связи между элементами. Полученные в результате проведения работы выводы могут быть положены в основу будущих исследований, направленных на уточнение места и роли главного реформирования системы исполнительной власти.

Практическая значимость исследования заключается в следующем.

Ретроспективный анализ советского и российского законодательства о правоохранительных органах даст возможность использовать в дальнейших реформах позитивные, апробированные меры и избежать повторных ошибок.

Исследование прав и обязанностей полиции через призму их единства позволит создать комплексный механизм, с одной стороны, обеспечивающий препятствующий злоупотреблению правами. Сопоставление правового регулирования деятельности полиции в России и ведущих мировых державах совершенствования правового статуса полиции, являющегося залогом повышения эффективности ее повседневной работы.

применены в учебном процессе при преподавании курсов «Теория «Правоохранительные органы», а также при написании различного уровня квалификационных работ.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре теории государства и права и политологии юридического факультета ФГБОУ ВПО «Пензенский государственный университет». Основные теоретические выводы и положения диссертации нашли отражение в статьях автора, в том числе в журналах, включенных ВАК Министерства образования и науки РФ в Перечень российских рецензируемых научных журналов, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук.

По теме исследования соискатель выступил на Всероссийской научнопрактической конференции «Правозащитная политика в современной России: проблемы формирования» (г. Ульяновск, 19 октября 2012 г.), на круглом столе «Правотворческая политика современной России:

общетеоретические и отраслевые проблемы» (г. Минеральные Воды, ноября 2012 г.); Всероссийском круглом столе «Концепция правозащитной политики в современной России» (г. Ульяновск, 26 июня 2013 г.); круглом столе «Модернизация современного российского законодательства в контексте Конституции РФ (к 20-летию Конституции Российской Федерации)» (г. Краснодар, 27 декабря 2013 г.). Положения диссертации использовались автором в процессе преподавания курса теории государства и права в Северо-Кавказском федеральном университете.

Структура диссертации обусловлена целью и логикой исследования и включает в себя введение, три главы, подразделенные на параграфы, заключение и библиографический список использованной литературы.

ГЛАВА 1. ПРАВОВОЙ СТАТУС КАК ЮРИДИЧЕСКАЯ КАТЕГОРИЯ

§ 1.1. Правовой статус: понятие, структура, виды Каждый из участников общественного отношения характеризуется определенным социальным статусом (от лат. status – состояние, положение).

Эта категория характеризует весь спектр взаимоотношений субъектов, включая такие параметры, как единство (соответствие, адекватность и корреляцию) прав и обязанностей, а также факт наступления и конкретный механизм ответственности в строго определенных случаях. Соответственно, основной характеристикой участников правоотношений выступает их правовой статус.

Несмотря на очевидность взаимосвязи правового и социального статусов, необходимо провести между ними разграничение:

1) существование и стабильность первого основывается на средствах общественного принуждения, а второго — на силе государства;

2) зарождение феномена социального статуса соотнесено с моментом формирования самого общества (родоплеменного), а правового — с появлением государства (и имманентного его «спутника» — права);

3) социальный статус регулируется нормами морали, религии и т.д., а правовой — юридическими нормами.

Таким образом, отношение правового и социального статуса построено по модели «часть — целое». Феномен «правовой статус» оформился в полноценную юридическую категорию в прошлом веке (а именно, в шестидесятые годы). Однако до сих ученые не могут прийти к единому мнению относительно трактовки понятия и, соответственно, содержания правового статуса. Анализ юридических исследований по данной проблематике позволяет констатировать существование двух основных точек зрения.

Согласно первой (узкой) точке зрения, предлагаемой наукой теории государства и права, правовой статус включает общие права и обязанности субъекта1. Аналогичным образом определяют его и админстративисты, а именно как «совокупность прав и обязанностей, определяющих юридическое положение лиц, государственного органа или международной организации»2.

включают в структуру данной категории и иные компоненты:

— принципы3 (как все в целом, так и конкретные, например, принцип равноправия4);

— правовые гарантии5;

— правоспособность6;

— правосубъектность7;

— гражданство8;

— законные интересы9;

— ответственность10.

Широкий подход подвергается критике в литературе. Так, Е.А.

Лукашева рассматривает, например, гражданство и правоспособность в См.: Ямпольская Ц.А. О субъективных правах советских граждан и их гарантиях // Вопросы советского государственного права. М., 1959; Строгович М.С. Основные вопросы советской социалистической законности. М., 1966.

Липатов Э.Г., Чанов С.Е., Велиева Д.С. и др. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» // Система ГАРАНТ, 2005.

См.: Воеводин Л.Д. Содержание правового положения личности в науке советского государства и права // Советское государство и право. 1965. № 2. С. 42–50.

См.: Патюлин В.А. Государство и личность в СССР (правовые аспекты взаимоотношений). М., 1974. С. 230.

См.: Конституционный статус личности в СССР. М., 1980. С. 21–26.; Величко А.М.

Правовой статус личности как основополагающая ценность современного российского конституционализма // Юридическая мысль. 2001. № 1; Лепешкин А.И. Правовое положение советских граждан. М., 1966. С. 3–11.

См.: Воеводин Л.Д. Указ. соч. 1965. № 2. С. 42–50; Мицкевич А.В. Субъекты советского права. М., 1963. С. 212.

См.: Козлов Ю.М. Государственное управление и административное право. М., 1978. С.

340.

См.: Шетинин Б.В. Гражданин и социалистическое государство // Советское государство и право. 1975. № 4. С. 4.

См.: Малько А.В. Субъективное право и законный интерес // Правоведение. 1998. № 4.

С. 64.

См.: Матузов Н.И. Личность. Права. Демократия: Теоретические проблемы субъективного права. Саратов, 1972. С. 189–205; Кучинский В.А. Личность, свобода, право.

М., 1978. С. 115.

качестве предпосылок правового статуса, а систему гарантий считает категорией, и вовсе выходящей за пределы правового статуса1.

Разрешению вопроса о структуре правового статуса, на наш взгляд, может помочь анализ соотношения данного понятия с другой категорией, используемой в юридической науке, — категорией правового положения.

Понятия правового статуса и правового положения в литературе зачастую отождествляются. В особенности это касается государственных органов, в отношении которых оба упомянутых понятия характеризуются наличием таких параметров, как: требования, предъявляемые к их сотрудникам, их права и обязанности, полномочия и гарантии2.

В теории государства и права ситуация не столь однозначная. Так, Л.Д.

Воеводин отождествляет эти понятия, приравнивает их друг другу:

«правовое положение советских граждан, их правовой статус — это комплексная правовая категория»3. В то же время Н.С. Малеин различает данные понятия. Под правовым положением он понимает «права и свободы», под обладанием правовым статусом — возможность быть субъектом права4.

Еще один специалист в данной области Н.В. Витрук имеет труды как по правовому положению5, так и по правовому статусу личности6. В одной из из своих последних работ ученый различает два понятия, обладающие известной долей самостоятельности, — правовое положение (статус) личности в широком и правовое положение (статус) в узком смысле. Связь между ними строится по формуле «целое — часть». С позиции такой трактовки чисто лексически первое понятие он облекает в словосочетание «правовое положение», а второе — в словосочетание «правовой статус»

См.: Лукашева Е.А. Правовой статус: понятие и структура / В кн. Общая теория прав человека. М., 1996. С. 30.

См.: Колесников Е.В., Селезнева Н.М. Статус суда в Российской Федерации:

конституционные вопросы. Саратов, 2008. С. 146.

Воеводин Л.Д. Конституционные права и обязанности советских граждан. М., 1972. С. 6.

См.: Малеин Н.С. Гражданский закон и права личности в СССР. М., 1979. С. 79.

См.: Витрук Н.В. Основы правового положения личности в социалистическом обществе.

М., 1979; Его же. Общая теория правового положения личности. М., 2008.

См.: Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. М., 1985. 176 с.

(признавая при этом тождественную этимологию слов «положение» и «статус»)1.

Соглашаясь в основном с рассуждениями Н.В. Витрука, мы, однако, не этимологически понятия «положение» и «статус» обозначают одно и то же, имеет ли смысл, как выражается автор, «чисто терминологически» разделять данные понятия?

подтверждение озвученной нами выше точки зрения. Понятия «статус» и «положение», обозначающие место субъекта права, так или иначе, употребляются во всех конституциях, и при этом чаще всего они понимаются как синонимы. В текущем законодательстве также встречаются оба рассматриваемых понятия, при этом использование термина «статус» в названии законов более распространено (например, Закон РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 (ред. 10.07.12) «О статусе судей в Российской Федерации»2, Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ (ред. 21.11.11) «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»3, Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ (ред. 25.06.12) «О статусе военнослужащих»4 и др.). Реже, но все же встречается в названии законов словосочетание «правовое положение»

(например, Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (ред. 26.12.11) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»5).

показательными примерами из российского законодательства, в рамках данной работы мы будем рассматривать понятия «правовой статус» и «правовое положение» как тождественные, причем придерживаясь широкой, См.: Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. М., 2008. С. 25–26.

См.: Российская газета. 1992. 29 июля.

См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 2, ст. 74.

См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 22, ст. 2331.

См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 30, ст. 3032.

обязанностями», точки зрения на его структуру.

Тем не менее, необходимо согласиться с разделяемым большинством специалистов мнением, что права и обязанности образуют саму суть правового статуса личности1. По словам Н.В. Витрука, «ядро правового положения личности составляет система юридических прав, свобод, обязанностей и законных интересов личности в их единстве»2.

Ввиду их особого положения, категории прав и обязанностей достаточно полно исследованы в юридической науке. Субъективное право в кратком виде можно определить как меру возможного с юридической точки зрения поведения, дающую возможность лицу удовлетворять свои интересы, а юридическую обязанность — как меру юридически необходимого поведения, установленную для удовлетворения интересов управомоченного лица3.

При этом и субъективное право, и юридическая обязанность представляют собой системные образования, имеющие сложную внутреннюю структуру.

относительно количества правомочий, составляющих субъективное право. В частности, О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородский считали, что субъективное право состоит из двух возможностей4. Н.Г. Александров настаивал на существовании трех элементов рассматриваемого понятия5. Наиболее же распространенной является точка зрения Н.И. Матузова, согласно которой структуру субъективного права образуют четыре возможности: а) конкретного поведения самого субъекта, которому предоставлено право; б) требования соответствующих действий от корреспондирующих субъектов; в) См.: Большой юридический словарь / Под ред. А.В. Малько. М., 2009. С. 42.

Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. М., 2008. С. 31–32.

См.: Большой юридический словарь / Под ред. А.В. Малько. М., 2009. С. 55, 64.

См.: Иоффе А.С., Шаргородский М.А. Вопросы теории права. М., 1961. С. 223.

См.: Александров Н.Г. Право и законность в период развернутого строительства коммунизма. М., 1961. С. 225.

обратиться к государству в лице его органов к мерам принуждения; г) осуществлять пользование некоторым благом1.

Модель структуры юридической обязанности строится по той же схеме, основываясь на четкой корреспонденции элементов одного составным частям другого. Если брать за основу «четырехправомочный» вариант строения субъективного права, то, соответственно, юридическую обязанность образуют следующие «необходимости»: 1) произведения конкретных действий (либо конкретное же бездействие); 2) удовлетворение предъявляемых требований со стороны субъекта корреспондирующего права;

3) понесение наказания за неисполнение обязанности либо иное нарушение закона; 4) воздержание от каких-либо действий мешающих управомоченному соответствующего субъективного права2.

В Конституции России наблюдается явный дисбаланс между правами и обязанностями в пользу первых. Однако необходимо помнить о том, что обязанности — «непременный атрибут зрелого правосознания, когда отдельный индивид понимает, что права и свободы одного кончаются там, где начинаются права и свободы другого»3. Обязанности являются неотъемлемым элементом правового статуса человека и гражданина, независимо от того, прописаны ли они в Основном законе страны подробно или же представлены весьма скупо, как в Конституции РФ.

Таким образом, субъекты права (участники правоотношений) обладают каждый своим правовым статусом с определенным объемом прав и обязанностей, что позволяет гармонизировать их не всегда совпадающие интересы. Часть интересов вообще не получает жесткой правовой регламентации, но и не пресекается, оставаясь на уровне простых См.: Матузов Н.И. Правовая система и личность. Саратов, 1987. С.73.

См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько.

М., 2000. С. 527. Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. М., 2008. С.

247.

Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. Саратов, 2004. С. 281.

дозволений. Право, однако, защищает и такие дозволения, благодаря существованию категории «законные интересы»1.

Законный интерес — категория, сравнительно недавно получившая широкое освещение в юридической науке2.

По своей сути субъективные права и законные интересы есть дозволения, правда различные по своему характеру. Общее в их сути заключается в понятиях «возможность», «свобода». Однако если в субъективном праве содержится конкретное дозволение, то в законном интересе — дозволение общее, заключающееся в простой незапрещенности действовать в неких пределах, установленных законом.

Возведение тех или иных интересов в ранг «субъективных прав»

основано на их широкой распространенности и одновременно высокой значимости3. Закрепить в законе все существующие интересы или предусмотреть их появление в перспективе не представляется возможным.

Именно это и обусловило появление общего принципа «не запрещенное дозволено», воплотившегося в уникальном правовом феномене — «законные интересы».

Не менее часто и в юридической литературе, и в законодательстве встречается словосочетание «права и свободы». Употребление двух понятий через соединительный союз позволяет сделать вывод об их однородности, содержанию, а в некоторых аспектах — практически идентичных. И права, и свободы означают признаваемую государством возможность действовать по своему выбору в той или иной области его жизнедеятельности.

См.: Матейкович М.С., Горбунов В.А. Законные интересы в конституционном праве. М., 2011. С. 3.

См.: Малько А.В. Субъективное право и законный интерес // Правоведение. 1998. № 4. С.

63.

См.: Матузов Н.И. Личность. Право. Демократия. Теоретические проблемы субъективного права. Саратов, 1972. С. 215.

употребление которых наглядно характеризует рассматриваемые категории:

«право на», но «свобода от».

Свобода, таким образом, представляет собой дозволение, суть которого заключается в отсутствии ограничений личности и наделении ее всем многообразием возможностей в определенных сферах, гарантом чего является прямой запрет необоснованного вмешательства в них, в том числе и прежде всего со стороны государства1.

терминологических погрешностей и неточностей. В тексте нормативных правовых актов правом называется то, что на самом деле является свободой и наоборот. Множество примеров тому можно найти непосредственно в Конституции Российской Федерации. В ней закреплен ряд возможностей индивидов в личной сфере, пристальный анализ которых выявляет их принадлежность именно к свободам. Права на личную неприкосновенность (ст. 22), право на неприкосновенность частной жизни (ст. 23) и даже само право на жизнь (ст. 20) несмотря на формулировку в тексте Конституции РФ — все же не права, а именно свободы. Главный акцент в их содержании сделан не на позитивном (т.е. перечне конкретных возможностей, что характерно для прав), а на негативном аспекте, то есть гарантированной заключается юридическая природа свободы.

Различия между рассмотренными выше тремя основными видами дозволений можно кратко представить следующим образом: субъективное право означает «дозволено то, что прямо закреплено и разрешено»;

законный интерес — «что не запрещено, то дозволено»: свобода — См.: Игнатенкова К.Е. Дозволение как способ правового регулирования // Дис.... канд.

юрид. наук. Саратов, 2006. С. 129.

«дозволено не быть стесненным в своих действиях и подвергнутым внешнему вмешательству в определенной сфере».

Продолжая исследование структуры правового статуса, необходимо отметить, что ее образование занимает длительный исторический период.

Еще в Древнем Риме существовало четкое различие между свободными от рабства людьми, обладающими статусом либо гражданина, который был полноправным субъектом общественно-политической жизни, либо простого человека (плебея), который таковым не являлся1.

В настоящее время в отношениях государства и личности во многих гражданства. Правовая связь, выражающаяся в принадлежности человека конкретному государству, опосредуется именно категорией гражданства, которое придает субъекту набор характеристик, возможностей и обязанностей. В зависимости от того, является ли индивид гражданином государства, иностранным гражданином, лицом без гражданства, его правовое положение (статус) наполняется конкретным содержанием.

Дефиниция данного элемента правового статуса личности, что, по нашему мнению, совершенно правильно ввиду его важнейшей роли во всей правовой жизнедеятельности субъекта в пределах определенной территории, дается на законодательном уровне. Согласно Федеральному закону от 31 мая 2002 г. № 62–ФЗ (ред. 28.06.2009) «О гражданстве Российской Федерации»2, гражданство Российской Федерации представляет устойчивую юридическую связь субъекта с Российской Федерацией, заключающуюся в сочетании корреспондирующих прав и обязанностей.

В то же время вынуждены констатировать, что в ранее действовавшем Законе РФ от 28 ноября 1991 г. № 1948–1 «О гражданстве Российской Федерации»3 приводилось более содержательное определение: «гражданство есть устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в См.: Бережнов А.Г. Права личности: некоторые вопросы теории. М., 1991. С. 23.

См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 22, ст. 2031.

См.: Российская газета. 1992. 6 февраля.

совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод соответственно, беспрепятственной реализации в юридической практике данного феномена.

По словам Л.Д. Воеводина, значимость гражданства как правового института определяется тем, что оно, во-первых, оно является важнейшей структурной частью основ конституционного строя, а во-вторых, как следствие — необходимым элементом правового положения (статуса) личности1.

представляет собой признаваемую государством «способность субъекта иметь предусмотренные законом права и обязанности для осуществления общественно полезной деятельности»2. Н.В. Витрук помимо прав и обязанностей включает в категорию правоспособности возможность также иметь свободы и законные интересы3. Данный институт зародился и активнее всего используется в цивилистике. Момент появления правоспособности как правило совпадает с рождением, а прекращения — со смертью. Тем не менее, существуют и исключения из названного правила (примером может служить охрана прав неродившегося наследника, посмертная защита чести, доброго имени и достоинства, воплощающаяся в правовых институтах реабилитации жертв политических репрессий и необоснованно осужденных, возможности признания не соответствующих действительности в судебном порядке распространенных сведений в отношении умерших, посмертным награждением4).

См.: Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. Учебное пособие. М., 1997.

С. 15–16.

Большой юридический словарь / под ред. А.В. Малько. М., 2009. С. 48.

См.: Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. С. 201.

См.: Малеин Н.С. Человек — личность — субъект права. Общая теория права: курс лекций. Н.Новгород, 1993. С. 417.

активностью использовать предоставленные ему права и исполнять устанавливает, что индивид может самостоятельно может претворять в жизнь свои права и обязанности с восемнадцати лет. При этом устоявшейся правовой категорией дееспособность является лишь в гражданском, гражданском процессуальном и частично в трудовом праве.

правоспособность и дееспособность (в том числе деликтоспособность) является категория «правосубъектность». Появление научного интереса к данной категории датируется серединой прошлого века. В 50-е годы термин «правосубъектность» впервые «прозвучал» в нормах международного права.

В начале рассматриваемая категория приравнивалась к категории «правоспособность»1, либо же ей в принципе отказывали в праве на существование2. В.Ф. Яковлев считал правосубъектность особым видом правоспособности, отмечая при этом ее отличительное свойство — правонаделительный характер3. Таким образом, все вышеперечисленные позиции рассматривают дееспособность в качестве факультативного элемента правосубъектности.

В качестве наиболее адекватно отражающей реальное положение вещей нам видится точка зрения С.С. Алексеева, согласно которой структуру правосубъектности образуют два базовых элемента: правоспособность, т.е.

способность обладать правами и обязанностями, и дееспособность — способность реализовывать права и исполнять обязанности4.

См.: Братусь С.Н. О соотношении гражданской правоспособности и субъективных прав граждан СССР // Советское государство и право. 1949. № 8. С. 30–36; Венедиктов А.В. О субъектах социалистических правоотношений // Советское государство и право. 1955. № 6. С. 19–20.

См.: Матузов Н.И. Субъективные права граждан СССР, Саратов. 1966. С.84.

См.: Яковлев В.Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. Свердловск, 1972. С. 75–76.

См.: Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. М., 1982. Том 2. С. 147.

Принцип традиционно рассматривается как базовая категория любой науки (юриспруденции в том числе). По сути своей принцип есть основная идея, конституирующий стержень теории, учения и т.п. Значимость принципов заключается в том, что они не только оказывают существенное содействие правильному, точному пониманию и адекватной реализации правовых норм, но и оказывают влияние на содержание принимаемых нормативно-правовых актов, способствуют выявлению и исключению нормативных положений, «выбивающихся» из выстроенной системы законодательства1.

Роль принципов весьма важна и в том плане, что они не только помогают уяснить суть нормативных правовых актов, но и способствуют выстраиванию направлений модернизации законодательства, выступают базовым элементом соединения разрозненных зачастую норм в непротиворечивую, согласованную систему, придают правоотношениям стабильность, помогают устранению пробелов в праве, становятся критерием сравнительно-правового анализа правовых систем России и зарубежных государств.

Принципы составляют теоретико-методологический и правовой стержень правового статуса личности. Они «цементируют, объединяют в одно целое комплекс структурных элементов правового положения личности, дают философско-идеологическое его обоснование»2.

Принципы правового статуса непосредственно действуют в коллизионных ситуациях (они помогают законодателю и правоприменителю выбрать тот вариант правового решения, который в наибольшей степени соответствует правовому принципу), а также в случаях пробелов в правовом регулировании.

К принципам правового статуса (положения) личности Н.В. Витрук относит: уважение достоинства личности; признание человека, его прав и См.: Басик В.П. Количественные и качественные изменения правовых принципов гражданства Российской Федерации // Государство и право. 2005. № 6. С. 90.

Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. С. 88.

свобод высшей ценностью; равенство всех перед законом и судом; признание соблюдения и защиты общепризнанных прав и свобод человека и гражданина обязанностью государства; недопустимость отмены или умаления прав и свобод человека и гражданина; непосредственность государственной защитой прав и свобод человека в России; запрет злоупотребления правами и свободами1.

беспрепятственного пользования личностью ее правами и свободами. Нельзя недооценивать важность юридических гарантий в правовом статусе личности. По справедливому замечанию Л.Д. Воеводина, «права, свободы и обязанности человека и гражданина – ничто без гарантий, способных реализовать их»2.

В состав правового статуса входят не все условия и средства (социально-экономические, политические, духовно-психологические и т.д.), а установленные законом обязанности тех участников правового общения, которым Конституцией Российской Федерации предписано обеспечивать юридическую реализацию прав и свобод. Именно государство в лице его органов и должностных лиц является (и фактически, и юридически) основным субъектом, который должен обеспечивать своевременное, точное и полное исполнение таких обязанностей.

законодательством: конкретизацию пределов (границ) прав и обязанностей;

установление юридических фактов, с которыми связывается их реализация;

определение процессуально-процедурных форм реализации прав, свобод, законных интересов, с одной стороны, и обязанностей — с другой; меры См.: Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. С. 90–107.

Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. С. 36.

поощрения и различные льготы для побуждения к активному их претворению норм в жизнь1.

Равно как невозможность реализации прав негативно сказывается на состоянии правовой системы общества, невыполнение обязанностей в свою очередь дестабилизирует законность, разрушает дисциплину и правопорядок.

Инструментом, «отвечающим» за выполнение обязанностей, выступает юридическая ответственность.

Юридическая (правовая) ответственность за выполнение возложенных обязанностей рядом ученых также относится к элементам правового статуса2. Кроме того, Н.И. Матузов включает в структуру правового статуса общую (статутную) ответственность гражданина перед государством и обществом3.

Все элементы правового статуса личности можно разделить на две категории: базовые, основные, первичные, к которым относятся права и обязанности, и дополнительные, вторичные, включающие все остальные рассмотренные выше понятия. Так, например, вторичный характер по отношению к обязанностям носит юридическая ответственность, поскольку без обязанностей не может быть и ответственности; юридические гарантии — по отношению к правам, т.к. само их существование преследует цель обеспечить беспрепятственную реализацию последних. Правильность такого деления подтверждает и аргумент, предложенный Л.Д. Воеводиным, по мнению которого все структурные части правового статуса личности могут быть представлены в виде прав, свобод и обязанностей. К примеру, гражданство можно выразить в виде право на гражданство (закон использует такую формулу). Права и свободы человека и гражданина заложены также в основе правоспособности и принципов4.

См.: Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. С. 314.

См. напр.: Строгович М.С. Вопросы теории прав личности // Философия и современность. М., 1976. С. 33–35.

См.: Матузов Н.И. Личность. Права. Демократия: Теоретические проблемы субъективного права. Саратов, 1972. С. 189–205.

См.: Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. С. 34.

Не стоит, разумеется, недооценивать значение так называемых «вторичных» элементов правового статуса. Н.В. Витрук придерживается именно такой позиции, подчеркивая, что гражданство, правосубъектность, юридические гарантии неразрывно связаны с правовым статусом, выполняя по отношению к нему служебную («обслуживающую» функцию). И лишь их существование позволяет говорить о функционировании правового статуса, его действенности для личности1.

В отношении основных классификаций правового статуса личности в научной литературе нет больших разногласий. Традиционными являются следующие градации.

зависимости от его субъекта, а именно, от такого параметра последнего, как единичность / множественность. Соответственно, имеет смысл говорить о существовании правового статуса индивидуальных субъектов (личности) и правового статуса коллективных субъектов (государственных органов, общественных объединений и т.д.). Данная классификация должна предшествовать всем остальным, ибо все нижеперечисленные градации относятся к правовому статусу индивидуальных субъектов (личности).

По критерию правовой формы закрепления, а именно, в конституции или в текущем (отраслевом) законодательстве выделяются конституционный и отраслевые правовые статусы личности.

С позиции связи лица с конкретным государством различают правовой статус гражданина, правовой статус иностранного гражданина и правовой статус лица без гражданства2.

Учитывая, с одной стороны, единство правового статуса граждан, обусловленное принципом равноправия всех перед законом и судом, а с другой, — неизбежность участия и проявления граждан в разных сферах общественной жизни (экономической, политической, социальной, См.: Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. С. 30.

См. подробнее: Там же. С. 256–258.

культурной и т.п.), закономерным также является существование общего и специальных правовых статусов личности. Тем самым, как подчеркивают И.П. Левченко и С.В. Облиенко, общий правовой статус развивается, дополняется, конкретизируется в понятии специального правового статуса, благодаря которому первый становится более определенным, четким и содержательным1.

Можно также провести дифференциацию специальных правовых статусов по степени их конкретизации (например, специальный правовой Государственной Думы Федерального Собрания РФ)2.

Кроме общего и специальных правовых статусов выделяют также индивидуальный правовой статус личности, представляющий собой правовой статус определенного лица, выступающей в том или ином качестве, характеризующийся правами, свободами, обязанностями и т.д. в стадии их обладания и реализации. При этом индивидуальный правовой статус определяется общим правовым статусом и набором специальных правовых статусов3.

Таким образом, категория правового статуса (приравниваемая нами к категории правового положения ввиду их этимологического тождества) относится к базовым категориям правовой науки, позволяя посредством характеристики заключенных в ней компонентов, как основных, первичных (прав и обязанностей), так и дополнительных, «вторичных» (гражданства, правоспособности, правосубъектности, гарантий, ответственности, принципов и др.) и классификации по различным основаниям полно, точно и всесторонне определить место конкретного субъекта в правовой системе предназначение в целом.

См.: Левченко И.П., Облиенко С.В. Индивидуальные социально-правовой статус личности: Монография. М., 2005. С. 23.

См.: Новоселов В.И. Правовое положение граждан в отраслях государственного управления. Саратов, 1977.

См.: Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. С. 304.

§ 1.2. Правовой статус государственных органов Предметом научных исследований традиционно выступает правовой статус личности (человека, индивида). Однако необходимо помнить о том, что статус — категория, характеризующая не только индивидуальных, но и коллективных субъектов права: им обладают юридические лица, государство, органы власти, общественные объединения, народ в целом и т.д. Так, в Конституции Российской Федерации термин «статус» употребляется в отношении не только отдельной личности, но и применительно к субъектам Федерации (например, «Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом» (п. 5 ст. 66)).

Исторически сложилось, что именно правовой статус индивидов, а не их объединений стал изучаться в науке, а также получил законодательное урегулирование. Тем не менее, с течением времени был осознан тот факт, что правовой статус различных видов коллективных субъектов права нуждается в самостоятельном изучении. В последнее время в данном направлении достигнут существенный прогресс, в литературе появляется все больше работ, посвященных правовому статусу отдельных коллективных субъектов1.

Одним из наиболее распространенных видов коллективных субъектов выступают органы государственной власти, сама суть, природа и назначение которых требует детального урегулирования законодателем их правового статуса. Характеристика правового статуса данного вида субъектов См., например: Колесников Е.В., Селезнева Н.М. Статус суда в Российской Федерации:

конституционные вопросы. Саратов, 2008. 204; Чеботарев Г.Н., Пиманова М.А. Правовой статус государственно-общественных объединений (конституционно-правовое исследование). Тюмень, 2008; Гусев А.В. Правовой статус правоохранительных органов исполнительной власти: теория и практика конституционно-правового и международного договорного регулирования // Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2011;

Юнусова Л.С. Административно-правовой статус государственных судебных учреждений // Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2011; Стрельников В.В. Правовой статус органов прокуратуры // Юридическая мысль. 2012. № 1. С. 135–145.

государственной службы.

Для российской правовой мысли характерна трактовка сущности осуществляемую индивидом ради достижения общественно важных целей по непосредственно, либо через посредство другого лица1.

Сторонники данного подхода считают, что управленческий аппарат является орудием органов государственной власти, которые были избраны и служащий, согласно этой позиции, должен служить не человеку, не обществу, а государству в лице его органов, образованных путем выражения народом своего волеизъявления в результате выборов, либо иным законным способом3.

Г.В. Атаманчук отметил, что «издавна в России под словом (термином, понятием) "служба" понималось отношение, связь, обязанность долга, верности, преданности, готовности исполнить дело, оказать услугу, защитить интересы»4.

государственная служба трактуется как деятельность исключительно на профессиональной служебной основе по обеспечению полномочий других субъектов права5. А.В. Оболонский полагает, что необходимо пересмотреть См.: Нелидов Н. Юридические и политические основания государственной службы.

Ярославль, 1874. С. 1.

См.: Венгеров А.Б. Теория государства и права. М., 2000. С. 156.

См.: Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития / отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2004.

Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон. М., 2008. С.

105.

См.: Государственная служба: комплексный подход / отв. ред. А.В. Оболонский. М., 2009. С. 83.

«вековечную российскую традицию» превалирования государства и его интересов над обществом и его потребностями. Более того, государственная служба не должна быть тождественна службе «государевой», России необходимо прийти к истинно гражданской службе, означающий ответственность служащего перед обществом, которое фактически финансирует его деятельность1.

Специфическими особенностями государственной службы выступают:

1) Публичность, основанная на том, что государственная служба осуществляется в общественно значимых целях, для удовлетворения социальных потребностей и достижения общего блага.

2) Направленность на выполнение функций государства. На первый взгляд кажется, что функции государства реализуют не государственные служащие, а государственные органы, которые они образуют, однако, и в этом мы согласны с С.Е. Чановым, весьма существенный перечень государственных служащих обладает возможностью (и обязанностью одновременно) воплощать в жизнь функции государства. Впрочем, таким правом-обязанностью наделены далеко не все государственные служащие.

Основной задачей деятельности достаточно большой части служащих является не непосредственная реализация функций государства, а обеспечение (в самых различных аспектах) деятельности другой ее части, которая как раз их занимается прямой реализацией государственных функций.

предопределяющий дозволенность государственным служащим самостоятельно осуществлять юридически значимые действия, а также принимать решения общеобязательного характера для неопределенного круга лиц (тем не менее, внешневластными полномочиями наделены не все государственные служащие.

См.: Оболонский А.В. На службе государевой: к истории российского чиновничества // Общественные науки и современность. 1997. № 5. С. 75.

неотделимость от государственного аппарата, что обусловливает такое конституирует ее статус как государственного института.

5 Прямая связь публично-правового характера между государством и его служащими, отличающаяся по принципиальным моментам от связи в обычных трудовых отношениях. Особенности этой связи состоят в превалировании императивных начал и ведущей роли государственновластной составляющей1.

исполнения долга, и с точки зрения оказания услуг гражданам, и в русле политических тенденций и процессов. Государственная служба, как отмечает Г.В. Атаманчук, есть публичный социально-правовой институт, состоящий в участии граждан на профессиональной основе в практической форме в государственных должностей, которые учреждены в органах государства2.

Государственная служба существует для того, чтобы исполнялась компетенция государственных органов, в результате чего осуществляется общественная сущность государства, предназначение обеспечивать потребности и интересы его граждан. Таким образом, государственная функционирования государства и общества в их взаимной связи и взаимодействии3.

правоотношение, которое представляет собой общественное отношение, См.: Чанов С.Е. Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в Российской Федерации: понятие и основные черты // Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Саратов, 2010. С. 23–25.

См.: Атаманчук. Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон. М., 2008. С. 122.

См.: Буянов И.В. Понятие и сущность российской государственной правоохранительной службы // Административное право и процесс. 2011. № 11. С. 51.

обладающее следующими признаками: 1) регламентирование юридической нормой; 2) гарантированность принудительной силой государства; 3) волевой характер; 4) стабильность 5) особый субъектный состав, а именно, две группы субъектов, первую из которых образуют государственные или муниципальные служащие, вторую — Российская Федерация, субъекты Российской Федерации как публичные образования, находящихся в юридическое неравенство; 6) появление в процессе его осуществления государственной и муниципальной службы, которые приобретают характер профессиональной деятельности; 7) связь с реализацией властных полномочий1.

государственных органов как коллективных субъектов отличается от структуры правового статуса индивидуальных субъектов (личности). Хотя статус государственного органа, конечно, не сводится к сложению статусов индивидуумов, в него входящих (государственных служащих), но во многом им определяется.

конституционно-правовой статус, то для органа государственной власти — статус административно-правовой. Именно поэтому ведущая роль в разработке категории правового статуса органов государственной власти принадлежит специалистам административного права. Так, по их мнению, административно-правовой статус органа власти определяется тем, что он:

— наделен своей отдельной компетенцией;

— выступает от имени либо целой страны (в рассматриваемом случае — России), либо ее субъекта;

— обладает правоспособностью, возникающей одновременно с его образованием;

См.: Чанов С.Е. Указ. соч. С. 10–11.

правоприменительных функций;

— основан на принципе вертикального подчинения, предполагающим, что законность влияния вышестоящего должностного лица в пределах его компетенции на нижестоящее;

— по отношению к государственному аппарату выступает в качестве организационной единицы;

— наделен правом принятия нормативных актов в процессе реализации своей компетенции1.

государственного управления, выступает понятие обособленности. Она предопределяет основы его деятельности, индивидуализирует его, придает ему устойчивость и стабильность. Обособленность рассматривают в трех аспектах:

1) организационном (орган власти не входит в структуру никакой другой организации);

2) функциональном (его основное назначение — осуществление управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности в хозяйственной, административно-политической, социально-культурной областях общественной жизни в рамках закрепленных за ним основных направлений деятельности, т.е. функций);

урегулированной положениями одного или нескольких нормативных правовых актов, причем эта компетенция не проистекает от компетенции иного органа)2.

См.: Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право: Учебник. М., 2005. С. 90–112.

См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 2003. С. 247.

Н.И. Глазунова считает, что правовой статус государственного органа образует система элементов различного характера:

— политического (заключающегося в государственно-властной природе);

— социологического (обусловленного направленностью на решение дел, удовлетворение потребностей и интересов, значимых в масштабах всего общества);

— юридического (предполагающего право издавать нормативные правовые акты, осуществлять как правоприменительную, так и правоохранительную деятельность);

— административно-управленческого (детерминирующего реализацию в императивном порядке функций государства в той или иной сфере управления обществом)1.

Главным элементом административно-правового статуса любого органа государственной власти, определяющим его роль и назначение в Российской Федерации, является компетенция, в самом общем виде означающая определяемый Конституций или законом объем полномочий государственного органа или должностного лица, границы которого им поддерживается многими ведущими учеными-административистами. Так, Ю.М. Козлов полагает, что правовой статус органов государственного управления получает свою конкретизацию в их компетенции, которая охватывает задачи, функции, права и обязанности, формы и методы деятельности упомянутых органов — все, что образует их административную См.: Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: Учебник. М., 2006. С. 150.

См.: Большой юридический словарь / под ред. А.В. Малько. М., 2009. С. 87.

См.: Советское административное право / под ред. Ю.М. Козлова. М., 1973. С. 96.

компетенция, представляя систему властных полномочий, выражает самую суть правового положения (статуса) органа государственной власти1.

Б.М. Лазарев рассматривает компетенцию как право и одновременно обязанность осуществлять конкретного рода деятельность2. Д.Н. Бахрах дает следующую дефиницию компетенции: «совокупность властных полномочий относительно определенных предметов ведения»3. Ю.М. Тихомиров трактует осуществления публичных функций, складывающийся из непосредственно компетенционных элементов, к которым относятся предметы ведения (юридически установленные области и объекты воздействия), а также властные полномочия (предоставленная законодателем возможность принятия решений), и сопутствующих элементов, главным из которых являются цели — долгосрочная нормативная ориентация, выражающаяся в перманентном решении возникающих проблем посредством осуществления компетенции4.

Компетенция, выступая элементом правового статуса государственного органа, сама в свою очередь является сложносоставным образованием, относительно структуры которого в науке также нет единой позиции.

В частности, С.Н. Братановский компетенцию государственного органа видит в совокупности функций и конкретных прав и обязанностей (полномочий) в отношении определенных предметов ведения5.

По мнению Е.И. Моториной, компетенция органа государственной власти как сложное организационно-юридическое понятие, включает в себя следующие обязательные элементы:

См.: Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. М., 1996. С. 257.

См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 26.

Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. М., 1996. С. 28.

См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции // Журнал российского права. 2000. № 10. С.

23.

См.: Братановский С.Н. Административное право Российской Федерации. М., 2010. С.

390.

— цели и задачи — область должного, предмет деятельности органа (управление отраслью, сферой, осуществление контрольно-надзорной деятельности и т.д.);

— функции — содержательная характеристика властных действий, которые может и одновременно должен осуществлять субъект для достижения стоящих перед ним целей и задач;

очерчивают границы участия соответствующего органа в реализации конкретной функции управления;

— организационные и правовые формы и методы деятельности, фиксирующие возможность и долженствование субъекта осуществлять те или иные управленческие действия (запрещать или, наоборот, разрешать), издавать акты управления, применять в процессе повседневного осуществления функций конкретные методы воздействия (убеждение либо принуждение)1.

Аналогичным образом определяют структуру компетенции органов государственного управления В.М. Манохин, Ю.С. Адушкин и З.А.

Багишаев, включая в нее: 1) цели и задачи; 2) функции; 3) права и обязанности; 4) формы и методы работы2.

применима и к нашему предмету исследования, однако с некоторыми корректировками, о которых речь пойдет ниже.

Дело в том, что «компетенция» и «полномочия» — это категории скорее административного права, нежели общетеоретические. Именно поэтому можно говорить о том, что компетенция и вытекающие из нее полномочия составляют структуру административно-правового статуса органа государственной власти.

См.: Основные термины и понятия административного права : справочное пособие / (сост. Е.И. Маторина). Саратов, 2010. С. 36–37.

См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишев З.А. Российское административное право :

Учебник. М., 1996. С. 70.

Однако наш предмет исследования составляет не административноправовой, а общеправовой, или просто правовой статус полиции как органа государственной власти. Административный компонент в нем, безусловно, играет немаловажную, а в определенных моментах даже ведущую, роль, однако не исключает присутствия элементов других статусов. Здесь можно говорить и о трудовом статусе сотрудника полиции, и о гражданскоправовом статусе полиции, вступающей в определенных случаях в гражданские правоотношения с другими организациями, основанные на совершенно иных принципах (равенства, диспозитивности и т.п.). А.В. Гусев говорит о необходимости определения статуса органов государственной власти (в частности, правоохранительных органов исполнительной власти) через призму абстракции «конституционно-правовой статус». Он обосновывает это тем, что их положение регламентируется на уровне Основного закона страны путем закрепления базовых начал (принципов) организации и деятельности данных органов как элементов аппарата государства, перечня целевых ориентиров по обеспечению законности, прав и свобод человека и гражданина, борьбе с преступностью, охране общественного порядка и собственности в целом, которыми они должны руководствоваться как функционально неотделимые от Правительства Российской Федерации структуры1.

В этой связи мы полагаем, что в рамках нашего исследования более корректным будет использовать иные (не сугубо административные) термины, носящие универсальный характер, применяемые не только в теории государства и права, но и во всех других отраслях.

Поэтому когда мы не включаем в определение и структуру правового статуса полиции как органа государственной власти компетенцию, это не значит, что она из него исключена. Просто то, что в административном праве характеризуется как компетенция, в рамках теории государства и права См.: Гусев А.В. Правовой статус правоохранительных органов исполнительной власти:

теория и практика конституционно-правового и международного договорного регулирования : автореф. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2011. С. 14.

(«пронауки» для всех остальных) складывается из целей и функций. То же касается и категории «полномочия», традиционной для административного права. С позиции теории государства и права они (полномочия) совершенно очевидным образом распадаются на права и обязанности (причем, распадаются весьма условно, ибо, о чем мы будем говорить ниже, в правовом статусе государственных органов и, в частности, полиции они выступают в своем единстве).

Особенность правового статуса большинства государственных органов состоит в том, что в таких положениях одновременно определяется их статус и как участников гражданско-правовых отношений, и как представителей публичной власти1. Как юридические лица органы власти могут вступать лишь в такие гражданские правоотношения, которые необходимы для организационного и материально-технического обеспечения деятельности:

закупка оргтехники, канцелярских принадлежностей, аренда здания, коммунальное обслуживание и т.п.

Ряд ученых выступает за введение в правовой оборот категории юридического лица публичного права2. При этом существуют определенные признаки, отличающие юридические лица публичного права от юридических лиц частного права, к которым можно отнести:

— сочетание публично-властных и частноправовых функций при превалирующей роли первых;

— интегрирование в систему публичной власти;

— наличие особого целевого назначения;

— обладание правом издавать правовые акты особого рода;

— определение публично-правовой ответственности за выполнение возложенных функций;

См.: Кузнецов И.В. Статус органов власти в свете реформирования системы государственных учреждений // Современное право. 2012. № 4. С. 30.

См.: Белоусова Е.В. Представительный орган местного самоуправления в системе публичной власти муниципального образования в России : автореф. дис… д-ра юрид.

наук. М., 2011; Каплин С.Ю. Государственная корпорация как субъект права // Автореф.

дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2011.

— обладание правом делать только то, что предписано законом (для всех остальных субъектов действует обратный принцип — «дозволено все, что не запрещено»);

— обязанность реализовывать властные полномочия (приостановка должностным преступлениям, в то время как для субъекта гражданского права добровольное прекращение своей деятельности возможно, если это не нарушает ранее взятых обязательств);

информационное или иное обеспечение деятельности только в порядке, установленном законодательством (для обеспечения деятельности субъектов гражданского права могут быть использованы любые не запрещенные законом источники).

С.Ю. Каплин определяет юридическое лицо публичного права как правовую формацию, которая создается государством в распорядительном порядке, непосредственно законом или иным публично-правовым актом, является носителем прав и обязанностей публичного характера, наделяется властными полномочиями, имеет обособленное имущество для решения публичных задач и реализации общественных интересов, имеет внутреннюю структуру, предусмотренную соответствующим властным актом, несет публично-правовую ответственность1.

О.А. Серова не соглашается с привнесением в правовой оборот категории юридического лица публичного права, в том числе применительно к органам власти. Она указывает на нецелесообразность внедрения в современную правовую систему России новой типологии, разграничивающей юридических лиц на две группы в зависимости от направленности сферы регулирования: юридические лица публичного права и традиционная конструкция юридического лица. Ей обосновывается возможность наделения юридических лиц как субъектов частного права публично-правовыми См.: Каплин С.Ю. Указ. соч. С. 15.

функциями. К данной категории относятся юридические лица, имеющие специальную правоспособность, деятельность которых связана с решением приоритетных государственных задач1.

Мы разделяем первую точку зрения. Следует согласиться с точкой зрения М.Ю. Зенкова о том, что в современных условиях использование гражданско-правовом смысле может негативно сказаться на состоянии общественного порядка. Гражданско-правовая трактовка общеправового понятия юридического лица применительно к характеристике статуса органов государственной власти создает благоприятную почву для злоупотребления правами, их использования в личных, узкокорыстных целях в сочетании с возможностью избежать за это ответственности. В качестве итогового результата мы получаем рост числа коррупционных проявлений и прочих правонарушений, падение авторитета государственной власти в глазах населения в целом2.

Мы поддерживаем идею о необходимости специальных норм, четко определяющих статус органов государственной власти и иных публичноправовых организаций. Заслуживающим внимания представляется публичного права (публично-правового юридического лица) на уровне Административного кодекса Российской Федерации, целесообразность принятия которого также весьма высока3.

Таким образом, правовой статус государственных органов нельзя сводить исключительно (как это зачастую делается) к административноправовому его статусу. Правовой статус государственных органов См.: Серова О.А. Теоретико-методологические и практические проблемы классификации юридических лиц современного гражданского права России : автореф. дис … д-ра юрид.

наук. М., 2011.

См.: Зенков М.Ю. Административная реформа и изменение правового статуса URL:http://sibags.narod.ru/dfiles/kem.doc (дата обращения: 30.05.12).

См.: Зенков М.Ю. Указ. соч.

складывается из целого ряда отраслевых статусов: административноправового статуса (основного, но, тем не менее, не исключающего присутствия элементов других статусов), трудового статуса его сотрудников как государственных служащих, гражданско-правового статуса конкретного органа, вступающего в гражданско-правовые отношения с иными субъектами, основанные на принципах равенства, диспозитивности и т.п. В этой связи целесообразным представляется введение в научный и, главное, законодательный оборот путем закрепления в нормативном правовом акте понятия юридического лица публичного права, что позволит более точно определить правовой статус данного вида коллективных субъектов, очертить злоупотреблений правами с их стороны, снизить масштабы коррупции в органах государственной власти и одновременно повысить престиж государственной службы в России.

ГЛАВА 2. ПРАВОВОЙ СТАТУС ПОЛИЦИИ:

ПОНЯТИЕ, ЭВОЛЮЦИЯ, СТРУКТУРА

Особое место и роль полиции в системе органов власти и управления Российской Федерации определяется главным образом сущностью поставленных перед ней задач, решение которых имеет важнейшую значимость как для нормального функционирования и развития российского общества в целом, так и для нормальной повседневной жизнедеятельности каждого отдельно взятого человека, проживающего на территории нашей страны.

Современный правовой статус полиции формируется в результате проводимой в России реформы МВД, которую, в свою очередь, следует рассматривать в контексте административной реформы, начавшейся в 2003 г.

Последняя заключается в планомерной реализации задач сокращения государственных функций, структур и кадров, повышения эффективности государственных органов, понимаемой как упрощение (минимизация) взаимоотношений государственных органов и граждан1. В процессе административной реформы пересматриваются функции исполнительной власти, закрепляются необходимые и упраздняются избыточные функции, создается адекватная им структура и система исполнительной власти, а также происходят институциональные изменения в системе государственного управления. В качестве основной цели реформы видится формирование механизма эффективной реализации государственных функций, выступающей залогом экономического развития, политической стабильности, социальной защищенности сохранения культурнонравственных ценностей и идеалов.

Долгое время, вплоть до начавшейся масштабной реструктуризации, правовое регулирование общественных отношений, связанных с главным См.: Балабкин С.И. Трансформация органов внутренних дел: текущее состояние // Право и политика. 2011. № 10. С. 1653.

правоохранительным органом, основывалось на громоздкой системе нормативных правовых актов, охватывающей на федеральном уровне свыше тысячи законов, Президентских указов и постановлений Правительства РФ, около десяти тысяч документов, изданных различными ведомствами1.

Начало реформирование системы МВД в нашей стране можно датировать концом 2009 г. Столь длительное откладывание данного процесса, очевидно, связано с тем, что реорганизация должна была одномоментно затронуть единую структуру с более чем 1 млн. работающих, для чего ранее не было ни организационных, ни программных, ни финансовых ресурсов.

«Точкой отсчета» начала реформы можно считать издание Указа совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации». В нем указываются причины, точнее повод для проведения реформирования (ибо причины лежат гораздо глубже): «В последнее время участились случаи нарушения сотрудниками милиции законности и служебной дисциплины, которые вызывают обоснованную негативную реакцию в обществе и умаляют авторитет власти, … существующая структура органов внутренних дел Российской Федерации, организация их деятельности, кадровое, финансовое, материально-техническое обеспечение модернизации»2.

Во взаимоотношении «милиция — граждане» стала очевидной необходимость, с одной стороны, дополнения существовавших юридических гарантий, обеспечивающих как беспрепятственное осуществление, так и защиту в случае нарушения прав человека и гражданина, с другой — формирования новых инструментов и механизмов, на основе которых будет См.: Булавин С.П., Черников В.В. Федеральный закон «О полиции: предпосылки и концептуальные идеи» // Административное право и процесс. 2011. № 4. С. 4.

См.: Российская газета. 2009. 28 декабря.

реальным организовать эффективную работу правоохранительных органов как важнейшего элемента системы публичной власти.

В ходе реформы МВД России было заявлено проведение следующих мероприятий:

Сокращение численности сотрудников ОВД на 20 %.

финансирование из федерального бюджета.

Некоторое сокращение задач — передача из ведения ОВД автотранспорта, административного выдворения иностранных граждан за пределы территории Российской Федерации.

Структурные изменения — в центральном аппарате МВД России по основным направлениям деятельности полиции вместо департаментов созданы главные управления и управления, изменен перечень данных структурных подразделений.

Повышение денежного довольствия сотрудников полиции (в 2– 2,5 раза).

Формирование полиции из числа сотрудников милиции по результатам проведения их внеочередной аттестации.

Принятие Федерального закона «О полиции».

Именно с последним пунктом, а именно с принятием Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»1 (далее – Закон «О полиции») и связан основной на настоящий момент времени этап реформы системы органов внутренних дел и принципиальные изменения в правовом статусе данного органа государственной власти.

Переименование милиции в полицию, прежде всего, направлено на См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7, ст. 900.

правопорядка в соответствии с новыми требованиями, установленными Законом «О полиции»1.

Термин «милиция» использовался еще в законодательстве Российской обеспечивающих охрану общественного порядка. Постоянным же органом охраны общественного порядка являлась полиция, состоящая в ведении Министерства внутренних дел Российской Империи2.

Как указывает Н.Н. Беляевский, «долгое время словом "полиция", "полицейская деятельность" обозначали все формы, с которыми осуществляется вторжение правительства в частную или общественную жизнь. Только с XIX в. этот термин получил более определенное звучание:

полицией стали называть правительственную деятельность, направленную на создание общих условий безопасности, которые отдельное лицо не в состоянии обеспечить себе собственными силами»3.

Законом «О полиции» был возрожден правоохранительный институт, просуществовавший в России почти два века — с 1718 г., когда Указом полицмейстера, и до весны 1917 г. По словам В.К. Толоконникова, «в настоящее время восстановлена историческая справедливость значения термина "полиция", основными задачами которой являлись охрана безопасности и забота о благосостоянии граждан»4.

Закон «О полиции» — это преемник действовавшему почти 20 лет Закону Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» (далее – Закон «О милиции»). Невзирая на то, что с момента появления См.: Редько А.А. Правозащитная политика и полиция // Право как ценность и средство государственного управления обществом: сб. науч. тр. / под ред. П.В. Анисимова и В.А.

Рудковского. Волгоград: ВА МВД России, 2011. Вып. 8. С. 320.

См.: Правоохранительные органы : учебник / под ред. А.В. Ендольцевой, О.А.

Галустьяна, А.П. Кизлыка. 6-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 197.

Беляевский Н.Н. Полицейское право (Административное право). Пг., 1915. С. 18.

Толоконников В.К. Основные положения Федерального закона «О полиции» // Вестник Самарской гуманитарной академии. Серия «Право». 2011. № 1 (9). С. 84.

См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16, ст. 503.

последнего он более чем 40 раз «модернизировался» вносимыми в него изменениями, Закон, тем не менее, устарел и на определенном этапе больше социальным реалиям1.

Соблюдение принципа преемственности в праве является одним из основных начал при организации нормотворческой деятельности. Изучение позитивного опыта прошлого во многом повышает эффективность нормотворческого процесса, упрощает его, сокращает путь поиска оптимальных решений, минимизирует риски ошибок. Как пишет В.К. Бабаев, «за период своего существования и развития право накопило немало из того, что в полной мере относится к достижениям человеческой цивилизации. Не поступательном правовом движении»2. Его поддерживает и В.В. Черников:

«Преемственность — это константа права, необходимый момент и условие его прогрессивного развития»3.

Однако не стоит думать, что преемственность в праве заключается в механическом воспроизведении нормативных догм прошлого, что неизбежно привело бы к застою. Процесс отрицания всегда подразумевает новизну в правовом регулировании, новый, более высокий уровень качества права.

Именно поэтому Закон «О полиции» по сравнению с Законом «О милиции»

существенным образом изменил статус главного правоохранительного органа страны, о чем речь пойдет ниже.

регулировалась законом, основу ее правового статуса составляли правительственные и ведомственные акты. Практически двадцать лет главным актом, определяющим ее положение (статус), считался Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 г. «Об основных См.: Булавин С.П., Черников В.В. Федеральный закон «О полиции: предпосылки и концептуальные идеи» // Административное право и процесс. 2011. № 4. С. 3.

Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. М., 2006. С. 227.

Черников В.В. Закон о полиции: новеллы и преемственность // Юридическая техника.

Н.Новгород, 2011. № 5. С. 26.

обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью»1.

Резюмируя вышесказанное, отметим, что принятый в 1991 г. Закон «О милиции» решал три основные задачи того времени: во-первых, устранял явное несоответствие организационно-правовых начал деятельности милиции, сформировавшихся в конце 60-х — начале 80-х годов, и реалий нового времени; во-вторых, законодательно задавал вектор развития милиции в условиях раннего строительства демократического общества и, втретьих, наконец-то на уровне закона закреплял основы правового статуса главного правоохранительного органа страны.

В основу Закона «О милиции» был заложен ряд важнейших концептуальных идей, таких как: демократизация милиции, деполитизация одновременной достаточности полномочий, социальная и правовая защищенность сотрудников, ослабление централизации в управлении2.

По многим своим параметрам Закон «О милиции» совершил серьезный прорыв в закреплении ее правового статуса. Впервые и истории России главной задачей данной структуры официально признавалась защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан. Произошло избавление от идеологических аспектов в деятельности милиции. На первый план были выдвинуты задачи по обеспечению законности, гуманизма, гласности, социальной справедливости. Милиция была освобождена от ряда функций, не связанных Одновременно ей были предоставлены достаточные права, коррелирующие возложенным на нее обязанностям и обеспечивающие эффективное выполнение последних.

Многие идеи Закона «О милиции», касающиеся вопросов правового статуса, были восприняты в других законодательных актах того периода:

См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1973. № 24, ст. 309.

См.: Кондрашов Б.П. Комментарий к Закону Российской Федерации «О милиции» / Б.П.

Кондрашов, Ю.П. Соловей, В.В. Черников. 6-е изд. перераб. и доп. М., 2009. С. 3–8.

Федеральном законе от 17 января 1992 г. № 2202-1 (ред. 07.02.2011) «О прокуратуре Российской Федерации»1, Законе Российской Федерации от июня 1993 г. № 5238-1 (ред. от 31.12.2002) «О федеральных органах налоговой полиции»2, Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих наказание в виде лишения свободы»3, Федеральном законе от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ (ред. 28.12.2010) «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации»4 и др.

Однако, как отмечается в литературе, после принятия Закона «О департизации, деуниверсализации, гарантирования и обеспечения прав и свобод человека, расширения возможностей милиции, улучшения условий службы, существовавшие до этого времени и «беспокоящие» общественность проблемы повышения действенности системы не были решены. Напротив, некоторые участки ее работы из-за нестабильности правового регулирования, кадровой и системно-структурной политики оказались ослабленными5.

действовавшего Закона «О милиции», испытание временем которых дало положительные результаты. Кроме того, легитимность данных положений подкреплена решениями Конституционного суда РФ и Европейского суда по правам человека. Однако важным отличием является то, что на систему органов внутренних дел возложена миссия сформировать принципиально новый институт охраны правопорядка. Этот институт уже не будет исключительно орудием государственного принуждения, «карающим мечом закона»6, а призван стать истинно правоохранительным органом, главным См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 8, ст. 366.

См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1993. № 29, ст. 1114.

См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1993. № 33, ст. 1316.

См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 15, ст. 1269.

См.: Малько А.В., Синюков В.Н., Нырков В.В. Правоохранительная система в современной России: состояние и стратегия развития // Современное общество и право.

2011. № 1. С. 45.

См.: Толоконников В.К. Указ. соч. С. 84.

назначением которого будет являться защита прав и свобод граждан России, иностранных граждан, лиц без гражданства, борьба с преступностью, обеспечение общественного порядка, охрана собственности и поддержание общественной безопасности, а также незамедлительное оказание помощи каждому, кому необходима помощь и защита от противоправных (прежде всего, преступных) посягательств. Как пишет бывший статс-секретарь — заместитель министра внутренних дел России С.П. Булавин, «… с принятием Закона о полиции завершилась эпоха карательного милицейского законодательства, сформировавшегося еще в советский период»1.

В отличие от Закона «О милиции», в сменившем его законе из определения полиции исключено упоминание о том, что применение мер принуждения является атрибутивным признаком полиции. Данная новелла, по мнению В.В. Черникова, имеет глубокий социальный смысл, отражающий развитие научных представлений о сущности полицейской действительности, изменения в исходных концептуальных посылках позиционирования полиции в современной России. Полиция как структура принудительного поддержания правопорядка действительно иногда использует для реализации своей компетенции меры принуждения, однако это не должно заслонять того факта, что суть работы полиции не исчерпывается термином «принуждение», но заключается, прежде всего в «правоохранительной» ее составляющей2.

«Какие бы виды конкретной (исполнительной) деятельности государства мы ни брали, — отмечал еще в начале века В. Иозефи, — каждый раз эта деятельность всецело исчерпывается правовой охраной…»3.

По словам бывшего главы МВД Р. Нургалиева, «полиция — это направленности…. Острие нового правоохранительного органа должно быть Булавин С.П. Преемственность в полицейском законодательстве России в условиях глобализации // Юридическая техника. Н. Новгород, 2011. № 5. С. 106.

См.: Черников В.В. Закон о полиции: новеллы и преемственность // Юридическая техника. Н. Новгород, 2011. № 5. С. 29–30.