«МЕТОДОЛОГИЯ РАЗРАБОТКИ, РЕАЛИЗАЦИИ И ОЦЕНКИ ИНВЕСТИЦИОННОЙ СТРАТЕГИИ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА МЕЗОУРОВНЕ ...»

НЕГОСУДАРСТВЕННОЕ (ЧАСТНОЕ) ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«СИБИРСКАЯ АКАДЕМИЯ ФИНАНСОВ И БАНКОВСКОГО ДЕЛА»

На правах рукописи

УДК: 330.322:353.2:005.2:005.3 (043.3)

Федулова Елена Анатольевна

МЕТОДОЛОГИЯ РАЗРАБОТКИ, РЕАЛИЗАЦИИ И ОЦЕНКИ

ИНВЕСТИЦИОННОЙ СТРАТЕГИИ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОГО

УПРАВЛЕНИЯ НА МЕЗОУРОВНЕ

Специальность 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством (менеджмент)

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание ученой степени доктора экономических наук

Научный консультант д-р. экон. наук, профессор Н.В. Фадейкина Новосибирск –

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1 ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ

ОРГАНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ

ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ ТЕРРИТОРИИ НА ОСНОВЕ

ПРОЦЕССНОГО ПОДХОДА

1.1 Концепция управления экономическим развитием территории в условиях функционирования системы публичного управления, ориентированного на обеспечение устойчивого развития

1.2 Сущность публичного управления экономическим развитием территории и обоснование соответствия процессного подхода задачам публичного управления

1.3 Инвестиционная стратегия как объект публичного управления инвестиционным процессом

2 КОНЦЕПЦИЯ СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ

ИНВЕСТИЦИОННЫМ ПРОЦЕССОМ В РАМКАХ СИСТЕМЫ

ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ

2.1 Институциональные условия модернизации инвестиционного процесса

2.2 Методологические принципы и концептуальная модель публичного управления инвестиционным процессом с учетом стратегических приоритетов заинтересованных сторон

2.3 Построение альтернативных моделей публичного управления инвестиционным процессом на основе принципов стратегического соответствия

3 ПАРАДИГМА И МЕТОДОЛОГИЯ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ

ИНВЕСТИЦИОННОЙ СТРАТЕГИИ КАК ИНСТРУМЕНТА

ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ

3.1 Методология разработки инвестиционной стратегии на основе парадигмы инвестиционного процесса

3.2 Обоснование структурного представления процесса разработки инвестиционной стратегии на основе обобщения лучших практик............. 3.3 Организационно-методический механизм реализации инвестиционной стратегии в системе публичного управления

4 МЕТОДИЧЕСКИЙ ИНСТРУМЕНТАРИЙ ОЦЕНКИ

РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ И ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ

ИНВЕСТИЦИОННОЙ СТРАТЕГИИ НА МЕЗОУРОВНЕ

4.1 Альтернативные подходы к формированию и использованию методического инструментария оценки результативности и эффективности инвестиционной стратегии в условиях реализации инвестиционного стандарта

4.2 Система сбалансированных показателей как методический подход к оценке результативности реализации инвестиционных стратегий ............... 4.3 Методические основы оценки эффективности реализации инвестиционной стратегии

5 ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-МЕТОДИЧЕСКОГО

ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ И ОЦЕНКИ ИНВЕСТИЦИОННОЙ

СТРАТЕГИИ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ (НА ПРИМЕРЕ

РЕГИОНОВ РОССИИ И СИБИРСКОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА)......... 5.1 Требования к инфокоммуникационной модели при реализации инвестиционной стратегии

5.2 Применение системы сбалансированных показателей для оценки результативности реализации региональных инвестиционных стратегий

5.3 Эконометрическое моделирование влияния инвестиций в основной капитал………………………………………………………………………… ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ПРИЛОЖЕНИЕ А. Схема взаимодействия между субъектами инвестиционного процесса в Иркутской области

ПРИЛОЖЕНИЕ Б. План-схема процесса управления реализацией инвестиционной стратегии Иркутской области на период до 2025 года......... ПРИЛОЖЕНИЕ В. Лучшие практики первого раздела Инвестиционного стандарта «Утверждение высшими органами государственной власти субъекта Российской Федерации инвестиционной стратегии региона»......... ПРИЛОЖЕНИЕ Г. Перечень законов субъектов Российской Федерации об инвестиционной деятельности, принятых рейтинговых агентством «Эксперт РА» для оценки качества инвестиционных стратегий

ПРИЛОЖЕНИЕ Д. Результаты оценки качества стратегий социальноэкономического развития субъектов Российской Федерации рейтинговым агентством «Эксперт РА»

ПРИЛОЖЕНИЕ Е. Методические рекомендации по расчету эффективности государственной поддержки субъектов инвестиционной деятельности, инвестиционные проекты которых включены в Перечень инвестиционных проектов Кемеровской области

ПРИЛОЖЕНИЕ Ж. Целевые значения показателей оценки эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов Сибирского федерального округа по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности, соответствующие требованиям Инвестиционного стандарта

ПРИЛОЖЕНИЕ И. Структура Национального рейтинга состояния инвестиционного климата в субъектах Федерации: направления, факторы, показатели и способы их оценки

ПРИЛОЖЕНИЕ К. Результаты корреляционно-регрессионного анализа зависимости инвестиций в основной капитал и валового внутреннего продукта в России (1999-2000 годы)

ПРИЛОЖЕНИЕ Л. Корреляционное поле показателей прироста инвестиций в основной капитал и прироста валового регионального продукта субъектов Федерации и федеральных округов (2000-2012 годы).... ПРИЛОЖЕНИЕ M. Результаты корреляционно-регрессионного анализа зависимости прироста инвестиций в основной капитал и прироста валового внутреннего продукта в России (2000-2012 годы)

ПРИЛОЖЕНИЕ Н. Значения коэффициента корреляции, коэффициента детерминации и вид уравнения регрессии между показателями прироста инвестиций в основной капитал и валового внутреннего (регионального) продукта для России в целом, федеральных округов и отдельных регионов

ПРИЛОЖЕНИЕ П. Корреляционное поле и вид зависимости между приростом инвестиций в основной капитал и приростом валового регионального продукта субъектов Федерации со значимостью F более 0,05

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. Динамика и характер развития в России социально-экономических систем (СЭС) мезоуровня свидетельствует, что необходимы системные прогрессивные преобразования в экономической сфере, позволяющие расширить производственные возможности, обеспечить экономический рост и тем самым способствовать повышению качества жизни населения. Важнейшей задачей в этом контексте становится разработка и реализация инвестиционных стратегий.

Определяющее экономическое и социальное значение инвестиционного фактора в устойчивом развитии субъектов Федерации подчеркивается в концептуальных, стратегических, программных документах различного уровня. В Послании Президента РФ Федеральному собранию от 12 декабря 2013 г. были даны поручения по разработке Национального рейтинга инвестиционного климата в субъектах Российской Федерации и улучшению делового климата в целом, созданию нормативно-правовой базы для благоприятного ведения бизнеса [256]. Нормативно-методической и инструментальной основой для решения поставленных задач должен стать Стандарт деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению благоприятного инвестиционного климата (региональный инвестиционный стандарт), разработанный в контексте майских указов Президента РФ (2012 г.) и Указа от 10 сентября 2012 г. №1276 «Об оценке эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности» [222].

Инвестиционный процесс и его стратегирование – один из ключевых элементов системы публичного управления социально-экономическим развитием территории (СЭРТ) на мезоуровне. Объективно необходимая и документально закрепленная задача разработки, реализации и оценки инвестиционной стратегии в системе публичного управления предполагает формирование адекватного научно-методического обеспечения.

Практика показывает, что в процессе инвестиционного стратегирования, как и в целом стратегического управления экономическим развитием территории страны, возникает множество проблем, существенная часть которых связана с отсутствием методологических основ и необходимого инструментария публичного управления инвестиционным процессом, формируемого и реализуемого на основе концепций и стандартов процессного подхода, стратегического соответствия, эффективного взаимодействия с заинтересованными сторонами. Именно поэтому разработанные инвестиционные стратегии субъектов Федерации различны по объему, структуре, содержанию и, по сути, не могут быть отнесены к документам государственного стратегического управления.

Дальнейшая разработка методологических основ формирования системы публичного управления процессом разработки и реализации инвестиционной стратегии предопределяет необходимость формирования принципиально новой модели (парадигмы) инвестиционного процесса в форме следующей логической цепочки: эндогенные источники социально-экономического развития (потенциал и конкурентные преимущества территории) – инвестиционный процесс, позволяющий их продуктивно использовать – формирование баланса специализации и диверсификации в развитии территории – устойчивое развитие территории и повышение качества жизни населения.

В настоящее время органы государственной власти не в полной мере готовы осуществлять стратегическое управление инвестиционным процессом по причине незавершенности трансформации организационной архитектоники в стратегическую архитектуру публичного управления инвестиционным процессом (с внедренным для этих целей комплекса профессиональных компетенций и иного организационно-методического обеспечения).

Наиболее слабым звеном инвестиционных стратегий является их реализация, так как документы, утверждающие стратегию и обеспечивающие её реализацию, чрезвычайно редко содержат показатели (индикаторы) ее результативности и эффективности, адекватное представление инфокоммуникационной модели стратегирования инвестиционным процессом, позволяющей обеспечить конвергенцию управленческих технологий и компетенций, соблюдение основных принципов публичного управления.

По результатам исследований процессов разработки и реализации региональных инвестиционных стратегий были сделаны следующие выводы:

нет единого понимания, что является результатом, эффектом и какие показатели результативности и эффективности необходимо использовать предпринимательскому сообществу для оценки эффективности деятельности исполнительных органов власти субъекта РФ по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе; какова методическая основа Национального рейтинга, в рамках которого оцениваются усилия органов власти по формированию такого климата, и как в дальнейшем его результаты будут использоваться при реализации региональных инвестиционных стратегий. Существующая практика национального рейтингования регионов в ограниченной степени способна объективно отражать результаты реализации их инвестиционных стратегий.

Обозначенные проблемы обуславливают необходимость развития методологических, теоретических и прикладных аспектов разработки, реализации и оценки инвестиционной стратегии в системе публичного управления экономическим развитием территории на мезоуровне. Эти и другие проблемы предопределили актуальность и научно-практическую значимость данного исследования.

Степень разработанности проблемы. Вопросы управления социальноэкономическим развитием территорий на мезоуровне раскрыты в трудах таких ученых, как Н.Г. Багаутдинова, М.К. Бандман, А.О. Блинов, Э. Венаблс, А.Л. Гапоненко, С.Ю. Глазьев, А.Г. Гранберг, Н.В. Зубаревич, В.В. Казаков, Н.Я. Калюжнова, Р. Капелло, Н.П. Кетова, И.А. Кудряшова, В.В. Кулешов, Р.М. Кундакчян, В.Н. Лексин, Р. Лукас, В.Л. Макаров, Л.В Мельникова, В.В. Михайлов, А.П. Панкрухин, М. Портер, В.И. Псарев, П. Ромер, В.И. Самаруха, А.Р. Сафиуллин, С.С. Сулакшин, О.С. Сухарев, А.И. Татаркин, Унтура Г.А., Д.С. Хайруллов, А.Н. Швецов, Р.И. Шнипер, В.И. Якунин и др.

Теоретические и методологические основы публичного управления на различных уровнях исследованы в работах представителей неоинституциональной школы, школ корпоративизма и общественного выбора, сетевого подхода, гуманитарного подхода, нового государственного менеджмента. Здесь необходимо отметить труды Д. Асемоглу, Г. Демсеца, С. Джонсона, П. Кифера, Х. Куна, П. Мауро, Д. Норта, Д. Осборна, С. Нэка, Т. Парсонса, Г. Питерса, Г. Саймона, О. Уильямсона, М. Уолкера, А. Шляйфера и др. Среди отечественных исследователей вопросов публичного управления следует назвать В.Г. Варнавского, Н.И. Глазунову, О.В. Глушакову, В.Н. Некрасова, И.В. Понкина, Л.В. Сморгунова, Н.В. Фадейкину, В.Е. Чиркина и др.

Исследованием проблем инвестиционного развития экономики занимались Ю.П. Анискин, А.А. Аюпов, И.Т. Балабанов, К.В. Балдин, Л.С. Валинурова, П.И. Вахрин, Ю.Б. Винслав, Т.А. Владимирова, Р.С. Дзарасов, Л.Л. Игонина, О.Б. Казакова, В.В. Коссов, Е.Н. Кулюшин, И.Я. Лукасевич, А.В. Мудрак, М.В. Николаев, А.В. Новиков, Т.С. Новикова, Т.Т. Попадюк, И.Ю. Ткаченко, Е.Б. Тютюкина, У. Шарп, Й. Шумпетер и др.

При рассмотрении проблем стратегического управления социальноэкономическими системами диссертант опирался на научные положения и выводы, представленные в классических и современных работах Р.И. Акмаевой, Р. Акоффа, И. Ансоффа, О.С. Виханского, М. Грановеттера, Р.М. Гранта, И.Б. Гуркова, П. Друкера, Р. Каплана, В.С. Катькало, Г.И. Мальцевой, Д. Марша, Г. Минцберга, П. Нивена, Д. Нортона, А.Н. Петрова, Г. Саймона, Р. Сведберга, Д. Стейнера, Р. Рамелта, Г. Хэмэла, А. Чандлера, К. Эндрюса и др.

Разработка и реализация инвестиционных стратегий на мезоуровне является новым направлением исследования, где число научных трудов крайне ограничено. Среди имеющихся немногочисленных публикаций можно выделить работы О.Н. Быкова, И.Р. Гафурова, О.А. Колчиной, А.Д. Комаровой, С.Н. Пасько, А.Э. Саак, М.И. Самогородской, А.П. Сырбу, Л.А. Толстолесовой и др. Однако монографические исследования вопросов теории, методологии и практики разработки и реализации инвестиционных стратегий в системе публичного управления СЭРТ на мезоуровне в отечественной экономической науке отсутствуют.

Имеющийся научный задел не отражает изменений в практике публичного управления инвестиционным процессом последних лет (внедрение Инвестиционного стандарта, инвестиционной стратегии и декларации в каждом регионе, Национального рейтинга инвестиционного климата и др.). Кроме того, в существующих исследованиях слабо используются современные подходы и методы результативного менеджмента, позволяющие повысить эффективность и результативность публичного управления (процессный подход, формирование стратегической архитектуры и компетенций субъекта управления, система сбалансированных показателей, эконометрическое моделирование и др.).

Актуальность и значимость вопросов формирования и реализации инвестиционных стратегий на мезоуровне на основе принципов публичного управления при недостаточном уровне теоретико-методологической разработки определили выбор темы диссертационного исследования, постановку его цели и задач.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является развитие теоретических, методологических и прикладных подходов к разработке, реализации и оценке инвестиционной стратегии в системе публичного управления на мезоуровне. Достижение поставленной цели обусловило постановку и решение следующих задач:

– уточнение сущности и специфики публичного управления экономическим развитием территории на базе процессного подхода;

– разработка концепции стратегического управления инвестиционным процессом на мезоуровне, на этой основе – построение модели публичного управления инвестиционным процессом исходя из определения стратегических приоритетов его прямых и косвенных участников;

– обоснование методологических основ и формирование научнопрактического инструментария разработки инвестиционной стратегии на основе парадигмы инвестиционного процесса;

– формирование организационно-методического механизма и стратегической архитектуры реализации инвестиционной стратегии в системе публичного управления;

– разработка методических подходов и инструментов для оценки эффективности и результативности реализации инвестиционной стратегии на мезоуровне;

– разработка организационно-методического обеспечения реализации и оценки инвестиционной стратегии в системе публичного управления.

Объектом исследования является процесс разработки, реализации и оценки инвестиционной стратегии в системе публичного управления экономическим развитием территории. Предмет исследования – управленческие отношения, возникающие в процессе разработки, реализации и оценки инвестиционной стратегии в системе публичного управления экономическим развитием территории (на мезоуровне).

Методологическая, теоретическая и эмпирическая база исследования. Методологической основой исследования является процессный подход, позволяющий идентифицировать процессы социально-экономического развития территории и управлять ими, постоянно улучшать процессы, учитывать потребности заинтересованных сторон и удовлетворять их. Исследование также учитывает системный, интеграционный, ситуационный, институциональный подходы, что обусловлено сложностью и многоаспектностью научной проблемы разработки и реализации инвестиционной стратегии. Применялись методы теории систем, общего и стратегического менеджмента, теории заинтересованных сторон и др. Теоретическую основу исследования составили научные положения, содержащиеся в фундаментальных трудах отечественных и зарубежных ученых в области управления СЭРТ, публичного управления, стратегического менеджмента, инвестиций. В работе использовались теории, концепции, методологические подходы к стратегическому управлению, в частности, система сбалансированных показателей и бенчмаркинг.

Информационную и эмпирическую базу исследования составили международные документы ООН, Всемирного банка, Международной организации по стандартизации; Росстата РФ; нормативные правовые документы федерального и регионального уровня в сфере инвестиционного стратегирования и управления социально-экономическим развитием; информационноаналитические материалы Агентства стратегических инициатив по продвижению новых проектов в сфере внедрения Инвестиционного стандарта, Национального рейтинга инвестиционного климата; информационное обеспечение системы управления проектами ADVANTA; материалы экспертных групп по публичному управлению и финансам при Полномочном представителе Президента РФ в Сибирском Федеральном округе (СФО) и по внедрению Инвестиционного стандарта в Кемеровской области; результаты исследований автора, проведенных в 2003-2014 гг.; а также фактологические и эмпирические материалы, представленные в научных и практических публикациях.

Соответствие диссертации паспорту научной специальности. Содержание диссертации соответствует специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством (менеджмент)» Паспорта специальностей ВАК РФ в части:

– п. 10.2 «Сущность, структура и отличительные особенности системы публичного управления, основные тенденции и направления ее развития в современных условиях. Принципы организации, ресурсы и процесс публичного управления»;

– п. 10.3 «Публичное управление в условиях глобализации и становления информационного общества. Особенности национальной организации системы публичного управления. Реформы в системе публичного управления»;

– п. 10.7 «Информационное обеспечение системы публичного управления. «Электронная демократия», «электронное государство», «электронное правительство» и технологии электронного администрирования»;

– п. 10.12 «Оценка управления организациями как социальными и экономическими системами. Критерии оценки эффективности управления. Методы и показатели оценки результативности управления»;

– п. 10.15 «Стратегический менеджмент, методы и формы его осуществления… Процесс и методы разработки и реализации стратегии. Развитие форм стратегического партнерства… Создание и удержание ключевых компетенций… Сбалансированная система показателей как инструмент реализации стратегии организации. Процесс построения сбалансированной системы показателей (ССП). Преимущества и недостатки применения ССП в российских условиях…».

Научная новизна диссертационного исследования заключается в развитии методологических, теоретических и методических подходов к разработке, реализации и оценке инвестиционной стратегии в системе публичного управления на мезоуровне. Наиболее важными научными результатами исследования, обладающими научной новизной, являются следующие:

1. На основе ретроспективного анализа и обобщения позитивных и нормативных концепций управления экономическим развитием территорий определен методологический подход к публичному управлению территориальными социально-экономическими системами, заключающийся в синтезе концепций нового государственного управления, стратегического менеджмента и процессного подхода, а также теорий устойчивого развития и эндогенного экономического роста (п. 10.2).

2. Доказано соответствие процессного подхода современной специфике и задачам публичного управления и разработана базовая процессная модель публичного управления экономическим развитием территории, охватывающая три основных процесса (взаимодействие с заинтересованными сторонами, управление экономическим развитием территории, исполнение публичных функций и оказание публичных услуг) с возможностью дальнейшей их декомпозиции и позволяющая осуществлять стратегирование инвестиционного процесса (п. 10.2).

3. Обоснованы методологические принципы публичного управления инвестиционным процессом (принципы стратегического соответствия, конвергенции институтов согласования, совместного достижения значимых публичных целей и др.) и на их основе разработана концептуальная модель публичного управления инвестиционным процессом, предназначенная для учета интересов каждого из заинтересованных сторон, и способствующая повышению обоснованности инвестиционной стратегии и достижению значений показателей, характеризующих ее эффективность и результативность (п. 10.2).

4. Предложен методологический подход к построению стратегического соответствия пяти унифицированных по структуре альтернативных моделей публичного управления (модели «инвестор», «получатель инвестиций», «инвестиционный посредник», «субъект инвестиционной структуры», «регулятор»), позволяющий трансформировать инвестиционный процесс в инвестиционную стратегию и интегрировать его в общую процессную модель управления экономическим развитием территории (п. 10.2).

5. На основе парадигмы инвестиционного процесса (эндогенные источники экономического развития – инвестиционный процесс, позволяющий их продуктивно использовать – формирование баланса специализации и диверсификации в развитии территории – устойчивое развитие территории и повышения качества жизни населения) разработаны методологические основы формирования системы публичного управления процессом разработки и реализации инвестиционной стратегии территории (п. 10.2).

6. На основе проведенного анализа и обобщения лучших практик внедрения Инвестиционного стандарта в регионах России, а также с учетом принципов управления по результатам и концепции 5«П» Г. Минцберга предложено структурное представление процесса формирования региональной инвестиционной стратегии и документационное обеспечение мониторинга ее реализации в форме Доклада о результатах реализации инвестиционной стратегии (ДОРРИС) (п. 10.15).

7. На основе выявленных в ходе исследования специальных компетенций субъектов публичного управления процессом реализации инвестиционной стратегии территории разработана стратегическая архитектура механизма ее реализации, организационно-методическое обеспечение которого содержит обоснованный набор методов, рычагов, ресурсов и инструментов (инвестиционный стандарт, дорожная карта реализации инвестиционной стратегии, административные регламенты, национальный рейтинг инвестиционной привлекательности регионов и др.), необходимых для реализации инвестиционной стратегии (пп. 10.2, 10.3).

8. На основе анализа потребностей стейкхолдеров разработана инфокоммуникационная модель реализации региональной инвестиционной стратегии, включающая основные функциональные элементы (инвестиционный портал региона, публичные слушания по различным аспектам инвестиций, публичные отчеты для граждан о реализации инвестиционной стратегии, инвестиционный портал Агентства стратегических инициатив, система управления проектами ADVANTA и др.), формы участия в коммуникациях и обеспечивающую подсистему и позволяющая принимать обоснованные управленческие решения с учетом интересов заинтересованных сторон и требований электронного правительства как новой формы организации деятельности органов государственной власти (п. 10.7).

9. Для оценки результативности реализации инвестиционной стратегии на мезоуровне предложены базовая инвестиционная стратегическая карта по пяти перспективам, в том числе «общество», и система сбалансированных показателей, отражающая достижение заявленных целей, которые могут уточняться и структурироваться в соответствии с содержанием стратегии (10.12).

10. На основании методологии эконометрического моделирования определен порядок оценки эффективности реализации инвестиционной стратегии, разработан и апробирован методический инструментарий, позволяющий определить формализованный порядок оценки, ранжировать региональные инвестиционные стратегии по силе связи между приростом инвестиций в основной капитал и приростом валового регионального продукта (оценка адекватности инвестиционной стратегии) и виду уравнения регрессии (оценка эффективности инвестиционной стратегии) (п. 10.12).

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке концепции, методов и инструментария инвестиционного стратегирования в системе публичного управления экономическим развитии территории на мезоуровне; разработке теоретических и методических подходов к стратегическому управлению инвестиционным процессом с учетом стратегических приоритетов заинтересованных сторон и стратегического соответствия; обосновании методологии разработки инвестиционной стратегии на основе парадигмы инвестиционного процесса «эндогенные источники социально-экономического развития – инвестиционный процесс, позволяющий их продуктивно использовать – формирование баланса специализации и диверсификации в развитии территории – устойчивое развитие территории и повышения качества жизни населения».

Практическая значимость работы заключается в развитии организационно-методического инструментария реализации региональной инвестиционной стратегии в условиях функционирования инфокоммуникационной модели в системе публичного управления инвестиционным процессом, включающего механизм формирования стратегической архитектуры, специальных компетенций и административных регламентов субъектов управления, а также методический инструментарий оценки результативности и эффективности реализации инвестиционной стратегии, осуществляемой на основе применения концепции системы сбалансированных показателей и методологии эконометрического моделирования.

Разработанные положения, выводы, рекомендации могут использоваться органами власти и управления при разработке и реализации региональных инвестиционных стратегий, принятии управленческих решений в сфере инвестиционного процесса, создании и применении методик оценки эффективности и результативности управления инвестиционным процессом, а также при внедрении инвестиционного стандарта и формировании инвестиционных рейтингов. Предложения и рекомендации могут быть использованы различными субъектами предпринимательского сообщества и общественными организациями, вовлеченными в инвестиционный процесс и инвестиционное стратегирование (в частности, Советами по улучшению инвестиционного климата в субъектах РФ, экспертными группами по внедрению Инвестиционного стандарта и Национального рейтинга состояния инвестиционного климата субъектов РФ).

Апробация и реализация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования (в том числе методические рекомендации по расчету эффективности государственной поддержки субъектов инвестиционной деятельности, инвестиционные проекты которых включены в Перечень инвестиционных проектов Кемеровской области) внедрены в деятельность Администрации Кемеровской области, использованы в работе Экспертной группы по публичному управлению и финансам при Полномочном представителе Президента РФ в СФО, а также Экспертной группы по внедрению стандарта деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в Кемеровской области, что подтверждено документально.

Отдельные результаты диссертационного исследования оформлены в виде научных отчетов, осуществленных под руководством и при участии автора диссертации, в том числе:

– НИР № 01/2012 «Теоретико-методологические основы построения системы публичного управления субфедерального уровня» (выполнялась по заданию Исполнительной дирекции Межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение»);

– НИР № 07/2013 «Разработка рекомендаций по внедрению инвестиционных стратегий регионами Сибирского федерального округа» (выполнена в соответствии с планом работы Экспертной группы по публичному управлению и финансам при Полномочном представителе Президента РФ в СФО);

– гранта Губернатора Кемеровской области для поддержки молодых ученых – кандидатов наук 2010 года «Инвестиционная стратегия роста экономики региона: разработка методологических подходов и практических рекомендаций».

В Институте дополнительного бизнес-образования Сибирской академии финансов и банковского дела (САФБД) разработан и реализуется курс повышения квалификации «Разработка, реализация и оценка инвестиционной стратегии территории в рамках реализации регионального инвестиционного стандарта» (84 ч.). Теоретические положения и организационно-методический инструментарий, предложенный в диссертации, использовались при разработке учебно-методических комплексов по дисциплинам «Инвестиции» (для бакалавров) и «Управление проектами и программами» (для магистрантов) экономического факультета Кемеровского государственного университета.

Результаты диссертационного исследования представлялись и получили одобрение на 12 международных, всероссийских, межрегиональных и региональных научно-практических конференциях (НПК) и форумах, в том числе на международной НПК «Прикладные научные разработки» (Прага, 2014); международной НПК «Динамика современной науки» (София, 2014); международной НПК «Молодежь и наука: реальность и будущее» (Кемерово, 2011, 2014); международной НПК «Образование, наука, инновации – вклад молодых исследователей» (Кемерово, 2006); всероссийского форума «Конкурентоспособность территорий и предприятий во взаимозависимом мире» (Екатеринбург, 2002, 2006); региональной НПК, посвященной шестидесятилетию Кемеровской области» (г. Кемерово, 2003), международной НПК «Экономика, экология и общество в России в XXI-м столетии» (Санкт-Петербург, 2002); международной НПК «Экономические реформы в России» (Санкт-Петербург, 2000, 2001); межрегиональной НПК «Взаимодействие образовательных, хозяйственных и административных структур в регионе» (Новокузнецк, 2000).

Монография «Инвестиционная стратегия роста экономики региона: теория, методология, практика», где опубликованы отдельные результаты исследования, отмечена Дипломом Фонда развития отечественного образования лауреатов конкурса на лучшую научную книгу 2008 г.

Публикации. Общий объем научных публикаций составляет 53 работы общим объемом 114,47 п.л. (авт. 72,94 п.л.), в том числе по теме диссертационного исследования – 45 работ общим объемом 105,07 п.л. (авт. 64,14 п.л.), из них научные труды представлены 5 монографиями общим объемом 85,06 п.л.

(авт. 47 п.л.), 40 научными статьями общим объемом 20,01 (авт. 16,54 п.л.), из которых 20 статей объемом 12,08 п.л. (авт. 10,16 п.л.) опубликованы в изданиях, рекомендованных ВАК РФ.

Логика и структура исследования. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка литературы, приложений, иллюстрирована таблицами и рисунками. Структура исследования показана на рисунке 1.

Концептуальные основы Методологические положения методические подходы Методологические и Инструментарий 5. Стратегически ориентированная культура и этические нормы государственных служащих

1 ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ

СИСТЕМЫ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИМ

РАЗВИТИЕМ ТЕРРИТОРИИ НА ОСНОВЕ ПРОЦЕССНОГО ПОДХОДА

1.1 Концепция управления экономическим развитием территории в ориентированного на обеспечение устойчивого развития Управление экономическим развитием территории как область научных исследований и сфера практической деятельности органов власти переживает непростой этап своего развития, связанный с обострением старых, появлением принципиально новых проблем, необходимостью решения нетривиальных исследовательских и прикладных задач. С одной стороны, возрастают требования к уровню экономического развития на различных территориях, ожидания граждан и других факторов, активизируется деятельность управляющих систем всех уровней. С другой стороны, результативность и эффективность управления экономическим развитием территорий часто оказывается неадекватной поставленным целям, разработанным планам, а также ожиданиям граждан, бизнеса, общественных организаций (т.е. стейкхолдеров территориального управления).

Иными словами, главная цель управления экономическим развитием территории – повышение качества жизни1, в реальной практике часто не достигается в необходимой степени. Следовательно, складывается противоречие между потребностями стейкхолдеров территории, поставленными целями, затраченными на управление ресурсами и получаемыми результатами. По мнению автора, корни этого противоречия обусловлены двумя группами причин.

Во-первых, происходит постоянное усложнение системы управления В понимании качества жизни как основной цели управления развитием территорий (регионов, муниципальных образований) автор солидаризуется с взглядами таких ученых, как О.В. Глушакова, В.В. Михайлов, Л.Е. Никифорова, Н.В. Фадейкина и др. [64; 192; 345].

развитием территорий. Территориальное управление в современных условиях становится одним из главных направлений деятельности органов власти и местного самоуправления. Так, «Концепция долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» отнесла сбалансированное пространственное развитие к числу целевых ориентиров, а переход к новой модели пространственного развития российской экономики включен в состав шести основных направлений перехода к инновационному, социально ориентированному типу экономического развития [133].

Все субъекты Федерации разрабатывают и реализуют собственные программные документы по развитию [234]. При этом их состав постоянно расширяется и усложняется. Практика управления развитием территорий в последние годы распространяется как на более высокий по сравнению с субъектом Федерации уровень – федеральные округа [313], так и на более низкий – муниципальные образования [262]. Принятые поправки в закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предполагающие, в частности, внутригородское деление городских округов [203], еще более усложняют систему управления экономическим развитием.

Немаловажны в контексте данного процесса также внедрение мониторинга эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления [221; 222].

Усложнение управления экономическим развитием территорий будет продолжаться и впредь. Оно становится все более объемным, масштабным и сложным направлением деятельности органов власти, требует всё больших материальных, организационных, временных и интеллектуальных ресурсов.

Неизбежным следствием этого является необходимость адекватного методологического и теоретического обеспечения системы управления развитием территорий. Следовательно, необходима научная основа, концепция управления экономическим развитием территорий. Во-вторых, сами экономические и другие проблемы территориального развития постоянно усложняются. На наднациональном уровне это обусловлено усложнением устройства и ростом рисков мирохозяйственной системы в ходе глобализации, а на национальном – конкретными, специфическими условиями и факторами странового уровня.

Глобализация экономики привела к тому, что различные территории все больше зависят от тенденций мировой экономики и вовлекаются в международную конкуренцию, которую выдерживают далеко не все [52; 53; 54; 116;

138]. Значительная часть территорий в самых разных странах испытывают экономические проблемы (спад производства, реверсификация экономики, деинвестирование), теряют капитал и население именно вследствие глобализационных процессов. Особенности социально-экономического развития России обуславливают ряд специфичных условий, влияющих на развитие территорий.

Н.В. Зубаревич выделяет ряд таких факторов [271, С. 61–68].

1) Особенности территориальной дифференциации, при которой группа регионов-лидеров резко оторвалась от базовой срединной зоны. При этом основной проблемой является даже не существование регионов-аутсайдеров, поскольку они концентрируют лишь 5-10% населения и получают значительную финансовую помощь центра. Основная проблема кроется в том, что регионысередняки (где проживают две трети населения) практически не имеют возможностей для ускорения развития – помощь центра всем этим регионам сразу немыслима, а собственных ресурсов у них недостаточно.

2) Высокая территориальная концентрация деловой активности, стягивание производства и капитала в агломерации. Наряду с этим, происходит депопуляция населения и сжатие экономической ойкумены страны. Впервые в истории Российского государства формируется вектор миграции с периферии в центр. Вследствие данного процесса усиливается пространственная и поселенческая поляризация, асимметрия экономического пространства страны, часть территорий лишается как труда, так и капитала.

3) Отсутствие определенности конкретных пространственных приоритетов развития в долгосрочной перспективе, недостаточный учет объективных ресурсных ограничений, ориентация центральной политики на ресурсное освоение территорий.

4) Централизация власти и управления, концентрация финансового потенциала и властных полномочий в федеральном центре, недостаточность финансово-экономических ресурсов на территориях.

Таким образом, управление территориями также сталкивается и с рядом содержательных экономических проблем. При этом ни в теории, ни на практике нет однозначного ответа на вопрос об источниках и факторах динамичного экономического развития региона или города, оптимальной модели территориального развития, приоритетах пространственной политики на национальном уровне. Иными словами, существуют различные концепции и теоретические представления о территориальном экономическом росте и развитии. Следовательно, для управления развитием территории необходимо также использовать содержательные экономические концепции, теоретические модели.

Из сказанного выше следует, что концепции управления развитием территорий могут быть разделены на две группы – нормативные и позитивные. К числу нормативных концепций автор относит те, которые определяют чисто управленческие аспекты рассматриваемой деятельности, характеризуют организацию и методы управления. Они разработаны в рамках теории государственного управления и менеджмента. Позитивные же концепции концентрируют свое внимание на экономической составляющей указанных проблем. Они представлены в работах экономистов, регионалистов, социологов.

Остановимся сначала на позитивных концепциях, которые важны с точки зрения определения целей, приоритетов и конкретных методов воздействия на объект управления. В настоящее время основная часть дискуссий сосредоточена вокруг концепций эндогенного роста и новой экономической географии. Модели, разработанные в рамках концепции эндогенного роста (Р. Капелло, Р. Лукас, П. Ромер и др.), концентрируют свое внимание на таких локальных факторах, как наличие местных ресурсов, существование специфических компетенций и способностей местного бизнеса для решения конкретных предпринимательских задач, качество человеческого капитала, инновационные институты и практики, существующие на территории [394, С. 11]. Поскольку концепция эндогенного роста настаивает на территориальной локализации инновационных факторов роста [167], из нее вытекает необходимость полной мобилизации местных ресурсов, того потенциала, который не используется в полной мере, активного поиска «точек роста», построения внутрирегиональной инновационной системы, выбора и поддержки приоритетов развития (внутритерриториальных и отраслевых). Институциональный фактор не рассматривается в данной концепции как определяющий [365,С. 347].

С точки зрения региональной политики на уровне центральных властей, концепция эндогенного роста предполагает выявление и стимулирование потенциала роста всех регионов, что должно привести к сближению уровня экономического развития территорий [166]. Традиционное понимание цели государственной политики как сокращения территориального неравенства здесь сохраняется, однако предполагается задействование недостаточно используемого потенциала отстающих, взамен предоставления им непосредственной государственной поддержки.

Концептуальные основы территориального управления в рамках новой экономической географии (Э. Венаблс, П. Кругман, М. Фуджита, публикации Всемирного банка и др.) могут быть представлены как признание объективности высокой территориальной дифференциации в ходе экономического развития страны и нецелесообразности государственного вмешательство в то региональное распределение ресурсов, которое сложилось естественным образом [442; 443]. В противовес концепции эндогенного роста, центральным органам управления рекомендуется не только не препятствовать естественному перетоку факторов производства (в частности, в агломерации), но и стимулировать такую концентрацию на территориях – лидерах.

В долгосрочной перспективе предполагается все же сокращение территориальных диспропорций вследствие постепенного сближения уровней экономического развития территорий, но лишь после достижения определенной планки национального дохода (U-образная кривая дифференциации территорий). В данном отношении интересно, что в современной России продолжается территориальная концентрация экономической активности и ускорение межрегиональной дивергенции [128, С. 150].

Для уровня федерального центра рекомендации по региональной экономической политике достаточно просты – не вмешиваться в процессы территориального распределения ресурсов, отказаться от селективного стимулирования отстающих территорий и реализовывать институциональную политику на территории всей страны, оставаясь «пространственно нейтральным» правительством [265, С. 105]. Именно это настойчиво рекомендует Всемирный банк, в частности, для России, призывая развивать территориально нейтральные институты и минимизировать адресные механизмы, привязанные к регионам и муниципальным образованиям [168, С. 97].

Остается открытым вопрос, что предпринимать субъектам управления в рамках отдельных территорий, в частности, тех, которые при пространственно нейтральной политике неизбежно становятся аутсайдерами, теряя население и финансы. В частности, имеет ли смысл политика привлечения инвестиций в те регионы, которые объективно уступают другим по инвестиционной привлекательности, возможностям притяжения финансовых потоков на основе агломерационного эффекта1. Вряд ли субъекты территориального управления и в целом стейкхолдеры территорий безропотно согласятся на одностороннюю потерю ресурсов со всеми вытекающими последствиями.

Наряду с двумя рассмотренными концепциями, большое значение для управления развитием территорий имеют идеи устойчивого развития и кластерного подхода. Сущность устойчивого развития, как следует из материалов Организации объединенных наций, заключается в достижении достойного уровне жизни для всех сегодня, без ущерба для потребностей будущих поколений [397]. Применительно к проблемам управления территориями, понятие устойчивого развития раскрывается через его определенные характеристики, которые должны достигаться в значительной мере сознательными усилиями субъекта управления [282; 283; 381; 382; 383].

По мнению А.Г. Гранберга, понятие устойчивого развития региона охватывает «как устойчивость в постсоветском экономическом пространстве сложившегося ранее территориального разделения труда, так и трансформацию территориально-хозяйственной структуры из-за изменения социальноСогласно исследованиям Н.В. Зубаревич, при ставке на агломерационный эффект для ускорения общеэкономического роста, должным потенциалом притяжения обладают лишь Москва и Санкт-Петербург [97, С. 9].

экономического положения» [72, С. 41] Согласно Р.И. Шниперу, устойчивость развития региона определяется надежностью его экономической системы, адаптивностью и эластичностью регионального воспроизводственного процесса [408, С. 90]. В.Н. Лексин и А.И. Швецов относят к сущности устойчивого развития территорий длительность сохранения условий для воспроизводства ее потенциала [151, С. 284]. А.И. Татаркин выделяет четыре условия устойчивого развития регионов: наличие мирового опыта и практики регионального развития, общественно-политические условия, экономические условия, конституционные условия [323, С. 64].

Таким образом, устойчивое развитие территории предполагает сохранение условий для расширенного воспроизводства в течение достаточно длительного времени, причем не за счет консервации существующего положения дел любой ценой, а на основе адаптивности и эластичности самого воспроизводственного процесса в условиях динамичных изменений. Для достижения такого положения необходимо наличие определенных условий, которые обеспечиваются во многом усилиями территориальных и центральных субъектов управления. По мнению автора, концепция устойчивого развития во многом перекликается с концепцией эндогенного роста. В обоих случаях речь идет об обеспечении расширенного воспроизводства за счет рационального использования местных ресурсов. Концепция новой экономической географии предполагает «обреченность» определенных территорий, проигрывающих в конкуренции за распределение ресурсов, на суженное воспроизводство, и, естественно, отсутствие шансов на устойчивое развитие.

Кластерный подход к развитию территорий, основы которого заложены М. Портером1, предполагает, что быстрый экономический рост и повышение качества жизни территории достигается при формировании кластеров [18; 19;

284; 287]. Под кластером понимаются «сконцентрированные по географическому признаку группы взаимосвязанных компаний, специализированных поставщиков, поставщиков услуг, фирм в соответствующих отраслях, а также Существенным достижением советской региональной науки стала разработка теории территориальнопроизводственных комплексов (ТПК), связанной с именами Н.Н. Некрасова, М.К. Бандмана, Б.П. Орлова и др. [325]. Однако в ТПК не предполагается внутренняя конкуренция между включенными в него предприятиями.

связанных с их деятельностью организаций... в определенных областях конкурирующих, но вместе с тем и ведущих совместную работу» [255, С. 206].

Позитивная роль кластера заключается в синергетическом эффекте, достигаемом за счет близости расположения отдельных экономических факторов.

Поскольку одним из главных детерминант функционирования кластеров является достижение резидентами глобальной конкурентоспособности, отсюда вытекает приоритет кластерной формы развития территорий в условиях глобализации (на мировом рынке соперничают в большей степени кластерные формы организации производства, нежели чем отдельные фирмы). Однако остается неясным, возможно ли создать новые (организованные) кластеры «с нуля» усилиями субъекта управления [146]. Еще более важным является вопрос о том, все ли территории могут располагать конкурентоспособными кластерами, а если не все – то есть ли будущее у неспособных создать кластеры.

Кластерная концепция обнаруживает определенные точки пересечения, как с новой экономической географией, так и с концепцией эндогенного роста, в зависимости от оценки потенциала и возможностей создания новых кластеров усилиями территорий и центра. Тем не менее, автору представляется, что возможности организации кластеров существуют, но не на любой территории, а только при наличии определенных предпосылок, в частности, локализации определенных ресурсов и производительных сил. Стимулирующие и организующие воздействия субъекта управления могут «довести» совокупность взаимодействующих предприятий до уровня кластера.

В этом случае концепция кластерного (как и устойчивого) развития территории явно близка концепции эндогенного развития с опорой на местные ресурсы. Концепция новой экономической географии, таким образом, остается автономной теоретической конструкцией, возможности использования которой в практике управления территориями невелики – попросту неясно, что можно сделать, если регион или муниципалитет не обладает эффектом притяжения и неизбежно окажется в числе проигравших в ходе межтерриториального перераспределения факторов производства. В какой-то степени с новой экономической географией может быть совместима концепция регионального маркетинга (А.Л. Гапоненко, А.М. Лавров, Н.П. Кетова, А.П. Панкрухин и др.), которая исходит из необходимости максимального привлечения в регион или город новых экономических агентов, инвестиций, человеческого капитала на основе маркетингового инструментария [122; 148; 236; 417]. Она может служить теоретической основой для повышения конкурентоспособности территорий и их эффекта притяжения в ходе перелива ресурсов. Однако в ходе конкуренции территорий, использующих концепцию регионального маркетинга, в любом случае окажутся победители и проигравшие.

Рассматривая степень использования различных концепций территориального развития в практике управления, прежде всего, на уровне программных документов, можно отметить, что выбор между концепциями эндогенного роста и новой экономической географии так и не был сделан. Например, в Концепции социально-экономического развития РФ до 2020 года в качестве равнозначных целей указаны «формирование новых центров социальноэкономического развития», «сокращение дифференциации уровня и качества жизни на территории России» [133]. Первая из них явно связана с подходом новой экономической географии, вторая – эндогенного роста. В таблице представлены выводы из различных концепций для федерального и территориального уровней управления, а также степень их отражения в различных программных документах.

Данные таблицы 1 свидетельствуют, что на уровне программных документов по развитию территорий разного уровня не выбрана единая концепция, определяющая приоритеты и цели управления. На федеральном уровне, в Концепции социально-экономического развития России и, особенно, в её обновленном варианте – Стратегии 2020, в значительной мере просматривается восприятие идей новой экономической географии. В частности, последний документ в качестве основных мер пространственной политики предлагает стимулировать развитие инфраструктуры территорий, где концентрируется население, поддерживать города – центры экономического развития, провести «управляемое сжатие» части территорий, отказаться от масштабных проектов на малонаселенных пространствах [316]. Реализация подобных целей объективно способствует дивергенции экономического пространства России и сужает возможности развития для тех территорий, которые центрами притяжения населения и деловой активности населения не являются.

Таблица 1 – Использование позитивных концепций в практике управления экономическим развитием территорий* Кон- Отражающие ее докумен- Прикладные выводы для субъекта управления Эндо- Концепция социально- Необходимо стремиться к Максимальное использогенный экономического развития сближению уровней раз- вание специфических рерост РФ до 2020 года (цели, свя- вития территорий. Цели и сурсов территории. Собзанные с региональным методы политики должны ственная инновационная выравниванием). Стратегии дифференцироваться по система, поддерживающая социально-экономического отношению к разным тер- конкурентоспособность и муниципальных образований (выбор и поддержка точек роста, использование собственных ресурсов).

Комплексные планы моногородов.

Устой- Стратегии социально- Формирование институ- Рациональное использочивое экономического развития циональных основ дея- вание местных ресурсов.

разви- федеральных округов тельности регионов по Балансирование экономитие (формирование сбаланси- переходу к устойчивому ческой, социальной и экорованных социально- развитию (наличие обще- логической составляющей экономических систем в государственных прогно- динамики территории.

Кла- Документы по кластерной Создание институцио- Поддержка и стимулиростер- политике (Методические нальных условий для вание процессов усиления ный рекомендации по реализа- формирования кластеров взаимодействия и получеподход ции кластерной политики в в целом и на отдельных ния синергетического эфсубъектах РФ и др.). территориях (в частности, фекта между экономичеособых экономических скими субъектами терризон). тории.

Окончание таблицы Кластерный Документы по кла- Создание институцио- Поддержка и стимулиподход стерной политике (Ме- нальных условий для рование процессов тодические рекомен- формирования кластеров в усиления взаимодейстдации по реализации целом и на отдельных вия и получения сикластерной политики в территориях (в частности, нергетического эффексубъектах РФ и др.). особых экономических та между экономичезон). скими субъектами территории.

Новая эконо- Концепции социально- Формирование простран- Неочевидны. В усломическая гео-экономического разви- ственно-нейтральных ин- виях острой межтерриграфия тия РФ до 2020 года ституциональных и ин- ториальной конкуренцели формирования фраструктурных основ ции возможна борьба новых центров разви- развития национальной за привлечение ресуртия). Стратегия 2020 экономики. Отказ от се- сов на принципах ресжатие периферийных лективных действий по гионального маркетинтерриторий, инфра- отношению к территори- га.

структурная поддерж- ям. Поощрение межтеррика городских террито- ториального перетока рерий – центров разви- сурсов, в т.ч. стягивания тия). Стратегии соци- их в агломерации – лидеально-экономического ры развития.

округов (выбор пространственных приоритетов).

* составлено автором В то же время стратегии и программы развития конкретных территорий в большей степени исходят из концепции эндогенного роста, а также устойчивого развития. Практически в каждом документе выбираются и определяются незадействованные ресурсы роста, характеризуется существующий потенциал развития и направления его использования, фиксируются отраслевые приоритеты. Такой подход присущ как стратегиям субъектов Федерации, так и комплексным программам социально-экономического развития муниципальных образований, а также комплексным инвестиционным планам моногородов.

Не вдаваясь в полемику по поводу большей обоснованности той или иной концепции территориального развития, следует подчеркнуть, что разноречивость теоретических идей, лежащих в основе тех или иных стратегических, программных документов, не может не иметь негативных последствий.

Так, меры управляемого сжатия депрессивных территорий приходят в противоречие с попытками выявить и задействовать эндогенные источники их роста. Пространственно-нейтральные действия в сфере развития объединительной инфраструктуры не согласуются с конкретными инфраструктурными проектами в границах регионов и муниципальных образований (тем более что они и проводятся субъектами управления разного уровня). Следовательно, необходим системный подход к выбору целей и приоритетов управления территориями, базирующихся на определенной теоретической концепции.

Диссертант разделяет мнение авторов труда «Государственная экономическая политика и экономическая доктрина России. К умной и нравственной экономике», в соответствии с которым экономическая политика на всех уровнях требует четкого определения, в первую очередь, ценностных целей [70]. Поэтому представляется совершенно необходимым на государственном уровне определить и зафиксировать конкретные цели экономического развития всех российских регионов, с учетом ценностей и интересов всего общества.

Нормативные концепции управления экономическим развитием территорий отличаются большим многообразием. Глубокое понимание данного класса концепций возможно только при проведении ретроспективного анализа «старых», изучения «современных» и прогноза «перспективных» систем управления, которые используются органами государственной власти и местного самоуправления. В данном контексте можно выделить несколько источников концептуальных идей, которые проецируются на мезоуровень и находят себе определенное применение в практике управления развитием территорий:

– теории государственного управления и администрирования, в частности, рациональной бюрократии, административной эффективности, нового государственного менеджмента и т.д.;

– теории научного управления в сфере бизнеса, как-то: школа научного менеджмента, процессный подход к менеджменту, функциональный подход к менеджменту, сбалансированное управление и др.;

– социологические теории, характеризующие влияние человеческого фактора на результативность, эффективность и качество управления в государстве и на территории (теория социального выбора, теория социального действия).

Эти и многие другие разработки изначально не рассматривались как концепции именно для управления экономическим развитием территорий, а имели несколько иной объект и сферу применения (государство в целом или бизнес-структура). Поэтому они не становились в явном виде и непосредственно концептуальной основой практической деятельности. Напротив, нормативные концепции вырабатывала практика управления территориями на основе синтеза различных научных достижений и разработок, а также и эмпирическим путем. В СССР региональная и местная политика были сразу же встроены в общую систему государственного управления экономикой (с конца 1920х – начала 1930-х гг.). В странах с рыночной экономикой региональная политика возникла в период кризиса 1930-х гг., окончательно оформившись в 1950х гг. [72].

По мере становления и развития практики управления территориями, формировались, развивались и уходили в прошлое различные нормативные концепции. Среди них можно выделить директивное управление, индикативное управление, стратегическое управление и новый государственный менеджмент (см. таблицу 2). Такое разделение необходимо для понимания фундаментальных основ и конкретного инструментария различных концепций управления экономическим развитием, определения их адекватности современным условиям. Критерием выделения концепций в таблице 2 является сложность управления в их рамках. Степень сложности в современных исследованиях по теории управления определяется двумя характеристиками – число элементов в системе, связей между ними (структурная сложность) и число вариантов развития системы во времени (динамическая сложность) [28; 69; 125].

Таблица 2 – Основные нормативные концепции управления экономическим развитием территорий* Концеп- Период Теоретические ис- Сущность кон- Особенности Сложность Дирек- 1930-1970- Теории бюрократии, Центр планирует В настоящее Невысокая.

тивное е гг. административной развитие регио- время концеп- Субъект управле- эффективности нов, распределя- ция оценивает- управления ние (формирование слоя ет ресурсы и ста- ся как устарев- единый. Бупрофессиональных вит цели, основ- шая (для разви- дущее теруправленцев). Сис- ной метод – пря- тых стран). ритории четтемный, комплекс- мое распоряди- Результативна ко определеный подходы ме- тельство, с уче- для перехода от но.

неджмента (форми- том внедрения аграрной экорование управляю- механизмов ма- номики террищей структуры, оп- териального сти- торий к индуределение ее функ- мулирования. стриальной, Индика- 1960-1980- Дирижизм (стиму- В ходе взаимо- Территория Умеренная.

тивное е гг. (в от- лирование приори- действия центра, принимает уча- Появляются управле- дельных тетов). Администра- территорий, биз- стие в опреде- новые субъние сферах до тивный, системный, неса, общества лении целей и екты управнастоящего комплексный, нор- формируется на- индикаторов ления, котовремени) мативный подходы бор комплексных развития, реа- рые согламенеджмента. Си- параметров (ин- лизует их со- суют свои менеджмента (дей- ражающих цели. гими субъекта- Предусматствовать в зависимо- Управляющие ми управления, ривается нести от обстоя- воздействия имеет собст- сколько вательств). осуществляют, венные инст- риантов буесли индикаторы рументы регу- дущего тервыходят из за- лирования. ритории.

Окончание таблицы Стратеги- 1980-е гг. –Гуманитарный На основе Должно быть Высокая. В ческое настоящее подход (включе- стратегическо- сформулировано процесс управле- время ние стейкхолдеров го анализа оп- видение будуще- управления ние в разработку стра- ределяется же- го территории с вовлекается министративный, будущего тер- заинтересован- субъектов (госистемный, ком- ритории. Фор- ных сторон. сударство, тивный, ситуаци- тегическая лить, каково бу- местное сообонный подходы альтернатива, дет место терри- щество, бизменеджмента. Ин- т.е. путь разви- тории в эконо- нес, некомтеграционный тия в сущест- мике, за счет че- мерческие орподход (усиление вующей внеш- го она будет кон- ганизации и взаимодействие ней среде. Ис- курентоспособ- т.д.). Стратемежду уровнями пользуются ной. После этого гическое Новый го- Настоящее Экономический Процесс Органы управ- Очень высосударст- время и подход к управле- управления ления террито- кая. Отдельвенный среднесроч- нию (рациональ- строится по рией обязаны ные органы менедж- ная перспек- ный выбор, ис- аналогии с заявлять цели и власти дейстмент тива пользование эко- коммерческой отчитываться по вуют как самономических мето- организацией с результатам (мо- стоятельные дов и оценок, выделением ниторинг эффек- субъекты, ориидеалом действия процессов, ко- тивности), бюд- ентированные ется рыночная, а целей, внедре- планируются по Высокая стене администра- нием бюдже- целям развития, пень свободы ход менеджмента эффективности управления теруправление тер- [239]. риторией максириторией как сис- Привержен- мально самотемой взаимосвя- ность дейст- стоятельны.

* составлено автором Из краткого табличного описания концепций видно, что по мере продвижения от директивного управления к новому государственному менеджменту монотонно возрастают оба вида сложности. Следовательно, необходимо развитие концептуальных, теоретических основ управления, адекватное сложности решаемых задач. Данные таблицы 2 позволяют сделать ряд выводов относительно становления и развития нормативных концепций управления территориями.

Во-первых, общий вектор развития движется в направлении увеличения числа субъектов управления и вовлечения заинтересованных сторон. Если директивный подход не предполагал какой-либо полемики и противоречий при разработке территориальной политики центром, то уже индикативный подход предполагает участие представителей частного сектора. Стратегический подход делает стейкхолдеров территории полноправными субъектами процесса разработки стратегии. В рамках нового государственного менеджмента обязательна также публичность и подотчетность субъекта управления всем заинтересованным сторонам, а также оценка регулирующего воздействия со стороны заинтересованных лиц [340].

Иными словами, все меньше вопросов территориального экономического развития решается в одностороннем порядке, в процесс разработки и реализации решений вовлекаются все большее число лиц. В данной ситуации открываются возможности более взвешенного, продуманного принятия решений, в наибольшей степени учитывающего интересы всех стейкхолдеров территории. Однако при этом, как говорилось выше, возрастает сложность управления, что требует использования новых принципов и методов менеджмента.

Во-вторых, нормативные концепции развиваются эволюционным путем, и каждая предполагает использование отдельных элементов предыдущей. Директивные элементы, так или иначе, сохраняются в практике управления территориями, поскольку полностью отказаться от административнораспорядительных методов невозможно. Стратегическое и индикативное управление в свое время имели переходные и смешанные формы, а новый государственный менеджмент вообще стал методологической и инструментальной основой для повышения результативности при достижении стратегических целей. В то же время наличие сквозных и инвариантных элементов в разных концепциях управления не должно приводить к смешению разных подходов и попыткам использовать фактически устаревшие инструменты, принципы и методы.

В-третьих, нормативные концепции управления экономическим развитием территории достаточно тесно связаны с разработками в рамках теории менеджмента. Возрастание сложности управления актуализирует использование различных подходов и методов менеджмента, соответствующих сложности системы управления и решаемых задач. В менеджменте устоялся ряд подходов (системный, комплексный, интеграционный, нормативный и др.). Первоначально эти подходы ориентировались на микроуровень управления, но затем распространились на мезо- и макроуровни.

Административный подход предполагает регламентацию и формальное закрепление обязанностей, порядка действий, длительности отдельных процедур. Он являлся основой директивной концепции управления территорией (как в нашей стране, так и за рубежом). Нормативный подход является, судя по всему, одним из инвариантных для любой концепции, поскольку необходимость формирования системы норм и нормативов для целей и процесса управления очевидна. Нормативный подход занял свое место ещё в концепции директивного управления, затем, в рамках других концепций менялась степень жесткости нормативов, порядок их определения и т.д.

Системный подход к управлению территорией предполагает построение структуры управления, определение её функций, разграничение управляемой системы и субъекта управления, а также рассмотрение объекта управления как сложной системы, все элементы которой взаимосвязаны. Данный подход также инвариантен для любой концепции управления. Комплексный подход в определенном ключе развивает системный, особо отмечая необходимость учета всех важных аспектов управления – экономических, социальных, экологических, технических, организационных, политических, демографических и др.

[158].

Для директивной концепции было характерно признание комплексного подхода скорее декларативно, нежели на уровне практических действий (в частности, при создании мощных производственных предприятий недостаточно внимания уделялось созданию инфраструктуры, социальных объектов, строительству жилья, следствием чего в среднесрочной перспективе становился отток населения с промышленных территорий). Большее распространение он получил в рамках индикативного и стратегического управления.

Продолжением системного подхода стал ситуационный, который исходит из того, что результаты одних и тех же действий будут различными в зависимости от конкретной обстановки. Следовательно, в практике управления необходимо действовать с учетом объективных обстоятельств. Данный вывод оказался важен для индикативного управления территорией, которое повысила свою гибкость во многом за счет адаптивности и готовности реагировать на изменения внешней среды. Еще один важный вывод ситуационного подхода – необходимость перманентной трансформации самой системы управления.

Интеграционный подход ориентирован на использование в системе стратегического менеджмента, он появился и развивался совместно с ним. Интеграция предполагается по нескольким направлениям – между элементами системы управления по горизонтали, уровнями управления по вертикали. Немаловажно для интеграционного подхода понятие единой потоковой и информационной системы, отражающей цели и результаты управления. В управлении территориями интеграционный подход предполагает усиление взаимодействия как внутри самой системы управления (органы региональной власти, местного самоуправления), так и с управляющими системами другого уровня (государственными, корпоративными и общественными). Таким образом, элементы интеграционного подхода можно увидеть уже в индикативном управлении, но в наибольшей степени он проявляется в стратегическом управлении территорией, которое осуществляется с вовлечением всех заинтересованных сторон.

Процессный подход является для управления территориями относительно новым. В теории и практике бизнеса генезис данного подхода связывают с научными работами и практической деятельностью А. Файоля, который выделил пять функций менеджмента, рассматривая их как базовые виды деятельности системы управления [349]. Современные представления о процессном подходе сформировались в 1980-х гг. В соответствии с ними, под бизнеспроцессом понимают «совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих видов деятельности, преобразующих входы в выходы» [185, С. 3]. Процессным подходом может считаться систематическая идентификация и менеджмент применяемых организацией процессов и, прежде всего, обеспечения их взаимодействия [26]. Этот подход предполагает построение системы управления на основе методик управления процессами, когда руководители подразделений становятся владельцами процессов. В результате системы процессов производится продукт, удовлетворяющий требованиям потребителей [77].

В настоящее время процессный подход в соответствии с требованиями стандартов ИСО может считаться наиболее прогрессивной и зрелой системой управления организацией, позволяющей решать многообразные сложные задачи [77], отвечающей к тому же принципам устойчивого развития социальноэкономических систем [343]. Процессный подход хорошо интегрируется со многими методами менеджмента, которые активно проникают в управление территориями в рамках концепции нового государственного менеджмента (система сбалансированных показателей, управление рисками, ключевые показатели эффективности и т.д.).

Как и многие результативные достижения менеджмента в сфере бизнеса, процессный подход активно внедряется в систему государственного управления. Это закономерно, поскольку современная практика управления территориями, как отмечалось выше, предполагает взаимодействие возрастающего количества субъектов и объектов управления – органов государственного и муниципального управления, населения (граждане, общественные организации и объединения), бизнес-сообщества. Для их взаимодействия требуется такой современный управленческий подход, как процессный, который смог бы сделать систему управления развитием территорий результативной и эффективной.

Структурное представление современных концепций управления экономическим развитием территории показано на рисунке 2.

Стратегическое управление Эндогенный экономический рост на Процессный подход к управлению Концепция устойчивого развития Современные методы менеджмента Концепция кластерного развития Управление экономическим развитием территорий Рисунок 2 – Структурное представление современных концепций управления Как видно из рисунка 2, современная практика управления экономическим развитием территорий строится на основе как позитивных, так и нормативных концепций, определяющих цели, методы и механизм управления.

Представленный вариант сочетания различных концепций не единственен, но он видится автору наиболее прогрессивным с учетом результатов проведенного выше анализа.

Таким образом, формировать цели и приоритеты, а также определять направления и величину управленческих воздействий предполагается на основе концепции эндогенного экономического роста с элементами концепций устойчивого и кластерного развития. Определение механизма, выбор методов управления, формирование структуры, функций, содержания деятельности субъекта управления будет происходить в рамках сочетания концепций стратегического управления, нового государственного менеджмента и при использовании процессного подхода.

1.2 Сущность публичного управления экономическим развитием территории и обоснование соответствия процессного подхода задачам публичного управления В настоящее время в теории и практике управления социальноэкономическими системами, различными территориями и коллективами все большее распространение получает категория «публичное управление», которую, как указывают Л.Е. Никифорова, В.В. Леонов, «следует рассматривать как естественный этап развития государственного (муниципального) управления» [192, С. 46]. Несмотря на признание данной категории в современной общественной мысли, ее сущность продолжает оставаться дискуссионной, встречаются различные трактовки и определения.

Активно исследуют понятие публичного управления юристы. Известный российский государствовед В.Е Чиркин полагает, что управление в обществе может быть разделено на две составные части: саморегулирование (управление внутри коллектива, не отделенное от него, например, институты непосредственной демократии) и публичное управление, которое осуществляет публичная власть (в этом случае субъект управления как бы отделяется, обособляется от общества своими властными функциями) [396]. Согласно определению данного автора, публичное управление – это «нормотворческая, распорядительная, контрольная, организационная и иная деятельность. Она осуществляется на основе установленных норм, правил, процедур»

[396, С. 41]. Публичное управление имеет место в тех объединениях граждан, которые преследуют общественно значимые цели социально-экономического и политического характера – территориальных публичных коллективах. При этом отдельные элементы публичного управления присутствуют также в коммерческих организациях, общественных объединениях, но там они не носят определяющего характера [396].

И.В. Понкин определяет публичное управление как «вид государственно-властной деятельности в целях достижения, реализации, охраны и защиты публичных интересов, обеспечения и реализации регулятивных и иных функций государства и вдения делами государства…» [252, С. 7]. Согласно В.Е. Севрюгину, существует понятие государственного публичного управления. Это такой вид государственной деятельности, в рамках которого реализуются функции исполнительной власти, направленные, прежде всего, на предоставление публичных услуг [290, С. 93]. К аналогичной трактовке публичного управления – как части управленческой деятельности государства, связанной с деятельностью исполнительной власти, присоединяются Г.Г. Кузнецова, Е.Ю. Федотовская [139].

Единым для приведенных дефиниций является выбор в качестве ближайшего рода для определения исследуемого понятия такой общенаучной категории, как деятельность. Мнения исследователей расходятся по поводу субъекта публичного управления (государство в целом, публичная власть или же только исполнительная власть), а также характера его целей (цели, значимые и нужные для общества или же, как для общества, так и государства).

В работах специалистов в сфере экономики и управления можно встретить трактовку публичного управления с несколько иных позиций.

Н.И. Глазунова определяет его как воздействие субъекта управления на общество в соответствии с возложенными на него общественно-значимыми функциями и полномочиями; гласное взаимодействие государственного аппарата и общества при принятии важных для страны (общества, населения) решений [56].

Ю.А. Романова, дополнительно образно характеризуя рассматриваемый термин как управление обществом совместно с обществом [384].

Н.Т. Аврамчикова указывает, что публичное управление – это воздействие субъекта, обладающего публичной властью, на объект в целях каких-либо общественных интересов. Оно возникает при наличии общественных отношений и интересов в коллективах людей [1, С. 19]. К такому определению присоединяется Д.А. Шестак [405; 406]. Л.В. Сморгунов отмечает, что публичное управление шире государственного и рассматривается, прежде всего, как функция общественной координации при решении государственных дел [299].

Особую роль в нем играет нахождение взаимосвязей между государственными институтами и гражданским обществом.

Г.А. Меньшикова, анализируя проблемы управления здравоохранением, пишет, что главное отличие публичного управления – вовлечение в него населения вследствие повышения личной ответственности каждого за общественные дела на основе наличия открытого информационного пространства (Интернет, социальные сети) [169, С. 313]. Аналогичного мнения придерживаются В.Н. Некрасов, А.А. Алимханов, отмечая такую принципиальную особенность публичного управления, как развитие системы общественных советов при органах власти [187].

Большой вклад в развитие теории публичного управления внесли представители научной школы Н.В. Фадейкиной – ректора Сибирской академии финансов и банковского дела (САФБД). Ею введено понятие публичного управления социально-экономическим развитием публично-правовых образований (СЭР ППО). Под ним следует понимать «деятельность органов государственного и муниципального управления, направленную на реализацию установленных в отношении данного типа ППО функций и предоставление стандартизированных государственных (муниципальных) услуг на основе принципов транспарентности, легитимности, демократичности, стратегического партнерства и социальной ответственности власти, населения и бизнеса, обеспечения устойчивой обратной связи, активного привлечения к процессу управления гражданского общества, осуществляемую в условиях применения современных методов инфокоммуникационного взаимодействия всех заинтересованных в эффективном публичном управлении сторон в целях обеспечения устойчивого развития ППО и повышения качества жизни» [345, С. 45;

346].

Согласно Л.Е. Никифоровой, В.В. Леонову, под публичным управлением понимают «деятельность органов государственного и муниципального управления при непосредственном участии граждан, направленную на формирование и развитие общественных отношений в целях устойчивого развития государства, ориентированного на обеспечение прав и свобод граждан и удовлетворение их потребностей» [192, С. 47]. О.В. Глушакова определяет публичное управление как «совокупность функций публично-правовых образований, реализуемых на основе принципов транспарентности, легитимности, демократичности, стратегического партнерства власти, населения и бизнеса, обеспечения устойчивой обратной связи и привлечении к процессу управления населения в форме институциализированных отношений на государственном, региональном, муниципальном уровнях, в целях обеспечения устойчивого социоэколого-экономического развития территорий и повышения качества жизни» [61, С. 63].

В более поздней по времени работе (в соавторстве с Я.А. Вайсберг) данный автор несколько трансформирует дефиницию публичного управления – это «совокупность функций публично-правовых образований, реализуемых на основе принципов транспарентности, легитимности, демократичности, стратегического партнерства власти, населения и бизнеса, обеспечения устойчивой обратной связи за счет использования современных информационнокоммуникационных и традиционных форм взаимодействия с обществом и привлечения к управлению совокупностью процессов (социальных, экономических, экологических) всех заинтересованных сторон (граждан, бизнессообщества, независимых представителей экспертно-аудиторского сообщества) в форме институциализированных отношений на государственном, региональном, муниципальном, корпоративном уровнях в целях обеспечения устойчивого социо-эколого-экономического развития территорий и повышения качества жизни граждан» [59, С. 7–8.].

Таким образом, в трудах названных ученых публичное управление определяется как через деятельность, так и через совокупность функций. Существует единство мнений по поводу цели публичного управления (обеспечение устойчивого развития территорий, повышение качества жизни населения), его принципов, а также необходимости вовлечения всех заинтересованных сторон в процесс управления. Наряду с этим, научной школой САФБД определены такие категории публичного управления, как его цель, парадигма, управляющая система, объект управления, методы управления, основные показатели, разработан комплекс принципов публичного управления, его концептуальная модель, установлены условия и факторы развития эффективного публичного управления [59; 61; 62; 344; 345; 346].

На основе представленных трактовок понятия «публичное управление»

можно сделать несколько выводов относительно его сущности. Во-первых, генезис и развитие публичного управления связано с государственным и муниципальным управлением, но это не тождественные понятия. Публичное управление, как и государственное, представляет собой один из видов управления в обществе (наряду с бизнес-менеджментом). Публичное управление возникло по мере трансформации государственного и муниципального управления. Таким образом, публичное управление является следствием поступательного развития государственного и муниципального управления в современных условиях.

Во-вторых, публичное управление как вид общественного управления имеет вполне определенную цель, объект и субъект. В качестве цели рассматривается повышение качества жизни населения. Объектом публичного управления выступает определенный класс социально-экономических систем, которые, учитывая приведенные выше определения, автор считает возможным обозначить как публичные системы. Это локализованные на определенной территории, границы которой юридически определены (государство, регион, муниципальное образование) общественные коллективы, преследующие общезначимые социально-экономические и политические цели1.

Субъект публичного управления, в отличие от традиционных представлений о государственном и муниципальном управлении, существенно расширяется. Наряду с органами государственной власти и местного самоуправления, субъектами управления становятся общественные организации, объединяющие граждан, различные институты гражданского общества, в частности, некоммерческие организации («третий сектор» экономики), а также бизнесструктуры и их ассоциации, союзы.

Иными словами, в триаде «общество – бизнес – государство» все её участники в той или иной степени становятся субъектами управления. БезусловЗдесь в трактовке публичных систем как объекта управления автор считает возможным в определенном смысле синтезировать научные позиции Н.В. Фадейкиной и В.Е. Чиркина.

но, государство сохраняет за собой организующую, координирующую и интегрирующую роль при разработке стратегических программных документов по социально-экономическому развитию, формировании механизма и выборе конкретных методов управления, но процесс принятия решений происходит при обязательном участии граждан и бизнеса. Основной взаимодействия между ними становится сетевой подход [62]. На взгляд автора, причиной такой трансформации субъекта управления является возрастание динамической и статической сложности объекта управления (о чем говорилось в предыдущем пункте). Рост сложности публичных систем различных территориальных образований привел к необходимости усложнения субъекта управления за счет расширения его структуры. Тем самым публичное управление как новый феномен в сфере управления в обществе объективен и является следствием возрастающей сложности.

В-третьих, с точки зрения ближайшего рода для определения исследуемого понятия, публичное управление целесообразно рассматривать как деятельность (а не совокупность функций или отдельный процесс). Под общенаучным термином «деятельность» понимают «специфически человеческую форму активного отношения к окружающему миру, содержание которой составляет его целесообразное изменение и преобразование» [237, С. 151] или, более кратко, «целенаправленное изменение внешнего мира» [154; С. 220].

Как представляется автору, именно такая категория наилучшим образом может представить ближайший род публичного управления вследствие его характера и целей (изменение публичной системы для повышения качества жизни).

Основываясь на вышеизложенном, можно следующим образом уточнить определение публичного управления в контексте социально-экономического развития территорий: публичное управление – это деятельность органов государственной власти, местного самоуправления в непосредственном взаимодействии с бизнесом и обществом для повышения качества жизни и устойчивого социально-экономического развития территории. В данном определении отражены как специфика субъекта публичного управления, так и его цель.

Таким образом, современная практика управления социальноэкономическим развитием территории базируется именно на категории публичного управления. Публичное управление, естественно, использует определенные концепции, механизмы и методы, выработанные в ходе научных исследований и практики реализации территориальной политики. Как отмечалось в предыдущем пункте, базовыми нормативными концепциями управления социально-экономическим развитием территории в настоящее время являются стратегическое управление и новый государственный менеджмент, в рамках которых находят себе применение ряд подходов и инструментов бизнес-менеджмента, в частности, программно-целевой подход [248].

Однако в настоящее время, как справедливо указывает Н.В. Фадейкина, качество публичного управления, его результативность и эффективность в России значительно хуже не только по сравнению с государствами со зрелой рыночной экономикой, но и бывшими постсоветскими [344]. Поэтому особую остроту приобретает вопрос выбора адекватных теоретико-методологических основ публичного управления, позволяющих повысить его эффективность и результативность.

Не умаляя значимости широко используемых в практике управления территориями подходов и методов, автор полагает, что наибольшее значение в современных условиях приобретает процессный подход. Как показано в таблице 2, в течение последних ста лет различные подходы современного менеджмента постепенно находили себе применение в практике управления территориями. При этом процессный подход был включен в ее инструментарий одним из последних, будучи тесно связан с концепцией нового государственного менеджмента. В настоящее время, несмотря на признание важности и значимости процессного подхода для развития территорий на концептуальном уровне, существует лишь небольшое число научных работ, рассматривающих его использование в управлении территориями либо же в публичном управлении.

Так, А.Ю. Демидовым представлена модель процессов управления экономической эффективностью деятельности Федерального казначейства РФ.

Процессы разделены им на функциональные и управленческие в зависимости от отношения к результатам деятельности организации [83]. А.Н. Губиной разработана процессная модель поддержки малого предпринимательства в муниципальном образовании [78]. Е.Н. Евдокимова рассматривает использование процессного подхода для стратегического управления развитием промышленного комплекса в регионе, заимствуя из данного подхода такие принципы, как принятие решений, основанных на фактах, прозрачность (открытость) управления, результативность и эффективность управления [90]. Результаты этих исследований представляют собой разработки по использованию отдельных элементов процессного подхода (классификации процессов, соблюдения определенных принципов) органами государственного управления при осуществлении конкретных, достаточно узких видов деятельности. С позиций процессного подхода рассматривается не управление территорией или же публичное управление как таковое, а совершенствование деятельности самих органов власти, т.е. присутствует относительно узкое понимание данного подхода. Иными словами, исследуется реализация не столько операционных, сколько управляющих процессов.

Е.А. Колесниченко, И.Р. Ляпиной изучены факторы включения процессного подхода в теорию и практику управления территориями в целом. Они отмечают, что применение процессного подхода в управлении региональными экономическими системами обусловлено возрастающей ролью внешних факторов, внешней среды управления. Также процессный подход, по мнению этих авторов, ценен тем, что расширяет и углубляет принципы системности [127].

При этом не рассматриваются основные направления внедрения процессного подхода в практику управления территориями, не представлено описание основных процессов управления территориями.

Р.А. Эльмурзаевой, Т.А. Исаковой изучается использование процессного подхода с целью согласования отдельных функций управления внутри региона (планирование, организация, мотивация и контроль). В качестве основного института для реализации процессного подхода они рассматривают многофункциональный центр (МФЦ), который должен оказывать услуги не только физическим, но и юридическим лицам. При этом необходимо определять состав органов власти – участников процессов, и разрабатывать механизмы предоставления ими услуг на базе МФЦ, использовать административные регламенты, наладить обмен информацией [411]. Здесь также отмечается актуальность и важность процессного подхода в управлении территориями, но не представлено ни процессной модели управления, ни характеристики ее внедрения в практику.

Применение процессного подхода к управлению территориальными системами в целом исследует Г.А. Хмелева. Отмечая неизменную важность системного подхода, она полагает, что в управлении территориями в последнее время все большее распространение получает процессный. Данный автор определяет процессный подход следующим образом: «это управление территориальным развитием как совокупностью процессов, набор которых определяется структурой и составом элементов региональной системы, выполняемыми функциями, целевыми установками, закрепленными в документах стратегического и тактического характера» [389, С. 93]. Г.А. Хмелевой разработана процессная модель инновационной деятельности в регионе, предложена трехсекторная схема управления ею [388]. Она стремится применить процессный подход к позитивным исследованиям экономики регионов, при этом уделяя меньшее внимание использованию данного подхода в рамках нормативных разработок по управлению территорией.

В публикациях Н.Е. Лоншаковой представлен процессный подход к формированию и реализации публичной политики [155; 156], который в принципе мог бы быть использован в системе публичного управления территорией.

Она справедливо отмечает, что применение процессного подхода предоставляет возможность анализировать каждый из этапов разработки и осуществления публичной политики, устанавливать требования к ним, выявлять риски, определять направления совершенствования [155]. Вызывает интерес структурирование этапов формирования и реализации публичной политики на шесть процессов (целеполагание, планирование, реализация, контроль, анализ и регулирование) [156], хотя отделение целеполагания от планирования и контроля от анализа, а также отсутствие этапа координации представляется спорным. Интересна, хотя и не бесспорна попытка Н.Е. Лоншаковой определить входы и выходы каждого из этих процессов [156]. Тем не менее, то, что Н.Е. Лоншакова рассматривает как процессы, скорее всего, представляет собой именно функции управления. Поэтому предложенную в [155] модель невозможно рассматривать в качестве процессной в силу несоответствия требованиям стандартов ИСО, где предполагается иная конфигурация. Кроме того, нельзя согласиться с отсутствием хозяев (управляющих) процесса и крайне расплывчатой трактовкой входов и выходов.

Таким образом, проблема использования процессного подхода при осуществлении публичного управления территорией продолжает оставаться недостаточно исследованной. В существующей литературе отмечается перспективность процессного подхода, необходимость его применения в практике управления развитием территорий, но при этом имеют место лишь отдельные попытки разработать некоторые элементы процессного подхода, а также обозначить конкретные факторы его востребованности. Следовательно, научная задача обоснования публичного управления на основе процессного подхода сводится к двум составляющим:

– обоснование соответствия и адекватности процессного подхода современным задачам публичного управления развитием территории;

– разработка процессной модели публичного управления развитием территории (в общем плане).