«Издательство Московского университета 2001 УДК 342 ББК 07.99(2)0 К65 Издание осущесталено при содействии Института Открытое общество (Фонд Сороса), Программа Право Конституционно-правовая ответственность: проблемы ...»

Ответственность граждан, устанавливаемая региональным конституционным (уставным) законодательством, неразрывно связана с государственным воздействием на правонарушителей, закрепляемым иными отраслевыми нормативными правовыми актами. Поэтому юридическая ответственность наиболее эффективно может быть реализована при комплексной ее регламентации.

Это наглядно видно на примере избирательного законодательства. Как отмечается исследователями, действующее правовое регулирование правонарушений в данной сфере одновременно несколькими отраслями законодательства не оправдано как с теоретических, так и практических позиций. В результате значительно усложняется правоприменительный процесс и повышается вероятность принятия ошибочных решений2.

Нам представляется, что юридическую ответственность жителей российских регионов за нарушения в публично-правовой сфере целесообразно комплексно закрепить в специальном федеральном нормативном акте наряду с регламентацией иных региональных отношений. Таким актом, видимо, в перспективе может стать Региональный кодекс России, системно закрепляющий основные сферы (политическую, экономическую, социальную и экологическую) общественной жизни регионов3.

Региональный опыт в закреплении конституционной (уставной) ответственности граждан, думается, следовало бы также использовать при усовершенствовании действующей федеральной Конституции. Причем в отношении последней учеными-юристами высказываются далеко не одинаковые суждения, начиная от принятия новой Конституции РФ и кончая сохранением ныне действующей4. Сторонники кардинального обновления ОсновноАринин А.Н. К новой стратегии развития России: федерализм и гражданское общество. М., 2000. С. 222.

Сунцов А.П. Правонарушения в избирательной системе субъекта Российской Федерации. Автореф. дис.... докт. юрид. наук, Екатеринбург, 2000. С. 13.

Подробнее об этом кодификационном акте см.: Россия и ее субъекты. 2000.

№ 1. С. 77-78.

О дискуссии по этому поводу см., напр.: Конституционно-правовая реформа в России. М., 2000.

го закона страны из различных вариантов отдают предпочтение разработке проекта новой Конституции, сбор 2 млн подписей за вынесение ее на референдум, его проведение и принятие таким путем новой Конституции РФ1.

Разумеется, при совершенствовании института федеральной конституционной ответственности индивида следовало бы использовать зарубежный опыт законодательного регулирования данных отношений. Исследователи этих российских и зарубежных правовых институтов отмечают наличие определенных норм в ряде конституций иностранных государств2.

Основаниями такой ответственности помимо несоблюдения основополагающих норм права и невыполнения обязанностей выступают порой злоупотребление правами или свободами, совершение действий, с которыми связывается утрата доверия к личности как участнику конституционных правоотношений.

Конституционная ответственность личности фиксируется в основных законах многих бывших советских республик. Согласно ст. 2 Конституции Республики Беларусь, например, гражданин ответствен перед государством за неукоснительное выполнение обязанностей, возложенных на него Конституцией3.

заведующий кафедрой конституционного права и управления Кубанского государственного университета О мерах конституционного воздействия по законодательству Краснодарского края Б вопросе о конституционно-правовой ответственности необходимо разграничивать правовые и политические аспекты. На первый план выступает проблема обеспечения механизма реализации законодательства.

Законодательство Краснодарского края предусматривает прежде всего такие меры конституционного воздействия, как отзыв Лвакьян С.Л. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. С. 227.

Виноградов В.Л. Указ. соч. С. 229—240.

Василевич Г.А. Конституция Республики Беларусь (научно-практический комментарий). Минск, 2000. С. 40.

главы администрации (губернатора), отзыв депутатов законодательного Собрания Краснодарского края, отзыв депутатов представительных органов местного самоуправления, отзыв глав муниципальных образований, отказ в регистрации кандидатов, отмена регистрации кандидатов.

Согласно Закону Краснодарского края от 5 августа 1998 г. «О порядке отзыва депутата законодательного собрания Краснодарского края» основаниями для отзыва депутатов являются неисполнение депутатских обязанностей, нарушение Конституции РФ, законодательства РФ и Краснодарского края, совершение действий, порочащих звание депутата.

Субъектами права инициативы об отзыве депутата могут выступать: а) избиратели соответствующего избирательного округа;

б) созданные в установленном порядке структурные подразделения общероссийских или межрегиональных политических общественных объединений, а также краевые политические общественные объединения.

Под невыполнением депутатских обязанностей как основанием для отзыва депутата названный Закон понимает систематическое, без уважительных причин и умышленное уклонение депутата от осуществления своих прав и обязанностей, установленных Законом Краснодарского края «О статусе депутата Законодательного Собрания Краснодарского края». Под совершением действий, порочащих звание депутата, понимается-совершение им проступков, грубо нарушающих общепринятые нормы морали или депутатской этики.

Закон Краснодарского края от 6 июля 1999 г. «О порядке отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований в Краснодарском крае»

установил в качестве основания отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований утрату ими доверия избирателей и связи с населением.

Под утратой доверия Закон понимает в отношении главы муниципального образования неисполнение либо ненадлежащее исполнение им своих обязанностей, законов Российской Федерации и Краснодарского края, которые привели к резкому снижению социально-экономических показателей соответствующего муниципального образования, использование при принятии решений, жизненно важных для муниципального образования, заведомо ложных сведений и подложных документов; совершение действий, порочащих статус главы муниципального образования, злоупотребление служебным положением; сепаратизм, направленный на подрыв территориальной целостности Краснодарского края как субъекта РФ; неспособность по состоянию здоровья в течение длительного времени исполнять свои обязанности; вступление в силу решения или приговора суда.

Утрата доверия депутатом представительного органа местного самоуправления означает совершение им действий, порочащих статус депутата; введение в заблуждение избирателей путем предоставления о себе необъективных либо заведомо ложных сведений;

ухудшение состояния здоровья, не позволяющее исполнять депутатские обязанности; вступление в силу решения или приговора суда.

Субъектами права инициативы об отзыве депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований являются; избиратели соответствующего избирательного округа в количестве не менее 30 человек — при отзыве депутата, не менее 100 человек — при отзыве главы муниципального образования; глава администрации (губернатор) Краснодарского края; Законодательное Собрание Краснодарского края.

Если отзыв народного представителя не имеет в Краснодарском крае практики применения, то право обжалования в судебном порядке решения избирательных комиссий активно используется. Нарушение законодательства о выборах представляет собой один из наиболее распространенных видов правонарушений.

Основаниями ответственности являются предусмотренные федеральными законами и законами субъектов РФ нарушения избирательного законодательства. В частности, кандидату на должность главы администрации (губернатора) Краснодарского края будет отказано в регистрации, если им грубо или неоднократно нарушался запрет на участие органов управления, организаций всех форм собственности в сборе подписей, запрет на принуждение избирателей в процессе сбора подписей и на вознаграждение избирателей в любой форме за внесение подписей, запрет на сбор подписей в процессе и в местах выдачи заработной платы, получение иных денежных выплат.

Кроме того, его не зарегистрируют, если при финансировании своей избирательной кампании кандидат помимо собственного избирательного фонда использовал иные денежные средства, составляющие более 1% от установленной предельной суммы расходов избирательного фонда кандидата; превышены расходы избирательного фонда более чем на 1% от установленной предельной суммы расходов избирательного фонда кандидата; если кандидат, его уполномоченный представитель по финансовым вопросам, избирательное объединение, избирательный блок, выдвинувшие кандидата, их уполномоченные представители, инициативная группа избирателей, организация, учредителем, собственником, владельцем или членом органа управления или органа контроля которой являются указанные лица и организации, в ходе избирательной кампании занимались благотворительной деятельностью на территории края, обращались к иным физическим или юридическим лицам с предложениями об оказании материальной финансовой помощи либо услуг избирателям, давали согласие физическим или юридическим лицам на осуществление такой помощи либо оказание услуг от их имени.

Регистрация кандидата в губернаторы может быть отменена избирательной комиссией края или судом, если нарушения обнаружены после регистрации кандидата, а также если агитация проводилась в расположении воинской части, в военной организации либо в военном учреждении; были выпущены и распространены предвыборные печатные, аудиовизуальные агитационные материалы с нарушением закона; зарегистрированный кандидат, находящийся на государственной или муниципальной службе, работающий в средствах массовой информации по трудовому или по гражданско-правовому договору, не прекратил исполнения служебных обязанностей на время участия в выборах; зарегистрированный кандидат использовал незаконные пожертвования, поступившие в его избирательный фонд в размерах, превышающих 1% от установленной законом предельной суммы расходов избирательного фонда кандидата.

В ходе проведения избирательной кампании по выборам главы администрации (губернатора) Краснодарского края в 2000 г.

Краснодарским краевым судом в первой инстанции было рассмотрено три дела. Представители Краснодарского краевого отделения партии «Единство» пытались оспорить постановление избирательной комиссии Краснодарского края о регистрации избирательного блока «Единство на Кубани», считая, что данное название вводит в заблуждение избирателей.

Краевым судом была рассмотрена жалоба об использовании в наименовании избирательного объединения Краснодарского краевого общественного движения «Отечество» (Кондратенко Н.И.) фамилии губернатора края. Требования заявителя были мотивированы тем, что глава администрации Краснодарского края Кондратенко Н.И. не вправе как государственный служащий использовать преимущества своего служебного положения. В жалобах заявителям было отказано. В краевой суд было обжаловано также постановление краевой избирательной комиссии об отказе в регистрации одному из кандидатов на должность губернатора края.

Основанием отказа в регистрации явилось непредставление кандидатом в установленный срок требуемого количества подписей избирателей. Заявитель просил отменить постановление избирательной комиссии и продлить сроки избирательных действий, поскольку необходимые для регистрации документы были похищены. Суд посчитал, что установленные сроки не подлежат продлению и отказал заявителю в жалобе.

При выборах в органы местного самоуправления в течение нескольких месяцев прошедшего года были рассмотрены более ста жалоб. Большая часть заявлений обусловлена ошибками в деятельности территориальных и участковых избирательных комиссий. Из 23 обжалованных решений территориальных избирательных комиссий об отказе в регистрации кандидата на должность главы муниципального образования или в депутаты представительного органа судами отменены 15.

Значительное количество жалоб и заявлений было связано с требованием отменить регистрацию кандидатов из-за допущенных нарушений. Треть из них суды удовлетворили, в том числе в четырех случаях отменили регистрацию кандидатов, которые на момент избирательной кампании являлись главами муниципальных образований. Например, территориальная избирательная комиссия Гулькевичского района обратилась в суд с представлением об отмене регистрации кандидата на должность главы района Дам Н.А., поскольку он является учредителем закрытого акционерного общества и имеет долю в уставном капитале, о чем не указал в декларации о доходах и имуществе. Гулькевичский районный суд своим решением регистрацию отменил.

Были вынесены судебные решения об отмене регистрации избирательного блока, решения территориальной избирательной комиссии с вынесением предупреждения кандидату, результатов голосования по избирательному участку, результатов голосования по муниципальному образованию. Например, в ходе голосования на избирательном участке наблюда?елем зарегистрированного кандидата на должность главы Тимашевского района были вскрыты нарушения избирательного законодательства, о чем составлен соответствующий акт и подана жалоба в территориальную избирательную комиссию Тимашевского района. В ходе голосования выдавались избирательные бюллетени без предъявления паспорта или документа, его заменяющего, по водительскому удостоверению. Кроме того, члены участковой избирательной комиссии выезжали для голосования вне помещения для голосования без заверенной выписки из реестра. Данные нарушения не позволили с полной достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей на данном избирательном участке.

Краснодарским краевым судом в порядке надзора было отменено решение Центрального районного суда г. Сочи об отмене результатов голосования по выборам депутатов Городского собрания г. Сочи. Решение районного суда было вынесено, в частноста, на основании того, что, по мнению заявителя, избиратели не были надлежащим образом проинформированы о кандидатах, в период избирательной кампании систематически нарушался принцип равенства зарегистрированных кандидатов, подсчет голосов на избирательных участках производился с нарушениями.

Таким образом, можно говорить о том, что имеется законодательная база для реализации мер конституционного воздействия, но не всегда достаточно политической воли для их применения.

Общественность, в том числе общественные организации, должны проявлять больше инициативы в защите своих конституционных прав.

ст. преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Владимирского государственного университета Конституционная ответственность депутатов и представительных органов власти в субъектах Российской Федерациие Сравнивая конституционную, или государственноправовую, ответственность с иными видами ответственности, следует отметить, что круг органов и лиц, на которых распространяется эта ответственность, сравнительно узок, речь здесь идет об ответственности высших, региональных и местных органов власти, депутатов, должностных лиц высокого уровня, т.е.

тех субъектов права, которые принимают наиболее важные государственные или местные решения.

Вопрос об ответственности представительных органов государственной власти в советский период поднимался редко, хотя предпринимались определенные попытки решения данного вопроса. Так, О.Э. Лейст ввел в научный оборот новое понятие — «управленческая ответственность». Он выделил внутри этой конструкции три формы ответственности:

1) конститутивную, вытекающую из самого факта появления в установленном порядке ответственного органа или лица (из брание, назначение);

2) функциональную, проистекающую из определения задач, целей соответствующего органа, наделения его необходимыми правомочиями, за ненадлежащую реализацию которых он несет ответственность;

3) персональную, означающую точную определенность круга дел работника, порученных ему операций, заданий, практических работ1.

Эта последняя форма ответственности получила наибольшую разработку в советском государственном праве. Персональная ответственность за порученное дело реализуется посредством процессуальных правил, побуждающих субъекта ответственности пройти ряд стадий, а именно: а) дать отчет о проделанной работе; б) выслушать (принять) оценку компетентного органа; в) понести в случае отрицательной оценки какие-либо неблагоприятные последствия2.

Если обратиться к сегодняшним трактовкам понятия ответственности в сфере государственного управления, то наиболее удачным, думается, является определение, данное М.А. Красновым;

«Ответственность представляет собой связь между двумя субъектами, при которой одна сторона (субъект ответственности), обладающая свободой воли и выбора, обязывается в силу своего статуса строить поведение в соответствии с ожидаемой моделью, а другая сторона (инстанция ответственности) контролирует, оценивает такое поведение и (или) его результаты, а в случае отрицательной оценки и наличия вины вправе определенным образом реагировать»3.

Одной из причин того тяжелейшего экономического положения, в котором оказалась сегодня Россия, помимо чисто экономических, является и то, что в последние годы принималось множество неэффективных решений, касающихся различных сфер жизни нашего общества. В данной связи очень остро стоит проблема определения круга государственных органов и должностных лиц, которые должны нести ответственность, связанную не с конкретными противоправными деяниями и предусмотренную уголовным, административным, гражданским или трудовым законодательством, а в соответствии с нормами конституционного права.

И все же, если говорить о привлечении к ответственности депутатов парламента или высших должностных лиц государства за принятие ими неразумных, неадекватных потребностям правового регулирования решений по тем ли иным вопросам общестЛейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981.

С. 218-223.

Вельский К.С. Персональная ответственность и дисциплина Б государствен ном управлении. // Сов. государство и право. 1984. № 3. С. 68.

Краснов A.M. Ответственность в системе народного представительства.

М., 1995. С 26.

венной или государственной жизни, то здесь возникают серьезные проблемы.

Принципиальное отличие конституционной ответственности от иных видов правовой ответственности состоит в первую очередь в ее содержании. «Конституционная ответственность — это ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти»1. Из этой дефиниции вытекает специфический набор оснований для установления конкретной ответственности для конкретного органа или должностного лица, а также совокупность санкций, которые существенно разнятся с санкциями, используемыми в иных видах юридической ответственности. Специфической чертой конституционной ответственности является то, что она наступает как за правонарушения, так и при их отсутствии.

Думается, что конституционная ответственность может иметь и чисто моральные основания. Совершение аморального поступка депутатом вполне может служить основанием лишения депутатского мандата.

Говоря о механизме юридической ответственности представительных органов власти, прежде всего следует отметить, что одной из причин ее отсутствия была та особая роль, которую играли в политической системе страны в недавнем прошлом Советы народных депутатов. Советскую систему народного представительства в рассматриваемом отношении характеризовали отзыв депутата по инициативе избирателей и досрочное прекращение им своих полномочий по решению Совета, принятому в связи со вступившим в законную силу обвинительным судебным приговором (ст. 10 Закона СССР «О статусе народных депутатов в СССР»)2. Нетрудно заметить, что ответственность депутатов за исполнение ими своих обязанностей в виде лишения депутатского мандата тогда существовала. С переходом к разделению властей и многопартийности данная санкция конституционного характера была отменена3.

Для современного состояния парламента в России характерен отказ от императивного мандата. Однако на уровне субъектов РФ и местного самоуправления восстановлена возможность отзыва депутата по инициативе избирателей. Целым рядом субъектов Федерации и муниципальных образований приняты законы, Дмитриев ЮЛ., Измайлова Ф.Ш. Проблема контроля и ответственности в деятельности органов государственной власти // Государство и право. 1996. № 4.

С. 8, 9.

Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. № 17. Ст. 277.

Шон Т.Д. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995.

№ 7. С. 38.

предусматривающие отзыв депутатов. Например, это законы Владимирской области от 17 июля 1996 г. «О порядке отзыва депутата Законодательного Собрания Владимирской области»1, от 15 ноября 1996 г. «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления»2.

Наряду с этим как на федеральном, так и на местном уровнях в значительной мере усилены гарантии депутатской неприкосновенности. Так, в соответствии со ст. 98 Конституции РФ члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий.

Аналогичные нормы присутствуют в конституциях и уставах субъектов РФ.

Это приводит к возможности расширительного толкования границ депутатской неприкосновенности. Тем более, что зачастую в законах нет четких критериев неприкосновенности, подразумевается, что она существует при любых действиях, соответствующих статусу депутата, а это можно очень широко трактовать.

И тогда трудно реализовать законы субъектов РФ о порядке отзыва депутатов, так как получается, что сложно найти основания отзыва.

Как справедливо отмечено в литературе, «уровень правовой и общей культуры депутатского корпуса, сложность в расследовании экономических преступлений и отсутствие у правоохранительных органов соответствующего опыта, несовершенство процессуального законодательства, отсутствие среди населения, представителями которого являются депутаты, устойчивого негативного отношения к правонарушениям не позволяют... распространять институт депутатской неприкосновенности на те действия депутатов, которые имеют признаки состава преступления, не связанные с их депутатской деятельностью»3. Следует также отметить, что сложившаяся практика отказа представительных органов власти субъектов РФ на обращение органов прокуратуры по вопросу лишения депутатов неприкосновенности порождает стремление криминальных элементов проникнуть в состав этих органов, чтобы, прикрывшись депутатским мандатом, уйти от ответственности за совершенные ими деяния.

Нельзя не сказать вот еще о чем. Сточки зрения обыденного правосознания совершение депутатом преступления автоматически должно повлечь за собой лишение его депутатской неприкосновенности. Действующий сегодня владимирский закон о статусе Вестн. Законодательного Собрания Владимирской области. 1996. № 5. С. 75.

Дмитриев Ю.Л., Измайлова Ф.Ш. Указ. соч. С. депутата предполагает два этапа решения данного вопроса. Первый — когда Законодательное Собрание решает вопрос, касающийся возбуждения уголовного дела и избрания в отношении депутата меры пресечения. Регламент предусмотрел, что решение по представлению прокурора области о лишении неприкосновенности принимается двумя третями голосов от общего числа депутатов законодательного органа. Если согласие Законодательного Собрания на арест получено, то с этого момента полномочия депутата прекращаются фактически, но не юридически. После того как обвинительный приговор суда вступил в законную силу, депутаты должны вновь вернуться к решению этого вопроса — теперь уже о юридическом прекращении депутатских полномочий. Таким образом, видно, что представительный орган может прекратить, а может и не прекратить полномочия депутата, совершившего преступление.

Одним из существующих элементов механизма установления ответственности представительных органов власти является правильная объективная оценка их деятельности, в частности принятых ими нормативно-правовых актов. «В соответствии со ст. Конституции РФ, суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом»1. Если гражданин в данной ситуации успел в соответствии с установленным порядком административного судопроизводства подать жалобу в суд на то или иное неправомерное решение органа государственной власти или местного самоуправления, то у него появляется возможность отмены такого решения в судебном порядке. Возможность для граждан обращения в суд по данному вопросу закрепляется в ст. 1 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Отмена незаконных актов высших и местных органов власти является мерой конституционной ответственности. Однако, как указывают многие ученые (например, М.А. Краснов2), эта мера представляет собой лишь устранение из правового пространства акта, которого в нем быть не должно. Здесь никто не несет никакой ответственности. Примером тому может служить ст. 16 Закона Владимирской области «О Законодательном Собрании Владимирской области», в которой говорится: ущерб, причиненный предприятиям, учреждениям, организациям, общественным объединениям и гражданам в результате принятия противоречащих законам РФ Хоманева Н.Ю. Конституционное право граждан на подачу обращений // Государство и право. 1996. № 11. С. 27.

Краснов М.А Указ. соч. С. 18.

решений Законодательного Собрания и его должностных лиц, а также совершения ими неправомерных действий, возмещается в полном объеме на основании решения суда или арбитражного суда за счет областного бюджета. Нетрудно заметить, что о персональной ответственности депутатов за незаконное решение в данном Законе не говорится.

Даже самый общий анализ проблемы ответственности представительных органов власти в России свидетельствует, по меньшей мере, о несовершенстве действующей системы ответственности этих органов. Что касается решения данной проблема, то, безусловно, необходима научная выработка единой позиции с охватом органов государственной власти федерального и регионального уровней.

соискатель кафедры конституционного права МГУ, преподаватель юридического факультета Дагестанского государственного университета_ Конституционная ответственность при реализации права граждан Республики Дагестан избирать и быть избранным в органы государственной власти и Дагестан никогда не принимал участия в «параде суверенитетов субъектов РФ, и общероссийские законы имеют на всей его территории обязательную юридическую силу. Однако специфические особенности развития дагестанского общества не всегда позволяют однозначно и адекватно Конституции РФ гарантировать политические права и свободы граждан, что неизбежно приводит к правовым коллизиям. Это наглядно можно проиллюстрировать на примере обеспечения конституционных гарантий права граждан избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления.

В современных условиях Республики Дагестан в процессе реализации прав и свобод граждан часто интересы народов выступают на первый план, и они довлеют над личными интересами.

Полиэтничность республики становится существенным фактором при реализации политических прав и свобод. И не учитывать данную специфику практически невозможно. В связи с этим следует подчеркнуть, что в Дагестане по сравнению с другими субъектами РФ этносы выступают более активными и влиятельными субъектами политических процессов, чем партии и иные общественные организации.

Например, Госсовет Республики Дагестан является коллегиальным органом власти («коллективный президент*), который состоит из 14 человек и формируется Конституционным собранием РД. В состав Госсовета не может входить более одного представителя одной и той же национальности (ст. 88 Конституции РД). Как справедливо отмечают дагестанские юристы, «данное положение вряд ли можно считать ясным в смысле соответствия его принципу национального равноправия, представительному характеру этого органа. Действительный смысл же его состоит в том, что Госсовет РД состоит из 14 человек — представителей определенных национальностей (принадлежащих к этим национальностям): аварской, даргинской, кумыкской, лезгинской, лакской, табасаранской, азербайджанской, чеченской, ногайской, цахурской, рутульской, агульской, татской, русской»1.

На самом деле кроме указанных национальностей, которые представлены в Госсовете РД, в республике имеются около 20 малочисленных народов. Поскольку они не представлены в Госсовете, получается, что их интересы защищают представители других национальностей, т. е. конституционная гарантия в реализации права участвовать в управлении делами государства в данном случае на них не распространяется. Следовательно, представители малочисленных народов не имеют равных прав с представителями многочисленных (титульных) национальностей.

Таким образом, не действует конституционно закрепленный принцип равенства прав всех граждан, независимо от их национальной принадлежности. Говоря образно, чтобы избираться и быть избранным в Госсовет РД, надо изначально родиться представителем одной из национальностей, представленных в Госсовете РД, что, естественно, невозможно.

В условиях полиэтничности дагестанского общества формирование Госсовета, который по Конституции РФ возглавляет исполнительную власть и обеспечивает конструктивное взаимодействие органов государственной власти, из числа представителей разных национальностей в определенной степени оправданно.

Однако с точки зрения гарантии реализации политических прав и свобод личности доминирование признака национальности человека над личностью не позволяет ей более полно реализовать свое Халилов A.M., Гамзатов Я.Б., Исмашов Ч.М. Национальный суверенитет и правовой статус Дагестана. Махачкала, 2000. С. 158.

право быть избранным в органы государственной власти. Это обстоятельство требует совершенствования механизма формирования Госсовета.

Несмотря на наличие правовых издержек, существование положительных правил в определенной степени на переходном этапе позитивно влияет на стабилизацию общественно-политической ситуации в Республике Дагестан. Поэтому фактор полизтничности здесь никогда не выполнял дезинтегрирующую роль, а наоборот, был фактором «сдержек и противовесов».

Надо отметить, что в Дагестане существует неписаное, т.е.

законом не регламентированное, но достаточно жестко реализуемое правило разделения высших государственных постов по признаку национальности. Это правило применяется более последовательно, чем многие правовые нормы. Например, если председателем Госсовета является даргинец, то председателем народного Собрания — аварец, а председателем правительства — кумык. На этих постах практически не могут быть два представителя одной и той же национальности. В противном случае очень высока вероятность межнационального напряжения. При выдвижении на другие руководящие должности национальный фактор также является одной из важнейших характеристик. Все это и есть основа нашего тезиса о том, что в Республике Дагестан этносы становятся субъектами политических отношений. Но в то же время очевидно, что данное обстоятельство существенно влияет на гарантии реализации политических прав и свобод личности — в определенной мере ограничивается право гражданина быть избранным во властные структуры республики.

На наш взгляд, наличие полиэтнического фактора не препятствует введению выборов председателя Госсовета непосредственно населением. Противники этого считают, что тогда начнется борьба этносов в Дагестане за то, чтобы избрать на данный высокий пост «своего» представителя. Думается, эти опасения преувеличены. Как раз при прямых выборах деловые, личностные качества претендентов и будут решающими.

А вот иной вариант замещения этой должности как раз и иллюстрирует преувеличенную роль этнического (национального) фактора. Так, в Конституции РД вначале было сказано, что лицо одной и той же национальности не может быть председателем Госсовета РД более двух раз подряд. Однако данное конституционное положение было изменено без учета общественного мнения. Сначала само Конституционное собрание наделило себя же правом продлить срок полномочий действующего председателя Госсовета на два года при тайном голосовании членов Конституционного собрания, что и было сделано1.

По истечении продленного срока было внесено изменение в ч. 2 ст. 14 Закона РД «О Государственном совете Республики Дагестан», которая получила следующую редакцию: «Одно и то же лицо не может быть избрано на должность Председателя Государственного совета Республики Дагестан более чем на два срока подряд»2. Подобный процесс правотворчества позволил ныне действующему председателю быть главой республики два раза подряд как «представителю одной и той же национальности»

(даргинец), в этом качестве продлить срок на два года, а затем снова избраться на этот пост, но уже в качестве «одного и того же лица». Характерно, что эти конституционные новеллы не стали предметом оценки в Конституционном Суде РФ, хотя поводы для применения конституционной ответственности, думается, здесь были.

Изменение Конституции и законов в угоду одной личности или группе лиц всегда приводит к дестабилизации общественно-политической ситуации в республиках и в стране в целом, что наглядно показывает болезненное состояние «социального самочувствия» населения Дагестана. Достаточно очевидно, что при прямых выборах главы республики не понадобилось бы таких зигзагов с ее конституционным законодательством.

Следует обратить внимание еще на некоторые специфические особенности местного законодательства в области избирательных прав граждан.

Так, в Конституции РД провозглашается, что в парламенте республики «гарантируется представительство всех народов Дагестана» (ст.72). А в Законе «О выборах в Народное собрание Республики Дагестан» предусматривается процедура, которая обеспечивает не только представительство всех «основных» национальностей, но и соответствующие их численности пропорции.

В том числе вводится национально-территориальный принцип образования избирательных округов. Таким образом, полиэтничность Дагестана и здесь является действующим фактором.

Такое же правило введено и при выборах представительных органов местного самоуправления. К примеру, когда аварец по национальности И. Набиев пришел в окружную избирательную комиссию 13-го избирательного округа г. Махачкалы с целью зареЗакон Республики Дагестан от 21 марта 1996 г. «О дополнении закона Республики Дагестан "О Конституционном Собрании"».

Закон от 19 марта 1998 г. «О внесении изменения в статью 14 Закона Республики Дагестан "О Государственном Совете Республики Дагестан"».

гистрироваться кандидатом в депутаты городского собрания, ему объявили, что округ это лезгинский, и его как аварца здесь зарегистрировать не могут1.

Отказ в регистрации был основан на п. 18 ст. 34 республиканского Закона о выборах в органы местного самоуправления, который гласит: «В национально-территориальных избирательных округах не допускается регистрация представителей другой национальности».

Как и все субъекты РФ, Дагестан имеет право принимать собственные законы, но они не должны противоречить федеральным. Между тем в двухмиллионном Дагестане живут граждане более 120 национальностей, а столица республики Махачкала (где представлены почти все национальности) разбита всего на 14 национально-территориальных округов. Спрашивается, как гарантировать избирательное право более ста других национальностей?

Позиция Конституционного Суда РФ, куда в последующем обратился И.Набиев, сводится к тому, что его «конституционное право не нарушено, а только ограничено». В данном случае, казалось бы, вполне обоснованно звучит и его вопрос: если избиратели не могут свободно выдвигать или избирать по месту своего жительства того кандидата, которого они считают наиболее достойным, независимо от его национальности, то о каких демократических и свободных выборах можно говорить?2 Следовательно, при -такой трактовке избирательного права граждан говорить о гарантиях не приходится.

В п. 5 ст. 11 Закона «О выборах депутатов Народного собрания Республики Дагестан» записано: «В целях обеспечения представительства женщин в парламенте... Избирательной комиссией Республики Дагестан могут быть определены женские избирательные округа».

Наличие указанных несоответствий федеральному законодательству чаще всего объясняется «политической целесообразностью» или «временной необходимостью», что, естественно, не может быть основанием для нарушения конституционных норм и прав гражданина.

В конечном итоге национально-территориальные округа более или менее «прижились», хотя они противоречат федеральному законодательству. А вопрос о правомочности деления округов по Подрабинек Л. Кавказский акцент российской демократии //Итоги. 2000. № (205).

полу и соответствии данного решения Конституции РФ стал предметом рассмотрения Конституционного суда РД.

В январе 1999 г. Конституционный Суд РД установил, что Законом РД от 30 ноября 1998 г. о выборах депутатов Навродного собрания РД (п. 5 ст. 2) предусмотрено, что в целях обеспечения представительства женщин в парламенте по ходатайству органов местного самоуправления Центризбирком РД может установить женские избирательные округа. В соответствии с законом Народное собрание постановлением от 26 ноября 1996 г. утвердило схему избирательных округов и поручило избирательным комиссиям определить в ней женские избирательные округа. Центризбирком РД, руководствуясь законом и названным постановлением, из 121 территориально-избирательного округа семь определил как женские. Заявители отмечали, что законодатель нарушил положения Конституции РД о равенстве прав граждан, лишил мужчин возможности баллотироваться в этих избирательных округах.

Конституционный Суд РД, анализируя содержание п. 5 ст. и п. 21 ст. 31 Закона РД о выборах депутатов Народного собрания РД в их взаимосвязи, пришел к выводу о том, что хотя в названом Законе нет прямого запрета мужчинам выдвинуть свою кандидатуру и регистрироваться по женским избирательным округам, но тем не менее п. 21 ст. 31 Закона, наряду с другими основаниями для отказа в регистрации кандидата в депутаты, называет «также иные основания, предусмотренные законом».

Что за «иные основания», не уточняется, и это дает широкий простор усмотрения; подобная неопределенность позволяет правоприменительным органам истолковать данное положение по своему разумению.

В соответствии с Конституцией РФ (п. «в» ст. 71 — регулирование прав и свобод человека и гражданина относится к ведению Российской Федерации), Республика Дагестан не вправе своим законодательством регулировать права и свободы граждан, а обязана обеспечить их защиту, в том числе путем принятия соответствующих законов. Кроме того, согласно ч. 3 ст. Конституции РФ (мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации) Конституционный суд Дагестана пришел к выводу о том, что определение отдельных женских округов грубо нарушает конституционный принцип равенства мужчин и женщин. Анализ ч. 1, 2 ст. 19, ст. 21, ч. 1,.2 ст. 32, ч. 1 ст. 33 Конституции РД показывает, что возможность избрания лица в представительные органы власти не ставится в зависимость от пола; не допускается прямо или косвенно установление для женщин каких бы то ни было льготных условии на выборах в законодательный орган РД безотносительно к каким-либо обстоятельствам.

Существуют некоторые особенности избирательных прав и при выборе глав районов и городов РД. Избиратели некоторых районов имеют право избирать главу прямым тайным голосованием, а в других районах его избирает местный представительный орган.

Эта мера, с одной стороны, вынужденная. Известно, что выборы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании нередко приводят к обострению социального напряжения в обществе, межнациональным, межродовым и внутриродовым конфликтам, которые приводят к насилию и убийствам. Например, в Дахадаевском и Акушинском районах было несколько убийств на этой почве. Таких примеров, к сожалению, достаточно много. Поэтому, при проведении выборов глав местных администраций, в 13 сельских районах из 39 и городах из 10 были отменены выборы глав администраций на прямой основе- Их выбирали представительные органы власти1.

Но все же остается вопрос: какой полнотой избирательного права обладает личность в РД, если избирательный закон в отношении местного самоуправления не действует на всей территории республики единообразно? Ведь избирательное право реально гарантируется с учетом целесообразности. Но закон сам по себе целесообразен, и его не следует нарушать с учетом целесообразности. Это еще одно основание для оценки законодательства Республики Дагестан с позиций конституционной ответственности.

Имеются случаи, когда гражданину отказывают в праве баллотироваться в депутаты представительных органов местного самоуправления по причине его судимости в прошлом. Поскольку это правило введено республиканским законом, его оценкой пришлось заниматься Конституционному суду РД. В результате рассмотрения дела Конституционный суд РД постановил, что абз. п. 5 ст. 5 Закона РД «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления», согласно которому депутатом представительного органа местного самоуправления не может быть избрано лицо, осужденное за особо тяжкое или умышленное тяжкое преступление, если эта судимость погашена, не соответствует требованиям Конституции РД2.

Постановление Народного собрания Республики Дагестан от 28 ноября 1996 г.

Постановление Конституционного суда Республики Дагестан «По делу о проверке конституционности положений абзаца 2 пункта 5 статьи 5 Закона Республики Дагестан от 24 марта 1998 года "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления"» от 25 ноября 1998 г.

Приведенные примеры, кстати, свидетельствуют как о том, что в Дагестане граждане реализуют право на обращение в суд и защищают таким путем свои права, так и о том, что механизмы конституционной ответственности, в том числе применяемые Конституционным судом, постепенно вводятся в действие.

Переходный период становления правового демократического общества в Республике Дагестан протекает противоречиво и болезненно. И все же соблюдение и гарантирование законных прав граждан получает все более отчетливые очертания.

ассистент юридического факультета Нижегородского государственного университета им. Д.И.Лобачевского, Отзыв депутатов как мера конституционной Известно, что в мировой практике существуют два основных принципа взаимоотношений депутата и избирателей:

принцип императивного мандата и принцип свободного мандата.

Наличие у народного представителя императивного мандата означает возможность для избирателей отозвать депутата, если он «не оправдал их доверия», не выполнял наказы избирателей или по другим причинам (некомпетентность, нечестность, совершение поступков, не совместимых со званием народного избранника).

В абсолютном большинстве демократических государств используется свободный мандат, согласно которому депутат представительного органа власти не связан наказами избирателей, не несет ответственности за свою деятельность перед ними и как следствие не может быть ими отозван. Депутат здесь рассматривается как представитель всей нации или многонационального народа страны, а не своего избирательного округа. Контроль избирателей за деятельностью депутата сохраняется в более мягких формах: депутаты посещают свои избирательные округа, информируя население о своей работе. Если работа депутата является неудовлетворительной, избиратели могут на следующих выборах отдать предпочтение другому кандидату. Досрочное завершение депутатских полномочий возможно лишь в случае добровольной отставки депутата (часто под давлением общественного мнения, прессы, партийного руководства) и в случае лишения лица депутатского мандата самим представительным органом, депутатом которого оно являлось.

Обратившись к советской истории, мы увидим, что институт отзыва был достаточно формально закреплен в законодательстве:

специального закона об отзыве не было до 1959 г., и закрепление отзыва в Конституции 1936 г. не решало вопрос по существу.

Тем не менее после принятия Закона СССР и законов республик о порядке отзыва депутатов процедура отзыва применялась неоднократно: таким путем ежегодно прекращались полномочия до ста и более депутатов Советов различных уровней.

Позднее в Российской Федерации до принятия Конституции 1993 г. действовал Закон РСФСР от 5 мая 1991 г. «О порядке отзыва народного депутата РСФСР», но предусмотренная им процедура отзыва была очень сложна, она так и не была ни разу доведена до конца.

В соответствии с новым российским законодательством о народном представительстве на федеральном уровне действует принцип свободного мандата, и, таким образом, возможность отзыва депутатов Государственной Думы отсутствует. На уровне субъектов РФ этот вопрос решается по-разному: одни субъекты РФ закрепляют в региональном законодательстве возможность отзыва депутатов и выборных должностных лиц (в частности, губернаторов), другие — исключают ее. Довольно редко закрепляется институт наказов избирателей, поэтому в тех регионах, где возможность отзыва депутатов и выборных должностных лиц закреплена уставами и законами субъектов РФ, считается, что действует полусвободный мандат.

Отзыв депутата избирателями по порядку проведения очень схож с выборами депутатов, а также имеет общие черты с другим институтом непосредственной демократии — референдумом, основное отличие от последнего заключается в том, что голосуют за решение не по какому-либо вопросу государственной жизни, а за лишение полномочий конкретного лица. Так, нельзя провести голосование по вопросу об отзыве всего представительного органа — это будет уже референдум. В России проведение такого референдума невозможно в соответствии с п. «а» ч. 3 ст. 13 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», где указано, что на референдум субъекта РФ, местный референдум не могут быть вынесены вопросы о досрочном прекращении срока полномочий органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления (чему, например, не соответствует норма ст. 44 Устава Нижнего Новгорода, где сказано, что досрочное прекращение полномочий Городской думы возможно «при отзыве по инициативе избирателей (выражении недоверия населением) в соответствии с законодательством Нижегородской области»1. Впрочем, авторы учебника «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации»2 трактуют Федеральный закон следующим образом: невозможно принять на референдуме общую норму об изменении срока полномочий соответствующего органа, ввести ее в действие и применять (в части сокращения) до истечения установленного конституцией, уставом субъекта РФ периода полномочий органа, т.е. если губернатор избран на четыре года, через два года нельзя провести референдум о сокращении срока его полномочий до двух с половиной лет или можно провести референдум» но его решение будет применено, только когда срок полномочий действующего губернатора истечет. Голосование об отзыве провести можно, в результате чего полномочия прекратятся, однако новый губернатор будет избран вновь на четыре года. Совместить голосование по двум вопросам: о досрочном прекращении полномочий конкретного лица (отзыв) и о сокращении срока полномочий по этой должности вообще (референдум) — нельзя., На территории Нижегородской области действует Закон «Об отзыве депутата Законодательного Собрания Нижегородской области» от 9 апреля 1997 г. Согласно этому Закону, отзыв депутата Законодательного собрания проводится в соответствии с принципами избирательного права на основании Конституции РФ, Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Устава Нижегородской области и Закона области «О статусе депутата Законодательного собрания Нижегородской области».

В ст. 2 областного Закона об отзыве, где разъясняются основные понятия, сказано, что отзыв депутата Законодательного собрания — это результат выявленного в соответствии с настоящим Законом волеизъявления избирателей, на основании которого полномочия депутата прекращаются досрочно. Процедура отзыва депутата включает действия, связанные с проявлением инициативы отзыва, подготовкой и проведением голосования по вопросу об отзыве депутата, агитацией и волеизъявлением избирателей как в поддержку отзыва депутата, так и в поддержку самого депутата (против отзыва). Участниками процедуры отзыва депутата являются избиратели соответствующего избирательного округа, от которого был избран депутат.

Инициаторами отзыва являются: а) граждане, постоянно проживающие на территории избирательного округа; б) избирательУстав г. Нижнего Новгорода. 1998. Ст. 44.

Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации.

М., 1999. С. 582-583.

ные объединения и блоки. Инициатива, исходящая от граждан, оформляется как заявление одного из инициаторов отзыва — уполномоченного представителя инициаторов отзыва. Заявление может быть не принято областной избирательной комиссией только в том случае, если не прошло года с начала работы в качестве депутата или осталось менее девяти месяцев до срока истечения депутатских полномочий.

Мотивами отзыва могут быть: 1) неисполнение депутатских обязанностей; 2) несоблюдение требований, связанных с исполнением депутатских полномочий.

Чтобы голосование по отзыву состоялось, в поддержку инициативы в течение 30 дней должно быть собрано не менее двух тысяч подписей избирателей, постоянно проживающих на территории округа1. Определение результатов голосования по отзыву происходит следующим образом: если голосовать пришли более 25% избирателей, включенных в списки, то голосование считается состоявшимся. Отзыв признается состоявшимся, если более половины голосующих сказали «да» и это число голосов превышает количество голосов, поданных за данного депутата в день выборов, на которых он был избран.

Аналогичные требования к порядку и процедуре отзыва закреплены в законах Нижегородской области об отзыве депутата представительного органа местного.самоуправления и отзыве главы администрации местного самоуправления. Закон об отзыве губернатора Нижегородской области до сих пор не принят, хотя проект разработан достаточно давно. По мнению работников аппарата областного Законодательного собрания, вопросы, связанные с отзывом, неактуальны, так как на практике попыток инициировать отзыв не было. На наш взгляд, это не совсем так:

в течение последних лет несколько раз поднимался вопрос о сборе подписей за отзыв губернатора, отдельных депутатов областного Законодательного собрания, а в момент подготовки данного материала на территории Нижнего Новгорода собирали подписи за отзыв главы города. Тем не менее практику применения такой меры конституционной ответственности, как отзыв депутатов, можно исследовать лишь на примерах, имевших место в других субъектах РФ, в частности в Московской области, где вопрос об отзыве конкретного депутата был в итоге решен с участием Конституционного Суда РФ.

Закон «Об отзыве депутата Законодательного собрания Нижегородской области» от 9 апреля 1997 г. Сг. 7.

Рассматривая вопрос о соответствии Закона Московской области «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы»

Конституции РФ, Конституционный Суд РФ постановил1, что закрепление возможности отзыва депутата в Законе Московской области само по себе не противоречит смыслу Конституции РФ.

К необходимым условиям отзыва депутатов следует отнести: обеспечение возможности депутату дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва; гарантированность всеобщего, прямого, равного участия избирателей в тайном голосовании по отзыву.

Мнения судей Конституционного Суда РФ об отзыве разделились: судья Н.В. Витрук в своем особом мнении указал на возможность инициирования отзыва депутата и проведения голосования по этому вопросу как на «одну из форм реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства», в то же время судья Т.Г. Морщакова посчитала, что отзыв депутата противоречит принципам конституционного строя РФ, являясь институтом, далеким от истинной демократии, в чем с ней согласился и М.В. Баглай: «В демократических государствах он мог бы только вести к нарушению стабильности результатов выборов и служить... инструментом борьбы против политического меньшинства». Так или иначе, этим Постановлением вопрос о возможности использования отзыва депутатов и выборных должностных лиц регионального и местного уровня был решен положительно: отзыв как мера конституционной ответственности депутатов и выборных должностных лиц может быть применен. В то же время иная точка зрения (о негативности отзыва), заявленная в особых мнениях некоторыми судьями Конституционного Суда РФ, получила определенный перевес спустя несколько лет, когда на повестку был вынесен вопрос о возможности отзыва главы субъекта РФ.

В п. 8 Постановления Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-п «О проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» указывается, что признаются не соответствующими Конституции РФ отдельные положения названных актов, так как в них нет четких критериев правовых оснований отзыва высшего должностного лица субъекта РФ, отсутствуют процедурные гарантии, что дает возможность произПостановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г.

вольного применения отзыва, особенно в тех случаях, когда отзыв связан с утратой доверия по политическим мотивам. Институт отзыва может быть применен только при наличии указанных гарантий.

Таким образом, отзыв депутата или выборного должностного лица как мера конституционной ответственности может быть применен в практике субъектов РФ или муниципальных образований, но его реализация, с одной стороны, затруднена нечеткостью положений региональных и федеральных законов, с другой — апатичностью населения, с третьей — необходимостью удерживаться от соблазна использовать отзыв для «фактического пересмотра результатов выборов, который может быть использован как оппозицией, так и отдельными лицами для дестабилизации работы представительного органа, устранения политических противников»1.

На наш взгляд, отзыв депутата обладает позитивным потенциалом и может применяться на уровне местного самоуправления.

Население муниципального образования должно иметь возможность отозвать депутата представительного органа местного самоуправления, если он не оправдал доверия. В то же время необходимо зафиксировать в законе субъекта РФ требование о признании голосования по отзыву состоявшимся, если в нем участвовали более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательными правами. Нормы законодательства некоторых субъектов РФ, в том числе и Нижегородской области, регулирующие порядок голосования по отзыву и подведения его итогов, указывают на достаточность участия в голосовании более 25% граждан, обладающих избирательными правами, при условии, что более половины из них выскажутся за отзыв. Такие требования законодательства субъектов РФ и дают возможность использовать институт отзыва в указанных выше негативных целях. Что касается отзыва депутата законодательного (представительного) органа субъекта РФ, то он может иметь место, но, по нашему мнению, эффективность его использования будет существенно ниже, чем на местном уровне.

Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Т.Г. Морщаrовой по вопросу, рассмотренному в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г.

преподаватель Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского, кандидат Известная народная мудрость: «Кому много дано, с того много и спросится» — по существу является правовой аксиомой, поскольку отражает общепризнанную в праве прямую зависимость между объемом полномочий и объемом ответственности.

Ответственность судей является оборотной стороной другого элемента их конституционно-правового статуса — независимости, т.е. свободы судей от внешнего давления, позволяющей принимать решения по внутреннему убеждению.

Судья выступает субъектом конституционно-правовых отношений по поводу защиты и обеспечения прав человека. Как правильно отметили НА Боброва и Т.Д. Зражевская, судьи являются субъектами государственно-правовой ответственности в части нарушения ими конституционного режима, но не в части нарушения обычной служебной дисциплины1. Конституционно-правовая ответственность судей реализуется в форме отмены неправосудного акта или через применение дисциплинарных санкций.

Ее конституционным основанием выступает нарушение судьями возложенной на них государством обязанности обеспечивать права и свободы человека и гражданина в рамках судебной зашиты (ст. 18, ч. 1 ст. 46 Конституции РФ).

Для процессуальных отраслей отмена неправосудных актов не выступает мерой ответственности, а с точки зрения конституционно установленного режима судопроизводства — это санкция конституционно-правовой ответственности, основанная на нормах Конституции (ст. 126, 127) о надзоре высших судов за деятельностью нижестоящих судов. Необходимо учитывать, что принятие неправосудного акта может выступать и как правонарушение, и как объективно противоправное деяние, влекущее лишь применение мер защиты (правовосстановительных мер). Правонарушение имеет место в том случае, когда судьи, рассматривающие дело, виновно (умышленно или неосторожно) нарушили нормы материального или процессуального права. Ввиду этого отмена неправосудного акта является мерой юридической ответБоброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985. С. 67.

ственности только в том случае, когда допущено виновное нарушение правовых норм. Н.М.Колосова занимает другую позицию, утверждая, что отмена незаконных актов, в том числе судебных решений, выступает санкцией конституционной ответственности в любом случае1. На наш взгляд, публично-правовая ответственность предполагает наличие вины деликтоспособного субъекта, служащей необходимым условием применения к нему неблагоприятных последствий. Отмена судебного решения, в незаконности которого судья виновен, влечет умаление авторитета и деловой репутации вынесшего его судьи, систематическая отмена таких решений при определенных обстоятельствах может послужить причиной прекращения судейских полномочий.

В тех случаях, когда судья в мотивировке судебного акта исходил из обоснованного им собственного толкования правовой нормы либо использовал доктринальное толкование, признанное им адекватным, его действия нельзя квалифицировать как недобросовестное или небрежное отношение к службе, даже если его позиция не разделялась вышестоящими судебными инстанциями. Так, по одному из дел Верховный Суд РФ указал, что при досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления ввиду несоответствия их деятельности законодательству следует учитывать причины издания незаконных актов; пренебрежение законом или сложность и неясность правоотношений2.

Вместе с тем Конституционный Суд РФ в Постановлении от 25 января 2001 г.3 отметил, что судья «принимает решение в пределах предоставленной ему законом свободы усмотрения (иногда весьма значительной) и зачастую оценивает обстоятельства, не имея достаточной информации (иногда скрываемой от него). При столь большой зависимости результата осуществления правосудия от судейской дискреции разграничение незаконных решений, принятых в результате не связанной с виной ошибки судьи и его неосторожной вины, представляет собой трудновыполнимую задачу». Это утверждение справедливо применительно к гражданско-правовой ответственности государства, которой и посвящено цитируемое постановление Суда, но будет некорректным по отношению к санкции конституционно-правовой ответственности. Неблагоприятные последствия виновного вынесения Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации.

М., 2000. С. 115, 120.

Определение № 92Г-00-1 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. № 9. С. 10.

Постановление Конституционного Суда РФ от 25 января 2001 г. «О про верке конституционности положения пункта 2 статьи 1070 Гражданского кодекса РФ» // СЗ РФ. 2001. № 7. Ст. 700.

незаконных решений сказываются для судьи лишь при систематическом издании незаконных актов. Оценку качества судебных решений дают судьи вышестоящих инстанций и члены квалификационных коллегий, имеющие возможность явно незаконные решения отделить от случайных погрешностей.

Как справедливо отмечают И.С. Самощенко и М.Х. Фарукшин, «повышение эффективности частной и общей превенции издания незаконных актов и решений в немалой степени зависит от того, как сочетается отмена таких актов с персональной ответственностью... виновных в этом лиц»1. Персональная ответственность судей осуществляется через применение дисциплинарных санкций. Отечественные государствоведы А.Д. Градовский и Н.М. Коркунов придавали дисциплинарной ответственности судей важное значение, раскрывая ее в своих трудах по русскому государственному праву2.

Дисциплинарную ответственность судей реализуют квалификационные коллегии судей — специальные органы корпоративного самоуправления судейского сообщества. На деятельности квалификационных коллегий отрицательно сказывается закрытый состав ее членов. Среди правозащитников и в официальных органах обсуждается вопрос о расширении состава квалификационных коллегий3. На наш взгляд, необходимо, чтобы квалификационная коллегия включала в себя не только судей, но и людей, не входящих ни в судейскую корпорацию, ни в государственные органы других ветвей власти; например, народных заседателей (поочередно). Однако такое «разбавление» состава квалификационных коллегий не предусматривается в проекте Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации», внесенного в Государственную Думу Верховным и Высшим Арбитражным судами РФ4 и принятого в первом чтении Постановлением Думы от 11 июня 1998 г. № 2601 — II ГД5 (до настоящего времени в окончательном виде закон не принят). В Самощенко Я.С., Фарукшин M.Х. Ответственность по советскому законодательству. М., 1971. С. 213.

Градовский А.Д. Собр. соч. Т. 8. Начала русского государственного права.

Ч. 2. СПб., 1903. С. 127—130; Коркунов П.М. Русское государственное право. Т. 2.

СПб., 1909. С. 731.

См.: Альтшулер Б. Что можно сделать, когда сделать ничего нельзя? // Хроника Московской Хельсинкской группы. 2000. № 3. С. 22; Судебная власть должна быть стабильной (материалы Совета при Президенте России по совершенствованию правосудия) // Рос. юстиция. 1999. № 8. С- 9.

Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 23 декабря 1997 г. № 13/20.

СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 2887.

настоящее время в президентский план мероприятий по реформированию судебной системы включено законодательное изменение состава квалификационных коллегий за счет включения на одну треть людей, не облеченных властными полномочиями — это «научно-педагогические кадры, представители судейской общественности, не практикующие ныне»1.

Все дисциплинарные нарушения судей можно разделить на три категории: 1) проступки» совершаемые в процессе судебной деятельности; 2) внепроцессуальные проступки, нарушающие трудовую дисциплину; 3) проступки, не связанные напрямую со служебной деятельностью. Конституционно-правовая ответственность возможна только за первый и последний вид нарушений.

Дисциплинарная ответственность связана с выполнением требований, предъявляемых к судье обществом и получивших свое нормативно-правовое выражение в Законе о статусе судей (ст. 3).

При исполнении своих полномочий, а также во внеслужебных отношениях судья должен избегать всего, что могло бы умалить авторитет судебной власти, достоинство судьи или вызвать сомнение в его объективности, справедливости и беспристрастности.

Эти требования выступают параметрами ответственного поведения судьи и критериями его оценки со стороны инстанции ответственности. Речь идет как о ретроспективной ответственности, формой которой выступает деликтное (правоохранительное) отношение, так и о перспективной ответственности в форме общерегулятивного отношения между субъектом ответственности и инстанцией ответственности.

Несмотря на то что, согласно ч. 2 ст. 16 Закона о статусе судей, судья не может быть привлечен к дисциплинарной ответственности, прекращение судейских полномочий, исходя из его основания и процедуры, по существу выступает дисциплинарным взысканием. Полномочия судьи прекращаются по решению квалификационной коллегии судей, если он занимается деятельностью, не совместимой с должностью судьи, если в отношении судьи вступил в законную силу обвинительный приговор суда либо он совершил поступок, позорящий его честь и достоинство или умаляющий авторитет судебной власти (ст. 14 Закона о статусе судей). Прекращение судейских полномочий по порочащим обстоятельствам не является отрешением от должности (импичментом), которое применяется по отношению к судьям в англосаксонских странах, прежде всего в Великобритании и США. В Ямшанов Б. Наши судьи неподсудны. Но подкупны? // Рос. газета. 2001.

14 апр.

отличие от импичмента данная мера не носит политико-юридического характера, а также допускает последующую проверку законности и обоснованности принятого решения.

Наличие в законодательстве только одной, самой суровой меры дисциплинарной ответственности, вызывает значительные трудности при реагировании на жалобы граждан, в которых обращается внимание на нарушения процессуального законодательства, грубость, неэтичность поведения судей. Квалификационные коллегии судей, не признавая обжалуемые действия порочащими поступками, вместе с тем не могут принять никаких официальных мер. Остается лишь убеждать судей в недопустимости пренебрежения процессуальным законом, бестактного и грубого поведения. Между тем наблюдается значительное увеличение из года в год числа жалоб, заявлений, обращений в квалификационные коллегии судей всех регионов России. Если в 1995 г. их было 4000, то в 1996 - 7500, в 1997 - 10 800, в 1998 в 1999 — 17 564. В 1999 г. поводом к подаче обращений в квалификационные коллегии судей явились факты волокиты по судебным делам — 7467 (43%), грубые нарушения процессуального закона — 5068 (29%), проявленная судьями грубость к участникам процесса — 1312 (7,5%), недостойное поведение в быту — 70, другие причины — 36471.

Назрела необходимость в установлении иных, менее суровых, чем прекращение полномочий, мер дисциплинарной ответственности судей. Установление мер дисциплинарной ответственности за данные нарушения, если они не являются порочащими, призвано упорядочить процесс реагирования инстанции ответственности (квалификационной коллегии судей) на виновные противоправные действия, относящиеся к категории малозначительных либо устранимых. В настоящее время в президентский план мероприятий по реформированию судебной системы включено законодательное введение таких мер дисциплинарной ответственности, как замечание и выговор2.

Оптимизация конституционно-правовой ответственности судей требует реформирования регламента работы квалификационных коллегий судей, процедуры ревизии их решений, расширения гласности в работе органов судейского сообщества.

Жеребцов А. Соблюдение кодекса чести — обязанность судьи // Рос.

юстиция. 2000. № 5. С.4.

Ямшанов Б. Наши судьи неподсудны. Но подкупны? // Рос. газета. 2001.

14 апр.

адъюнкт Ростовского юридического института Конституционная ответственность судей конституционных (уставных) судов Правовой статус судей в Конституции Российской Федерации и конституциях (уставах) субъектов РФ содержится в тезисном изложении, что может быть легко объяснено: его регулирование — предмет специального законодательства. Но всетаки, по нашему мнению, именно на конституционном уровне должна быть выведена общая формула конституционной ответственности судей, дабы уменьшить «путь приведения к общему знаменателю» порой весьма полярных мнений по этому вопросу.

Штрихи формулы конституционной ответственности можно обнаружить в следующих положениях Конституции РФ 1993 г.:

«полномочия судьи могут быть прекращены или приостановлены не иначе как в порядке и по основаниям, установленным федеральным законом» (ч. 2 ст. 121); «судья не может быть привлечен к уголовной ответственности иначе как в порядке, определяемом федеральным законом» (ч. 2 ст. 122). Как видим, федеральная Конституция, а вместе с ней конституции (уставы) субъектов РФ предписывают обращаться к специальному нормативно-правовому акту в целях исследования конституционной ответственности всех, в том числе и конституционных судей. В Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации», законах о конституционных (уставных) судах субъектов РФ предполагается найти и изложить основные ее положения.

Законы о конституционных (уставных) судах субъектов РФ предусматривают две общие меры конституционной ответственности судей этих судов: 1) приостановление полномочий; 2) прекращение полномочий судей; и две специальные: 1) запрет судье, полномочия которого прекращены или приостановлены, участвовать в заседаниях конституционного (уставного) суда субъекта РФ; 2) запрет судье направлять официальные документы в государственные органы и организации, общественные объединения, должностным лицам и гражданам и истребовать от них какиелибо документы и иную информацию. Специальные меры при этом нужно отнести к санкциям. В данном случае налицо негативная государственно-правовая оценка действий тех судей, чьи полномочия приостановлены или прекращены.

При ответе на вопрос, любая ли мера ответственности будет являться санкцией, необходимо высказаться отрицательно. Соотношение санкций с мерами ответственности зависит от аспекта ответственности. Если мы говорим о ретроспективном аспекте, то меры отождествляются с санкциями, если о позитивном, — такой интеграции не происходит. Так, можно констатировать, что любая санкция будет мерой ответственности, но не всякая мера является санкцией.

Выделение оснований конституционной ответственности судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ представляется делом более сложным, поскольку не все случаи приостановления и прекращения полномочий судей можно отнести к таковым.

Например, в случаях истечения срока полномочий или достижения предельного возраста пребывания в должности полномочия судьи прекращаются. Однако эти юридические факты вряд ли можно отнести к основаниям ответственности.

Конституционная ответственность может наступать как самостоятельно, так и наряду с другими видами ответственности.

Например, при нарушении норм уголовного законодательства судья несет как уголовную, так и конституционную ответственность. Основанием привлечения судьи к конституционной ответственности в данном случае является сложный юридический состав, который включает в себя два юридических факта: 1) совершение судьей неправомерных действий; 2) вынесение в отношении судьи обвинительного приговора, вступившего в законную силу.

Конституционная ответственность может иметь и чисто моральные основания. Совершение судьей поступка, порочащего честь и достоинство судьи, является основанием снятия судьи с должности (прекращения полномочий) в конституционных судах республик Дагестан, Бурятия, Башкортостан, Адыгея, КабардиноБалкария, Коми, Марий Эл, Татарстан, Свердловской и Тюменской областей, Ханты-Мансийского автономного округа.