«Издательство Московского университета 2001 УДК 342 ББК 07.99(2)0 К65 Издание осущесталено при содействии Института Открытое общество (Фонд Сороса), Программа Право Конституционно-правовая ответственность: проблемы ...»

Таким образом, критерием по которому население оценивает работу своих муниципальных органов, является не только соблюдение ими действующего законодательства, но и степень соответствия их деятельности интересам населения.

Следует обратить внимание еще на одну особенность ответственности органов местного самоуправления перед населением, которая заключается в определении момента наступления этой ответственности. Доверием населения органы местного самоуправления, с точки зрения состояния легитимности, наделяются с момента их избрания. В частности, для представительных органов местного самоуправления показатель доверия населения, достаточный для придания представителям этих органов свойства легитимности, определяется в нормативных правовых актах об их выборах. Сам факт утраты доверия населения в отношении его выборных органов внешне может проявиться в социологических опросах (например, путем установления рейтинга популярности), в определенных массовых акциях недовольства и даже протеста населения, но в качестве юридических фактов, свидетельствующих об утрате выборными органами доверия населения, они признаны быть не могут. Для этого, например, в законодательстве об отзыве представителей выборных органов местного самоуправления определяется алгоритм юридически значимых действий населения по установлению факта наличия недоверия населения и возникновению негативных для этих представителей последствий в виде их отзыва.

Из всего этого следует, что наряду с типичной юридической ответственностью, которая наступает в результате совершения правонарушения, в системе местного самоуправления возможна и ответственность, наступающая не за совершенное правонарушение, а только по юридически подтвержденному факту утраты органом местного самоуправления доверия населения.

Будучи последовательным в вопросе толкования понятия ответственности органов местного самоуправления перед населением, можно предположить и такую модель ответственности, которая реализуется в чисто политическом, а не юридическом ракурсе.

Так, например, под давлением общественного мнения представители выборного органа могут сами сложить с себя полномочия, не дожидаясь своего отзыва или роспуска этого органа населением. Но такая модель хотя и имеет право на существование, уже не вписывается в конструкцию ст. 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где предусмотрено, что порядок и условия ответственности органов местного самоуправления в результате утраты доверия населения определяются уставами муниципальных образований.

Говоря об отраслевой принадлежности юридической ответственности органов местного самоуправления перед населением, следует полагать, что связанные с ней отношения регулируются нормами конституционного права, поскольку только в этой отрасли права возможно наступление ответственности без совершения правонарушения. Данный вид юридической ответственности уже имеет в этой отрасли права свои аналоги1. Следует также отметить, что единственным неблагоприятным последствием для органа местного самоуправления, утратившего доверие населения, по смыслу ст. 48 указанного Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» может быть только прекращение его полномочий.

Ответственность органов местного самоуправления перед государством наступает за нарушение действующего законодательства, включая уставы муниципальных образований. По поводу необходимости контроля государства за соблюдением органами местного самоуправления своих уставов могут возникнуть определенные сомнения, ведь принятие устава муниципального образования — это компетенция самого населения либо его выборного представительного органа. Однако учитывая то, что устав как основной нормативный правовой акт муниципального образования подлежит государственной регистрации и регулируемые им отношения связаны с осуществлением публично-правовой власти, государственный контроль за его соблюдением просто необходим.

Кроме того, как справедливо замечает М.А.Краснов, нельзя полагаться при контроле за соблюдением устава муниципального Например, ответственность Правительства РФ в результате выражения ему недоверия со стороны Государственной Думы РФ (ст. 117 Конституции РФ).

образования только на население, поскольку «население может быть в отдельных случаях само заинтересовано в нарушении муниципального устава, если такое нарушение представляется жителям целесообразным»1.

Данный вид ответственности перед государством наступает как при осуществлении органами местного самоуправления своих собственных, так и делегированных государственных полномочий.

В сочетании с конституционным принципом самостоятельности местного самоуправления ответственность этих органов в сфере своего ведения перед государством означает, что государство отрицательно реагирует только на те проявления деятельности органов местного самоуправления, которые представляют из себя правонарушения. Что касается делегированных государственных полномочий, то поскольку они оформляются законом, их неисполнение образует состав правонарушения, значит, условия наступления ответственности органов местного самоуправления за неисполнение делегированных государственных полномочий аналогичны условиям ответственности при реализации собственной компетенции.

Вместе с тем в п. 2 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» федеральный законодатель, говоря об ответственности органов местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий, сделал весьма существенную оговорку о наступлении такой ответственности только в той мере, в какой делегированные полномочия обеспечены соответствующими" органами государственной власти материальными и финансойышГсредствами. Простая и понятная на первый взгляд норма может вызвать, между тем, определенные сложности при реализации ее на практике. Во-первых, для исключения ответственности по этому основанию из всей совокупности возможных при осуществлении делегированных государственных полномочий правонарушений необходимо выделить только те из них, которые связаны с неисполнением обязанностей органами местного самоуправления по реализации делегированных им государственных полномочий. Правонарушения, которые выражаются, например, в злоупотреблении или ином неадекватном воле законодателя исполнении делегированных государственных полномочий, к данной конструкции основания освобождения от ответственности не относятся. При реализации ответственности на практике возКраснов М.Л. Проблемы ответственности в местном самоуправлении // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М., 1998. С. 192.

никнет вопрос и о том, что следует понимать под обеспеченностью материальными и финансовыми средствами. Это означает, что уполномоченные государственные органы не обеспечили предоставление этих средств в том объеме, в котором это предусмотрено соответствующим законом. Но если материальные и финансовые средства были предоставлены в том объеме, в котором они предусмотрены законом, то вопрос о том, достаточны ли они были для осуществления соответствующих государственных полномочий, может быть решен только путем исследования всей совокупности связанных с этим обстоятельств. Кроме того, нуждается в доказывании и то, какие именно действия органов местного самоуправления по осуществлению делегированных государственных полномочий и в какой мере зависели от государственного материального обеспечения, что возможно только в условиях судопроизводства.

Все это указывает на необходимость внесения в Федеральный закон *Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нормы права, устанавливающей, что вопрос об ответственности органов местного самоуправления за осуществление делегированных государственных полномочий может быть решен только в судебном порядке. Думается, что такой порядок необходимо распространить на все случаи привлечения к ответственности органов местного самоуправления за правонарушения, совершенные при осуществлении делегированных государственных полномочий, включая и упомянутые выше случаи неправильного исполнения государственных полномочий.

Это объясняется тем, что в отличие от собственных полномочий органов местного самоуправления, которые можно изменить только в законодательном порядке, делегированными государственными полномочиями манипулировать гораздо легче. Так, наблюдая за тем, как органы местного самоуправления их осуществляют, уполномоченные государственные органы по ходу их исполнения могут давать свои обязательные предписания, приостанавливаггь действия этих полномочий либо отзывать их. Определенная пассивность и иждивенчество государственных органов могут вызвать со стороны органов местного самоуправления какие-то неправильные действия, и за последствия этих действий должны нести ответственность как муниципальные, так и государственные органы власти.

Еще одна особенность ответственности органов местного самоуправления перед государственными органами заключается в механизме ответственности, предусмотренном п. 3 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Внесенные в августе 2000 г.

изменения в эти положения Закона намного прояснили ситуацию, связанную с основаниями и порядком досрочного прекращения полномочий представительных органов и глав муниципальные образований, допустивших принятие актов, признанных судом не соответствующими действующему законодательству.

Объективности ради следует сказать, что и прежний, несовершенный механизм этой ответственности не содержал в принципе ничего противоречащего Конституции РФ, о чем заявил 16 октября 1997 г. Конституционный Суд РФ в своем постановлении по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1. Хотя данные изменения Закона многие представители средств массовой информации склонны трактовать в свете усиления вертикали исполнительной государственной власти, на самом деле эти изменения вызваны стремлением усилить и конкретизировать юридическую ответственность вышеупомянутых субъектов права за нарушение действующего законодательства. Обращает внимание на себя тот факт, что ответственность представительных органов и глав муниципальных образований по п. 3 ст. 49 Закона наступает не за всякий противоречащий действующему законодательству нормативный правовой акт, а лишь за тот из них, который повлек признанные судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда. То, что указанные меры ответственности могут быть реализованы лишь по инициативе уполномоченных государственных органов в факультативном, т.е. необязательном, порядке, свидетельствует о дополнительном характере этих мер. Само по себе неисполнение решения суда об отмене противоречащего действующему законодательству акта уже образует самостоятельный состав правонарушения, за которое в отраслевом законодательстве предусмотрено применение соответствующих санкций. В противном случае следовало бы признать, что в российском праве существуют правонарушения, юридическая ответственность за которые может возникнуть только по инициативе компетентных государственных органов2. Следует также отметить, что, признавая какой-либо нормативный правовой акт представительного органа или главы муниципального образования недействительным, суд тем самым СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 4902.

Здесь речь идет о содержании термина «ответственность» в значении необходимости лица подвергнуться мерам государственного принуждения за совершенное правонарушение, а не о применении или неприменении санкций, составляющих элемент юридической ответственности.

своим решением признает утрату юридического значения этого акта.

Сама процедура прекращения полномочий представительного органа (главы муниципального образования) предусматривает возможность осуществления этого действия как на уровне органов государственной власти субъектов РФ, так и на федеральном уровне, что значительно снижает возможность соответствующего представительного органа (главы муниципального образования) остаться у власти. Необычной является форма, в которую облекается решение законодательного (представительного) органа субъекта РФ или Федерального Собрания РФ о роспуске представительного органа местного самоуправления. Этой формой служит закон. Поскольку в привычном понимании термин «закон»

ассоциируется с нормативным правовым актом, применение этого термина в качестве наименования решения о роспуске конкретного представительного органа местного самоуправления свидетельствует о возникновении нового, ненормативного вида этих актов, что противоречит общей теории права.

Ответственность органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами не случайно выделена в отдельную ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации». Категория юридических, и особенно физических лиц, пострадавших от правонарушений, совершенных органами местного самоуправления, является наиболее уязвимой с точки зрения защиты их интересов. Более всего это касается тех сфер отношений, где муниципальные органы выступают в качестве властной, а физические и юридические лица — в качестве подчиненной стороны отношении. Даже если нарушение органами местного самоуправления прав физических и юридических лиц является существенным и очевидным, привлечение органов местного самоуправления к ответственности в судебном порядке требует больших материальных затрат и связано со значительной потерей времени. Для физических лиц немаловажен также моральный и физический фактор, поскольку защита своих прав гражданами сопровождается нравственными переживаниями и требует много здоровья и сил.

Будучи субъектами правонарушений, органы местного самоуправления не заинтересованы в предоставлении физическим и юридическим лицам информации, необходимой им для защиты своих прав в суде. Между тем действующее гражданско-процессуальное законодательство уже не допускает сбора необходимых по делу доказательств по инициативе суда, а возлагает обязанность предоставления этих доказательств сторонами и другими лицами, участвующими в деле (ст. 50 ГПК РФ). В соответствии с этими нормами законодательства суды все больше уподобляются своему хрестоматийному образу богини правосудия, которая с завязанными глазами оценивает лишь то, что брошено на чаши весов.

Как же обеспечено право на получение необходимых для предъявление в суд сведений? Действующий Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» декларирует лишь право граждан и организаций на обжалование в суд отказа органов местного самоуправления в предоставлении информации (ст. 12, 13, 14) с последующей возможностью привлечения их к ответственности и правом на возмещение ущерба (ст. 15, 24)1. Таким образом, непредставление информации в связи с необходимостью обращения в суд для защиты своих нарушенных органами местного самоуправления прав повлечет для граждан и организаций дополнительное к основному судебное разбирательство уже по поводу обжалования действий органов местного самоуправления по отказу в предоставлении информации.

В этой связи представляется необходимым на федеральном уровне государственной власти ужесточить и конкретизировать требования к раскрытию и доведению до населения органами местного самоуправления и их должностными лицами информации, затрагивающей права и интересы физических и юридических лиц, а также по основаниям и порядку привлечения органов местного самоуправления и их должностных лиц к ответственности за непредставление этой информации.

Рассмотренные выше вопросы ответственности органов местного самоуправления по Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» затрагивают лишь основные принципы ответственности, которые имеют более конкретное проявление в отраслевом законодательстве. Поскольку согласно пп. «н» п. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, развитие института ответственности органов местного самоуправления осуществляется и в региональном законодательстве. Значительная часть вопросов об ответственности органов местного самоуправления регламентируется в уставах и других нормативных правовых актах муниципальных образований.

Все это свидетельствует об огромном потенциале затронутой проблемы и необходимости продолжения исследований в этой области знаний.

СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 609.

доцент Мордовского государственного университета им.

ЯМ. Огарева, кандидат юридических наук Проблемы определения конституционноправовой ответственности в сфере местного Понятие юридической ответственности довольно полно исследовано и определено в теории государства и права. В самом общем виде под ней понимается предусмотренная нормами права обязанность субъекта правонарушения претерпевать неблагоприятные последствия1. Ряд ученых, рассматривая юридическую ответственность, определяет ее как применение к лицам, совершившим правонарушения, предусмотренных законом мер принуждения в установленном для этого процессуальном порядке2. Анализируя различные подходы к определению и рассматривая выделяемые виды юридической ответственности, можно отметить, что при этом не называется такой вид, как конституционно-правовая ответственность, а говорится только о традиционных видах ответственности — уголовной, административной»

гражданско-правовой и дисциплинарной. Между тем о наличии конституционно-правовой ответственности пора не только говорить, но и необходимо ее всесторонне исследовать, поскольку этого требуют определенные изменения в системе как государственной власти, так и местного самоуправления.

Для определения объективности существования такого рода ответственности, как конституционно-правовая, назовем ее наиболее характерные черты.

1. Для любого вида ответственности репрессивного характера всегда основой возникновения является нарушение соответствую щих норм права, например, для уголовной — нарушение нормы права, определенной в Уголовном кодексе РФ, для материальной — нарушение норм трудового законодательства и т.д. Основанием наступления конституционно-правовой ответственности является нарушение норм конституционного права.

2. В юридической науке сложилось разделение всех видов юридической ответственности на репрессивные и материальные.

Представляется, что конституционно-правовая ответственность Энциклопедический юридический словарь / Под общ. ред. В.Е.Крутских.

2-е изд. М., 1998. С. 365.

Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. М.Н. Марченко». М., 1997.

не относится ни к одному из этих видов и представляет собой особый вид юридической ответственности.

3. Нарушение конституционных норм является основой для возникновения различных видов юридической ответственности.

Поэтому можно утверждать, что не всегда нарушение конститу ционной нормы является основой для возникновения конститу ционно-правовой ответственности. Можно определить случаи на рушения конституционных норм по следующим моментам: вопервых, это возникновение чисто конституционно-правовой ответственности (например, отрешение Президента РФ от долж ности ; во-вторых, возникновение иных видов ответственности (например, защита Отечества является конституционным долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации, но за укло нение от этой обязанности лицо несет административную или уголовную ответственность).

4. Субъектами конституционно-правовой ответственности могу выступать органы и должностные лица всех уровней власти.

5. Можно согласиться с мнением М.В.Баглая, что конституцион: го-правовая ответственность иногда представляет реализа цию санкции, указанной в конституционно-правовой норме1, например, отмена незаконных актов, освобождение от должнос ти (отставка), лишение депутата его полномочий.

Конституционно-правовая ответственность находит свое выражение и в сфере местного самоуправления.

Местное самоуправление в отличие от государственного имеет ряд особенностей, что определенным образом влияет на процедуру возникновения конституционно-правовой ответственности.

К числу таких особенностей можно отнести следующие:

1. В отличие от государственного управления местное самоуп равление — это деятельность самого населения местной террито риальной единицы и его выборных органов. Поэтому органы государственного управления не вправе давать каких-либо указа ний органам местного, самоуправления по реализации функций местного самоуправления.

2. В соответствии с законодательством на органы местного самоуправления можно возложить решение задач государственно го управления. В таком случае, осуществляя подобные задачи, органы местного самоуправления приобретают «специальный ста тус», в соответствии с которым обязаны выполнять указания вышестоящих государственных органов. Поэтому в отношении органов местного самоуправления может возникнуть конституциСм.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998.

онно-правовая ответственность, подобная применяемой в отношении государственных органов.

3. В отличие от иных форм самоуправления местное самоуп равление осуществляется в пределах всей территории муници пального образования. Для него характерна самостоятельность в принятии населением непосредственно или через создаваемые органы решений по вопросам местного значения.

4. Пределы полномочий органов местного самоуправления определяются федеральными правовыми актами и законодатель ством субъектов РФ.

5. Материальная база местного самоуправления формируется органами местного самоуправления самостоятельно в рамках дей ствующего законодательства.

6. Защита прав населения на осуществление местного самоуп равления обеспечивается Конституцией РФ и федеральными за конами, всем механизмом охраны прав граждан и хозяйствующих субъектов.

В обобщенном виде можно определить местное самоуправление в РФ: под местным самоуправлением следует понимать инициативную деятельность местных сообществ (населения определенной территории), осуществляемую ими на условиях сочетания местных и государственных интересов и свободного решения в пределах действующего законодательства вопросов местного значения при наличии государственных гарантий самостоятельности органов местного самоуправления1.

Главным аргументом того, что на уровне местного самоуправления возникает конституционно-правовая ответственность, является то, что «...местное самоуправление представляет собой целостную и системную концепцию публичной власти в России»2. Органы и должностные лица местного самоуправления наделяются властными полномочиями в соответствии с уставом муниципального образования и в рамках, определенных законодательством. К органам и должностным лицам местного самоуправления могут применяться различные виды юридической ответственности.

Можно выделить следующие случаи применения конституционно-правовой ответственности в местном самоуправлении.

1. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Основанием данного вида См.: Еремин А.Р. Местное самоуправление в Республике Мордовия. Саранск, 1998. С. 10.

См.: Миронова Н. Местное самоуправление сегодня и завтра // Выборы.

2001. № 1. С. 19.

ответственности является «утрата доверия населения» (самоустранение депутата от выполнения своих депутатских обязанностей, невыполнение должностным лицом или выполнение ненадлежащим образом возложенных на него полномочий и др.). Так, в соответствии с Законом Республики Мордовия «О местном самоуправлении в Республике Мордовия» «ответственность перед местным сообществом наступает в случае нарушения местных правовых актов либо утраты соответствующим органом доверия сообщества, что подтверждается волеизъявлением населения непосредственно или через избираемые органы» (ст. 34) и «полномочия главы муниципального образования (старосты) могут быть прекращены досрочно, если в результате местного референдума более половины избирателей, включенных в списки избирателей, проголосуют за досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования (старосты)» (там же). Лицо нарушает нормы Конституции РФ и законов и как результат применения конституционно-правовой ответственности следуют утрата доверия, отзыв депутата, коллективное порицание депутата, предупреждение выборному должностному лицу со стороны собраний избирателей и другие санкции, 2. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. «В случае принятия органа ми местного самоуправления решений, нарушающих Конститу цию Российской Федерации и Конституцию Республики Мордо вия, федеральные законы и иные правовые акты Российской Федерации и Республики Мордовия, такие решения могут быть отменены в судебном порядке» (ст. 35 Закона Республики Мордо вия «О местном самоуправлении в Республике Мордовия»). Дан ный вид конституционно-правовой ответственности подкреплен санкциями Федерального закона «О внесении изменений и допол нений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"»1. Как санк-ции применения конституционно-правовой ответственности можно рассматривать роспуск представительного органа местного само управления, досрочное прекращение полномочий главы муници пального образования путем отрешения его от должности.

3. Конституционно-правовая ответственность в отношении ор ганов местного самоуправления может возникнуть вследствие осу ществления ими отдельных задач государственных органов.

4. В качестве вида конституционно-правовой ответственности можно рассматривать ответственность государства за несоблюдеСЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3330.

ние гарантированности местного самоуправления, что определено в ст. 12 и гл. 8 Конституции РФ.

Можно согласиться с мнением М.В. Баглая о том, что конституционная ответственность чаще всего носит политический и моральный характер. Например, потеря политической репутации профессионального политика вполне может оказаться достаточным наказанием за антиконституционные действия. Часто конституционная ответственность выполняет скорее профилактическую функцию1.

Таким образом, процесс определения конституционно-правовой ответственности в российском праве достаточно сложен и противоречив. Однако можно с полной уверенностью утверждать, что такой вид юридической ответственности существует и активно развивается, в том числе и в сфере местного самоуправления.

доцент Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарева, кандидат юридических наук, преподаватель Мордовского государственного Соотношение категорий «ответственность»

и «конституционная ответственность» в юридической характеристике местного Понимание категории «ответственность» в характеристике местного самоуправления в Российской Федерации многообразно. Традиционно юридическая ответственность оценивалась в негативном смысле, как обязанность лица претерпевать меры государственно-принудительного воздействия (санкции) за совершенное правонарушение2. Однако некоторыми учеными высказывается и обосновывается мнение о существовании так называемой «позитивной» ответственности, не связанной с нарушением норм права, ответственности «за порученное дело». Позитивная ответственность означает понимание ее субъСм.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. С. 34.

Алексеев С.С. Проблемы теории права. Т. I. Свердловск, 1972. С. 371.

ектом того груза, который он несет на своих плечах, понимание того что придется нести определенные лишения, если он не правится с возложенной задачей1. Подобные взгляды не всеми деляются, однако все больше распространяется мнение о том, что юридическая ответственность — это явление, которое нужно рассматривать более широко, нежели как наступление негативных последствий неправомерного поведения.

В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) местное самоуправление определяется как признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. По смыслу данной формулировки можно судить о том, что речь идет об ответственности населения «за порученное дело». Право и возможность решать вопросы местного значения означает и наделение прежде всего большой моральной ответственностью, которая в то же время не исключает достаточно ощутимых последствий ненадлежащей деятельности. Нельзя не согласиться с мнением М.А. Краснова, что практическое значение категории «под свою ответственность» состоит в том, что вместе со свободой действий (самостоятельностью) государство в определенном смысле дистанцируется от последствий, являющихся результатом самостоятельных действий, а население отвечает само перед собой2. В качестве санкций им выделяются низкий уровень социальных благ, нездоровая и некомфортная среда обитания, высокий криминальный уровень оперативной обстановки и др.

Определение местного самоуправления как деятельности «под свою ответственность» не означает, что в системе местного самоуправления нет места «негативной» юридической ответственности за неправомерные действия, в том числе за издание незаконных правовых актов, нарушение прав и свобод человека и гражданина. Моральная, позитивная ответственность населения за решение вопросов местного значения перетекает в чисто юридическую категорию ответственности в процессе практической реализации полномочий местного самоуправления соответствующими органами и должностными лицами. Она связана с нарушением требовании законодательства, прав и свобод человека и гражданина и Проблемы общей теории права и государства / Под общ. ред. B.C. Нерсесянца. М., 1999. С. 489.

Краснов МЛ. Введение в муниципальное право. М., 1993. С. 14.

т.д. Ответственность органов местного самоуправления может наступать и в результате невыполнения ими условий договоров с физическими и юридическими лицами1.

Представляется правильным рассматривать категорию «под свою ответственность» как специальный правовой принцип. Институт же «традиционной» юридической ответственности находит проявление в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, являющихся основным звеном системы местного самоуправления.

Согласно ст. 47 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законом.

Ответственность перед физическими и юридическими лицами в контексте обозначенной темы нас интересует в меньшей степени, поскольку органы местного самоуправления выступают в подобных случаях как субъекты гражданского права, а не как субъекты публичной власти. Гражданско-правовая ответственность не характеризует их именно как субъектов местного самоуправления, поскольку они являются равноправными участниками гражданско-правовых отношений. В соответствии со ст. Гражданского кодекса РФ городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами. К ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Поэтому особое внимание хотелось бы обратить на ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед государством и населением муниципального образования, конституционную ответственность.

В юридической литературе выделяются такие традиционные виды ответственности, как уголовная, административная, дисциплинарная, гражданско-правовая (материальная). Конституционная ответственность как объект исследования является сравнительно новым видом. Речь в данном случае идет об ответственности высших, региональных и местных органов власти, депутатов, должностных лиц высокого уровня, т.е. тех структур и Модин Я. Ответственность органов местного самоуправления // Рос. юстиция. 2000. № 1.С. 22, людей, которые принимают наиболее важные государственные решения1.

Исследования в данной области ведутся в России недавно.

Причем, как отмечает А.А. Кондрашев, даже в определении ответственности за нарушение конституционных норм среди ученых нет единства (публично-правовая, конституционная, государственная, уставная). Также не существует какого-либо общепризнанного подхода и к содержанию категории конституционноправовой ответственности2.

Нет единого мнения по поводу того, что считать основанием конституционной ответственности. Например, Н.М. Колосова считает, что таковым должно быть признано нарушение Конституции РФ, а равно и других источников конституционного права3. Д.Т. Шон полагает, что основанием применения конституционной ответственности является действие или бездействие, которое причинило либо могло причинить существенный ущерб народу, государству независимо от того, происходит ли при этом нарушение конституционных или иных правовых норм, либо нет4.

Кроме прочего, не существует однозначного определения учеными мер конституционной ответственности, т. е. ее санкций. К их числу относят и отстранение от должности высших должностных лиц органов государственной власти,. и роспуск представительных органов государственной власти, и отмену либо признание недействительными правовых актов государственных органов, противоречащих Конституции РФ и другим законодательным актам, и другие меры.

Характеристика местного самоуправления как формы народовластия, признаваемой наравне с государственной властью, органов местного самоуправления как субъектов публичной власти, а также закрепление действующим законодательством оснований и мер их ответственности, аналогичных тем, которые применяются к государственным органам, дают основание утверждать, что конституционную ответственность несут и органы (должностные лица) местного самоуправления. Таким образом, их ответственность перед государством, установленная Федеральным законом Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995.

№ 7. С. 35.

Кондрашев А.Л. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и проблемы реализации // Журнал российского права.

2000. № 2. С. 26.

Колосова Н.М. Конституционная ответственность — самостоятельный вид юридической ответственности// Государство и право. 1997. № 2, С. 87. Шон Д.Т.

Конституционная ответственность. С. 40.

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», является конституционной.

В ст. 49 указанного Федерального закона предусмотрено, что ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального образования. В случае если представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, которые признаны судом противоречащими Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта РФ, уставу муниципального образования и при этом повлекли признанные судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, полномочия главы муниципального образования могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности.

Как известно, любой вид юридической ответственности связан с общей целью — возмездием за совершенное противоправное действие (бездействие), предупреждением совершения подобных правонарушений и обеспечением таким образом режима законности и правопорядка в государстве. Применительно к каждому виду ответственности эти общие цели конкретизируются, «приспосабливаются» к определенной сфере отношений. Представляется правильным мнение о том, что «специальной» целью конституционной ответственности является обеспечение соблюдения конституции и основных принципов, ею закрепляемых, зашита конституционных норм, а также прав и свобод граждан. Причем речь идет не только о Конституции РФ, но и о конституциях (уставах) субъектов РФ.

В контексте ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, как и государственных органов и должностных лиц, за нарушения Конституции РФ, федеральных законов, конституций, уставов, законов субъектов РФ речь идет о защите принципа их верховенства и более высокой, чем у иных нормативных правовых актов, юридической силы. В ч. 2 ст. Конституции РФ предусмотрено: «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации». В ч. 1 ст. 15 закреплено, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.

Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ.

Подобные нормы содержатся и в конституциях (уставах) субъектов РФ. Так, согласно ч. 1 ст. 4 Конституции Республики Мордовия, вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Республики Мордовия. В ч. 2 данной статьи предусмотрено, что Конституция и законы Республики Мордовия, а также иные нормативные правовые акты, принимаемые в Республике Мордовия, не должны противоречить Конституции РФ.

Издание органами и должностными лицами местного самоуправления нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и законам, прямо нарушает указанный конституционный принцип, нарушает нормы Конституции РФ, следствием чего и является конституционная ответственность.

Что же касается ответственности органов (должностных лиц) местного самоуправления перед населением, то она в соответствии со ст. 48 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наступает в результате утраты доверия населения. Порядок и условия ответственности в результате утраты доверия населения определяются уставами муниципальных образований. Как правило, в качестве санкции в подобных случаях определяется досрочное прекращение полномочий соответствующих органов (должностных лиц). Например, в ст. 57 Устава Пролетарского района г. Саранска от 14 сентября 1998 г. предусмотрено, что ответственность органов и должностных лиц данного муниципального образования перед его населением наступает в результате утраты доверия, что подтверждается волеизъявлением населения непосредственно или через избираемые органы. Выражение недоверия влечет досрочное прекращение полномочий соответствующего органа самоуправления.

Как видим, санкции ответственности перед населением в федеральном законодательстве не определены. Да и само основание ответственности указано весьма условно, поскольку «утрата доверия» — достаточно неясный термин. Недоверие к местным органам власти может быть обусловлено и их ненадлежащей деятельностью, неспособностью решать поставленные задачи, проводимой ими политикой. Оно может проявляться и в рамках общего недоверия власти, вызванного ухудшением условий жизни не только в соответствующем муниципальном образовании, но и в субъекте РФ, в государстве в целом, И признак противоправности деятельности в данном случае необязателен.

Определение в качестве субъекта, перед которым наступает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, населения муниципального образования, закрепление в качестве основания данной ответственности «утраты доверия», т.е. необязательно противоправного деяния, на первый взгляд, свидетельствует о том, что в данном случае нельзя говорить о конституционной ответственности. Однако подробный анализ действующего законодательства, научной литературы по данной проблематике позволяет судить об обратном. Утрата доверия населения муниципальными органами власти и их должностными лицами также может повлечь применение конституционной ответственности. Аналогичные ее основания предусмотрены и в Конституции РФ. Например, досрочное прекращение полномочий Правительства РФ возможно по таким основаниям, как принятие решения об отставке Правительства Президентом РФ, выражение недоверия Правительству Государственной Думой РФ, отказ в доверии Правительству Государственной Думой в случае постановки Председателем Правительства вопроса о доверии.

В данных случаях юридически необязательны нарушение Правительством Конституции РФ и федеральных законов, совершение противоправных действий. Основанием утраты доверия может быть ненадлежащая деятельность Правительства РФ, дискредитация в глазах населения и иных органов государственной власти, иные причины. Но тем не менее сомнений в обоснованности отнесения досрочного прекращения полномочий Правительства к санкциям конституционной ответственности не возникает. Тем более, что речь в данном случае можно вести о юридической определенности оснований ответственности, а также о юридическом характере применяемых санкций.

Таким образом, очевидно, что в характеристике местного самоуправления категория «ответственность» имеет комплексное значение. Здесь она находит выражение и как правовой принцип ответственной деятельности, и как гражданская ответственность, и как конституционная. Речь можно вести и о дисциплинарной ответственности должностных лиц органов местного самоуправления за ненадлежащее выполнение должностных обязанностей.

В заключение отметим, что возможность несения конституционной ответственности органами и должностными лицами местного самоуправления сомнений не вызывает, как не может их быть относительно признания ее самостоятельным видом юридической ответственности. В то же время очевидна необходимость более четкого научного определения и формирования специальной правовой основы данной ответственности с точным определением оснований, порядка и условий привлечения к ней, видов санкций.

аспирант юридического факультета Ростовского государственного университета Конституционная ответственность в системе местного самоуправления Проблема ответственности перед народом как источником всей полноты власти является основой современной теории демократии, а поскольку местное самоуправление как основа конституционного строя России представляет собой одну из форм народовластия, проблема конституционной ответственности в сфере местного самоуправления является одной из ключевых на современном этапе развития института местного самоуправления.

Сегодня конституционные принципы организации местного самоуправления, получившие конкретизацию в федеральном и региональном законодательстве, местных нормативных актах, требуют зашиты от нарушений как со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления, так и со стороны органов и должностных лиц власти государственной.

Эффективность конституционной ответственности в системе местного самоуправления зависит от того, в какой степени совершенна нормативно-правовая основа такой деятельности. Без строгого разделения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, без установления достаточной материальной базы для деятельности последних, без определения порядка делегирования отдельных государственных полномочий сегодня сложно говорить о практическом применении санкций. Однако отсутствие законодательно закрепленной системы контроля за соблюдением юридической составляющей властной деятельности и механизмов привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих полномочий в принципе исключило бы местное самоуправление как форму российского народовластия. Таким образом, контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления является необходимым условием реализации населением своего права на участие в местном самоуправлении.

В данном случае хотелось бы акцентировать внимание на негативной ответственности местных органов власти. Думается, что существование механизмов ответственности и их реализация в системе местного самоуправления призваны служить решению двух основных задач: во-первых, обеспечивать реальную, ответственную зависимость органов и должностных лиц от населения.

Во-вторых, не допустить трансформации принципа самостоятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в их бесконтрольность.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

в редакции от 4 августа 2000 г. (далее — ФЗ «Об общих принципах») систематизирует ответственность в сфере местного самоуправления в зависимости от субъектов, чьи права нарушены.

Такими субъектами выступают население муниципального образования, государство, физические и юридические лица.

Основанием для привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности перед населением согласно ст. 48 ФЗ «Об общих принципах» является утрата доверия. Безусловно, уверенность местного сообщества в добросовестности, порядочности и искренности органов и должностных лиц является важнейшим элементом правовой доктрины не только местной демократии, но и народовластия в целом. Содержанием такой ответственности является решение населения о расформировании органа местного самоуправления или об отзыве должностного лица местного самоуправления. Но для обеспечения реальной ответственности, зависимости органов и должностных лиц местного самоуправления от населения принципиальное значение имеют заинтересованность и самоорганизация жителей, осознание ими своих первичных прав по отношению к формируемым им органам и избираемым лицам. Препятствиями для применения такого рода ответственности служат так называемое «политическое отчуждение личности», низкий уровень вовлеченности населения муниципального образования в деятельность по управлению общими делами.

Основанием для привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности перед физическими и юридическими лицами являются действия или бездействие органов и должностных лиц местного самоуправления, нарушающие права и свободы граждан, причиняющие имущественный и иной вред физическим и юридическим лицам. Содержание такой ответственности, ее конкретные формы определяются, как правило, в судебном порядке в соответствии с нормами материального и процессуального права.

Взаимоотношения государства и местного самоуправления кратко и вместе с тем емко определены ч. 5 ст. 2 Декларации о принципах местного самоуправления в государствах—участниках СНГ: «Государство осуществляет контроль за законностью в деятельности органов местного самоуправления и не вмешивается в деятельность этих органов, если она осуществляется в соответствии с законодательством»1.

формой ответственности перед государством служит прекращение полномочий соответствующего органа или должностного лица местного самоуправления.

Принятие подзаконных правовых актов органами местного самоуправления является, пожалуй, основным способом регулирования общественных отношений на местном уровне и требует ясного, практически применимого механизма привлечения к ответственности в случае несоответствия таких актов закону. Такой механизм введен Федеральным законом от 4 августа 2000 года «О внесении изменений и дополнений в ФЗ "Об общих принципах..."» и в настоящее время вызывает достаточно споров.

Общим основанием для привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности перед государством является нарушение Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ или устава муниципального образования.

Необходимо отметить, что законодательно установлены и гарантии соблюдения прав органов и должностных лиц местного самоуправления при привлечении к такой ответственности. К таким гарантиям относятся судебный порядок установления нарушений нормативным правовым актом или его отдельными положениями федерального и регионального законодательства, достаточный срок для внесения изменении или отмены незаконного нормативного акта и возможность приведения нормативного правового акта в соответствие с законом после получения предупреждения органа государственной власти субъекта РФ. Такой порядок служит защите конституционного права граждан на управление местными делами и призван ограничить произвольное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления.

Вместе с тем использование механизма прекращения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления на практике может вызвать сложности. Во-первых, недостаточно четко определен круг субъектов, инициирующих судебный поряПриложение к Постановлению Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств от 29.10.1994 года // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи Государств — участников Содружества Независимых Государств. 1995. № 6, С. 85—89. 2 СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3330.

док проверки законности актов органов местного самоуправления. Представляется, что необходимо более четко определить роль органов прокуратуры в реализации механизма привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности. Во-вторых, не установлен механизм информирования органов государственной власти субъекта РФ о вступлении в силу судебных актов. В связи с этим целесообразным представляется внесение изменений в действующее процессуальное законодательство. В-третьих, во многих субъектах Федерации отсутствуют соответствующие службы, призванные контролировать соблюдение органами местного самоуправления судебных актов о признании не соответствующими законодательству норм, принимаемых на местном уровне. В соответствии с Законом РФ от июля 1997 г. «Об исполнительном производстве»1, принудительное исполнение судебных актов и актов других органов в Российской Федерации возлагается на службу судебных приставов, однако на практике полномочия судебных приставов в этой сфере значительно ограничены.

Отчасти такие сложности преодолеваются возможностью использования института президентского контроля за деятельностью органов местного самоуправления в связи с признанием местных актов незаконными и неисполнением местной властью судебных актов. Механизм участия Президента РФ в досрочном прекращении полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления определен Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в ФЗ "Об общих принципах"». Его применение позволяет обеспечить соблюдение законности в деятельности органов местного самоуправления в условиях неадекватного реагирования органов государственной власти субъектов РФ при неисполнении местными органами власти судебных актов.

В целом исследование института конституционной ответственности в системе местного самоуправления имеет не только теоретическое, но и большое практическое значение, поскольку его использование на местном и региональном уровнях в условиях развивающегося гражданского общества, низкой правовой культуры и недостатка правосознания служит надежной гарантией четкого исполнения федерального и регионального законодательства, обеспечения прав и свобод граждан и укрепления федеральной государственности в целом.

С3 РФ. 1997. № 30. Сг. 3591.

кандидат экономических наук (г. Воронеж), кандидат О возмещении вреда, нанесенного законными действиями государственных органов и органов местного самоуправления Все действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, наносящие вред гражданину или организации, можно разделить на четыре.группы, составляющие их логически полную совокупность:

1) ничем не обусловленное нанесение вреда;

2) обусловленное необходимостью защиты интересов самого лица, которому наносится вред;

3) обусловленное необходимостью защиты интересов других лиц от их нарушения неправомерными действиями лица, которому наносится вред;

4) обусловленное необходимостью защиты интересов третьих лиц или общества в целом, не вызываемой неправомерными дейс твиями лица, которому наносится вред.

Очевидно, что нанесение вреда гражданину или организации действиями, относящимися к первой группе, должно влечь его полную компенсацию соответствующим государственным образованием (Российской Федерацией или субъектом РФ) либо муниципальным образованием, а относящихся ко второй и третьей группе — не должно влечь возмещения вреда.

В качестве примера разграничения действий в соответствии с этой классификацией можно привести правомерность обязывания законом работодателя предоставлять более длительный оплачиваемый отпуск работникам, выполняющим работу в неблагоприятных условиях (например, в условиях Крайнего Севера), и неправомерность обязывания работодателя оплачивать учебные отпуска студентов заочных отделений высших учебных заведений, если специальности, по которым они обучаются, не связаны с профилем их работы.

Более сложным является вопрос о компенсации вреда, нанесенного действиями (бездействием), относящимися к четвертой группе. Такие действия (бездействие) имеют место и они необходимы,. поскольку могут осуществляться даже в том случае, когда гражданин или организация не наносят своими неправомерными действиями ущерб общественным интересам или интересам третьих лиц. С организационной точки зрения иногда целесообразно обязать гражданина или организацию выполнить в пользу конкретных третьих лиц или неопределенного круга лиц какие-либо действия (например, безвозмездно передать им товары или деньги, оказать им услуги, выполнить для них работу, в частности, безвозмездно перевезти на общественном транспорте лиц, имеющих право на бесплатный проезд в соответствии с решениями органов государственной власти). Очевидно, однако, что вред, нанесенный гражданину или организации государственными органами и органами местного самоуправления в форме такого обязывания, должен быть компенсирован за счет соответствующих государственных или муниципальных образований, поскольку он не обусловлен какими-либо неправомерными действиями этого гражданина или организации.

Следует отметить, что возмещение государственными и муниципальными образованиями вреда, нанесенного законными действиями государственных органов и органов местного самоуправления, не противоречит норме ст. 53 Конституции РФ, поскольку она регулирует последствия нанесения вреда только их незаконными действиями. Эта норма носит обязывающий характер (обязывает государство компенсировать вред, причиненный незаконными действиями органов государственной власти), и поэтому не является запрещающей, и не может препятствовать государству возмещать вред, нанесенный гражданам и организациям некоторыми действиями (бездействием), относящимися к четвертой группе из приведенной классификации, т.е. если этот вред не обоснован необходимостью защиты интересов самого этого гражданина (организации) или интересов других лиц от неправомерных посягательств на них гражданина (организации).

Такое толкование нормы ст. 53 Конституции РФ подтверждается также положениями ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, регулирующей последствия нанесения государственными органами вреда в одной из его форм: «Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения». Таким образом, в данном случае Конституция РФ предусматривает возмещение вреда, нанесенного вполне законными действиями государственных органов (отчуждение имущества для государственных нужд).

доцент Алтайского государственного университета, Досрочный отзыв депутата, выборного самоуправления — конституционный деликт Конституция РФ закрепляет обязанность органов местного самоуправления, их должностных лиц соблюдать Конституцию, законы Российской Федерации (ч. 2 ст. 15). Соответствующее требование получило развитие в ст. 48 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающей, что «ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц в результате утраты доверия населения определяются уставами муниципальных образований»1.

Несмотря на отсутствие прямых предписаний в Конституции РФ об ответственности депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением, соответствующие общественные отношения следует отнести к числу важнейших в конституционной сфере. Это предполагает возможность и необходимость конституционной ответственности депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением за невыполнение своих депутатских или должностных прав и обязанностей, а также злоупотребление ими.

В связи с этим в отдельных субъектах РФ приняты законы, определяющие в общих чертах ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления2. Во многих субъектах имеются законы о досрочном отзыве депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления3. Данные нормативноСЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; 1996. № 49. Ст. 5500;

2000. № 32. Ст. 3330.

Закон Белгородской области от 19 августа 1996 г. «Об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления» // Бюллетень Белгородской областной Думы. Белгород, 1996. № 15; Закон Республики Дагестан от 9 октября 1996 г. //Местное самоуправление в Российской Федерации: Сбор, нормативных правовых актов. М., 1998. С. 696—698.

Закон Оренбургской области от 15 июля 1998 г. «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица Местного самоуправления» // Бюллетень ЗС Оренбургской области. Оренбург, правовые акты составляют нормативную основу досрочного отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления как конституционного деликта.

Для того чтобы конституционная ответственность депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления стала реальностью, необходимо наличие юридических фактов, т.е. таких фактических обстоятельств, которые приводят в действие правовые нормы. Такими юридическими фактами могут быть нарушение законодательства, политическая несостоятельность, аморальные поступки депутатов и выборных должностных лиц, характеризуемые общей формулой «утрата доверия населения».

Анализ соответствующих положений законов об отзыве депутата, выборного должностного лица местного самоуправления позволяет выделить два пути решения вопроса об основаниях досрочного отзыва.

Первый путь представляет установление оснований отзыва в общих чертах. Так, согласно законам об отзыве Алтайского, Красноярского краев, Тамбовской, Пермской, Оренбургской, Тюменской областей депутат может быть отозван избирателями соответствующего избирательного округа, если он не оправдал доверия избирателей, самоустранившись от выполнения своих депутатских обязанностей в представительном органе и избирательном округе, а также совершил действия, недостойные звания депутата.

Другой путь решения этой проблемы заключается в закреплении широкого перечня оснований для отзыва депутата. Он характерен, например, для Амурской, Кемеровской областей. В соответствии со ст. 2 Закона Амурской области от 2 февраля 1997 г.

«О порядке отзыва избирателями депутата представительного органа местного самоуправления» основаниями для отзыва депутата являются: утрата доверия избирателей; систематическое неучастие депутата в работе представительного органа местного самоуправления; неоднократное нарушение депутатской этики»1.

Более приемлемым представляется первый вариант решения этой проблемы. Законодательное закрепление оснований отзыва в общей форме (утрата доверия) предполагает самые разнообразные варианты невыполнения своего представительского долга: это и деятельность, противоречащая предвыборной программе депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, и 1998. № 7; Закон Красноярского края от 26 сентября 1996 г. «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» // ЗС Красноярского края. Законы. Постановления. Красноярск, 1996. № 9.

Вестн. Амурск. област. Совета народных депутатов. № 1а. Благовещенск, 1997.

неучастие в работе представительного органа местного самоуправ-ления его комитетов и комиссий, отказ от ведения приема избирателей и т.п.

установление основании отзыва в общей форме предпочтительнее еще и потому, что перечень оснований досрочного отзыва представителя представляемыми можно продолжать бесконечно, включив в него непроведение встреч с избирателями, неизучение их общественного мнения, отсутствие информации у избирателей о деятельности депутата, выборного должностного лица местного самоуправления и т.д., поскольку невыполнение этих обязанностей также может быть причиной отзыва представителя представляемыми. Итак, законодательное установление оснований отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления в общей форме объясняется тем, что трудно предусмотреть все возможные причины отзыва того или иного представителя, которые, как правило, имеют политический или моральный аспект.

В отношениях досрочного отзыва депутата и выборного должностного лица местного самоуправления как конституционного деликта можно выделить: объект, объективную сторону, субъект, субъективную сторону.

Объектом данного конституционного деликта являются народовластие, местное самоуправление как основы конституционного строя (ст. 3, 12 Конституции РФ), а также права и свободы человека и гражданина (ст. 2 и 18).

Объективная сторона рассматриваемого конституционного деликта состоит в действии или бездействии, причинивших ущерб объекту конституционного деликта. Модельный закон о порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, одобренный Научно-методическим советом при ЦИК РФ, конкретизирует виды таких деяний. Так, под невыполнением депутатских полномочий предлагается понимать систематическое, без уважительных причин и умышленное уклонение депутата от осуществления своих прав и обязанностей, предусмотренных законодательством, в том числе неучастие в заседаниях (сессиях) представительного органа местного самоуправления, работе его комитетов и комиссий, отказ от выполнения или невыполнение их поручений.

Под нарушением законодательства России, субъекта РФ, устава муниципального образования, нормативных актов местного самоуправления, принятых представительным органом местного самоуправления, как основанием отзыва понимается однократное грубое нарушение законодательства либо многократное (систематическое) нарушение требований этих актов. Факты нарушения депутатом требований этих актов, по мнению автора модельного закона о порядке отзыва депутата С.А Авакьяна, должны быть установлены судом или иным компетентным органом в порядке, установленном законом.

Утрата доверия избирателей как основание отзыва означает неудовлетворенность избирателей деятельностью депутата, связанную, совокупно или по отдельности, с такими причинами, как невыполнение депутатом предвыборной программы, отказ от контактов с избирателями, ведения приема избирателей, рассмотрения их жалоб и заявлений.

Под совершением действий, порочащих звание депутата, как основанием отзыва понимается совершение депутатом проступков, грубо нарушающих общепринятые нормы морали и (или) депутатской этики. Факт грубого нарушения депутатом общепринятых норм морали и (или) депутатской этики подтверждается решением соответствующего комитета, комиссии представительного органа местного самоуправления либо самого представительного органа1.

Круг субъектов конституционной ответственности определен ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, из содержания которой следует, что на уровне местного самоуправления такими субъектами являются органы местного самоуправления и их должностные лица.

В юридической литературе высказано мнение, что перечень субъектов конституционной ответственности, закрепленный в ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, является исчерпывающим2. Вряд ли можно согласиться с таким утверждением. Так, хотя в Конституции не названы депутаты представительных органов местного самоуправления, они, безусловно, должны быть признаны субъектами конституционной ответственности. Принимая участие в деятельности органов местного самоуправления, они обязаны отчитываться перед избирателями и могут быть досрочно отозваны ими. Следовательно, субъектами досрочного отзыва населением являются депутаты и выборные должностные лица местного самоуправления.

Субъективная сторона досрочного отзыва как конституционного деликта предполагает виновность субъекта, которая может иметь форму как умысла, так и неосторожности. Неосторожность может иметь место в случае ненадлежащего осуществления депутатских, должностных полномочий в силу неспособности справиться со сложными обязанностями, своевременно принять эффективное и правильное решение.

Вестн. ЦИК РФ. М., 1999. № 1(67). С. 39-41.

Санкцией рассматриваемого конституционного деликта является отрицательная оценка деятельности депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, выраженная в решении населения о досрочном отзыве, принимаемом в особом порядке посредством тайного голосования. Особенностью данной санкции является латентный (скрытый) характер, поскольку, будучи не закрепленной прямо в Конституции РФ, она признана правомерной постановлением Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. Итак, наличие механизма и практики реализации досрочного отзыва депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления (например, в Алтайском крае) позволяет признать этот вид конституционной ответственности реально существующим.

главный научный сотрудник Института государства и права Национальной академии наук Украины, доктор Проблемы соотношения конституционного Конец XX в. обозначился грандиозными достижениями науки конституционного (государственного) права стран СНГ, преяоде всего Российской Федерации, оказавшей огромное влияние на развитие конституционного права государств, образовавшихся после развала СССР на его территории. Осуществлены фундаментальные исследования очень важных, сложных и актуальных проблем, в том числе новых либо относительно новых.

Отмеченное касается и конституционной ответственности, которой посвящен ряд монографий и других работ2. Примечательно, Вестн. Конституционного Суда РФ. М., 1996. № 5. С. 30—34.

Авакьян С.Л. Государственно-правовая ответственность // Сов. государство и право. 1975. № 10; Барабашев Г.В. Ответственность органов управления перед Советами // Сов. государство и право. 1981. № 5; Богданова Н.А. Конституционное право. Общая часть. М., 1994; Савин В.Н. Ответственность государственной власти перед обществом // Государство и право. 2000. № 12; Шон Д. Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7; Кондрашев А.Л.

Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации. Красноярск, 1999;

Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. Ответчто начало XXI в. ознаменовалось проведением кафедрой конституционного права юридического факультета МГУ научно-практической конференции именно по названной проблематике, что, несомненно, явилось крупным событием современного государствоведения, которое подвело определенные итоги в сфере разработки конституционной ответственности и дало творческие импульсы для дальнейшего развертывания и углубления исследований творческих, правовых и практических аспектов этого масштабного явления, а также наметило ориентиры этой исключительно важной задачи.

Конституционный аспект проблемы связывается с уровнем (качеством) соответствующих норм основных законов, взаимообусловленностью и взаимосвязанностью положений, регулирующих конституционные правоотношения; степенью включенности соответствующих отношений в предмет конституционного регулирования.

Обращаясь к субъектам конституционной ответственности, необходимо особое, скурпулезное, внеконъюнктурное внимание уделить вопросам конституционной ответственности президента.

Это диктуется тем, что новейшая конституционная доктрина основных законов многих государств СНГ характеризует президента как гаранта конституций, что ассоциируется с применением главой государства мер конституционной ответственности к другим субъектам этой ответственности. Но наряду с этим президент также является субъектом конституционной ответственности.

Как с теоретической, так и с конституционно-правовой и практической точек зрения большое значение имеет сравнительный анализ интересующей нас проблематики в рамках государств СНГ и Балтия, либо группы постсоветских республик. Мною она анализируется на опыте Российской Федерации, Украины, Республики Беларусь и Республики Казахстан, Обращение к действующим основным законам перечисленных стран показывает, что, закрепляя статус президентов, они включают в соответствующие определения элемент, конституирующий президентов гарантами конституций (соблюдения конституции, незыблемости конституции) — ч. 2 ст. 80 Конституции РФ 1993 г.;

ст. 102 Конституции Украины 1996 г.; ст. 79 Конституции Белаственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М., 2000; Виноградов В.А.

Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование. М., 2000; Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства. М., 1995; и др.

руси 1996 г.; ст. 40 Конституции Казахстана 1995 г.1 Закономерно возникает вопрос относительно отражения приведенного установления в нормах, закрепляющих основания конституционной ответственности президентов, прежде всего импичмента.