«АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОШИБКА: ПРАВОВОЕ СОДЕРЖАНИЕ, ЗНАЧЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРЕОДОЛЕНИЯ ...»

Рост объема подзаконного нормативного правового регулирования имеет как положительные, так и негативные стороны. Но все же следует Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, регулирующие такие фундаментальные вопросы, как порядок и условия прохождения конкурса и проведения аттестации, общие вопросы ведения реестра кадрового резерва, предоставление отпусков, статус и компетенцию федерального органа по управлению государственной гражданской службой, вполне могли бы быть нормами прямого действия.

К этой же группе вопросов можно отнести порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий, общие требовании к денежному содержанию федеральных государственных гражданских служащих. Рост гражданской службы Российской Федерации : указ Президента РФ от 16 февраля 2005 г.

№ 159 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 8. Ст. 629.

См., например : Гусев А.В. Российская государственная гражданская служба :

проблемы правового регулирования : монография. Екатеринбург : Издательский дом УрГЮА, 2005. 276 с.

нормативными правовыми актами может породить такие негативные последствия, как трудности в определении формы и субъекта издания нормативного правового акта, искажение смысла и содержания норм Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ. Примером может служить Положение об отборе, оформлении и направлении сотрудников на работу в представительства Российской Федерации по торгово-экономическим вопросам в иностранных государствах255, согласно п. 2.11. которого предельный возраст работников, направляемых в загранпредставительства на государственные должности, как правило, должен ограничиваться предпенсионным возрастом – 58 лет. В Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ установлен предельный возраст 65 лет и не содержится оговорок о возможности его изменения.

Принятие высококвалифицированных кадров на государственную службу позволило бы повысить эффективность их деятельности и снизить количество административных ошибок. Для их привлечения необходимо было решить одну из приоритетных задач Федеральной программы по преодолению разрыва в оплате труда государственных служащих и специалистов в негосударственном секторе экономики. На практике данная проблема решалась «точечно». Указом Президента Российской Федерации от 25 июля 2006 г. № 763 «О денежном содержании федеральных Об отборе, оформлении и направлении сотрудников на работу в представительства по торгово-экономическим вопросам в иностранных государствах : приказ Минэкономразвития России от 15 октября 2001 г. № 355 (в ред. Приказа Минэкономразвития РФ от 12.04.2002 № 102). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих : указ Президента РФ от 25 июля 2006 г. № 763 (в ред. Указов Президента РФ от 08.09. № 978, 20.03.2007 № 370, 28.03.2007 № 428, 07.05.2007 № 585, 31.05.2007 № 684, 01.08.2007 № 1006, 24.09.2007 № 1215, 06.12.2007 № 1643, 17.12.2007 № 1701, 01.03. № 291, 25.04.2008 № 582, 16.05.2008 № 801, 21.05.2008 № 830, 26.05.2008 № 851, «асимметричное» повышение ежемесячных денежных выплат. В реальности повышение денежного содержания коснулось, в основном, федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности категории «руководители», и лишь незначительно затронуло другие группы служащих.

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ содержит противоречия в вопросах о поступлении и прохождении государственной гражданской службы. Данный закон содержит важные положения о прохождении службы, такие как конкурсное поступление на государственную гражданскую службу, возможность замещения вышестоящих должностей государственной службы профессиональными способностями и деловыми качествами, право на присвоение квалификационного разряда по инициативе государственного служащего, объективность оценки деловых качеств в соответствии с принципами и критериями профессионализма и компетентности на основе аттестационных процедур. Но реализовать их на практике довольно затруднительно, так как важнейшие вопросы кадровых назначений находятся в пределах усмотрения руководителя государственного органа. В частности, без конкурса предлагается проводить назначения: на замещаемые на 20.06.2008 № 985, 28.07.2008 № 1128, 01.12.2008 № 1658, 23.12.2008 № 1808, 18.04. № 425, 13.05.2009 № 544, 19.08.2009 № 951, 01.09.2009 № 986, 21.12.2009 № 1457, 12.01.2010 № 61, 21.01.2010 № 86, 19.03.2010 № 328, 09.04.2010 № 433, 12.04.2010 № 450, 26.01.2011 № 92, 23.11.2011 № 1533, 19.01.2012 № 82, 17.02.2012 № 201 с изм., внесенными Указами Президента РФ от 30.12.2006 № 1490, 18.10.2007 № 1376, 29.03. № 421, 21.09.2008 № 1394) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. №31 (ч. 1).

Ст. 3459; № 38. Ст. 3975; 2007. № 13. Ст. 1530; № 20. Ст. 2390; № 23. Ст. 2752; № 32.

Ст. 4124; № 40. Ст. 4712; № 50. Ст. 6255; № 52. Ст. 6424; 2008. № 9. Ст. 825; № 17. Ст.

1818; № 20. Ст. 2294; № 21. Ст. 2430; № 22. Ст. 2537; № 25. Ст. 2961; № 31. Ст. 3701;

№ 49. Ст. 5763; № 52. Ст. 6363; 2009. № 16. Ст. 1901; № 20. Ст. 2445; № 34. Ст. 4171;

№ 36. Ст. 4312; № 52. Ст. 6534; 2010. № 3. Ст. 276; № 4. Ст. 371; № 12. Ст. 1314; № 15.

Ст. 1777; № 16. Ст. 1874; 2011. № 5. Ст. 711; № 48. Ст. 6878; 2012. №4. Ст. 471; №8.

Ст. 992.

определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)»; на должности, назначение на которые и освобождение от которых осуществляется Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации; при заключении срочного служебного контракта. Помимо этого, государственные служащие, включенные в резерв на замещение государственных должностей государственной службы, могут быть назначены на эти должности без участия в конкурсе. Необходимо четко решить вопрос о дифференциации категорий «резерв» и «конкурс». Следует согласиться с предложением Г.А. Ивантьевой о необходимости принятия нормы, определяющей обязательность конкурса во всех случаях замещения вакантной государственной должности государственной службы257.

стимулироваться. Одним из предложений было обеспечить справедливый профессиональный должностной рост государственного гражданского служащего, но в ходе реформирования данная задача так и не решена. Во исполнение Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ Президент Российской Федерации 31 декабря 2005 г. издал Указ № 1574 «О реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» 258, который См. : Ивантьева Г.А. Реформирование государственной службы. Кадровый аспект. М, 2005. 510 с.

О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы : указ Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574 (ред. Указов Президента РФ от 04.03. № 177, 20.03.2006 № 231, 08.09.2006 № 978, 16.10.2006 № 1149, 20.03.2007 № 370, 28.03.2007 № 428, 07.05.2007 № 585, 31.05.2007 № 684, 01.08.2007 № 1006, 24.09. № 1215, 06.12.2007 № 1643, 17.12.2007 № 1701, 01.03.2008 № 291, 25.04.2008 № 582, 21.05.2008 № 830, 20.06.2008 № 985, 28.07.2008 № 1128, 01.12.2008 № 1658, 23.12. № 1808, 18.04.2009 № 425, 13.05.2009 № 544, 19.08.2009 № 951, 01.09.2009 № 986, 21.12.2009 № 1457, 12.01.2010 № 61, 21.01.2010 № 86, 19.03.2010 № 328, 09.04. № 433, 12.04.2010 № 450, 26.01.2011 № 92, 23.11.2011 № 1533, 19.01.2012 № 82, 17.02.2012 № 201) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 1. Ст. 118; № 10.

включает наименования должностей федеральной государственной гражданской службы. Должности подразделены на категории и на группы.

Внутри групп для некоторых должностей федеральной государственной гражданской службы предусмотрена градация на разряды. Такое дробление должно было более четко установить квалификационные требования к служебной деятельности и должностным обязанностям государственных служащих, замещающих должность каждой из введенных категорий, позволить более четко распределить функциональные обязанности. Но государственных гражданских должностей и их различий по содержанию и объему компетенции вызвало серьезные трудности при учреждении должностей в федеральных органах власти. Помимо этого государственные должностей, что препятствует должностному росту. Так, даже при самом благоприятном стечении обстоятельств государственному служащему, замещающему должность старшей группы, для перехода в главную группу должностей потребуется в среднем не менее 15 лет.

Создание эффективного механизма наступления ответственности за совершение административных ошибок должно уменьшить их количество.

ответственности государственных служащих позволяет констатировать, что решение этого вопроса во многом остается на усмотрении руководителя.

Руководитель может, но не должен применять меры дисциплинарного Ст. 1091; № 13. Ст. 1360; № 38. Ст. 3975; № 43. Ст. 4480; 2007. № 13. Ст. 1530; № 20.

Ст. 2390; № 23. Ст. 2752; № 32. Ст. 4124; № 40. Ст. 4712; № 50. Ст. 6255; № 52. Ст. 6424;

2008. № 9. Ст. 825; № 17. Ст. 1818; № 21. Ст. 2430; № 25. Ст. 2961; № 31. Ст. 3701; № 49.

Ст. 5763; № 52. Ст. 6363; 2009. № 16. Ст. 1901; № 20. Ст. 2445; № 34. Ст. 4171; № 36.

Ст. 4312; № 52. Ст. 6534; 2010. № 3. Ст. 276; № 4. Ст. 371; № 12. Ст. 1314; № 15. Ст. 1777;

№ 16. Ст. 1874; 2011. № 5. Ст. 711; № 6878; 2012. № 4. Ст. 471; № 8. Ст. 992.

гражданскому служащему. Руководитель не несет ответственности за свое бездействие либо непринятие мер по отношению к гражданскому служащему, недобросовестно выполняющему свои обязанности и совершающему административные ошибки. Такое же положение дел наблюдается и при решении конфликта интересов. Данный вопрос также решается на усмотрение руководителя, который сам не несет реальной ответственности за попустительство гражданскому служащему, находящемуся в состоянии конфликта интересов.

Создание эффективного барьера для совершения административных ошибок требует внесения изменений в законодательство, таких как закрепление реальной ответственности руководителя, запрет на исполнение служебных обязанностей в ситуации конфликта интересов.

Невысокая результативность государственного аппарата, громоздкость, неповоротливость, а также большое число административных ошибок связаны с отсутствием полноценной системы управления государственной службой. С момента принятия Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» в России появилась определенная система управления государственной службой. В Федеральной программе отдельной строкой стояло формирование системы управления государственной службой. В Федеральном законе от 27 июля 2003 г. № 58-ФЗ и в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ содержатся общие нормы о том, что система органов управления государственной службой создается на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации. Однако до сих пор не создан порядок их формирования, не определены их статус и функции.

Формирование такой целостной системы управления государственной службой представляется необходимым на сегодняшний день. Следует отметить эффективность работы таких органов в других странах. В США в 1978 г. в ходе реформы государственной службы созданы Бюро управления персоналом и Совет по защите системы заслуг, а также Федеральный совет возможностям занятости. В ФРГ общее руководство государственной осуществляет независимую деятельность в рамках действующих законов и несет за нее полную ответственность. В рамках компетенции Комитета его решения обязательны для всех инстанций259.

Для решения данной задачи в России необходимо подготовить и детально регламентирующий деятельность системы управления государственной реформирования государственной службы на 2009–2013 годы указано как одно из приоритетных.

В Указе Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № выделены еще два основополагающих направления по реформированию государственной службы – это внедрение на государственной службе Российской Федерации эффективных технологий и современных методов кадровой работы, а также повышение эффективности государственной службы Российской Федерации и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

Рассмотрим более подробно, какие мероприятия следует предпринять для реализации целей программы по реформированию государственной службы, которые будут также способствовать сокращению числа административных ошибок. Основные положения программы разъяснил помощник Президента Российской Федерации О.А. Марков260. Выделим важные с точки зрения создания барьера для административных ошибок направления, которые, согласно интервью с О.А. Марковым предполагается реализовать на практике в период с 2009 по 2013 г.:

См. : Иванов В.Т. Государственная служба в зарубежных странах. М. : Изд-во РУДН, 2005. 130 с.

См. : Петров И. Служить людям // Рос. газета. 2009. 11 марта.

– развитие сети специализированных учебных заведений, обеспечивающих дополнительное профессиональное образование служащих;

– работа над указом о подготовке кадров по договорам на обучение, который позволит привлечь на федеральную гражданскую службу молодых квалифицированных работников;

– внедрение системы мотивации карьерного роста государственных служащих;

– создание федерального кадрового резерва и совершенствование правовых основ его формирования и использования;

– унификация методов кадровой работы и обеспечение внедрения информационных систем в процесс управления кадровыми ресурсами;

– разработка эффективных технологий кадровой работы для оценки результативности деятельности служащих путем создания системы показателей результативности деятельности служащих и установления порядка ее оценки;

– продолжение работы по методологическому обеспечению деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов;

– формирование объективной системы вознаграждения государственных служащих;

– консультативная помощь государственным органам по вопросам применения общих принципов служебного поведения государственных служащих, установленных Указом Президента РФ;

– осуществление мониторинга общественного мнения по вопросу эффективности государственной службы и проведение выборочных социологических исследований оценки результативности деятельности государственных служащих, связанной с оказанием государственных услуг.

Остановимся подробнее на вышеназванных проблемах. Тенденция практически полного обновления кадрового состава государственных гражданских служащих, причем в основном за счет прихода молодых специалистов, не имеющих как соответствующего опыта работы на государственной службе, так и соответствующей квалификации, имеет и положительные, и отрицательные моменты. В ряде органов исполнительной власти практически исчезает понятие «костяка», уровень обновления достигает 80 %, но отнюдь не за счет высококвалифицированных специалистов. Процесс обновления носит обвальный характер, не все из пришедших новичков закрепляются на государственной службе. Более эффективно, а также экономически выгодно обучать старые кадры, а не постоянно обновлять людские ресурсы, осуществляя постоянные затраты на обучение новых специалистов. В связи с этим становится актуальным вопрос пожизненного найма на государственную гражданскую службу в целях создания работоспособного управленческого аппарата. Необходимо привлекать молодых квалифицированных специалистов с пожизненным наймом и обязанных с определенной периодичностью повышать уровень квалификации.

Карьерный рост на государственной службе остается довольно затруднительным. Процветает протекционизм и патронаж вышестоящих родственников или друзей, позволяющий определенным лицам в обход конкурсных процедур поступить на государственную службу и быстро повысить свой должностной статус. Поступление на государственную службу на конкурсной основе в большей степени касается старших и младших групп должностей. Следует пересмотреть порядок прохождения конкурса для остальных групп, уменьшить возможность поступления на должность без конкурса.

Большое значение на современном этапе уделяется созданию показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти и конкретных государственных служащих. Но на данный момент понятия эффективности и результативности на государственной службе окончательно не сформулированы, а также не разработаны критерии для их определения. Проблема увязки системы государственных гарантий гражданских служащих с результатами их труда еще не нашла должного отражения в работах отечественных и зарубежных авторов и нуждается в дальнейшем исследовании. Результативная работа должна быть сформированная система государственных гарантий гражданских служащих.

В настоящее время в российском законодательстве (ст.52 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации») закреплен перечень государственных гарантий гражданских служащих, никаким образом не связанный с результатами их труда. Предлагаемая система государственных гарантий должна быть оформлена в виде отдельного нормативно-правового акта, например, в виде Концепции предоставления государственных гарантий гражданским служащим в зависимости от результатов их труда.

В связи с тем, что труд государственных гражданских служащих имеет государственного управления, а результаты их труда, как правило, не имеют вещественной ценности, представляется сложным провести оценку эффективности этого труда. Для подобной оценки можно провести сравнительный анализ запланированных показателей деятельности органа исполнительной власти и результатов работы этого органа за отчетный период. Планируемые показатели определяются в количественном и денежном выражении, что позволяет провести объективную оценку достигнутых результатов. Помимо результатов деятельности органа исполнительной власти в целом, можно дать оценку деятельности отдельных его подразделений с учетом их вклада в полученные результаты. Таким же образом можно выявить степень участия в достигнутых результатах отдельных государственных гражданских служащих, основываясь на их должностных регламентах, то есть определяя вклад каждого госслужащего в общий результат.

Представляется целесообразным произвести хронометраж рабочего времени государственных гражданских служащих. В соответствии с должностным регламентом государственный гражданский служащий выполняет в процессе работы определенный набор операций. Некоторые из видов деятельности можно оценить прямо: оказание услуг населению, например, заключающееся в выдаче справок, консультировании и пр. Но чаще всего результаты труда госслужащего сложно оценить, и в таком случае, выявив перечень основных видов работ, выполняемых госслужащим в процессе своей деятельности, можно провести хронометраж затрат рабочего времени на каждую из них. Представляется интересным провести сравнительный анализ полученных результатов хронометража и экспертную оценку этих же показателей руководителем подразделения, в котором работает тестируемый госслужащий.

Помимо количественных показателей необходимо учитывать и качественные показатели. В этой связи важно провести анализ качества подготовленных госслужащим документов и количества совершенных административных ошибок. Критерием оценки качества в данном случае также может служить мнение экспертов, в том числе непосредственного руководителя. Результат оценки деятельности госслужащего может быть использован при принятии решения о премировании. Кроме того, госслужащий, имеющий более высокие результаты деятельности, может рассчитывать на более обширный перечень государственных гарантий.

Таким образом, более качественный, более результативный, более напряженный и безошибочный труд должен компенсироваться более широким перечнем государственных гарантий в целях восстановления затраченного трудового потенциала.

Ежемесячное оценивание результативности труда госслужащих даст возможность на объективной основе оптимизировать штатную численность путем выявления сотрудников, работающих с наибольшей отдачей.

Важной научной и практической проблемой является вопрос создания системы стимулов для качественного выполнения должностными лицами возложенных на них государством полномочий. Несмотря на проводимую реформу, до сих пор не существует адекватной системы оплаты служебной деятельности. Разрыв в оплате труда гражданских служащих и специалистов в негосударственном секторе экономики, не позволяющий привлечь квалифицированные кадры на государственную службу, существует до сих пор. Уровень оплаты труда государственных служащих практически не зависит от выполняемых функций, качества работы и достигнутых результатов. Представляется возможным изменить данную ситуацию посредством внедрения в ближайшее время передовых систем оплаты труда, используемых в негосударственном секторе экономики, при которых учитываются показатели эффективности и результативности работы кадров.

В марте 2009 г. вышло Постановление Правительства Российской помещения государственным гражданским служащим»261. Но осталось не ясно, каким образом должен возвращать полученную ссуду государственный гражданский служащий, уволенный с государственной гражданской службы.

Не урегулирован и механизм приобретения жилого помещения. Размер жилищной субсидии не позволит государственному гражданскому служащему приобрести квартиру в новостройке, поскольку современная тенденция – возводить жилье большой площади, а стало быть, и стоимости. В данной ситуации целесообразно учреждение агентства недвижимости, призванного решать вопрос приобретения для государственного О предоставлении федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения : постановление Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г. № 63 (в ред. Постановлений Правительства РФ от 16.12.2009 № 1027, 20.02.2010 № 71, 17.12.2010 № 1045) // Собр.

законодательства Рос. Федерации. 2009. № 6. Ст. 739; № 51. Ст. 6328; 2010. № 9. Ст. 963;

№ 52 (ч. 1). Ст. 7104.

гражданского служащего жилого помещения, исходя из размера жилищной субсидии, а также из имеющихся в распоряжении государственного гражданского служащего личных денежных средств, либо получение дополнительного ипотечного кредита на приобретение требующегося жилого государственных гражданских служащих является возможность выделения им служебного жилья по аналогии с обеспечением жильем депутатов и сенаторов Федерального Собрания Российской Федерации на время осуществления ими своих полномочий.

Следует заметить, что до сих пор не приняты федеральные законы, регламентирующие государственное пенсионное обеспечение, обязательное государственное страхование жизни и здоровья, а также медицинское нормативного реформирования положения, устанавливающие порядок формирования кадрового резерва, заключения срочного служебного контракта, проведения конкурсных процедур, регулирующие систему государственной гражданской службе, об общих показателях эффективности и результативности деятельности государственных органов, а также об установлении особого порядка оплаты труда гражданских служащих в зависимости от показателей эффективности и результативности их деятельности и некоторые другие вопросы. Это касается, в том числе, и вопроса установления показателей эффективности и результативности служебной деятельности государственных служащих.

К сожалению, в программе реформирования государственной службы на 2009–2013 гг. практически не поднимается такой важный вопрос, как повышение ответственности государственных служащих за совершенные действия, в том числе – за административные ошибки. Данный аспект представляется достаточно важным для повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти. Большинство проблем в нашей стране связаны с некачественным выполнением государственными гражданскими служащими своих обязанностей, их безответственностью.

Именно безнаказанность порождает огромное число ошибок. Следует проработать данный вопрос в нормативных правовых актах.

По поводу применения современных достижений техники в работе департамента государственного управления администрации Пермского края Я. Дорофеевой в том, что общество пока не готово воспринимать и использовать те возможности, которые предоставляют ему современные средства коммуникации в плане общения с органами власти. Безграмотность населения является препятствием для общения власти с обществом262.

Использование новых технологий, способствующих большей открытости, не даст нужного эффекта без регулярной просветительской работы с населением на всех уровнях (начиная со школ и других учебных заведений) и систематических публикаций на эту тему. Проведение работы в данном деятельностью органов исполнительной власти и тем самым выявить совершаемыми ими административные ошибки.

Общественный контроль не может существовать в полной мере без исполнительной власти. На важность данного принципа для института обращения граждан указывает А.В. Новиков: «Принцип гласности в системе государственные органы должен получить законодательное развитие и обоснованную практическую форму. Открытость работы органов публичного управления с обращениями граждан – залог внимательного и серьезного отношения государственных служащих к данному виду административного См. : Капитал страны. Модернизация государственной службы : цели и методы. Режим доступа : http://www.kapital-rus.ru/articles/article/ производства»263. Данное мнение можно отнести не только к обращениям граждан, но и к другим сферам деятельности органов исполнительной власти.

Сущность принципа гласности в организации и деятельности органов транспорентности (прозрачности) функционирования, то есть установления законодательно закрепленной юридической возможности осведомленности (информирования и консультирования) граждан, организаций и других государственных органов через средства массовой информации и иными установленными законом способами о процессе и результатах деятельности органов исполнительной власти, за исключением тех, которые отнесены законом к государственной, коммерческой, банковской, налоговой или иной охраняемой законом тайне и другой конфиденциальной информации, для которых устанавливаются специальные режимы хранения и доступа. Исходя из этого, принцип гласности представляет собой разумное и целесообразное сочетание открытости и конфиденциальности исполнения отдельных служебных обязанностей в рамках несения государственной службы, причем открытость в данном сочетании должна преобладать.

информировании широкой общественности о процессе и результатах деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации;

публичном обсуждении и публичных слушаниях при принятии нормативноправовых актов, а также в доведении их до сведения широкой консультировании граждан, организаций и государственных органов по вопросам толкования и правоприменения нормативно-правовых актов;

предоставлении всей открытой информации тем лицам, права и законные Новиков А. В. Обращения граждан : монография. Воронеж : Изд-во Воронеж. гос.

ун-та, 2007. С. 208–209.

интересы которых были нарушены действиями (бездействиями) органов исполнительной власти в процессе своей текущей деятельности; открытом проведении и дальнейшем информировании общественности о контрольных обсуждения всей открытой информации и установления путей устранения выявленных недостатков, а также реализации предложенных нововведений.

Реализация принципа гласности позволяет обеспечить эффективную реализацию других организационных и конституционных принципов государственной службы. Его соблюдение помогает создать положительного образа органов исполнительной власти.

Обеспечение принципа гласности производится в первую очередь посредством информирования и консультирования.

государственной услуги по информированию и консультированию следует в структуре органов исполнительной власти создать специальные отделения государственных служащих, которые будут осуществлять консультирование указанных должностных лиц. Кроме того, в административных регламентах органов исполнительной власти необходимо прописать полный и четкий порядок проведения консультирования и информирования.

исполнительной власти большинства административных процедур являются бессистемное и неравномерное использование новейших средств диалога и упрощения административных процедур, а также медленное внедрение информационных технологий264.

Выводы о причинах появления административных ошибок в процессе деятельности государственных органов управления и их должностных лиц, а См. : Антропова М.А. Принцип гласности в организации и деятельности таможенных органов РФ : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2008. С. 24.

также о необходимых направлениях по выявлению, предотвращению и исправлению административных ошибок подтверждаются результатами проведенного социологического исследования среди государственных гражданских служащих структурных подразделений исполнительных органов государственной власти нескольких субъектов Российской Федерации и территориальных органов (управлений) федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации Центрального федерального округа (см. Приложение 1 и Приложение 2).

Так, опрос государственных служащих показал, что основная масса четко знает свои должностные обязанности, а также документы, в которых они закреплены. Кроме того, респонденты хорошо информированы о перечне нормативных актов, которым регламентируется порядок прохождения государственной службы. Большинство опрошенных государственных служащих имеет четкое и правильное преставление о возможных мерах ответственности на государственной гражданской службе, а также о видах поощрения. Представляется интересным заметный дисбаланс соотношения применения мер ответственности и мер поощрительного характера.

Большинство респондентов были поощрены на государственной службе, причем относительно недавно (менее одного года назад), но при этом среди опрошенных ни к кому ни разу не были применены меры ответственности, хотя были зафиксированы случаи подачи жалобы на действия некоторых государственных служащих.

Представляется интересным признание большинством государственных служащих факта совершения ими административных ошибок, по большей части, это явление нередкое (хотя бы раз в год), правда, масштаб последствий от совершения административных ошибок оценивается большинством как незначительный или малозначительный. Причины, по которым совершаются ошибки, достаточно разнообразные: это недостаток времени и квалификации, невнимательность, пробелы в законодательстве и др. Единой точки зрения в данном вопросе нет, так же как и в вопросе о мерах, с помощью которых можно предотвратить наступление административных ошибок.

Данное социологическое исследование подтверждает факт наличия гражданских служащих. А также подчеркивает масштаб данного явления, широкого спектра мер для предотвращения совершения ошибок.

В настоящее время вопросы создания современной высокоэффективной государственной службы находятся в центре внимания Президента и Правительства страны. От решения этой ключевой проблемы во многом зависит, состоится ли экономическое, политическое и социально-культурное формирование России, ее становление как истинно демократического правового государства. Важность данных слов подчеркнул Д.А. Медведев в своем ежегодном послании Федеральному Собранию РФ. Первое, на что он указал, – «надо добиться прозрачности, четкости и простоты в каждодневных отношениях государства и гражданина. Подчеркиваю: каждодневных.

Понимание того, что чиновники служат народу, а не «вершат его судьбы» – основа демократического устройства. Для гражданина ведь государство – это чиновник, к которому он пришел на прием, судья, который принял решение по его делу, участковый или налоговый инспектор и любой из облеченных властью решать его проблемы, все присутствующие в этом зале.

государство. Их главная задача – улучшать условия жизни людей»265.

Позже эти идеи поддержал В. В. Путин: «Нам необходим механизм выдвижения народом во власть на всех уровнях ответственных людей, профессионалов, мыслящих в категориях национального и государственного развития и способных добиваться результата. Понятный, оперативный и Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 ноября 2010 г. // Рос. газета. 2010. 1 дек.

открытый для общества механизм выработки, принятия и реализации решений – как стратегических, так и тактических»266.

Реформирование государственной службы – сложная, дорогостоящая, конфликтная, но жизненно необходимая задача, решить которую позволит реализация на практике обозначенных выше направлений. В результате повысится эффективность деятельности государственных служащих и сократится число совершаемых административных ошибок.

Путин В. В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. 2012. 06 фев.

Одним из основных элементов правового государства является институт судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти.

Судебный контроль осуществляется в определенных формах, обусловленных особенностью взаимоотношений двух самостоятельных ветвей власти:

исполнительной и судебной. Надо подчеркнуть, что он имеет двойную цель:

злоупотреблений властью со стороны органов управления, с другой стороны, улучшает деятельность органов управления в интересах общества в целом.

Об этом красноречиво свидетельствуют положения Конституции Российской Федерации, согласно которым признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства, кроме того, эти права и свободы обеспечиваются правосудием. Такой же позиции придерживаются и Г.А. Гаджиев и А.Г. Гаджиев: «Право личности на положительные услуги со стороны государства означает прежде всего право на правовую охрану со стороны государства. Каждый гражданин имеет право требовать, чтобы его законные интересы ограждались государством. На этом основании покоится все процессуальное право»267. Одной из форм судебного контроля в сфере защиты прав граждан является институт судебного обжалования неправомерных действий (бездействия), решений органов исполнительной власти.

Основополагающим нормативным актом по вопросу возможности обжалования действия (бездействия) государственных органов управления Гаджиев Г.А., Гаджиев А.Г. Общие принципы судебного нормоконтроля :

монография. М. : Российская академия правосудия, 2006. С. 16.

является Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»268.

(бездействия) органа исполнительной власти и/или государственного служащего является наступление следующих последствий:

– нарушение прав и свобод человека и гражданина;

– создание препятствий к осуществлению гражданином его прав и свобод;

– незаконное возложение на гражданина какой-либо обязанности или незаконное привлечение его к какой-либо ответственности.

Законом предусмотрена возможность защиты от действия (бездействия) государственного служащего в административном и (или) судебном порядке.

Однако, установленный действующим законодательством Российской Федерации порядок обжалования действия (бездействия) государственных служащих зачастую является неэффективным269. При административном порядке это обусловлено существующими ведомственными интересами, что снижает эффективность гарантированной в Конституции государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, укрепления законности. При судебном порядке неэффективность вызвана отсутствием надлежащего профессионализма судей судов общей юрисдикции, частым изменением административного законодательства и множеством подзаконных нормативных актов, регламентирующих деятельность государственных Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан :

закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 (в ред. ФЗ от 14.12.1995 №197- ФЗ, 09.02. № 4-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1993. № 19. Ст. 685; 1995. № 51.

Ст. 4970; 2009. № 7. Ст. 772.

См., например : Соловьева А.К. Административная юстиция России : автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1999. 20 с. ; Филиппова И.А. Организационно-правовые и теоретические проблемы становления административных судов в Российской Федерации :

дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. 204 с.

служащих различных органов, особенностью административного процесса, отличного от гражданского, высокой загруженностью судей.

В связи с изложенным в условиях поиска средств борьбы с административными ошибками в целях обеспечения реальной правовой защиты субъективных прав участников публично-правовых, управленческих отношений нельзя, на наш взгляд, не отметить институт административной юстиции, как один из наиболее эффективных и перспективных видов контроля за исполнительной властью, государственными служащими.

В настоящее время понятие «административная юстиция» является научным термином, не имеющим легального определения.

Анализ научных работ ведущих ученых России по обозначенной проблематике показывает, что в них выделяются два основных подхода к понятийному и сущностному определению административной юстиции – широкий и узкий. В широком смысле под ней понимается порядок разрешения споров между гражданином и органом государственного управления судами и (или) квазисудебными органами, либо упорядоченная система внешнего контроля за действиями административных органов и их должностных лиц по отношению к гражданам270. Примерно такое же определение дает административной юрисдикции А. Б. Зеленцов, понимая под ней «государственно-властную деятельность суда по разрешению конфликтных ситуаций в сфере публичного управления, осуществляемую в порядке административного судопроизводства, а в качестве исключения – деятельность коллегиальных (квазисудебных) учреждений и должностных лиц органов исполнительной власти по разрешению таких дел, реализуемую в рамках административно-юрисдикционного процесса»271.

Согласно узкому подходу, административная юстиция представляет См., например : Козлова Л.С. Институт административной юстиции в структуре административного права // Административное право и процесс. 2006. № 1.

Зеленцов А.Б. Теоретические основы правового спора : автореф. дис.... д-ра юрид.

наук. М., 2005. С. 13.

собой рассмотрение и разрешение в судебном порядке споров граждан и юридических лиц с субъектами публичной власти (административными органами) по вопросам их властной деятельности272. Одновременно административной юстиции:

1) это правосудие, то есть деятельность судов в процессуальной форме;

2) она состоит в рассмотрении и разрешении споров между гражданами, юридическими лицами и субъектами административной власти;

3) это споры по поводу законности и обоснованности властных действий (бездействия)273.

административно-правовых средств, которая позволит каждому эффективно и максимально быстро обеспечить свои права и законные интересы. Нам она видится первоначально посредством введения в России специальной юстиции с закреплением на законодательном уровне определенных терминов (например, административная жалоба либо административный иск, жалоба на бездействие государственного служащего). Такая реформа определенно назрела вследствие выделения законодателем административного судопроизводства как самостоятельной формы осуществления правосудия, требующей соответствующей терминологии для обозначения средств и способов защиты, но выбор такой формы – исключительная прерогатива законодателя.

С помощью административной юстиции станет возможным обеспечить процессуальное равенство субъектов управленческих отношений в административном судопроизводстве вследствие закрепленных норм об особенностях бремени доказывания, особой, активной роли суда в Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство и административная юстиция // Современное право. 2005. № 5.

См., например : Шмелев И. В. Об определении института административной юстиции // Молодой ученый. 2011. № 3. Т. 2. С. 59–64.

процессе274, особого порядка разрешения, установленных пресекательных сроков и иных специфических средств защиты.

Правовым последствием разрешения конфликта, возникшего в сфере управления посредством административной юстиции, является признание государственного служащего административной ошибкой, что в свою очередь, влияет на права и обязанности обратившейся стороны в споре.

Таким образом, основное назначение административной юстиции в вопросе о преодолении административных ошибок, на наш взгляд, заключается в практической реализации конституционно закрепленной обязанности государства по защите прав и свобод человека и гражданина, осуществляемой судом посредством следующих способов:

– судебного контроля за надлежащим, полным и своевременным выполнением возложенных на государственных служащих должностных обязанностей в целях недопущения, пресечения и (или) устранения административных ошибок;

– рассмотрения и решения вопроса о наличии факта совершения административной ошибки органом исполнительной власти и/или государственным служащим;

– содействия восстановлению нарушенных прав и свобод физических и юридических лиц.

В настоящее время возможность обжалования действий органов государственной власти, их должностных лиц, а также государственных служащих в целях признания их незаконными предусмотрена различными нормативными актами. Так, Гражданский процессуальный кодекс РФ в См. : Салищева Н.Г. Проблемные вопросы административного процесса // Административное право и административный процесс : актуальные проблемы : сб. ст.

М. : Юристъ, 2004. С. 229.

Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002г.

№ 138-ФЗ (в ред. ФЗ от 30.06.2003 № 86-ФЗ, 07.06.2004 № 46-ФЗ, 28.07.2004 № 94-ФЗ, подразделе 3 раздела 2 «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» устанавливает, что суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений:

– по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;

– по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

– по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

– иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.

Суд приступает к рассмотрению дела, возникающего из публичных 02.11.2004 № 127-ФЗ, 29.12.2004 № 194-ФЗ, 21.07.2005 № 93-ФЗ, 27.12.2005 № 197-ФЗ, 05.12.2006 № 225-ФЗ, 24.07.2007 № 214-ФЗ, 02.10.2007 № 225-ФЗ, 18.10.2007 № 230-ФЗ, 04.12.2007 № 330-ФЗ, 11.06.2008 № 85-ФЗ, 14.07.2008 № 118-ФЗ, 22.07.2008 № 147-ФЗ, 25.11.2008 № 223-ФЗ, 09.02.2009 № 3-ФЗ, 09.02.2009 № 7-ФЗ, 05.04.2009 № 43-ФЗ, 05.04.2009 № 44-ФЗ, 28.06.2009 № 124-ФЗ, 28.06.2009 № 128-ФЗ, 09.11.2009 № 246-ФЗ, 11.02.2010 № 6-ФЗ, 09.03.2010 № 20-ФЗ, 30.04.2010 № 69-ФЗ, 23.07.2010 № 178-ФЗ, 27.07.2010 № 194-ФЗ, 09.12.2010 № 353-ФЗ, 23.12.2010 № 389-ФЗ, 06.04.2011 № 66-ФЗ, 06.04.2011 № 67-ФЗ, 04.05.2011 № 98-ФЗ, 14.06.2011 № 140-ФЗ, 03.12.2011 № 388-ФЗ, 03.12.2011 № 389-ФЗ, с изм., внесенными постановлениями Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 № 13-П, 27.01.2004 № 1-П, 25.02.2004 № 4-П, 26.12.2005 № 14-П, Определением Конституционного Суда РФ от 13.06.2006 № 272-О, Постановлениями Конституционного Суда РФ от 12.07.2007 № 10-П, 27.02.2009 № 4-П, 19.03.2010 № 7-П, 21.04.2010 № 10-П, ФЗ от 30.11.2011 № 351-ФЗ ) // Собр. законодательства Рос.

Федерации. 2002. № 46. Ст. 4532; 2003. №27 (ч.1). Ст. 2700; 2004. № 24. Ст. 2335; № 31.

Ст. 3230. № 45. Ст.4377; 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 20; №3 0 (ч. 1). Ст. 3104; 2006. № 1. Ст. 8;

2007. № 41. Ст. 4845; 2009. № 45. Ст. 5264; 2010. № 18. Ст. 2145; 2010. № 52. Ст. 7004;

2011. № 19. Ст. 2715; № 49 (ч. 5). Ст. 7067.

правоотношений, на основании заявления заинтересованного лица. В заявлении должно быть указано, какие решения, действия (бездействие) должны быть признаны незаконными, какие права и свободы лица нарушены этими решениями, действиями (бездействием).

подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд.

Арбитражный процессуальный кодекс РФ276 в главе 22 «Особенности рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений» закрепил, что дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства, с особенностями, установленными в разделе 3 АПК предусмотрены федеральным законом.

государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц возбуждается на основании заявления заинтересованного Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002г.

№ 95-ФЗ (в ред. ФЗ от 28.07.2004 № 80-ФЗ, 02.11.2004 № 127-ФЗ, 31.03.2005 № 25-ФЗ, 27.12.2005 № 197-ФЗ, 02.10.2007 № 225-ФЗ, 29.04.2008 № 58-ФЗ, 11.06.2008 № 85-ФЗ, 22.07.2008 № 138-ФЗ, 03.12.2008 № 229-ФЗ, 28.06.2009 № 124-ФЗ, 19.07.2009 № 205-ФЗ, 09.03.2010 № 20-ФЗ, 30.04.2010 № 69-ФЗ, 27.07.2010 № 194-ФЗ, 27.07.2010 № 228-ФЗ, 23.12.2010 № 379-ФЗ, 06.04.2011 № 65-ФЗ, 11.07.2011 № 200-ФЗ, 12.07.2011 № 210-ФЗ, 03.12.2011 № 389-ФЗ, 08.12.2011 № 422-ФЗ; с изм., внесенными постановлениями Конституционного Суда РФ от 16.07.2004 № 15-П, 17.11.2005 № 11-П; Определением Конституционного Суда РФ от 02.03.2006 № 22-О; Постановлением Конституционного Суда РФ от 25.03.2008 № 6-П) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 30.

Ст. 3012; 2004. № 31. Ст. 3216; № 45. Ст. 4377; 2005. № 14. Ст. 1210; 2006. № 1. Ст. 8;

2008. № 18. Ст. 1941; № 49. Ст. 5727; 2009. № 26. Ст. 3122; № 29. Ст. 3642; 2010. № 11. Ст.

1169; № 18. Ст. 2145; № 31. Ст. 4163, 4197; 2011. № 15. Ст. 2083; № 29. Ст. 4291, 4301;

№ 50. Ст. 7364.

лица, обратившегося в арбитражный суд с требованием о признании незаконными действия (бездействия) указанных органов и лиц.

Заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом.

Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

В заявлении должны быть также указаны:

1) наименование органа или лица, которые совершили оспариваемое действие (бездействие);

2) название, номер, дата принятия решения, время совершения деяния;

3) права и законные интересы, которые, по мнению заявителя, нарушаются оспариваемым действием (бездействием);

4) законы и иные нормативные правовые акты, которым, по мнению заявителя, не соответствует действие (бездействие);

5) требование заявителя о признании действия (бездействия) незаконным.

При рассмотрении дела арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого действия (бездействия) и устанавливает его соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые совершили оспариваемое действие (бездействие), а также устанавливает, нарушает ли оспариваемое действие (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, возлагается на органы и лиц, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие). Следует отметить, что на данном этапе судопроизводства орган исполнительной власти, должностное лицо или государственный служащий должны доказать, административной ошибкой, что, в свою очередь, должно повлиять на решение суда по данному делу.

государственных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании действия (бездействия) незаконным.

Примечательно, что в составе Высшего Арбитражного Суда РФ действует административных правоотношений. Такие же коллегии есть в федеральных арбитражных судах округов. В состав Верховного Суда РФ входит Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Для правильной квалификации дела по возникающим конфликтам в административной юстиции в России, так как она отличается от обыкновенной юрисдикции (уголовной и гражданской). Уголовная юрисдикция имеет целью охранение публичного правового порядка при помощи назначения наказаний за преступные нарушения его. Гражданская же юрисдикция имеет целью охрану личной правовой сферы от нарушения ее со стороны других частных правовых субъектов. Административная юрисдикция, напротив, должна обеспечить охрану публичного порядка и управления277.

Как верно отмечает М. Студеникина, участвуя в дискуссии об улучшении законодательства с точки зрения выбора пути развития административной юстиции в России, «несмотря на имеющуюся разветвленную систему судебных органов, в реальной жизни возникает ряд проблем, решение которых связано с повышением эффективности работы судов в сфере правозащитной деятельности, в связи с чем возникает вопрос: достаточна ли имеющаяся система судов для обеспечения защиты прав и законных интересов граждан во всех жизненных ситуациях? В этой связи и встает проблема административной юстиции как самостоятельной подсистемы в судопроизводстве»278.

Являясь арбитром между законодательной и исполнительными властями, административная юстиция станет важным инструментом формирования правовой культуры государственных служащих и населения Российской Федерации, а также повысит профессионализм судей, рассматривающих дела об оспаривании действия (бездействия) органов исполнительной власти и/или государственных служащих. Кроме того, введение административных федеральных судей судов общей юрисдикции.

Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ В.Ф. Яковлев еще в 1997 г. отметил, что создание общих и специализированных судов является правилом формирования демократической судебной системы, отвечающей общеевропейским стандартам, а специализация судей на определенной категории дел доказывает, что эти дела рассматриваются в таких судах на См. : Российское полицейское (административное) право : конец XIX – начало XX века : хрестоматия / сост. и вступит. слово Ю.Н. Старилова. Воронеж : изд-во Воронеж. гос. унта, 1999. С. 99.

Студеникина М. Административная юстиция : какой путь избрать в России? // Рос.

юстиция. 1996. № 5. С. 35.

более высокой профессиональной базе, чем в судах общей юрисдикции279.

Данная точка зрения обусловлена так же существующим в литературе выводом, что важнейшим признаком правового государства является наличие такой системы правосудия, которая обеспечивала бы правовую защиту физических и юридических лиц280, обеспечивающая защиту прав и свобод, а так же законных интересов участников публичных отношений от административного судопроизводства, осуществляемого профессионалами.

Российская юридическая доктрина так же предполагает, что оценка актов независимый и самостоятельный орган судебной власти281. На актуальность формирования в стране системы органов административной юстиции в настоящее время указывают уже не только ученые-административисты, но и специалисты в области конституционного, гражданского и других отраслей права. В этой связи необходимо отметить работы таких ученых, как Н.Ю.Хаманева, К.С.Бельский, В.В.Бойцова и др. См. : Яковлев В.Ф. Арбитражные суды с позиций европейских правовых норм // Журнал рос. права. 1997. № 7. С. 11.

См. : Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право : история развития и основные современные концепции. М. : Юристъ, 2002. 410 с.

См. : Хаманева Н.Ю. Судебный контроль за реализацией прав граждан в сфере государственного управления в Российской Федерации // Гражданин и право. 2000. № 2, 3.

См. : Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство и административная юстиция // Современное право. 2005. № 5. С.40 ; Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс : полный курс. М. : изд-во Тихомиров М.Ю., 2001. 652 с. ;

Салищева Н.Г.; Хаманева Н.Ю. Административная юстиция, административное судопроизводство // Государство и право. 2002. № 1. С. 5–11 ; Чечот Д.М.

Административная юстиция (Теоретические проблемы). Л. : Изд-во Ленинград. ун-та, 1973. 133 с.; Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Воронеж : Изд - во Воронеж.

административных судов в России, обсуждаемым в юридической литературе ведущими учеными – административистами Российской Федерации, положило закрепление в основном законе государства – Конституции РФ положения о том, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства283. Эта же формула воспроизведена в п. 3 ст. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной предусматривает возможность учреждения специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел, статус которых устанавливается федеральным конституционным законом.

Учеными в качестве предпосылок формирования специализированных федеральных административных судов выделяются законодательное закрепление такой возможности285, исторический опыт организации административной юстиции в России286, высокий удельный вес в России гос. ун- та, 1998 г. 97 с. ; Зеленцов А.Б., Радченко В.И. Административная юстиция в России (История и современность) : учеб. пособие. М., Изд-во Рос. академии правосудия, 2002. 120 с. ; Гаджиев Г.А., Гаджиев А.Г. Общие принципы судебного нормоконтроля :

монография. М. : Рос. академия правосудия, 2006. 157 с.

См. : Сажина В.В. Административная юстиция : к теории и истории вопроса // Сов.

государство и право. 1989. № 9. С. 36–44 ; Бойцова В. Нужна ли нам административная юстиция? // Советская юстиция. 1993. № 7. С. 12–13.

О судебной системе Российской Федерации : федер. конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ (в ред. ФКЗ от 15.12.2001 №5-ФКЗ, 04.07.2003 №3-ФКЗ, 05.04.2005 №3-ФКЗ, 09.11.2009 № 5-ФКЗ, 27.12.2009 № 9-ФКЗ, 06.12.2011 № 4-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 1. Ст. 1; 2001. № 51. Ст. 4825; 2003.

№ 27 (ч. 1). Ст. 2698; 2005. № 15. Ст. 1274; 2009. № 45. Ст. 5262; 2009. № 52 (1 ч.).

Ст. 6402; 2011. № 50. Ст. 7334.

Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. С. 790.

Старилов Ю.Н. Административная юстиция. С. 97.

государственного регулирования, участия государства в структурах гражданского общества287.

Представляется, что в качестве основных аргументов для обоснования насущной потребности создания административных судов в России можно принести: необходимость расширения судебно-правового контроля за действием государственных служащих в целях защиты прав и свобод граждан и иных физических и юридических лиц, а также укрепления законности в их деятельности; формирование действенного механизма по эффективную деятельность административной юстиции в зарубежных государствах.

Поучителен опыт иностранных государств, где действуют разные правовые акты о судебном контроле за административными органами. В Англии этим заняты обычные суды. В Польше действует Высший функционируют 10 его филиалов. В Австрии действует Административный парламентами и действуют как в масштабе страны, так и в землях и департаментах. В Республике Беларусь в штаты общих судов введены производству. В Албании судебный контроль предусмотрен Кодексом гражданской процедуры (1991 г.), в Хорватии с 1991 г. действует Акт об административных спорах, в Эстонии – Закон об административной процедуре, в Литве эту сферу регулируют с помощью Кодекса гражданской процедуры, в Польше существует Кодекс административной процедуры, в Румынии – Закон 1990 г. об административных процедурах, в Македонии – Закон об основной административной процедуре (1987 г.) и Закон об административных спорах (1977 г.). Резюмируя, следует отметить, что Бойцова В.В., Бойцов В.Я. Административная юстиция : к продолжению дискуссий о содержании и значении // Государство и право. 1994. № 5. С. 51–52.

судебный контроль в различных странах осуществляется либо специальным (специальными секциями) в общих судах288.

Вместе с тем, повышенное внимание ученых к административной юстиции в рамках проводимой в России судебной реформы не повлекло должного результата (разрешения) – до сих пор не разработан единый концептуальный подход к ее решению, не выработан понятийный аппарат административной юстиции и остаются не решенными многие другие организационные, финансовые и правовые вопросы 289.

Современное состояние разработанности исследований института административных судов, отличных от судов общей юрисдикции (доктрина специальных административных судов), и создание административных коллегий в рамках судов общей юрисдикции (доктрина единой юстиции)290.

Наиболее приемлемой в современных российских условиях моделью устройства административной юстиции многим ученым видится «германский тип», то есть выделение в судебной системе самостоятельной ветви специализированных судов административной юрисдикции. Об этом же См. : Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации. М. : Акад. правовой ун-т при Ин-те государства и права РАН, См. : Хаманева Н.Ю. Реформа судебной власти : нужны ли административные суды в России / Гражданин и право. 2001. № 5.

Старилов Ю.Н. К вопросу о новом понимании административной юстиции // Изв.

вузов. Правоведение. СПб., 2000. № 2. С. 101–114 ; Старилов Ю.Н. Административная юстиция : теория, история, перспективы. М. : НОРМА-ИНФРА-М, 2001. 292 с. ;

Тихомиров Ю.А. Административное судопроизводство в России : перспективы развития // Рос. юстиция. 1998. № 8. С. 35–37; Фиалковская И.Д. Административная юстиция в области обеспечения прав человека : проблемы теории и правового регулирования :

автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1997. 20 с.

говорит А.Б. Зеленцов: «Наиболее развитой формой административной административных споров в порядке искового административного административная юстиция в собственном смысле слова»291.

административных судов: «Понимая административную юстицию как осуществляющих контроль в сфере государственного управления, а также защиту субъективных прав граждан, мы придерживаемся точки зрения о необходимости создания целостной системы административных судов, обособленных от общего судопроизводства. Сущность такого контроля выражается в том, что его осуществляет компетентный орган, не зависимый от органов государственной администрации и судов общей юрисдикции»292.

Верховный Суд РФ, разработавший проект ФКЗ «О федеральных административных судах в Российской Федерации»293, предлагает создавать административные суды в системе судов общей юрисдикции.

судопроизводства Украины, введенного с 1 сентября 2005 г., можно сделать вывод, что система административной юстиции, существующая в Украине и административно-судебная схема, планируемая к созданию в РФ в соответствии с проектом Кодекса административного судопроизводства, в Зеленцов А. Б., Радченко В. И. Административная юстиция в России (История и современность). С. 14.

Хаманева Н.Ю. Судебный контроль за реализацией прав граждан в сфере исполнительной власти. М. : Ин-т гос. и права Рос. акад. наук, 1999. С. 48.

О проекте Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» : Постановление ГД ФС РФ от 22 ноября 2000 г.

№ 824-III ГД // Собр. законодательства Рос. Федерации..2000. № 49. Ст. 4767.

основном имеют одинаковую структуру, являются частью системы судов общей юрисдикции и высшей судебной инстанцией в них является особая коллегия (палата) Верховного суда294.

Между тем структура административно-судебных органов Украины представляется более гибкой и приспособленной к последующему реформированию, что может быть учтено при формировании отечественной системы. Необходимость такого преобразования объясняется тем, что многие авторы вполне справедливо высказывают мнение, что в настоящий момент создавать в России полновесную систему административных судов во главе с Высшим административным судом нет необходимости и наиболее удобной является система, входящая в структуру судов общей юрисдикции с самостоятельных административных судов. В этом случае представляется, что административно-судебная система Украины, в которой помимо Коллегии Верховного Суда существует Высший административный суд, лучше приспособлена к реформированию в самостоятельную ветвь судебной власти. Высший административный суд можно будет вывести из системы судов общей юрисдикции, сделав его высшей административно-судебной инстанцией, когда для такого выделения будут созданы все предпосылки, включая организационные и теоретические.

Вместе с тем, нельзя не согласиться, на наш взгляд, с точкой зрения ведущего ученого-административиста Ю.Н. Старилова, который считает, что и создание специальных административных судов, и специализация действующих судов, то есть учреждение в общих судах специальных (особых) коллегий по административным делам (публично-правовым спорам), являются вполне обоснованными, поскольку направлены на См. : Веремко В. Парламентарии приняли в целом Кодекс административного судопроизводства Украины // Контракты. 2005. № 13.

эксперимента можно ввести административное судопроизводство и специальными коллегиями, главное, чтобы законодатель в качестве стратегической цели установил совершенствование российской судебной системы посредством создания особых административных судов, которые будут рассматривать споры граждан и других субъектов права с публичной властью295.

Однако, к глубокому нашему сожалению, намеченные законодателем реформы так и не нашли своего последующего логического продолжения, а внесенные законопроекты так и остались лишь проектами будущих федеральных конституционных законов.

Обеспечение в нашей стране полноценной системы осуществления административного судопроизводства не может быть сведено к разовым мерам. Это крупная реформа, в пределах которой нужно разработать общую концепцию, определить объем административной юрисдикции, разработать и принять комплекс законов, ввести новые процедуры, сформировать систему административных судов, подготовить специальные судейские кадры.

Законодатель в случае одобрения этой идеи должен разработать, обсудить и принять Административно-процессуальный кодекс РФ и федеральный конституционный закон «О федеральных административных судах в административном судопроизводстве.

Исходя из сказанного, попытаемся определить возможный объем и характер административного судопроизводства. Следует, прежде всего, установить природу соответствующих дел. Это – административные дела, возникающие в сфере государственного управления и регулирования, споры, возникающие из административных правоотношений, дела по защите прав и свобод граждан в сфере управления.

заключается в формировании специализированных судебных структур. Это См. : Старилов Ю.Н. Административная юстиция. С. 98.

будет постепенный процесс, состоящий из нескольких этапов. Остановимся на предложении Ю.Б. Тихомирова296, согласно которому вначале в опытном порядке в ряде судов крупных республик, областей и городов федерального значения можно вводить должности административных судей. Затем целесообразно создавать административные коллегии в судах общей юрисдикции. А через 5–7 лет желательно сформировать самостоятельную систему административных судов, возможно, по крупным территориальным округам, во главе с Высшим административным судом (палатой).

Опыт административных коллегий общих и арбитражных судов создает для этого необходимые предпосылки, и в них отпадет надобность. Тогда станут ненужными административные и иные комиссии, а также широкие полномочия административного усмотрения контрольно-надзорного характера, имеющиеся у многих должностных лиц.

Потребуется сформировать массив материальных и процессуальных административных норм. Законодательство в данной сфере, как известно, относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов (ст. Конституции РФ).

Предложенная стратегия развития административного судопроизводства рассчитана на достижение трех целей – обеспечение легальности и прочной законодательной основы всей управленческой, административной деятельности; повышение ее эффективности; укрепление системы судебной защиты в нашей стране.

Нам представляется, что активные публикации ведущих ученых-юристов по проблематике формирования административной юстиции в России, увеличение количества рассматриваемых судами дел об обжаловании бездействий (действий, решений) государственных служащих, закрепленная конституционно-правовая основа для существования административного судопроизводства рано или поздно «преодолеют» бездействие законодателя Тихомиров Ю. Административное судопроизводство в России : перспективы развития.

С. 35–37.

по принятию соответствующих нормативных актов и формированию эффективной административной юстиции в России.

Подводя краткие итоги изложенного, считаем необходимым отметить следующее:

реализации публичного управления связана с толкованием норм права, что влияет на права и законные интересы иных участников публичных правоотношений и, в свою очередь, порождает необходимость судебного контроля за ее законностью.

неэффективной в виду высокой загруженности судей, недостаточной компетенции и обуславливает в юридической литературе и проводимых научных исследованиях постановку вопроса о создании специализированных административных судов как самостоятельной подсистемы в судопроизводстве.

3. Предпосылками ее формирования в России является законодательное закрепление возможности учреждения специализированных федеральных судов по рассмотрению административных дел, исторический опыт организации административной юстиции в России, высокий удельный вес в России государственного регулирования, участия государства в структурах гражданского общества, необходимость расширения судебно-правового контроля за действием государственных служащих в целях защиты прав и свобод граждан и иных физических и юридических лиц, а так же укрепления законности в их деятельности, формирование действенного механизма пресечения и преодоления административных ошибок, распространенность и эффективная деятельность административной юстиции в зарубежных государствах, а также обозначение совершенствования административных и судебных механизмов как приоритетных направлений формирования эффективного механизма разрешения споров в сфере государственного управления и формирования российской государственности.

4. В условиях поиска средств борьбы с административными ошибками в России институт административной юстиции видится как один из наиболее эффективных и перспективных видов контроля за исполнительной властью вне зависимости от избранной законодателем организационной модели его построения, станет важным инструментом формирования правовой культуры государственных служащих и населения Российской Федерации, повысит профессионализм судей, рассматривающих дела об оспаривании действий органов исполнительной власти, должностных лиц или государственных специализированным органом судебного контроля, станет высшим хранителем законности в сфере государственного управления.

5. Содействие восстановлению нарушенных прав, свобод и законных интересов участников публичных отношений осуществляется посредством признания действия (бездействия) административной ошибкой и путем установления срока для выполнения возложенной на государственного служащего обязанности, отмены его решения и является, одновременно, основой обеспечения привлечения органа исполнительной власти, должностного лица или государственных служащих к соответствующему виду юридической ответственности (административной, дисциплинарной).

как способ выявления административных ошибок Право и справедливость в идеальном государстве должны быть не отделимы друг от друга, не зря эти слова в Древнем Риме имели один корень («jus» (право) и «justitia» (справедливость)). К сожалению, в реальности данные понятия часто не совпадают, поэтому под справедливостью часто понимается некий критерий или совокупность ценностей, которые считаются даже более высокими, чем те, что нашли воплощение в законе. Такое известное выражение как «пусть восторжествует справедливость!» означает, что если механизм отправления правосудия не способен достичь справедливости, то судебное решение должно быть исправлено своего рода моральным судом. Таким судом на практике должен стать общественный контроль, так как с давних времен известно, что без контроля со стороны общественности речи о справедливости права быть не может.

публичного управления малоэффективна по ряду следующих причин:

1. Социальную власть трудно контролировать, так как ей присуща возможность публичного усмотрения – то есть государственные органы и их должностные лица абсолютно легально могут совершать те или иные действия, которые, явно или нет, противоречат целям их деятельности, в том числе и административные ошибки. Это обусловлено наличием практически всегда альтернативы поведения (усмотрения). В результате чего нарушение должностным лицом закона необходимо доказать в рамках процессуального законодательства, что зачастую непросто, а порой невозможно.

ответственности за административную ошибку высших должностных лиц в государстве. Наличие же такой действительности фактически говорило бы о безответственности. В ином случае развитие общества происходило бы крайне замедленно и затруднительно. Имевшие место реальные отрешения волеизъявления общества.

легитимации, поддержке со стороны общества, приводят к бюрократизации публичного аппарата. В условиях разросшегося аппарата обществу трудно сфокусировать внимание на ком-то отдельно, и поэтому складывается впечатление, что в ошибках виноваты все, а в частности – никто.

4. Общественный контроль, как и любая социальная деятельность, осуществляемая в публичных интересах при некоторой численности индивидов, с необходимостью приобретает институциональное выражение.

Но, любая создаваемая сущность характеризуется наличием собственных интересов, которые отличны от тех, удовлетворению которых явление обязано своим появлением297.

Уяснив причины малоэффективности контроля за деятельностью органов исполнительной власти, возможно разработать комплекс мер по их затрагивается в различных сферах государственной деятельности. Так, в рамках уголовно-исполнительного производства 1 сентября 2008 г. вступил в силу долгожданный Федеральный закон от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»298. В сфере охраны окружающей среды упоминается в ст. 68 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об Новиков А. В. Обращения граждан : монография. С. 19.

Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания :

федер. закон от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ ( в ред. ФЗ от 01.07.2010 №132-ФЗ, 03.12. № 378-ФЗ, 06.12.2011 № 411-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 24.

Ст. 2789; 2010. № 27. Ст. 3416; 2011. № 49 (ч. 5). Ст. 7056; № 50. Ст. 7353.

охране окружающей среды»299. Но общественный контроль в первую очередь должен быть направлен на деятельность органов исполнительной власти, так как именно она затрагивает всех граждан и юридических лиц, и именно здесь совершается огромное число административных ошибок, нарушающих наши права, свободы и интересы.

Действующее российское законодательство недостаточно использует Реальным шагом в этом направлении мог бы стать механизм «общественного контроля» деятельности государственных служащих и государственных органов власти, который должен базироваться на Конституции РФ, а именно на ст. 3, указывающей, что единственным источником власти является народ.

В связи с этим целесообразно проявить законодательную инициативу о внесении изменений в Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»,300 в Кодекс об административных Об охране окружающей среды : федер. закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ (в ред. ФЗ от 22.08.2004 № 122-ФЗ, 29.12.2004 № 199-ФЗ, 09.05.2005 № 45-ФЗ, 31.12.2005 № 199-ФЗ, 18.12.2006 № 232-ФЗ, 05.02.2007 № 13-ФЗ, 26.06.2007 № 118-ФЗ, 24.06.2008 № 93-ФЗ, 14.07.2008 № 118-ФЗ, 23.07.2008 № 160-ФЗ, 30.12.2008 № 309-ФЗ, 14.03.2009 № 32-ФЗ, 27.12.2009 № 374-ФЗ, 29.12.2010 № 442-ФЗ, 11.07.2011 № 190-ФЗ, 18.07.2011 № 242-ФЗ, 18.07.2011 № 243-ФЗ, 19.07.2011 № 248-ФЗ, 21.11.2011 № 331-ФЗ; с изм., внесенными ФЗ от 07.12.2011 № 417-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 2. Ст. 133;

2005. № 19. Ст. 1752; 2006. № 52. Ст. 5498; 2007. № 7. Ст. 834; № 27. Ст. 3213; 2008. № 26.

Ст. 3012; № 29. Ст. 3418; 2009. № 1. Ст. 17; № 11. Ст. 1261; 2011. № 29. Ст. 4281; № 30.

Ст. 4590, 4596; № 50. Ст. 7359.

Об общественных объединениях : федер. закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ (в ред. ФЗ от 17.05.1997 № 78-ФЗ, 19.07.1998 № 112-ФЗ, 12.03.2002 № 26-ФЗ, 21.03.2002 № 31-ФЗ, 25.07.2002 № 112-ФЗ, 08.12.2003 № 169-ФЗ, 29.06.2004 № 58-ФЗ, 02.11.2004 № 127-ФЗ, 10.01.2006 № 18-ФЗ, 02.02.2006 № 19-ФЗ, 23.07.2008 № 160-ФЗ, 19.05.2010 № 88-ФЗ, 22.07.2010 № 164-ФЗ, 01.07.2011 № 169-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации.

1995. № 21. Ст. 1930; 1998. № 30. Ст. 3608; 2002. № 11. Ст. 1018; № 12. Ст. 1093; 2003.

правонарушениях и в Федеральный закон от 04 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»301 в части совершенствования механизмов общественного контроля.

Первоначально следует закрепить законодательно определение данного правового института. Одним из вариантов может стать следующая дефиниция: общественный контроль – это проведение проверки выполнения осуществлении их деятельности обязательных требований к обеспечению защиты конституционного строя, законных прав, свобод и интересов граждан.

государственных служащих или государственных органов исполнительной власти РФ. Все мероприятия должны проводиться легально созданными некоммерческими организациями, к уставной деятельности которых относится осуществление общественного контроля, а также инициативными группами граждан. Такой подход должен обеспечить привлечение к участию в мероприятиях по контролю заинтересованных лиц и исключить случаи возможного злоупотребления правами при его проведении.

Данный институт должен способствовать развитию института жалоб граждан, так как из-за огромного количества обращений невозможно их все обработать, но при этом нецелесообразно «раздувать» штат органов государственной власти. В этом направлении как раз и должен работать общественный контроль, так граждане смогут объединяться по кругу № 50. Ст. 4855; 2004. № 27. Ст. 2711; 2006. № 3. Ст. 282; 2008. №30. Ст. 3616; 2010. № 21.

Ст. 2526; 2011. № 27. Ст. 3880.

Об Общественной палате Российской Федерации : федер. закон от 04 апреля 2005 г.

№ 32-ФЗ (в ред. ФЗ от 27.12.2005 № 195-ФЗ, 30.06.2007 № 121-ФЗ, 10.06.2008 № 78-ФЗ, 25.12.2008 № 283-ФЗ, 23.07.2010 № 177-ФЗ, 03.05.2011 № 89-ФЗ, 06.12.2011 № 411-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 15. Ст. 1277; 2006. № 1. Ст. 6; 2007.

№ 27. Ст. 3216; 2008. № 24. Ст. 2791; № 52. Ст. 6238; 2010. №30. Ст4008.; 2011. №19.

Ст. 2706; № 50. Ст. 7353.

общественной организации или общественного движения, в которой будут Соответственно, будет облегчена задача органа исполнительной власти по выявлению нарушений и допущенных ошибок, и сокращено время на расследование и разбор множества жалоб по одному и тому же вопросу.

Органы общественного контроля призваны вести систематическую государственных органов власти, решительно выступать против всего, что наносит ущерб конституционному строю, нравственности, здоровью, законным правам, свободам и интересам граждан.

Органы общественного контроля в пределах своей компетенции с целью борьбы с административными ошибками государственных служащих и органов исполнительной власти РФ должны осуществлять деятельность по следующим направлениям:

– экспертная оценка принимаемых нормативных актов государственных органов власти;

– контроль за выполнением государственных планов, программ и концепций;

эффективности духовного и материального производства и качества работ;

– внесение предложений по совершенствованию работы государственных органов власти, внедрению научной организации труда и управления, государственного управления;

– проверка результативности ведомственного контроля, повышение его действенности;

– контроль соблюдения государственными служащими законов и нравственных стандартов поведения при рассмотрении заявлений, жалоб граждан, проверка состояния этой работы в организациях, учреждениях и предприятиях и т. д.

Всей своей деятельностью органы общественного контроля должны способствовать улучшению работы учреждений, организаций и предприятий, нравственному воспитанию их сотрудников; предупреждать должностных лиц от ошибок и упущений в работе, добиваться устранения выявленных недостатков.

На лиц, виновных в допущенных административных ошибках, органы общественного обсуждения и осуждения их неправильных действий, так и путем привлечения данных лиц к ответственности.

Деятельность органов общественного контроля должна основываться на строгом соблюдении законов. Предположительно общественный контроль должен реализовываться на практике, прежде всего через такую форму, как общественная экспертиза. О необходимости ее введения говорит и Д.А. Медведев: «Считаю, что все законодательные инициативы и проекты других нормативных правовых актов должны проходить публичное придерживается Е.В. Журкина, подчеркивая в своем диссертационном исследовании, что учет мнения экспертов-юристов позволяет избежать принимаемых нормативных правовых актов, а следовательно, и их качество как регуляторов общественных отношений303. Конечно же, необходимо действовать, начиная с самого раннего этапа – с создания нормативных правовых актов, но на этом экспертиза не должна заканчиваться, она должна Медведев Д. А. Точки над «и» // Рос. газета. 2008. 16 февраля.

См. : Журкина Е.В. Правовая экспертиза нормативного правового акта как средство повышения эффективности законодательства : автореф. дис.... канд. юрид. наук. М.,2009.

25 с.

переходить на следующие этапы – в том числе на этап исполнения актов органами власти.

инициированное уполномоченными органами (лицами) исследование, проведенное публичными или общественными субъектами (экспертами), обладающими специальными познаниями для заданной оценки содержания и (или) текста законопроекта, завершающееся надлежаще оформленными результатами – итоговым решением304.

Посредством проведения экспертизы должны выявляться такие дефекты акта, как пробелы, коллизии, технические ошибки, асоциальные последствия и др. Поэтому экспертизу законопроектов можно назвать средством предупреждения как законотворческих, так и в дальнейшем вытекающих из них административных ошибок.

Экспертиза деятельности органов исполнительной власти должна стать частью механизма по выявлению, предупреждению и исправлению результативность экспертизы во многом предопределяется личностными способностями экспертов305, поэтому при отборе экспертов следует уделять огромное внимание их профессиональной квалификации.

Помимо этого должны быть разработаны основные принципы проведения мероприятий, а в первую очередь – экспертизы деятельности органов исполнительной власти, в том числе на наличие административных ошибок.

Законодательно закреплены, например, принципы экологической См. : Мархгейм М.В. Экспертиза законопроекта как комплексный механизм и фактор совершенствования правотворчества // Научная мысль Кавказа. 2006. № 9. С. 26–28.

См. : Борисов Г. А., Евсеева М. В., Мархгейм М. В. Новые экспертные возможности предотвращения законотворческих ошибок // Правотворческие ошибки : понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах : материалы Межд. науч.практ. «круглого стола» (29–30 мая 2008 г.) / под ред. В.М. Баранова, И.М. Мацкевича.

М. : Проспект, 2009. С. 358.

экспертизы306 или принципы организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов307, хотя они и сформулированы применительно лишь к государственной экспертизе, но, за некоторым исключением, они могут быть использованы и при разработке других принципов в сходной сфере. Исходя из этого, проведение экспертизы в рамках общественного контроля должно базироваться на следующих принципах:

– законность;

– гласность и открытость при условии сохранения государственной, служебной и коммерческой тайны в соответствии с действующим законодательством;

– приоритета прав человека;

– независимость экспертов при осуществлении ими своих полномочий;

– научная обоснованность, объективность и законность принимаемых заключений по результатам экспертизы;

– компетентность лиц, проводящих экспертизу;

– сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти Об экологической экспертизе : федер. закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ (в ред. ФЗ от 15.04.1998 № 65-ФЗ, 22.08.2004 № 122-ФЗ, 21.12.2004 № 172-ФЗ, 31.12.2005 № 199-ФЗ, 04.12.2006 № 201-ФЗ, 18.12.2006 № 232-ФЗ, 16.05.2008 № 75-ФЗ, 26.06.2008 № 96-ФЗ, 23.07.2008 № 160-ФЗ, 24.07.2008 № 162-ФЗ, 08.11.2008 № 202-ФЗ, 30.12.2008 № 309-ФЗ, 08.05.2009 № 93-ФЗ, 01.07.2011 № 169-ФЗ, 18.07.2011 № 243-ФЗ, 19.07.2011 № 246-ФЗ, 19.07.2011 № 248-ФЗ; с изм., внесенными ФЗ от 09.04.2009 № 58-ФЗ, 17.12. № 314-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 48. Ст. 4556; 2004. № 35.

Ст. 3607; № 52. Ст. 5276; 2006. № 1. Ст. 10; № 50. Ст. 5279; № 52. Ст. 5498; 2008. № 20.

Ст. 2260; № 30. Ст. 3618; № 45. Ст. 5148; 2009. № 1. Ст. 17; № 19. Ст. 2283; 2011. № 30 (ч.

1). Ст. 4594, Ст. 4596.

Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов : федер. закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ (в ред. ФЗ от 21.11.2011 №329-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 29. Ст. 3609;

2011. № 48. Ст. 6730.

субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении экспертизы нормативных правовых актов;

– достоверность и полнота информации, представляемой на экспертизу;

– ответственность участников экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экспертизы;

– периодичность и оперативность проведения мероприятий по общественному контролю, предусматривающих полное и максимально быстрое его проведение в течение установленного срока;

– публичность мероприятий по контролю, проводимых органами общественного контроля;

– устранение в полном объеме органами государственной власти и государственными служащими допущенных нарушений, выявленных в ходе осуществления общественного контроля;

– ответственность государственных органов власти и государственных служащих за выявленные административные ошибки;

– недопустимость взимания органами общественного контроля (надзора) платы с органов государственной власти и государственных служащих за проведение мероприятий по общественному контролю.

Соблюдение вышеобозначенных принципов будет способствовать становлению полноценного механизма для выявления, исправления и предупреждения административных ошибок. Помимо этого для повышения эффективности общественной экспертизы законопроетов необходимо подробно представить его структуру, которая состоит из следующих элементов:

1) субъект – участники (государство в целом, отдельные государственные органы, должностные лица, органы местного самоуправления, профсоюзы, общественные организации, движения, государственно-общественные научные экспертные советы и др.);

2) правовой элемент – правовые нормы;

3) инструментальный элемент – совокупность юридических форм, средств и способов общественного контроля; 4) объект – деятельность органов государственной власти.

Эффективность общественного контроля будет достигнута лишь в том случае, если законодательно будут закреплены следующие обязанности органов исполнительной власти:

– предоставление точной и объективной информации относительно своей деятельности, касающейся интересов общественности, а также общественно важных вопросов;

– привлечение представителей общественного контроля к проведению экспертиз, участию в работе консультативных, совещательных и других вспомогательных органов, служб и комиссий;

– объективное и своевременное рассмотрение актов общественного контроля, а также обеспечение надлежащего их выполнения;

– безотлагательное принятие мер к прекращению и исправлению административных ошибок, обнаруженных организациями общественного контроля;

возникновению административных ошибок.

следующими правами:

– участие в проведении проверок информации о нарушении нормативноправовых актов;

законодательства;

См. : Коломытцева О. Н. Контроль общества над государством : автореф. дис.... канд.

юрид. наук. Н. Новгород, 2007.

– получение от органов государственной власти информации, которая касается их деятельности, в установленном законодательством об обращении граждан порядке;

– проведение общественной экспертизы принимаемых нормативных актов, решений, касающихся неопределенного круга лиц;

– обжалование неправомерных действий и решений объектов гражданского контроля, касающихся физических или юридических лиц.

Для соблюдения реализации на практике указанных выше прав и обязанностей общественный контроль должен осуществляться на следующих основаниях:

– заранее согласованный с органами исполнительной власти РФ план проведения контроля;

– собственная инициатива представителей общественного контроля при наличии жалоб, обращений или иной информации о нарушении прав, свобод и интересов граждан.

И.С. Усватовым названы следующие причины перспективности и эффективности институтов гражданского общества в качестве средства по государственной власти:

– объективность (как правило их деятельность не является политически заинтересованной, представляет собой реакцию на наиболее актуальные проблемы);

– высокая компетентность (организованные обсуждения по узкоспециализированным вопросам имеют место в соответствующей профессиональной среде независимо от конечной формы их выражения);

– авторитетность (зачастую оценка того или иного положения законодательства, представленная в качестве позиции общественного объединения, рассматривается как экспертное мнение, способное оказать самое серьезное влияние на общественность и, как следствие, на ее активность);

соответствующего признания со стороны государства такая деятельность способна оказывать влияние на межличностные отношения в отдельно взятой сфере, стать механизмом социально-профессионального продвижения личности)309.

В заключение хотелось бы привести характеристику общественного контроля, данную О.Н. Коломытцевой: «Общественный контроль выступает в качестве необходимого условия формирования гражданского общества и функционирования данных институтов, а также выступает гарантией реализации законности и обеспечения правопорядка в стране»310.

См. : Усватов И.С. Участие общественных организаций и иных добровольных объединений граждан в деятельности по выявлению и устранению правотворческих ошибок как функция институтов гражданского общества // Правотворческие ошибки :

понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах : материалы Межд. науч.-практ. «круглого стола» (29–30 мая 2008 г.) / под ред. В.М. Баранова, И.М. Мацкевича. М. : Проспект, 2009. С. 629.

Коломытцева О. Н. Контроль общества над государством : автореф. дис.... канд. юрид.

наук.

административной ошибки в управленческой практике построения и функционирования исполнительных органов государственной власти позволяет сделать следующие выводы:

1. Государственная служба появилась одновременно с возникновением государства на соответствующей ступени развития общества и была обусловлена его объективными изменениями в целях управления обществом, обеспечения порядка и безопасности, решения возникающих внутренних и внешних задач специальным аппаратом управления, ядро которого составляет корпус государственных служащих. Следовательно, эффективная государственная служба представляет собой условие реализации сущности государства.

2. К настоящему времени в юридической науке не выработано общего единого определения понятия административной ошибки, что обуславливает его отсутствие, в том числе, в административно-правовой науке; не выяснены особенности и не выделены признаки административной ошибки, не осуществлена их исчерпывающаяся классификация, соответственно, законодателем не определен механизм их предотвращения и исправления.

Формирование целостной научной теории административной ошибки, определение путей ее преодоления предопределяет необходимость научного исследования и предоставляет исследователям многообразие выбора возможных аспектов ее изучения.

Отсутствие универсального понятия административной ошибки, позволяющего охватить все стороны этой сложной правовой конструкции, предопределяет необходимость выявления всех аспектов и особенностей данного явления посредством отграничения его от других видов юридической ошибки.

отличающим ее от других разновидностей ошибки, является сфера ее действия, определяемая, исходя из субъектной характеристики данной правовой конструкции, как ошибки, совершаемой органами исполнительной власти РФ, административными органами, должностными лицами или законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации порядке действовать определенным образом посредством реализации полномочий.

Другим важным признаком, выделяющим административную ошибку, является объект, на который она воздействует, – это интересы, права, свободы граждан и юридических лиц, закрепленные соответствующими нормативными актами.

4. Проведенный анализ признаков административной ошибки позволяет дать ей следующее определение. Административная ошибка – негативный результат, обусловленный заблуждением так называемых властных государственной власти, административных органов, должностных лиц, государственных служащих) относительно совершаемых ими юридически значимых действий (бездействия), принимаемых нормативных правовых достижению поставленных перед ними целей, искажающий и нарушающий порядок исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

5. Административные ошибки выражаются через определенные формы, к которым относятся: а) противоречащее законам административное нормотворчество исполнительных органов государственной власти и издание незаконных административных актов (противоречащих законам актов применения права); б) совершение неправомерных действий должностными лицами или государственными служащими; в) бездействие должностных лиц или государственных служащих в условиях, когда необходимо реально действовать, то есть совершать предписанные правовыми актами действия.