«АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОШИБКА: ПРАВОВОЕ СОДЕРЖАНИЕ, ЗНАЧЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРЕОДОЛЕНИЯ ...»

возникновение прав и обязанностей по устранению и исправлению последствий, вызванных негативным результатом деятельности властных субъектов. Например, согласно Постановлению ФАС Северо-западного округа от 22 мая 2003 г. № А56-37085/02, «у ИМНС отсутствовали полномочия для отмены вынесенного ею решения о реструктуризации задолженности налогоплательщика в связи с тем, что указанное решение должно было быть вынесено другой ИМНС, поскольку такой способ устранения налоговым органом своей ошибки законодательством о налогах и сборах не предусмотрен»82. В соответствии с ним у юридического лица возникло право на устранение ошибки, допущенной ИМНС, в итоге решение налоговой инспекции было отменено.

Подобное право возникает и в случае возникновения судебной ошибки.

Так согласно Постановлению от 3 октября 2008 г. по делу № А29-4113/ Федеральный арбитражный суд Волго-вятского округа в кассационной инстанции вынес решение об отмене решения Арбитражного суда Республики Коми от 17 апреля 2008 и постановления Второго арбитражного апелляционного суда от 15 июля 2008 г. по делу № А29-4113/2007 и направлении дела на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Коми в связи с ошибочностью выводов суда первой инстанции, а затем и апелляционной83.

См. : постановление ФАС Северо-Западного округа от 22.05.2003 г. № А56-37085/ «Об оставлении кассационной жалобы Инспекции Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Центральному району Санкт-Петербурга без удовлетворения».

Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Режим доступа:

www.consultant.ru См. : постановление арбитражного суда кассационной инстанции Нижнего Новгорода от 3 октября 2008 г. по Делу № А29-4113/2007 «О рассмотрении кассационной жалобы истца – индивидуального предпринимателя Козлова С.В. на решение Арбитражного суда Республики Коми от 17.04.2008 и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 15.07.2008 по иску индивидуального предпринимателя Систему правовых ошибок можно представить и в другом ракурсе, подразделив их по видам юридической деятельности на доктринальные, интерпретационные84. Любая из них может быть административной ошибкой, но так как ее субъектом выступают органы исполнительной власти, целью которых в первую очередь является исполнение законов, принятых законодательными органами, то прежде всего, административная ошибка относится к категории правоприменительных, затем интерпретационных и уже в последнюю очередь нормотворческих ошибок.

Из всех разновидностей правовых ошибок именно правоприменительные одними из первых попали во внимание ученых. Их исследование было предпринято на уровне некоторых отраслей права и отдельных сфер неправильной властноорганизующей деятельности правоприменителя, необходимого комплекса условий для достижения истинной цели, вследствие добросовестного заблуждения или имевшей место неосторожности, который квалифицируется в качестве ошибочного компетентным органом85. В качестве критерия ошибочности данной категории могут выступать три правоприменительной практики, под которой Н.Н. Вопленко и А.П. Рожнов С.В. Козлова к Администрации муниципального образования «Город Сыктывкар» об обязании заключить договор купли-продажи земельного участка». Доступ из справ.правовой системы «КонсультантПлюс». Режим доступа : www.consultant.ru См. : Лисюткин А.Б. Вопросы методологии исследования категории «ошибка» в правоведении. С. 130.

См. : Мурсалимов К.Р. Правоприменительные ошибки. Проблемы теории : автореф. дис.

… канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2000. С. 13-14.

См. Русских В.В. Правоприменительные ошибки сотрудников органов внутренних дел : автореф. дис.... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 1998. С. 8.

понимают «явление преимущественно юридическое, аккумулирующее в себе различных правовых (как материальных, так и процессуальных) норм87. В первую очередь сюда следует отнести деятельность органов государственной административных ошибок появляется именно в процессе правоприменения.

Под законодательными ошибками чаще всего понимают результат несоблюдения законодательным органом общепринятых правил, стандартов и требований в области разработки и принятия законодательных актов88.

Основным субъектом их совершения, как это следует из определения, выступают законодательные органы государственной власти. Если закон (законодательный акт) воспринимать не в точном смысле слова, как государственной власти либо непосредственным волеизъявлением населения (в порядке референдума) и регулирующий, как правило, наиболее важные общественные отношения», а в широком – как «нормативный правовой акт в целом или как установленное государством общеобязательное правило»89, то к законодательным (нормотворческим) ошибкам можно отнести часть административных ошибок, совершаемых органами исполнительной власти в процессе их деятельности, связанной с нормотворчеством. В свою очередь административные ошибки составляют часть категории нормотворческих ошибок, которую следует назвать «административные нормотворческие ошибки».

Вопленко Н.Н., Рожнов А.П. Правоприменительная практика : понятие, основные черты и функции : монография. Волгоград : Изд-во ВолГУ, 2004. С. 82.

См. : Надеев Р. Законотворческие ошибки // Российская юстиция. 2001. № 5. С. 20–22.

Большой юридический словарь. 3-е изд., доп. и перераб. / под ред. проф. А.Я. Сухарева.

М. : ИНФРА-М, 2007. С. 858.

Руководствуясь классификацей нормотворческих ошибок на юридические, грамматические и логические90, скажем, что наиболее распространены юридические ошибки, выявить которые чаще всего возможно лишь в ходе правоприменительной практики. К ним можно отнести декларативные дублирование правил, размывание ответственности и т. п. Следует согласиться с Ю.Н. Стариловым в том, что «отрицательные результаты административного нормотворчества являются на практике порой более вредными, чем неудачный опыт законодательной деятельности, то есть подзаконные нормативные правовые акты могут представлять вред не меньший, а порой и больший, чем сами законодательные акты. Негативные результаты административного нормотворчества становятся на практике причинами нарушений частных и публичных интересов физических и юридических лиц, неэффективного публичного управления, возникновения судебных споров»91.

возможности субъективного усмотрения органа исполнительной власти, его должностного лица или государственного служащего. Определение данной истинности толкования и влекущий негативные социальные и иные Надеев Р. Законотворческие ошибки. С. 20-22.

Старилов Ю.Н. Административное право – на уровень правового государства.

Воронеж : Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2003. С. 68.

Пишина С.Г. Правоинтерпретационные ошибки. Проблемы теории и практики : Дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород : НГУ, 2000. С. 18–20.

систематического толкования могут возникнуть в следующих случаях:

игнорирование системной связи норм; неправильная интерпретация бланкетной нормы; неверное разрешение коллизии норм одного нормативного акта; неадекватная интерпретация общей и специальной норм, регулирующих один предмет; неправильное разрешение коллизии норм различных законодательных актов; неадекватное разрешение коллизии норм, созданных одним органом, но в разное время и т. п. Причинами наступления правоинтерпретационных ошибок, возникающих при осуществлении историко-телеологического толкования, может стать неправильный выбор средств изучения исторической обстановки появления интерпретируемой нормы; осуществление неадекватного вывода исторической обстановки по исследованным материалам; неверный выбор средств определения цели интерпретируемой нормы; осуществление не соответствующего исследованным материалам вывода о цели создания нормы.

Толкование является начальной стадией правоприменения, поэтому необходимость выявления интерпретационной ошибки заключается в том, что она может повлечь за собой наступление правоприменительной ошибки.

Неправильное толкование норм права органом исполнительной власти или его должностным лицом, повлекшее наступление негативных последствий (например, ошибочное привлечение гражданина к административной ответственности) относится к категории административных ошибок.

Система правовых ошибок может быть представлена с различных точек зрения. Разграничив ее по отраслям права, получим такой неотъемлемый элемент, как административные ошибки. Если представить структуру правовых ошибок по видам юридической деятельности, то следует выделить нормотворческие, интерпретационные и правоприменительные ошибки. Все они могут выступать как подвид административных ошибок. Для проведения глубокого анализа изучаемого правового явления необходимо исследовать его во взаимосвязи с более широкими и более узкими категориями, образующими единую систему правовых ошибок.

Для изучения и выявления признаков и закономерностей такого правового явления, как административная ошибка, требуется проведение его систематизации. «Классификация выступает не просто как констатация уже достигнутого знания, но выполняет важную методологическую функцию:

осуществляя систематизацию определенной предметной области, она, вместе с этим, задает общее направление ее дальнейшего целенаправленного дисциплин»93.

Принадлежность административной ошибки к системе правовых ошибок позволяет провести аналогию ее с другими видами юридических ошибок. В классификация изучаемого нами правового явления, но существующие в российской литературе типизации правовых, судебных, уголовных, правоприменительных и других ошибок в связи с близостью предмета исследования могут помочь в выборе принципов и критериев для проведения систематизации административных ошибок.

Создание любой классификации требует соблюдения логических правил деления предметов или явлений, согласно которой необходимо наличие делимого понятия (для нас – административные ошибки), основания деления и членов деления. Важно в процессе систематизации соблюсти следующие правила. Во-первых, деление следует производить только по одному основанию. Это означает, что избранный в начале в качестве основания отдельный признак или совокупность признаков не должны подменяться исчерпывающим, то есть сумма объемов членов деления должна равняться объему делимого понятия; не допускаются пропуски отдельных членов деления, а также деления с излишним членом. В-третьих, члены деления Субботин А.Л. Классификация. М. :РАН ; Ин-т философии, 2001. С. 6.

должны взаимно исключать друг друга. И, наконец в-четвертых, деление должно быть непрерывным. Согласно этому требованию, следует избегать скачков в делении и переходить от исходного понятия к однопорядковым видам, но не к подвидам94.

Для адекватного отражения нормативной природы административных ошибок проведем их классификацию путем деления по различным самостоятельным научным основаниям:

1) в качестве первого основания деления ошибок на типы выберем «сферы получаем следующие виды:

– правотворческие (нормотворческие) ошибки, которые появляются в принципов законодательной техники, формальной логики, грамматики и отношений. Неотъемлемый признак правотворческих ошибок –негативные социальные, юридические, а порой и политические последствия 95.

Данный тип ошибок появляется в момент осуществления функции «административного правотворчества». Разработка проблематики в данном направлении может помочь при осуществлении процедуры признания административном и судебном порядке96.

Данный вид ошибок в свою очередь можно подразделить на подвиды:

ошибки в норме права или в нормативно-правовом акте, процедурные и См. : Ивин А.А. Логика : учебное пособие. Изд. 2-е. М. : Знание, 1998. С. 88–93.

См. : Лукашева А.В. Законотворческие ошибки // Гражданин и право. 2000. № 3.

С. 7–13.

Общее административное право : учебник / под ред. Ю. Н. Старилова. С. 343.

материальные, логические и грамматические, фактические и мнимые, и др.97.

– правоинтерпретационные ошибки – это возникающее в процессе истинности толкования и влекущий негативные социальные и иные последствия98. Опасность такого вида ошибок заключается в масштабности их последствий, так как они в дальнейшем препятствуют правильному применению норм права.

К подвидам данного вида ошибок можно отнести: ошибки, допускаемые в аутентическом и каузальном разъяснении99; в грамматическом, логическом, историко-политическом и систематическом способах интерпретации (нарушение способа толкования). В зависимости от существа нарушаемого правила толкования: интерпретационные ошибки в определении объекта и (или) предмета толкования. По объему толкования возможно выделить ограничительному толкованию, и ошибки, приводящие к необоснованно расширительному толкованию.

С точки зрения связи с юридическими ошибками правоинтерпретационные ошибки делятся на ошибки, повлекшие правореализационные ошибки;

См. : Лисюткин А.Б. Вопросы методологии исследования категории «ошибка» в правоведении. С. 131.

См. : Пишина С.Г. Правоинтерпретационные ошибки. Проблемы теории и практики :

автореф. дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2000. С. 8.

См. : Лисюткин А.Б. Юридическое значение категории «ошибка»: теоретикометодологический аспект. С.217.

См. : Пиголкин А.С. Толкование норм права и правотворчество : проблемы соотношения // Закон : создание и толкование / под ред. А.С. Пиголкина. М. : Спарк,1998.

С. 67.

ошибки, повлекшие правоприменительные ошибки; ошибки, повлекшие правотворческие ошибки101.

– правоприменительные ошибки – противоречащий нормам материального или процессуального права и не достигающий истинных целей правового регулирования результат властной деятельности специальных субъектов правоприменения, который квалифицируется в качестве ошибочного компетентным органом в особом акте102. Опираясь на этот вид, легче всего проследить механизм их формирования, зафиксировать качества и определить нормативные пределы их формализации в юриспруденции.

Такой тип ошибок можно подразделить на следующие подвиды: ошибки в процессе выявления и анализа фактических обстоятельств дела, ошибки в квалификации, ошибки в принятии решения и издании акта применения нормы права, ошибки в исполнении акта нормы права103.

Также правоприменительные ошибки можно подразделить в зависимости от вида осуществления правоприменительной деятельности, то есть, совершаемые в процессе контрольно-надзорного, юрисдикционного или исполнительно-разрешительного правоприменения104;

2) в качестве другого основания квалификации административных ошибок можно принять – вид административного правоотношения, в рамках которого они возникают и существуют. В итоге получим следующие виды:

– процессуальные, которые возникают в процессе административного дела и соответствующего административного производства (например, ошибка при составлении протокола об административном правонарушении);

Пишина С.Г. Правоинтерпретационные ошибки. Проблемы теории и практики :

автореф. дис. … канд. юрид. наук. С. 13–21.

Вопленко Н.Н. Ошибки в правоприменении : понятие и виды. С. 41.

Лисюткин А.Б. Юридическое значение категории «ошибка»: теоретикометодологический аспект. С. 203–208.

Мурсалимов К.Р. Правоприменительные ошибки. Проблемы теории : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2000. С. 13–14.

– материальные, возникающие при осуществлении текущей публичноуправленческой деятельности в материальных административно-правовых отношениях соответствующего вида (например, предоставление гражданину неполной информации);

3) в зависимости от типа поведения субъекта, совершившего административную ошибку, их можно разделить на:

– ошибки, совершаемые в форме действий субъекта, – ошибки, совершаемые в форме бездействия субъекта;

4) с точки зрения количества субъектов административные ошибки могут быть:

– совершаемые одним государственным служащим (единоличные), – совершаемые группой государственных служащих (коллегиальные) или несколькими государственными служащими;

5) по силе воздействия на результат ошибки бывают:

– несущественные – незначительно мешающие достижению истины и поставленных задач, – существенные – влияют на принятие законного решения, серьезно препятствуют реализации участниками отношений своих законных интересов и потребностей, а также полностью не позволяют достичь конкретных целей;

6) в соответствии с характером обнаружения ошибки делятся на:

– фактические или выявленные, – мнимые или латентные;

7) по степени распространенности различают ошибки:

– нераспространенные, – относительно распространенные, – типичные, то есть широко распространенные по времени, в пространстве и по лицам;

8) согласно ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» в зависимости от вида и характера государственной службы, специальных профессиональных обязанностей, административная ошибка совершается на:

– государственной гражданской службе, – военной службе, – правоохранительной службе, – других видах федеральной государственной службы, если они будут установлены путем внесения изменений и дополнений в соответствующий Федеральный закон 105;

9) по характеру компетенции (или содержания деятельности) органа исполнительной власти совершившего ошибку следует выделять ее следующие виды:

– административные ошибки, совершаемые органом общей компетенции (например, правительства, администрации субъектов РФ и т. д.), – административные ошибки, совершаемые в отраслевой компетенции (Министерство юстиции, Министерство внутренних дел и т. п.), – административные ошибки, совершаемые в межотраслевой компетенции государственной статистики и т. д.)106;

по времени существования административные ошибки могут быть:

– устойчивыми (многократными), – однократными (разовыми);

с точки зрения сферы возникновения административные ошибки могут быть:

– внутриорганизационными – совершаемыми «внутри» государственных О системе государственной службы Российской Федерации : федер. закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (в ред. ФЗ от 11.11.2003 № 141-ФЗ, 06.07.2006 № 105-ФЗ, 01.12. № 309-ФЗ, 28.12.2010 № 419-ФЗ; с изм., внесенными ФЗ от 06.12.2011 № 395-ФЗ) // Собр.

законодательства Рос. Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063; № 46 (ч. 1). Ст. 44372007. № 49.

Ст. 6070; 2011. № 1. Ст. 31; № 50. Ст. 7337.

Общее административное право : учебник / под ред. Ю. Н. Старилова. С. 176.

органов, – внешними – совершаемыми государственным служащим в процессе осуществления управленческой деятельности в отношении не подчинённых ему физических и (или) юридических лиц;

совершившего ошибку, в системе исполнительной власти РФ:

– административные ошибки, совершаемые федеральными органами исполнительной власти, – административные ошибки, совершаемые органами исполнительной власти субъектов РФ107.

14) по влиянию внешних обстоятельств на совершение административных ошибок их можно классифицировать на вынужденные и случайные ошибки.

Такое деление связано с наличием ситуаций, при которых высока степень вероятности допущения ошибки или при которых их совершение неизбежно:

– вынужденные ошибки – ошибки, которые возникают при наличии внешних обстоятельств, влияющих на совершение ошибки;

– случайная ошибка имеет место, когда нет внешних обстоятельств, способствующих совершению ошибки, или они не влияют на ее совершение108.

Приведенные виды ошибок по форме проявления и юридическому значению достаточно разнообразны, поэтому данная классификация может быть дополнена подвидами и делениями по другим основаниям, которые могли быть здесь не учтены. Однако, несмотря на это, данная систематизация поможет в уточнении юридического значения ошибки и ее формализации в правоведении.

Общее административное право : учебник / под ред. Ю. Н. Старилова. С. 175.

Мурсалимов К.Р. Правоприменительные ошибки. Проблемы теории : автореф. дис. … канд. юрид. наук. С. 13–14.

§ 6. Причины образования административных ошибок При разработке проблемы любой правовой категории возникает вопрос о причинах ее появления и механизме ее образования, не составляет исключения из этого порядка и проблема административных ошибок.

Сложное взаимодействие различных обстоятельств действительности, их влияние на деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц (служащих) порождают административные ошибки. В данном параграфе будут исследованы те обстоятельства, детерминанты, которые так или иначе негативно влияют или могут повлиять на деятельность органов управления и обуславливают появление административных ошибок. Выяснение их предотвращению, выявлению и дальнейшему недопущению совершения ошибок органами государственной власти и их должностными лицами.

Одной из ключевых причин возникновения ошибок можно назвать противоречие между волей и волеизъявлением. Не зря А.Б. Лисюткин писал, что «ошибки искажают властную государственную волю в конкретных правовых отношениях, являющихся результатом правоприменительной деятельности»109.

Наличие воли у государства отмечал еще Гегель, характеризуя ее как нечто объективное, само по себе разумное начало, не зависящее в своем основании от признания воли отдельных лиц. Государство, по его мнению, и есть действительность субстанциальной воли110. Позже О.С. Иоффе писал, что «именно воля государства дает законодательное признание потребностям Лисюткин А.Б. Юридическое значение категории «ошибка» : теоретикометодологический аспект. С. 146.

Гегель Г.В.Ф. Философия права / под ред. П.Н. Федосеева. М. : Мысль, 1990.

С. 279–323.

гражданского общества»111. Другими словами, государство является сферой выражения и защиты общих интересов. Все потребности гражданского общества неизбежно проходят через волю государства, а затем в форме законов получают всеобщее значение. Такого же мнение придерживается Ю. И. Семенов: «Властная воля есть воля государства, которое является ее носителем. Эта воля фиксируется в нормах, которые именуются правовыми и совокупность которых образует право. Право – есть воля государства. Во властной воле государства проявляются его интересы»112.

Конечно, выразители этой воли – отдельные люди, которые при этом выступают именно в качестве органов государства и действуют в особом урегулированном порядке, который имеет целью придать их актам значение волевых актов государства 113.

Административная ошибка возникает в результате противоречия воли и волеизъявления государства в лице органов исполнительной власти, или, другими словами, в результате противоречия воли властвующего субъекта публичного управления правам и свободам человека и гражданина, порядку деятельности государственных органов, интересам государства, общества, организаций. Таков механизм образования данного вида ошибок. От него производны все причины их появления. «Причины – это те негативные явления и процессы, которые в рамках двухзвенной (бинарной) связи с необходимостью порождают ошибки в профессиональной юридической деятельности»114. Для плодотворного исследования такого механизма Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву. Из истории цивилистической мысли. Гражданское правоотношение. Критика теории «хозяйственного права» / редкол.

А.Л. Маковский, О.Ю. Шилохвост. 2-е изд., испр. М. : Статут, 2003. С. 670.

Семенов Ю.И. Формы общественной воли в доклассовом обществе : табуитет, мораль и обычное право // Этнографическое обозрение. 1997. № 4. С.5.

См. : Хвостов В.М. Общая теория права. Элементарный очерк. 6-е изд., испр. и доп.

С.-Пб.: Н. П. Карбасников, 1914. 155 c.

Карташов В.Н. Профессиональная юридическая деятельность : вопросы теории и практики : учебное пособие. Ярославль : Яросл. гос. ун-т, 1992. С. 59.

возникновения административных ошибок необходимо выявить не только их каузальную (причины), но и кондициональную (условия) природу.

Классификация причин и условий наступления административных ошибок в связи со сложностью и значительным разнообразием исследуемого правового явления требует использования системного разностороннего подхода.

1. Причины и условия возникновения ошибок следует подразделить на объективные, субъективные и объективно-субъективные. Взаимосвязь этих факторов подтверждается на близкой ошибке правовой категории – правонарушении. «Всякое воздействие среды на человека преломляется через его сознание. Она может оказывать на человека положительное или отрицательное влияние. Но выбор решения, варианта поведения зависит от сознания человека. Любое правонарушение, как и правомерное действие, имеет причины и условия, коренящиеся как в объективной действительности, так и в субъективных качествах человека… Но объективные факторы не могут преуменьшить значение интеллекта и воли человека, без участия которого невозможно совершение правонарушения»115.

Субъективные причины и условия связаны, прежде всего, с психической обстоятельства, обусловленные свойствами личности должностного лица (служащего) – интеллект, образование, потенциал к саморазвитию, профессионализм, культура и т.п. Момент возникновения юридической ошибки связан с этапом оценки содеянного: возникшая у субъекта потребность реализуется соответствующим образом, волевые действия осуществляются в соответствии с намеченным заранее планом, то есть Уголовное право. Часть общая : Пределы и виды дифференциации уголовной ответственности : учебное пособие : в 4 т. / Волостнов П.А., Грошев А.В., Козаченко И.Я., Кондрашова Т.В., и др. ; отв. ред.: И.Я. Козаченко. Т. 2. Екатеринбург : Изд-во Свердл.

юрид. ин-та, 1992. С. 40.

Большинство административных ошибок имеет в основе субъективные причины, например, невнимательность, небрежность, неправильная интерпретация, профессиональная безграмотность, самонадеянность и т. п.

К объективным причинам и условиям появления административной ошибки следует относить те факторы, которые не связаны с психикой субъекта, а существуют независимо от него. Например, политическая или экономическая ситуация в стране, отсутствие необходимых организационных законодательстве, несовершенство и неоднородность правосознания и юридической практики, слабое материально-техническое обеспечение органов государственной власти, отсутствие единой правовой политики в деятельности административных органов, большая служебная загруженность административных ошибок, то, создав комплекс необходимых мер по их устранению или уменьшению их воздействия, можно снизить вероятность возникновения ошибок.

Объективно-субъективные причины и условия возникают в связи с тем, что в реальности достаточно сложно разграничить объективные факторы от субъективных, так как действительность очень тесно взаимосвязана с происходит непрерывное взаимодействие субъекта с объективным миром.

Оно выражается в том, что не только субъект воздействует на окружающую его действительность, но и полученный результат его деяния отражается затем в его сознании и влияет на его дальнейшее поведение117.

Все факторы появления административных ошибок носят вероятностный характер, так как «одни и те же причины в одних случаях способствуют См. : Безрукова Т. И. Фактическая ошибка : вопросы классификации и квалификации :

автореф. дис.... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2008. С. 14–15.

наступлению ошибки, а в других, аналогичных казусах – нет»118. Опираясь только на одни причины, можно лишь спрогнозировать вероятность возникновения административной ошибки. Несмотря на это, выявление причин и условий их возникновения является ключевым при разработке механизма по предупреждению, выявлению и исправлению ошибок.

2. Причины наступления ошибок можно выделить в два больших блока, как это предложил А.Б. Лисюткин: общеправовой и организационноправовой. К первому относятся состояние правовой культуры и правосознания органов исполнительной власти, отсутствие иерархической профессиональный уровень государственных служащих. Ко второму – слабое несовершенство в штатной расстановке и др.119.

В-третьих, в юридической литературе также выделяют внутренние и внешние причины и условия120 ошибок. Внутренние причины и условия находятся в рамках административных правоотношений и зависят от их содержания, диспропорций и т.п. К ним можно отнести противоречивость административных правовых норм, дефекты административной практики, отсутствие четкого механизма ответственности и т.п. Внешние причины стоят за пределами административных правоотношений и воздействуют на Лисюткин А.Б. Юридическое значение категории «ошибка» теоретикометодологический аспект. С. 307.

См. : Чувакова Л.А. Классификация причин-условий ошибок в профессиональной юридической деятельности // Юридические записки Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова. Выпуск 3. Ярославль : ЯрГУ, 1999. С. 53 ;

Карташов В.Н. Профессиональная юридическая деятельность : вопросы теории и практики : учеб. пособие. С. 59.

них опосредованно (например, политическая и экономическая ситуация в стране).

Классификацию причин и условий ошибок можно провести и по другим основаниям. В любом случае важно замечание С. А. Шейфера относительно многоуровневой:

– первый уровень – непосредственные причины ошибок (недостатки планирования работы, неправильное толкование нормы права и т.п.);

– второй уровень – факторы, породившие причины первого уровня (непрофессионализм, некомпетентность, недобросовестное отношение должностного лица и т.п.);

– третий уровень – факторы более общего характера, обусловившие причины второго уровня (низкий уровень правосознания общества, недостатки подготовки кадров, плохая экономическая ситуация и т.п.)121.

многоуровневой модели, включающей в себя два уровня: 1) наиболее общие причины, в первую очередь организационные и социально-правовые (например, недостатки нормативного правового регулирования системы и структуры исполнительных органов государственной власти, неэффективное неправильное толкование нормы права, недостатки подготовки кадров органов исполнительной власти, низкий уровень правосознания общества, слабое использование судебного контроля и иных способов обеспечения законности функционирования административных органов); 2) факторы, породившие причины первого уровня, – преимущественно причины субъективного характера (например, некомпетентность руководителя органа См. : Шейфер С.А. Понятие, структура и причины следственных ошибок // Вопросы юридической техники в уголовном и уголовно-процессуальном законодательстве : сб.

науч. ст.. Ярославль : Изд-во Яросл. ун-та, 1997. С. 149–152.

исполнительной власти, пренебрежительно-нигилистическое отношение государственного служащего к должностным обязанностям).

Далее подробнее рассмотрим наиболее типичные и значительные причины и условия возникновения административных ошибок. Заместитель Председателя Верховного Суда РФ В. П. Верин в своем докладе на Пленуме Верховного Суда отметил, что «следователями, прокурорами и судьями допускается довольно много ошибок, что связано как с их недостаточным нагрузкой, возросшей за последние годы и обусловленной ростом и качественным изменением преступности, а также другими факторами»122.

Такого же мнения придерживается Н.С. Кочетков: «В последнее время явно наметилась тенденция к увеличению количества ошибок, совершаемых некомпетентности в ряде юридических вопросов… Этот непрофессионализм возникает, как правило, из-за деформаций профессионального сознания высказывания правомерны и по отношению к деятельности органов исполнительной власти, которая также характеризуется низким уровнем профессиональной подготовки данной категории должностных лиц. Такой фактор связан в первую очередь с низкой правовой культурой современного общества Российской Федерации.

Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 18 ноября 1999 г. № 79 «О практике применения судами законодательства, регламентирующего направление уголовных дел для дополнительного расследования» // Бюллетень Верховного Суда РФ.

2000. № 2.

Кочетков Н.С. Юридическая ответственность и другие способы борьбы с деформациями профессионального правосознания юриста, повлекшими за собой юридическую ошибку // VII Межвузовская конференция студентов и молодых ученых г.

Волгограда и Волгоградской области «Право и юриспруденция» (Волгоград, 12–15 ноября 2002 г.) : тез. докл. Волгоград : Изд-во ВолГУ, 2003. Вып. 2. С. 17–18.

Большое количество ошибок совершается из-за пробелов и коллизий в законодательстве124, порождающих новые условия возникновения очередных толкованием норм права, отсутствием единой правоприменительной административной практики по коллизионным вопросам.

Одной из трудноразрешимых, но частых причин появления ошибок следует назвать конфликт интересов в административной деятельности разных субъектов права. Согласно п. 1 ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, «конфликт интересов – ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации»125.

См. : Лисюткин А. Б. Юридическое значение категории «ошибка»: теоретикометодологический аспект. С. 322.

О государственной гражданской службе Российской Федерации : федер. закон от июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. ФЗ от 02.02.2006 № 19-ФЗ; 02.03.2007 № 24-ФЗ; 12.04. № 48-ФЗ; 01.12.2007 № 309-ФЗ; 29.03.2008 № 30-ФЗ; 23.07.2008 №160-ФЗ; 25.12. № 280-ФЗ; 17.07.2009 № 160-ФЗ; 18.07.2009 № 187-ФЗ; 25.11.2009 № 269-ФЗ; 17.12. № 322-ФЗ; 29.01.2010 № 1-ФЗ; 14.02.2010 № 9-ФЗ; 29.11.2010 № 317-ФЗ; 28.12. № 419-ФЗ; 27.06.2011 № 155-ФЗ; 11.07.2011 № 204-ФЗ; 21.11.2011 № 329-ФЗ; с изм., внесенными ФЗ от 17.12.2009 № 313-ФЗ; 13.12.2010 № 358-ФЗ; Постановлением Конституционного Суда РФ от 22.11.2011 № 25П; ФЗ от 06.12.2011 № 395-ФЗ) // Собр.

законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215; 2006. № 6. Ст. 636; 2007.

№ 10. Ст. 1151; № 16. Ст. 1828; 2008. № 13. Ст. 1186; № 30. Ст. 3616; № 52. Ст. 6235; 2010.

№ 5. Ст. 459; 2011. № 27. Ст. 3866; № 48. Ст. 6730.

государственной службе, признана на официальном уровне. Свидетельство тому – Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)», одной из основных целей которой является «внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе»126, а также утвержденная Указом Президента РФ 10 марта 2009 г. федеральная целевая программа развития государственной службы на 2009–2013 гг., предусматривающая обязанность чиновников информировать работодателя о наличии конфликта интересов.

Конфликт интересов в системе государственной гражданской службы по своей природе и содержанию представляет собой в большей степени моральные противоречия между государственными или общественными гражданской службы и личностными интересами лица, замещающего эту должность. Хотя в центре конфликта интересов не всегда находится личностная материальная, политическая или иная заинтересованность государственного служащего, это само по себе является причиной многих должностных злоупотреблений и преступлений. В ряде случаев конфликт интересов обусловлен институциональной недостаточностью организации системы государственной власти и управления, отсутствием реальных механизмов предотвращения и преодоления негативных последствий использования должностных полномочий и возможностей в личных целях, что и приводит к совершению административных ошибок.

Конституции России, единственным источником власти в стране является ее народ. Считаете ли Вы, что государственная власть действует в соответствии с интересами основной массы населения?» (табл. 2) К сожалению, несмотря Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)» // Рос. газета. 2002. 21 нояб.

на положительную тенденцию в 2007 году по сравнению с 2005 годом, все же большинство граждан считает, что государственная власть действует не в интересах большинства населения127. Такой же позиции придерживаются и сами гражданские служащие (табл. 3) 128.

Распределение ответов граждан на вопрос «По Конституции России единственным источником власти в стране является ее народ. Считаете ли Вы, что государственная власть действует в соответствии с интересами основной массы населения?»

Мнения государственных служащих о выполняемой ими роли на работе в органах власти, 2002 г.

«Слуги короля или королевских министров»

(руководителей органов власти или подразделений) См. : Бойков В. Э. Власть и народ в России 1990-х годов и в настоящее время.Социологический Центр Российской академии государственной службы. Режим доступа :

http://www.rags.ru/node/ На основании приведенных выше опросов Социологического центра РАГС можно сделать вывод о том, что на сегодняшний день в России остро стоит проблема конфликта интересов на государственной службе, которая способствует совершению административных ошибок, нарушающих законные интересы, права и свободы граждан.

Проблема возникновения административных ошибок носит многоаспектный характер. Их наступление обусловлено множеством факторов объективной и субъективной реальности, что свидетельствует об отсутствии универсальной и абсолютной классификации всех причин и условий появления данного правового явления. Все причины административных ошибок существуют взаимосвязанно, встречаются в различных сочетаниях, одни возникают из других, образуя единую систему.

Полностью исключить административные ошибки невозможно, поскольку, во-первых, нельзя предвидеть все обстоятельства их совершения, а вовторых, невозможно исключить негативное влияние человеческого фактора.

Однако это абсолютно не отрицает, а напротив, предполагает активную работу по предупреждению и преодолению административных ошибок в деятельности органов исполнительной власти. В данной части работы нами были обозначены лишь основные аспекты этой задачи, центральным элементом которой можно назвать механизм возникновения административной ошибки, связанный с противоречием возникающим между волей властвующего субъекта публичного управления и правами и свободами человека и гражданина, порядком деятельности государственных органов, интересами государства, общества, организаций.

МЕХАНИЗМ ПО ПРЕОДОЛЕНИЮ

АДМИНИСТРАТИВНЫХ ОШИБОК:

ОСНОВНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ

Правовая система Российской Федерации не может функционировать исправления административных ошибок. Разрешить данную задачу возможно при выполнении двух условий: во-первых, необходима четкая административной ошибки, во-вторых, следует разработать ясную процедуру ее выявления. При реализации этих моментов можно будет вести речь о механизме по преодолению ошибок, который, как представляется, должен стать одним из неотъемлемых элементов правовой системы России.

В разработке данной проблематики отправным пунктом может послужить определение, данное А.Б. Лисюткиным: «Механизм [выявления, предупреждения и исправления ошибок] – это система взаимосогласованных средств и способов, которая позволяет определить условия детерминации ошибки и формализации ее юридического значения через деятельность субъектов права и принять все необходимые меры по предупреждению, выявлению и исправлению ошибки и ее негативных последствий»129.

Структурно данный правовой механизм, по мнению А.Б. Лисюткина, должен иметь, как минимум, трехуровневую систему функционирования, состоящую из следующих уровней: первый – возможность самостоятельного правоотношения; второй – возможность субъекта права обратиться в суд для Лисюткин А.Б. Юридическое значение категории «ошибка»: теоретикометодологический аспект. С. 333.

исправления допущенной ошибки; третий – деятельность суда и прокураторы по данному вопросу130.

административных ошибок должно базироваться на такой трехуровневой структуре. Основанием отнесения конкретного негативного результата деятельности органов исполнительной власти к административной ошибке следует считать, исходя из ее определения, цели и юридически значимые законодательно закрепить процедуру выявления и исправления ошибок, при этом необходимо сформировать соответствующую правовую среду, которая должна опираться, помимо всего прочего, на общественное мнение. Здесь не должны остаться в стороне такие общественно-правовые явления, как деятельность.

Для эффективного решения этой проблемы необходим комплексный подход, включающий в себя, по возможности, все необходимые средства, способы, а также условия для создания определенной правовой среды, которые в совокупности должны составлять единую систему.

правомочных осуществлять деятельность, связанную с предупреждением, выявлением, исправлением и законодательным закреплением вопросов по административным ошибкам.

Одной из превентивных мер в этом направлении может стать деятельность по улучшению качества работы органов исполнительной власти. Данному вопросу уделено много внимания как в отечественной, так и Лисюткин А.Б. Юридическое значение категории «ошибка» теоретикометодологический аспект. С. 326.

в зарубежной литературе131, но, несмотря на это, он всегда будет оставаться актуальным в любой стране, так как совершенствование государственной службы – одна из главных задач государства. Что касается проблемы создания правового механизма по преодолению административных ошибок, то здесь следует остановиться на нескольких моментах.

Во-первых, в предупреждении административных ошибок большую роль играет квалификация государственных служащих; не вызывает См., например : Костенников М.В., Куракин А.В., Трегубова Е.В. Административные запреты как средство противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации // Право и политика. 2009. № 1. С. 70–83; Какимжанов М.Т.

Государственная служба в России : история и современность // История государства и права. 2008. № 12. С. 38–40 ; Филатова А.В. Административные регламенты исполнения Федеральной службой по труду и занятости государственной функции по контролю, надзору // Трудовое право. 2008. № 7. С. 19–22 ; Долгополов О.И. Проблемы текучести кадров на государственной службе // Законодательство и экономика. 2008. № 7. С. 43–48;

Шамрай М.С. Формирование системы государственной службы Российской Федерации :

автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2008 ; Буравлев Ю.М. Юридическая ответственность в системе государственной службы : дис.... д-ра юрид. наук. М., 2011.

343 с. ; Турчинов А.И., Магомедов К.О. Кадровый потенциал государственной гражданской службы : духовно-нравственные проблемы : монография. М. : Изд-во РАГС, 2010. 122 с. ; Емельянова О.А. Необходимость совершенствования правовой регламентации принципов государственной службы // Вестник Воронежского государственного университета. Серия : Право. 2007. № 1 (2). С. 176–184 ;

Железнякова Е.А. Основные проблемы и политические аспекты реформирования государственной службы // Международная научно-практическая конференция «Преступность в России : состояние, проблемы предупреждения и раскрытия преступлений» : Сб. материалов. 2008. Ч. 1. Воронеж : Изд-во Воронеж. ин-та МВД России. С. 131–136; Щукина Т.В. Кадровая политика в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации : концептуальные подходы и административно-правовое регулирование : монография. Воронеж : Научная книга, 2011.

649 с.

сомнения, что принимать на работу их можно, лишь убедившись в достаточной квалифицированности. К сожалению, данное условие в современной России не всегда соблюдается. При этом как один из вариантов проверки уровня их знаний не только при приеме, но также и при переводе следует считать тестирование, составленное с учетом вакантной должности, то есть осуществление подбора государственных служащих по уровню их профессиональной компетенции, производимое с учетом личностных и деловых качеств. Желательно, чтобы данную проверку осуществляли независимые сотрудники, например, из другой службы или другого района.

Тестирование должно основываться на следующих целях: с одной стороны, – это определение уровня специальных знаний, полученных государственными служащими в результате профессиональной подготовки в соответствующих областях, знание ведомственных нормативных актов, способность их практического применения, а с другой стороны – определение иных индивидуально-психологических особенностей лица, претендующего на замещение той или иной государственной должности.

Сегодня тестирование проводится лишь в некоторых государственных См., например : Приказ Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 1 декабря 2005 г. № 261 «Об утверждении Регламента конкурсной комиссии Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по проведению конкурса на замещение вакантной должности федеральной государственной гражданской службы Российской Федерации и Методики проведения конкурса на замещение вакантной должности федеральной государственной гражданской службы Российской Федерации в Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» (Регистрационный № 7349 от 16 января 2006 г.) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 4 ; Приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации от профессиональной подготовки сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации» (Регистрационный № 8557 от 4 декабря 2006 г.) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 1.

проведению тестирования при приеме и перемещении государственных служащих в нормативно-правовых актах всех органов государственной власти.

В процесс развития правовой системы современной России вовлечено большое число государственных органов и должностных лиц, общественных объединений, юристов, специалистов разных отраслей знаний, в связи с этим административно-правовых средств борьбы с административными ошибками должен основываться на учете субъективных особенностей служащих в рамках формирования системы управления государственной службой посредством совершенствования механизма кадрового обеспечения, подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

Вторым ключевым моментом в системе механизма по преодолению административных ошибок могут стать административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных предусматривает разработку административных регламентов для органов исполнительной власти, детализирующих процесс осуществления их деятельности. Весь управленческий процесс складывается из множества административных процедур. Поэтому конкретизация совершенствования правового регулирования работы органов исполнительной власти должна административными регламентами.

В рамках административной реформы в России появился нормативный правовой акт, регулирующий процесс создания регламентов в органах исполнительной власти, а именно Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»133.

Помимо этого нормативного акта, большой интерес в этом направлении вызывают законопроект «Об административных процедурах» (вносился на рассмотрение в Государственную Думу – законопроекты № 64090-3 от 28 февраля 2001 г. и № 28350-4 от 16 марта 2004 г., но безрезультатно) и проект ФЗ № 95013722-1 «О федеральных органах исполнительной власти»134.

нормальному функционированию правового механизма на первом уровне, именно в этом документе необходимо зафиксировать возможность и сам процесс самостоятельного исправления ошибок, допущенных в ходе деятельности органов исполнительной власти. Проработка этого этапа позволит избежать роста жалоб и обращений в судебные инстанции, что также даст возможность более оперативно выявлять и корректировать прорабатывая деятельность конкретного органа исполнительной власти, неопределенность в ходе работы и не позволяет государственным служащим совершать «лишние» действия, а также в определенной мере устраняет противоречивость некоторых законодательных актов. Помимо регламентов, О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) : постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 (в ред. постановлений Правительства РФ от 29.11.2007 № 813, от 04.05.2008 № 331, от 02.10.2009 № 779) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 47. Ст. 4933; 2007. № 50. Ст. 6285; 2008. № 18. Ст. 2063; 2009.

№41. Ст. 4765; 2011. № 22. Ст. 3169.

См. : Законопроект «Об административных процедурах» и Законопроект ФЗ «О http://www.duma.gov.ru/index.jsp?t=lawsearch/index.html следует обратить внимание также на другие ведомственные нормативные акты, которые могут оперативно и более конкретно устранять пробелы и снимать некоторые противоречия в законодательстве.

Во многих случаях административные ошибки возникают именно из-за противоречий в действующих нормативно-правовых актах. Постоянное внимание законодателей к принимаемым законам и их систематизация должны являться неотъемлемым элементом правового механизма, особенно это касается предупредительных мер по отношению к административным ошибкам. Необходимо использовать всю совокупность определенных приемов, правил, методов, применяемых как при разработке содержания и структуры правовых актов, так и при их претворении в жизнь, то есть юридическую технику135.

В последние годы в отечественной правовой литературе заметно усилилось внимание к проблемам юридической техники136. Именно она является действенным инструментом в реализации прав и законных интересов граждан, защищая их от возможных ошибок со стороны органов государственного управления. Важно не только знать свои права, но и уметь добиваться их осуществления на практике. Современный гражданин все судебными и административными процедурами.

нормативное закрепление в регламентах Государственной Думы, Совета См. : Большой юридический словарь. 3-е изд., доп. и перераб. / под ред. проф.

А.Я. Сухарева. М. : ИНФРА-М, 2007. 858 с.

См., например : Иеринг Р. фон. Юридическая техника / сост. : А.В. Поляков,. М. :

Статут, 2008. 231 c. ; Иванюк О.А. Качество закона и проблемы юридической техники // правосудия : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2011. 26 с. ; Поленина С.В.

Юридическая техника как социальный феномен в условиях модернизации // Государство и право. 2011. № 9. С. 5–14.

Федерации и Правительства РФ и в других нормативно-правовых актах. В законопроектов137, рекомендованных Советом Государственной Думы для использования при осуществлении законопроектной деятельности. Этот документ, безусловно, способствует преодолению ошибок, связанных с содержанием и формой законопроектов; устранению разнобоя реквизитов и рубрик нормативных актов; утверждению типовой структуры, единого стиля изложения; тщательной отработке механизма действия законов.

На региональном уровне некоторые вопросы юридической техники закреплены в специальных законах («законы о законах»), посвященных правотворчеству, законодательному процессу138. К сожалеию, подобные законы существуют не во всех регионах, а обобщающий закон на данный момент в Российской Федерации отсутствует. Так Проект федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» № 96700088- Федерального Собрания Российской Федерации139. Одним из последствий отсутствия данного федерального закона можно назвать, например, сложности, возникающие при рассмотрении дел по спорам, связанным с гл.

См. : Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов. М., 2003. С. 26.

О нормативно-правовых актах Воронежской области : закон Воронежской области от 19 января 1995 г. № 11-З (в ред. законов Воронежской области от 18.07.1995 № 21-З, от 26.11.2001 № 26-III-ОЗ, от 14.11.2003 № 57-ОЗ, от 16.07.2004 № 37-ОЗ, от 12.03.2008 № 1ОЗ, от 06.10.10 № 102-ОЗ) // Коммуна. апр. 1995.№ 63; 2001. № 186; 2003. № 176; 2004. № 111; Молодой Коммунар. 2008. № 28; 2010. № 114.

О проекте федерального закона № 96700088-2 «О нормативных правовых актах Российской Федерации» : постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 12 мая 2004 г. № 491-IV ГД // Собр. законодательства Рос.

Федерации. 2004. № 21. Ст. 1982.

недействительным необходимо изначально закрепить его определение в федеральном законодательстве140. Поэтому смело можно сказать, что эффективность российского законодательства, а соответственно, и правового механизма по преодолению административных ошибок, находится в тесной, методологических правил и требований юридической техники.

Прведенные выше средства и способы выявления, предупреждения и исправления административных ошибок относились к первому уровню правового механизма. Важным элементом второго уровня являются обращения граждан в форме заявлений, предложений и жалоб. В настоящее время, как граждане, так и органы, в которые направляются обращения, руководствуются Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»141. КоАП РФ определяет порядок подачи, рассмотрения жалоб и исполнения принятых по ним решений (ст. 30.1–30.11). В отношении отдельных форм обращений граждан и порядка их рассмотрения установлены специальные частные должностные лица. Право обращения в государственные и иные органы закреплено в Конституции в качестве одного из основных прав гражданина;

также Основной закон определяет, что обращаться можно устно и письменно, индивидуально и коллективно (ст. 33).

Право на обращение принадлежит к той группе декларированных субъективных публичных прав, которые заключают в себе возможность СМ. : Обзор практики рассмотрения дел по спорам, связанным с применением главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Режим доступа :

http://irkutsk.arbitr.ru/arbitr_practice/obzori/obzor1_nalog?PHPSESSID=3e5f50e56471ab 5c431bb6b О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации : федер. закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ (в ред. ФЗ от 29.06.2010 № 126-ФЗ, от 27.07.2010 № 227-ФЗ ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 19. Ст. 2060; 2010. № 27. Ст. 3410; № 31. Ст. 4196.

частных лиц оказывать воздействие на управленческие процессы в государстве. Поэтому право на обращение непосредственно соприкасается с правом граждан на участие в управлении делами государства (п. 1 ст. Конституции РФ). Не зря основное целевое назначение административной жалобы традиционно определялось в административной науке не только как защита прав, свобод и законных интересов граждан в сфере публичного управления, но и как возможность опосредованного участия в процессе публичного управления, его корректирования, устранения недостатков управленческого воздействия, а следовательно, обеспечения режима законности. С такой точки зрения административная жалоба выступает эффективным инструментом в создании механизма по преодолению административных ошибок в деятельности органов исполнительной власти.

В настоящее время жалоба имеет достаточно объемное целевое назначение и может рассматриваться, согласно мнению В.А. Будариной как:

– средство оперативного внутрисистемного разрешения конфликтов в сфере функционирования исполнительной власти;

– способ обеспечения практической реализации иных прав, свобод и законных интересов граждан, когда административная жалоба одновременно выступает и как формальное конституционное право на обращение, и как гарантия установленных законодательством возможностей;

– гарантия привлечения к ответственности лиц, допустивших нарушения требований, установленных к осуществлению процесса управления;

– средство контроля за деятельностью органов публичной власти и их должностных лиц (служащих);

– способ определения основных параметров и направлений развития общества в целом и системы управления в частности, а также установления соответствия управляющего воздействия объективным закономерностям социальных преобразований142.

Бударина В. А. Административная жалоба : материальное и процессуальное правовое исследование. : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2007. С. 9.

Целью подачи жалобы является защита и восстановление нарушенных прав и интересов, в том числе вызванных административной ошибкой органов исполнительной власти, должностных лиц и государственных служащих. Производство по жалобе является способом устранения последующим анализом ситуации и устранением причин и условий, способствовавших допущенному нарушению, выполняют функцию обеспечения режима законности деятельности публичной власти.

Рассмотрение административных жалоб на административную ошибку является, во-первых, фактом, отражающим нарушение законности административной ошибкой, во-вторых, способом восстановления законности в конкретном правоотношении, а в-третьих, основанием привлечения к ответственности лиц, совершивших административную ошибку.

Юридические основы института административной жалобы содержатся в Федеральном законе №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Важно, что п. 1 ст. 16 данного Федерального закона предоставляет право гражданину на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных действием (бездействием) государственного органа или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда. В целях реализации права граждан на обращение необходимо разработать действенный механизм юридической ответственности, который бы начинал функционировать в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения своих обязанностей участниками правоотношений. Д. Бахрах так характеризует состояние механизма ответственности государственных служащих: «Действующее в Российской Федерации право фактически устанавливает иммунитет служащих публичных организаций от притязаний граждан, в отношении которых они совершили незаконные, нецелесообразные действия… Граждане не только не вправе привлечь, но и даже поставить вопрос о административной, ни к дисциплинарной, ни к материальной, ни к гражданско-правовой ответственности… Гражданин вправе только подавать административные жалобы на безнаказанность тех, кто нарушил его права»143.

Примером «безответственности» должностных лиц может послужить довольно детально разработанная Инструкция о порядке рассмотрения предложений, жалоб, заявлений граждан и организации приема граждан в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, утвержденная Приказом Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 1 ноября 2005 г. № 325144. В Инструкции указывается, что за некачественное разрешение поставленных вопросов виновные должностные лица могут быть привлечены к ответственности в установленном порядке. Вызывает недоумение формулировка «могут быть», вместо «должны». В таком случае вероятностный характер ответственности, которая может наступить, а может и нет, подрывает общий смысл права. Но более интересен тот факт, что принятая Приказом Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 22 декабря 2006 г. № 430 новая осуществлению личного приема граждан в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ вообще исключает Бахрах Д. Как защитить себя от произвола власти // Рос. юстиция. 2003. № 9. С. 15.

Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения предложений, жалоб, заявлений граждан и организации приема граждан в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ : приказ Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 1 ноября 2005 г. № 325 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 50.

совершенно недопустимо145. В этой связи следует особо отметить недавно появившуюся ст. 5.59 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации о нарушении порядка рассмотрения обращений граждан, согласно которой должностные лица государственных органов и административной ответственности. Несомненно, работа с обращениями граждан нуждается в правовом обеспечении, которое гарантировало бы гражданам реализацию их права на обращение в органы публичного государственных служащих.

обращений, а также о его «информационном» формате. Информационный аспект можно рассматривать с двух сторон. Во-первых, обращение граждан в государственные органы совершенно справедливо можно оценивать как законный способ получения информации. Во-вторых, «следует отметить, что это право (на обращение) предполагает и право на получение официального ответа на свое обращение»146, в котором в случае отказа в удовлетворении требований должна содержаться информация о причинах такого отказа и сведения, необходимые для обжалования принятого решения.

По мнению В. Комиссарова147, для эффективной реализации ранее указанного Федерального закона №59-ФЗ важен Федеральный закон от Об утверждении Инструкции по организации работы с обращениями граждан и осуществлению личного приема граждан в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ : приказ Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 22 декабря 2006 г. № 430 (в ред. Приказа ФСКН РФ от 15.12.2008 № 485) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 9; 2009. № 7.

Правительство Российской Федерации/ под ред. Т. Я. Хабриевой. М. : Норма, 2005.

С. 435.

См. : Закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» будет принят в России. Югра-Информ.

09 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о самоуправления»148. Данный закон устанавливает, в частности, единый порядок предоставления государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности, определяет способы обеспечения доступа к такой информации, детально закрепляет процедуру подачи запроса о получении информации и ответа на него: требования к запросу о получении информации, сроки и порядок рассмотрения запроса, требования к ответу на запрос, основания для отказа в предоставлении информации. Так, доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может, в частности, обеспечиваться такими способами, как размещение информации в сети Интернет, присутствие граждан на заседаниях коллегиальных органов, ознакомление пользователей с информацией в помещениях, занимаемых государственными органами и органами местного самоуправления, а также через библиотечные и архивные фонды, предоставление пользователям информации по их запросу.

Конечно, у этого закона есть и свои недостатки, например, касаемо определения порядка взимания платы за предоставление информации и объема информации, предоставляемой на бесплатной основе, притом что доступ граждан к Интернет и СМИ порой ограничен и требует дополнительных материальных затрат. Но несмотря на это, значение Федерального закона № 8-ФЗ для предупреждения, выявления и исправления административных ошибок трудно переоценить. Ни у кого не вызывает 20.01.2009.

http://ugrainform.ru/index.php?option=com_content&task=view&id= Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления : федер. закон от 09 февраля 2009 г. № 8-ФЗ (в ред. ФЗ от 11.07.2011 № 200-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. №7. Ст.776;

2011. № 29. Ст. 4291.

сомнения, что многие ошибки происходят именно из-за отсутствия Рекомендации Комитета Министров государствам – членам Совета Европы «О доступе к официальным документам», в которых указывается, что «обеспечение широкого доступа к официальным документам на принципах равенства и в соответствии с четкими правилами:

– позволяет людям получать адекватное представление и формировать критические суждения о состоянии общества, в котором они проживают, и органах власти, которые ими управляют, способствуя тем самым вовлечению осведомленной общественности в дела, представляющие всеобщий интерес;

– укрепляет действенность и эффективность функционирования органов власти и помогает поддерживать их единство, противодействуя опасности коррупции;

– способствует утверждению легитимности административных властей как общественных органов и укреплению доверия к ним со стороны населения»149.

Доступность информации позволит многим гражданам выявлять ошибки в деятельности органов государственной власти с помощью института обращений, что, в свою очередь, должно являться сдерживающим фактором для государственных служащих в процессе их работы. Этот правовой институт должен действовать эффективно, так как он выступает одним из индикаторов уровня демократизации государства. Здесь очень важно соблюдать право граждан на свободу волеизъявления; никакие внешние препятствия не должны мешать им в этом, особенно со стороны исполнительной власти. Поэтому в любом правовом государстве должен существовать следующий баланс: право государства применять властные полномочия должно быть уравнено правом граждан обжаловать акт, Волчинская Е.К. О проекте федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Информационное право. 2007. № 1(8).

требовать его пересмотра, отмены, изменения. С одной стороны, жалобы обеспечивают защиту прав граждан и оперативное исправление допущенных ошибок. С другой стороны, они способствуют устранению недостатков в работе субъектов власти, укреплению законности, выявлению слабых мест в деятельности, и, как следствие, улучшению работы администрации.

Жалоба всегда является как средством защиты прав, свобод и законных интересов индивида, нарушенных деяниями или актами государственных органов, иных структур, должностных лиц, служащих, так и одним из средств осуществления этих прав. Путем подачи жалобы граждане реализуют предоставленные им государством права или требуют восстановления нарушенных прав150. В нашей стране корректно выделять два порядка обжалования: административный (внесудебный) и судебный.

Помимо данных порядков обращения граждан можно законодательно закрепить в нормативном акте обязанность руководителя государственных органов или начальников структурных подразделений вести книгу по учету предложений, заявлений и жалоб граждан о работе государственных служащих, включая совершенные ими административные ошибки. Записи в этой книге должны влиять на принятие решений относительно поощрений, дисциплинарных взысканий, продвижений по службе и других способов мотивации увеличения эффективности работы государственныхслужащих.

Деятельность органов государственной власти в этом направлении предупреждению и исправлению административных ошибок.

В Российской Федерации существуют три основных государственных вневедомственных института, куда может обратиться человек с жалобой на неправомерные действия органов государственного управления:

прокуратура, депутаты и Уполномоченный по правам человека.

См. : Хаманева Н.Ю.

Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М. : Ин-т гос. и права Рос. акад. наук, 1997. С. 13.

Обращения к депутатам являются одной из традиционных форм обжалования тех или иных действий органов государственного управления.

Если не принимать во внимание качество современного депутатского корпуса, отметим здесь отсутствие у депутатов реальных возможностей и указанных в полученных ими обращениях, а также сугубо рекомендательный характер их обращений к государственным служащим.

прокурорский надзор должен выступать гарантом обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

административных ошибок, прокурорское реагирование должно быть направленно на их предупреждение или устранение, с применением государственного принуждения и убеждения. Одним из приоритетных административном судопроизводстве в целях защиты прав и свобод человека и гражданина от административного произвола и административных барьеров151.

взаимодействия органов прокуратуры с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченными в субъектах Федерации, а также правозащитными организациями в целях повышения эффективности обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации.

Институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмена) появился в России сравнительно недавно. Его достоинства – это возможность См. : Буянский С. Г. Особенности деятельности российской прокуратуры в условиях административно-правовой реформы : автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2006.

проведения независимого расследования в ходе рассмотрения принятой жалобы и то, что он не входит ни в какую властную вертикаль и не обязан никому подчиняться. При этом омбудсмен занимает высокий статус в государственной иерархии (только они, наряду с губернаторами регионов, приносят присягу при вступлении в должность). Рекомендательный характер их решений компенсируется быстротой их действий по расследованию и возможностью использовать в своей работе нестандартные методы и решения. С юридической точки зрения институт омбудсмена соединяет в себе силу законодательной власти, энергичность исполнительной и мудрость власти судебной.

Наконец, как показывает опыт омбудсменов других стран, предметом их администрирования», то есть ситуации, когда права и интересы человека нарушают административные ошибки государственных служащих. Поэтому институт омбудсмена, или Уполномоченного по правам человека, можно рассматривать как один из перспективных элементов правого механизма в процессе решения задачи административной реформы по становлению институтов вневедомственного обжалования действий сотрудников администрации. Главная сложность для деятельности Уполномоченного по правам человека – это создание в гражданском обществе и структурах власти политической и правовой культуры, в рамках которой российский омбудсмен сможет эффективно выполнять возложенные на него функции. Этот процесс займет больше времени, чем законопроектные работы и формирование самой службы Уполномоченного. Именно принятие соответствующего «омбудсменовского» мышления, включающего в себя терпимые взаимоуважающие отношения гражданина и государственных служащих, потребует многих лет.

акцентирован в большей мере на защиту государства и его институтов, чем на обычных граждан, к тому же сейчас наблюдается рост критической массы нарушений конституционных прав. Омбудсмен должен стать неотъемлемой частью сформировавшегося на данный момент механизма правовой защиты, учитывая то обстоятельство, что он не располагает императивными правовыми средствами воздействия на соответствующие государственные органы. Уполномоченный по правам человека и гражданина должен помочь в создании «каналов общения» между государственным аппаратом и гражданами. Но при этом он не должен рассматриваться как альтернатива суду или прокуратуре. Российский Уполномоченный по правам человека и гражданина не должен нарушать сложившегося равновесия между государственными органами. Особенно важно избежать конфликта юрисдикции Уполномоченного и прокуратуры.

основные подходы к охране и защите прав человека. Здесь же прописан судебный контроль за деятельностью органов государственной власти (ст. Конституции РФ), который в первую очередь связан с обеспечением конституционного права человека и гражданина на государственную защиту его прав и свобод (ст. 45 Конституции РФ). То, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу и прямое действие, не исключает необходимости конкретизации и детальной разработки юридических процедур, в рамках человека. В современных российских условиях следует совершенствовать способы защиты прав граждан в сфере деятельности исполнительной власти.

В частности, с этой целью был принят Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»152. Данный нормативный акт должен помочь О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля : федер.

закон РФ от 26 декабря 2008 г. № 294 – ФЗ (в ред. ФЗ от 28.04.2009 № 60-ФЗ, от 17.07.2009 № 164-ФЗ, от 23.11.2009 № 261-ФЗ, от 27.12.2009 № 365-ФЗ, от 22.04.2010 № субъектам предпринимательства следить за соблюдением государственными органами (их должностными лицами) предписаний, касающихся проведения мероприятий по контролю, поскольку нарушение практически каждого из них при наличии определенных условий может служить основанием для признания акта недействительным в судебном или административном порядке (что закреплено в ст. 21, 23 и 24 ФЗ № 294-ФЗ от 26.12.2008).

Следовательно, этот закон способствует выявлению и предупреждению административных ошибок, так как он призван «регулировать общественные индивидуальными предпринимателями и органами государственного и обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними муниципальных образований»153. Благодаря данному закону, можно будет обжаловать также и формальные ошибки, допущенные в ходе осуществления государственного контроля (надзора), такие, например, как несоблюдение сроков проверок, неправильное оформление акта проверки, отсутствие требуемых оснований и др. В Пояснительной записке к проекту этого 65-ФЗ, от 26.04.2010 № 66-ФЗ, от 27.07.2010 № 191-ФЗ, от 27.07.2010 № 224-ФЗ, от 27.07.2010 № 227-ФЗ, от 30.07.2010 № 242-ФЗ, от 28.12.2010 № 408-ФЗ, от 21.04.2011 № 69-ФЗ, от 04.06.2011 № 123-ФЗ, от 01.07.2011 № 169-ФЗ, от 18.07.2011 № 242-ФЗ, с изм., внесенными Федеральным законом от 21.11.2011 № 327-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249; 2009. № 18. Ст. 2140; № 29. Ст. 3601; № 52.

Ст. 6441; 2010, № 17. Ст. 1988; № 18. Ст. 2142; № 31. Ст. 4160, 4193, 4196; 2011. № 1. Ст.

20; № 7. Ст. 905; № 17. Ст. 2310; № 23. Ст. 3263; № 30 (ч. 1). Ст. 4590; № 48. Ст. 6728.

Пояснительная записка к проекту федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля (надзора)». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

федерального закона отмечено, что его «реализация позволит … снизить предпринимательскую деятельность»154.

Не менее важен другой нормативный акт в сфере защиты прав граждан – Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»155. Именно он определяет основной порядок подачи жалоб в суд на органы государственной власти. В нем особо подчеркивается, что «ответственность государственного служащего наступает в связи с его обязанностью признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», статьями 4, 15 и 18 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»156.

Закон от 27 апреля 1993 г. сформировал единый механизм судебной защиты для всех граждан России, за исключением военнослужащих, для которых действуют специфические правила, связанные с особенностями их рода деятельности. Для этой категории населения созданы специальные Пояснительная записка к проекту федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля (надзора)». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан :

закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 (в ред. ФЗ от 14 декабря 1995 №197 – ФЗ, от 09.02.2009 № 4-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1993. № 19. Ст. 685; 1995.

№ 51. Ст. 4970; 2009. № 7. Ст. 772.

О системе государственной службы : федер. закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (в ред. ФЗ от 11.11.2003 № 141-ФЗ, от 06.07.2006 № 105-ФЗ, от 01.12.2007 № 309-ФЗ, от 28.12. № 419-ФЗ, с изм., внесенными ФЗ от 06.12.2011 № 395-ФЗ) // Собр. законодательства Рос.

Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063; № 46 (ч. 1). Ст. 4437; 2007. № 49. Ст. 6070; 2011. № 1.

Ст. 31; № 50. Ст. 7337.

военные суды. Право военнослужащих и других граждан на судебную защиту основывается непосредственно на ст. 46 Конституции РФ, а также на ст. 2 и 22 российской Декларации прав и свобод человека и гражданина от 5 сентября 1991 г.157.

Обжалование административных решений играет одну из центральных ролей в правовом механизме по преодолению административных ошибок.

Его позитивное значение состоит в том, что сам факт его существования положительно влияет на деятельность исполнительной власти, выступая в качестве сдерживающего фактора. Как свидетельствует полученный опыт, данный правовой институт выполняет двойную функцию. С одной стороны, суд обеспечивает законность, восстанавливает справедливость и заставляет исправлять допущенные ошибки. С другой стороны, повышается уровень работы исполнительных органов государственной администрации по делам, способствует предупреждению совершения административных ошибок, в итоге реже возникает потребность в судебной защите.

Не вызывает сомнения, что именно суды, принимающие обязательные решения, являются наиболее эффективной формой в структуре правового административных ошибок. Основная проблема заключается в длительности рассмотрения, которое может длиться месяцами и даже годами (в случае неявки ответчика – представителя администрации – в суд, рассмотрение дела, как правило, откладывается, иногда по 10-15 раз). И даже после уже принятого решения гражданин может очень долго ждать, пока найдется время у судебного исполнителя. Одним из выходов из данной ситуации может стать система специальных административных судов (не зависимых от органов государственной администрации и от судов общей юрисдикции), Декларация прав и свобод человека. М. : РИОР, 2008. С. 11.

отечественной литературе уделяется много внимания158.

административный суд делает более значительный акцент на специфике дел, подчеркнуть, что Конституция РФ (особо надо отметить ст. 118, которая Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»159 направлены на развитие всех форм осуществления судебной власти, но, к сожаленью, в настоящий момент специализированные административные суды так и не созданы.

Многочисленные дискуссии по этому вопросу в 2000 г. привели к внесению Верховным Судом Российской Федерации в Государственную Думу проекта Федерального конституционного закона «О федеральных См., например : Соколов И.А. Кодекс административного судопроизводства : анализ спорных положений. Перспективы процессуального обеспечения деятельности судов по рассмотрению административно-правовых споров // Закон и право. 2009. № 1. С. 58–62 ;

Комлев С.В. Некоторые доводы в пользу создания в России системы административных судов // Рос. судья. 2008. № 4. С. 33–35 ; Сергеев Ю.В. Проблемы учреждения системы административных судов в Российской Федерации : автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2007 ; Старилов Ю.Н. Административные суды в России : новые аргументы «за» и «против». М. : Норма. 2004. 128 c. ; Безлепкина О.В. Институт администратора суда : к вопросу о проблемах функционирования // Закон и право. 2011. № 2. С. 105–108.

О судебной системе Российской Федерации : федер. конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1 - ФКЗ (в ред. ФКЗ от 15.12.2001 №5-ФКЗ, 04.07.2003 №3-ФКЗ, 05.04.2005 №3- ФКЗ; 09.11.2009 № 5-ФКЗ; 27.12.2009 № 9-ФКЗ; 06.12.2011 № 4-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 1. Ст. 1; 2001. № 51. Ст. 4825; 2003. № 27 (ч. 1). Ст. 2698; 2005. № 15. Ст. 1274; 2009. № 45. Ст. 5262; № 52 (1 ч.). Ст. 6402; 2011.

№ 50. Ст. 7334.

современной истории России официальная попытка решить давно назревшую проблему в институциональном плане – но, к сожалению, он остался только феврале 2008 г., по которому был назначен ответственный комитет - Комитет государственному строительству.

Данный затянувшийся во времени процесс требует неотлагательного разрешения. Сейчас необходимо придать ему новый импульс и закрепить данный институт законодательно, так как с каждым годом количество обращений граждан в суды с исками на неправомерные акты и действия органов публичной администрации, то есть государственных органов и органов местного самоуправления лишь увеличивается. При этом нередко Верховный или Высший Арбитражный суды признают не соответствующими федеральному закону некоторые нормативные акты Правительства или федеральных министерств. И в районных судах многих регионов почти половину гражданских дел составляют именно споры граждан с органами государственной власти и местного самоуправления.

Это свидетельствует о том, что институт административной юстиции, то есть судебный контроль за публичной властью, уже получил свое развитие в Российской Федерации. Но возрастающее количество таких дел говорит о необходимости создания специальных административных судов и принятия Кодекса об административном судопроизводстве в РФ.

Защита прав граждан от административных ошибок – одна из трудно разрешаемых на практике проблем, так как она затрагивает все уровни взаимодействия гражданина с органами государственной власти и требует всестороннего подхода. Основным гарантом прав и свобод человека должен См. : Законопроект «О федеральных административных судах в Российской http://www.duma.gov.ru/index.jsp?t=lawsearch/index.html быть независимый суд, способный пресечь административный беспредел.

Особо следует обратить внимание на защиту граждан от административных ошибок в сфере применения различных видов административного принуждения, что напрямую связано с доступом к правосудию, то есть к судебному разрешению спора с органами публичной власти.

С другой стороны, специальные суды должны помочь в решении еще одного вопроса, требующего разрешения, – обеспечение процессуальной экономии, поскольку административные дела должны рассматриваться намного оперативнее, нежели гражданские, иначе успешность реализации целей и задач административной юстиции вызывает сомнения. При этом нельзя упускать из виду то обстоятельство, что по административным делам должен действовать принцип «презумпции виновности государственного органа или должностного лица» – субъект публичной власти должен доказать суду, что его действия безупречны и безошибочны с точки зрения закона.

Именно это условие отличает состязательную модель гражданского процесса от следственно-состязательных условий при административном судопроизводстве.

Все это говорит о необходимости объединения усилий научного и общественных организаций по развитию административной юстиции как комплексной системы разрешения административно-правовых споров, обжалования неправомерных действий администрации161.

Подводя итог, обозначим основные направления, которые должны быть детально проработаны для создания эффективного правого механизма по преодолению административных ошибок:

квалификации и переподготовку специалистов;

См. : Сунгуров А.Ю. Институт обжалования административных решений : на пути к административной юстиции // Актуальные экономические проблемы России. 2006.

– совершенствование компетенции государственных служащих;

– улучшение юридической техники, обеспечение высокого качества правотворчества;

– разработка во всех ведомствах административных регламентов и процедур и усиление внимания к роли ведомственных нормативно-правовых актов;

– уменьшение противоречивости принимаемых законодательных актов и систематизация действующего законодательства, улучшение юридической техники;

– усиление внимания к общественному контролю и к общественной экспертизе законопроектов;

– создание специализированных административных судов и Кодекса об административном судопроизводстве.

Предложенные способы и средства, способствующие формированию эффективного правового механизма по преодолению административных ошибок, носят общий характер и не исключают дополнений и изменений.

Вместе с тем, для решения данной проблемы должен использоваться выше обозначенный комплексный подход, способный укрепить законность и правопорядок и помочь в становлении правового государства в России.

как барьер для формирования административных ошибок Создание любого нового правового механизма требует изменений.

Совершенствование административной системы целой страны – сложная задача, которая не может быть решена за один день, требуется не один год для налаживания данной сферы. Распад СССР, принятие новой Конституции и переход к совершенно другой системе управления государством со временем привели к необходимости проведения в России административной реформы. Изменения, вызванные данной реформой, должны были затронуть многие сферы государства и в итоге привести к повышению эффективности деятельности исполнительной власти во всех областях, что, в свою очередь, должно было стать одним из барьеров для возникновения административных ошибок в деятельности органов государственной власти Российской Федерации. В данном параграфе попытаемся выяснить (по состоянию на 2011 год), какие изменения произошли в административной сфере и как они сказались на механизме появления ошибок, а также сформулировать предложения по проведению дополнительных мероприятий, необходимых для завершения административной реформы в данном направлении.

Любое реформирование имеет определенную цель, задачи и способы их достижения. А.Б. Агапов определил, что цель и задача административной реформы в России – «гармонизация публичной власти в той степени, которая обеспечивает равновесие ее структурных элементов, стабильность системных связей, предотвращение злоупотреблений со стороны тех или иных ветвей власти. Любая реформа публичной власти должна быть направлена в конечном итоге на сохранение конституционных принципов единства государства, единства системы государственной власти, органов государственной власти. Это является условием реализации принципа Конституции Российской Федерации, согласно которому «человек, его права и свободы являются высшей ценностью»162.

В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг. отмечается, что по состоянию на 2006 г. «стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть мероприятий административной реформы. По ряду ее приоритетных направлений работы еще не начаты» 163.

К числу нерешенных задач административной реформы Концепция относит отсутствие разработанных стандартов качества и доступности государственных услуг, а также административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. В связи с этим в каечстве основных задач определены: повышение эффективности государственного управления; строгое соблюдение государственными служащими законности; предоставление ими качественных публичных услуг населению; обеспечение права граждан на объективную информацию.

Отмечается, что должны получить развитие меры, направленные на предпринимательстве и предусматривающие повышение эффективности государственного контроля и надзора, других форм государственного регулирования административного характера. Не разработаны также и Агапов А.Б. Становление и развитие постсоветской административно-правовой науки // Административное право : теория и современность. Сб. науч. тр., посвященный 100-летию со дня рождения С. С. Студеникина / под ред. Л. Л. Попов. М. :ТК Велби, изд-во Проспект, 2006. С. 61.

Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010г.х :

Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р (в ред. Распоряжения Правительства РФ от 09.02.2008 № 157-р, Постановления Правительства РФ от 28.03. № 221) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 46. Ст. 4720; 2008. № 7. Ст.

633; № 14. Ст. 1413.

территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также взаимодействие органов исполнительной власти с гражданским обществом. Кроме того, необходимо повысить уровень государственной власти164.

Ядром административной реформы, а также одним из способов по уменьшению числа совершаемых административных ошибок, должны стать планомерные законодательно оформленные действия специально созданных корректировке системы органов исполнительной власти и управления кадрами государственных служащих.

Одно из приоритетных направлений в реформе, согласно Указу исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 (в ред. от 22.06. государственной власти приводит к путанице, неудобству граждан при обращении в эти органы, неразберихе между различными структурами и т.п., что, в свою очередь, и порождает административные ошибки.

См. : Логунов А.Б. Административная реформа в Российской Федерации : основные этапы реализации // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2006. № 22 (310).

О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти : указ Президента РФ от 9 марта 2004г. № 314 (в ред. указов Президента РФ от 20.05.2004 № 649, 14.11. № 1319, 23.12.2005 № 1522, 15.02.2007 № 174, 24.09.2007 № 1274, 12.05.2008 № 724, 07.10.2008 № 1445, 25.12.2008 № 1847, 22.06.2010 № 773; с изм., внесенными Указами Президента РФ от 15.03.2005 № 295, 27.03.2006 № 261, 22.06.2009 № 710) // Собр.

законодательства Рос. Федерации. 2004. №11. Ст. 945; 2004. № 21. Ст. 2023; 2005. № 47.

Ст. 4880; 2005. № 52 (ч.3). Ст. 5690; 2005. № 12. Ст. 1023; 2006. № 14. Ст. 1509; 2007. № 8. Ст. 978; 2007. № 40. Ст. 4717; 2008. № 41. Ст. 4653; 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6366, 2009.

№ 26. Ст. 3167; 2010. № 26. Ст. 3331.

Для борьбы с избыточными функциями первоначально необходимо их идентифицировать, что, по мнению А.Ф. Ноздрачева, означает их проверку на предмет: соответствия целям и задачам государственной политики в соответствующей сфере общественных отношений; адекватности форм и методов реализации функции в современных условиях; легитимности;

соответствия необходимому уровню власти166.

При выявлении таких функций должны быть предприняты мероприятия по их упразднению: сокращение или прекращение исполнения функций или передача их на исполнение другому субъекту.

Еще к концу 2005 г. предполагалось довести долю требующих ликвидации функций, по которым начата программа ликвидации, до 50 % от общего числа таких функций в федеральных органах исполнительной власти. К концу 2007 г. ликвидационными программами должны были быть охвачены уже 100 % имеющихся на тот момент избыточных функций федеральных органов исполнительной власти167.

В 2007 г. в ходе подготовительной работы Правительственной комиссией по проведению административной реформы были проанализированы функции. Из них признаны избыточными – 1468, дублирующими – 263, требующими изменения – 868. Эти цифры были опубликованы в СМИ, но не прокомментированы специалистами. Бесспорно, это помогло сократить часть объема работы, выполняемой государственными служащими, но при этом значительно не повлияло на уменьшение численности аппарата и на качество его работы. Количественное сокращение «функциональных действий»

чиновников повлекло за собой написание пространных регламентов См. : Ноздрачев А.Ф. Административная реформа : Российский опыт // Теория и практика административного права и процесса : материалы Всерос. науч.-практ. конф., посвященной памяти профессора В.Д. Сорокина (пос. Небуг, 13–14 октября 2006 г.) / отв.

ред. В.В. Денисенко, А.Г. Эртель. Краснодар : Изд-во Кубанькино, 2006. С. 15.

См. : Шаров А.В. Об основных элементах административной реформы // Журнал рос.

права. 2005. № 4.

(инструкций), связанных с предоставлением определенных управленческих услуг. Порядок, принятый на федеральном уровне, уточняется в регионах. Но за внутреннее их синхронное соединение (между ведомственными службами) пока никто не отвечает. К 2007 г. не были созданы и регламенты предоставления многих услуг168.

К 2010 г. количество административных регламентов значительно возросло, но задача по сокращению избыточных функций так и не реализована до конца на практике. О том, что у органов исполнительной власти по состоянию на 2010 г. все еще присутствуют избыточные функции, порождающие административные ошибки, свидетельствует анализ ФАС. Как сообщил глава ФАС Игорь Артемьев на заседании совета председателей комитетов Торгово-промышленной палаты, на подходе – серьезные изменения в системах образования, здравоохранения, строительства и техрегулирования. Игорь Артемьев вновь напомнил, что большую часть чиновники. И каким бы ни был контроль, при существующей системе излишнего госрегулирования будет продолжаться воспроизводство этих Премьер-министра РФ Правительственная комиссия по проведению административной реформы дала задание рабочей группе, возглавляемой Игорем Артемьевым, проанализировать функции и полномочия органов власти.