«АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОШИБКА: ПРАВОВОЕ СОДЕРЖАНИЕ, ЗНАЧЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРЕОДОЛЕНИЯ ...»

Первым такому анализу подверглось Министерство сельского хозяйства.

Правительственная комиссия согласилась с выводами рабочей группы ФАС о том, что около 60 функций этого министерства и его подразделений являются См. : Бакушев В. В. Административная реформа : вехи трудного пути // Наша власть :

дела и лица. 2007. № 7.

избыточными, а вся их «польза» состоит в создании бессмысленных препятствий для бизнеса и благодатной почвы для коррупции169.

Из этого следует, что процесс по сокращению избыточных функций не завершен и будет продолжаться еще много лет. Интересным в этом контексте представляется мнение А.В. Мартынова о «невозможности в настоящее время определить адекватность формы и методов реализации функции целям законотворческих ошибок, существенным образом влияющих на качество принимаемых управленческих решений»170. Здесь же следует отметить, что у любого государства есть неотъемлемые государственные функции. В Российской Федерации они закреплены Постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451 (в ред. Постановления Правительства РФ от 24.12.2009 № 1086) «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы» 171 и не подлежат устранению. К ним относятся:

1) принятие нормативных актов; 2) контроль и надзор; 3) управление государственным имуществом; 4) оказание государственных услуг.

Следующим способом достижения целей административной реформы является совершенствование структуры органов государственного управления. С 2004 г. система федеральных органов исполнительной власти См. : Смолякова Т. ФАС обнаружила у федеральных министерств слишком много ненужных функций // Рос. газета. 2010. 18 фев.

См. : Мартынов А.В. Проблемы правового регулирования административного надзора в России. Административно-процессуальное исследование : монография. М. : NOTA BENE, 2010. С. 77.

О Правительственной комиссии по проведению административной реформы :

постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451 (в ред. Постановлений Правительства РФ от 21.05.2004 № 248, 04.09.2006 № 536, 14.04.2007 № 227, 28.03.2008 № 221, распоряжения Правительства РФ от 25.08.2008 № 1257-р, Постановлений Правительства РФ от 05.08.2009 № 636, 24.12.2009 № 1086) // Собр. законодательства Рос.

Федерации. 2003. № 31. Ст. 3150; 2004. № 22. Ст. 2179; 2006. № 37. Ст. 3878; 2007. № 17.

Ст. 2043; 2008. № 14. Ст. 1413; 2009. № 52 (ч. 2). Ст. 6609.

подверглась серьезным изменениям. В соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 (в ред. от 22.06.2010 № 773) она представлена тремя видами организационно-правовых форм: федеральными министерствами, персональная ответственность теперь возлагается на руководителя федеральной службы или агентства. Необходимо отметить и сам процесс распределения функций между органами. До проведения административной реформы было сложно определить принадлежность конкретной функции конкретному органу власти. Сейчас же, согласно трехуровневой структуре государственных органов власти, министерствам отведены функции по контролю и надзору, а агентствам – по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом.

Л.А. Калинина отмечает во всем этом следующий положительный момент:

как «с одной стороны, перераспределение функций в рамках одной и той же организационно-правовой формы, с другой – вертикальная специализация и создание многоступенчатой министерской системы»172.

Но при этом следует указать на несовершенство созданной системы органов исполнительной власти, которое служит одной из причин появления административных ошибок. Например, федеральные агентства относятся к одинаковые требования, но при этом они значительно отличаются друг от друга по уровню подчиненности и объему возложенных на них полномочий.

Так, агентства, входящие в состав министерской системы, в отличие от Калинина Л. А. Особенности правового положения федеральных органов исполнительной власти на современном этапе // Административное право : теория и современность : сб. науч. тр., посвященный 100-летию со дня рождения С.С. Студеникина / под ред. Л.Л. Попова. С. 80.

Правительство РФ, осуществляют управленческие мероприятия (прогнозирование, программирование, финансирование и т.п.) и не имеют государственно-властных полномочий.

Другим нерешенным вопросом осталось отнесение и разграничение государственно-управленческих действий, так в первом случае они именуются как контрольно-надзорные и относятся к федеральным службам (регистрация документов, прав, издание индивидуальных правовых актов, выдача лицензий), во втором – как правоприменительные и закрепляются за агентствами (издание индивидуальных правовых актов, ведение реестров, кадастров и регистров), а в третьем – как функции нормативного регулирования.

Следует остановиться и на факте создания «суперминистерств», занимающихся управлением ряда отраслей, и за которыми закреплен целый ряд различных по содержанию функций. Здесь весьма показательно министерств очевидна, не зря с 2004 г. происходят постоянные изменения в объединении, переименовании, перераспределении функций различных просуществовало чуть более двух месяцев, после чего на его базе были созданы два самостоятельных министерства: Министерство транспорта РФ и Министерство информационных технологий и связи РФ (Министерство связи и массовых коммуникаций РФ с 2008 г.). Следует предположить, что изменения в данном направлении будут происходить постоянно, вызывая трудности в деятельности министерств в связи с постоянно изменяющимися функциями и условиями их существования.

Здесь же следует остановиться на таком факте, как отсутствие в настоящий момент должной правовой регламентации правого статуса федеральных министерств. Анализ Положений о федеральных министерствах наглядно показывает, что в них отсутствуют важные разделы, определяющие особенности функционирования федеральных министерств в отличие от других органов государственной власти (например, раздел о целях, порядке взаимодействия с другими органами, ответственности и т.п.) То же самое можно сказать и по отношению к федеральным службам, и к федеральным агентствам.

Частые перемены в структуре и функциях органов исполнительной власти, неопределенность в конкретных целях, задачах, ответственности должностных лиц приводят к тому, что государственные служащие зачастую не успевают привыкать к новым условиям и требованиям, что вызывает сбои при выполнения ими своих должностных обязанностей. В итоге их деятельность не является нормальной, эффективной и планомерной, что и приводит к появлению административных ошибок.

Для создания системы эффективного исполнения функций органами исполнительной власти необходимо провести процедурную реформу, которая должна быть основана на отсутствующем в Российской Федерации Законе об административных процедурах. Исходя из интересов граждан и административной процедуры функцией правовой защиты, которая, как и в административном судопроизводстве, послужит защите индивидуальных прав и приведет к тому, что административные органы в каждом отдельном случае будут взвешивать общественные и частные интересы. К этому подходу, при котором права каждого гражданина учитываются надлежащим образом, обязывают основные нормы Конституции173. Регламентация административных процедур должна ориентировать органы исполнительной власти на обеспечение:

– полноты, всесторонности и объективности анализа проблем и задачи правильного применения закона;

– необходимых условий для реализации прав, законных интересов и обязанностей граждан и юридических лиц;

См. : Деппе Й. Реформа административного права в странах СНГ // Юрист. 2005. № 1.

– развития демократических начал в управлении, участия в нем структур гражданского общества и учета мнения граждан;

– предоставления значимых публичных услуг;

– эффективности взаимодействия с другими государственными органами, гражданами и юридическими лицами, выступающими потребителями услуг;

– экономии сил, средств и служебного времени государственных служащих;

– реализации принципа ответственности каждого органа исполнительной власти, должностного лица за порученное дело174.

Процедурная реформа должна не только сделать более эффективной государственную службу, но и изменить принципы работы государственных служащих, вменив им в обязанность предоставление информации гражданам, предусмотрев ответственность за неправомерный отказ и совершаемые административные ошибки и т.д.

Процедурная реформа так и осталась не реализованной на практике, но Концепция проведения административной реформы в РФ в 2006-2010 гг.

уделила много внимания другому важному аспекту – административным регламентам, определяющим функции, права, цели и процедуры для каждого органа исполнительной власти в целом, для его структурных подразделений и обязанности по каждой должности государственной службы. Регламент – это в первую очередь порядок деятельности, описание процедур и обеспечение их публичности. Таким образом, регламенты должны были быть созданы лишь после принятия Закона об административных процедурах.

Об административных регламентах шла речь 9 декабря 2008 г. на прессконференции в Министерстве экономического развития РФ, посвященной подведению итогов первого Всероссийского мониторинга внедрения административных регламентов в рамках административной реформы. Там См. : Административная реформа в России : науч.-практ. пособие / под ред.

С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М. : Юридическая фирма «КОНТРАКТ» ; ИНФРА-М, 2006. С. 14.

административным регламентам при Правительственной комиссии по проведению административной реформы отметил, что «ключевая проблема любой исполнительной власти — это ее закрытость. Закрытость чиновников от тех, кто обращается в органы власти, закрытость одних органов власти от других, непонятность процедур, которыми руководствуются те или иные работники исполнительных органов. Все это уже является некоторой имманентной чертой государственной власти. На самом деле такого рода болезни, как волокита, коррупция, искусственное затягивание тех или иных безалаберности — приводят к отчуждению власти от общества, и к тому, что на чиновника начинают смотреть, как на человека, от которого ничего хорошего в принципе ждать невозможно. Самое курьезное, что и государственные служащие часто попадают в такое же положение по отношению к смежному ведомству, когда они туда что-то посылают, а потом оказываются в той же ситуации, как и проситель какого-нибудь, например, малого предприятия»175.

Одним из ключевых моментов процесса создания административных регламентов в РФ стало принятие Правительством РФ Постановления от 11 ноября 2005 г № 679 (в ред. Постановлений Правительства РФ от 29.11.2007 № 813, 04.05.2008 № 331, 02.10.2009 № 779)176 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения Вуколов Н. Правила игры для чиновников и граждан // Новостная служба портала ГУВШЭ. Режим доступа :

http://www.ar.gov.ru/ru/ar/monitoring/monitoring_news/index.php?id4= О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) : постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 (в ред. Постановлений Правительства РФ от 29.11.2007 N 813, от 04.05.2008 № 331, от 02.10.2009 № 779) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 47. Ст. 4933; 2007. № 50. Ст. 6285; 2008. № 18. Ст. 2063; 2009.

№ 41. Ст. 4765; 2011. № 22. Ст. 3169.

государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг», к которому Министерством экономического развития и торговли РФ были подготовлены соответствующие методические рекомендации. Примерно тогда же Правительство РФ утвердило «Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»177 и «Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти РФ разработали и утвердили свои регламенты, которые по своей сути должны были стать одним из основных барьеров в появлении административных ошибок. При разработке административных регламентов с учетом действующей системы нормативно-правовых актов должны быть устранены избыточные функции, упрощены административные процедуры, закреплена персональная ответственность должностных лиц. Для Типовой Регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти : постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 (в ред.

Постановлений Правительства РФ от 15.10.2007 № 675, 21.02.2008 № 112, 28.03. № 221, 07.11.2008 № 814, 17.03.2009 № 242, 30.04.2009 № 389, 15.06.2009 № 477, 16.11.2009 № 936, 30.11.2009 № 967, 20.02.2010 № 72, 24.05.2010 № 363, 24.09. № 745, 16.08.2011 № 681, 19.08.2011 № 705, с изм., внесенными Постановлением Правительства РФ от 06.04.2011 № 252) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005.

№ 31. Ст. 3233; 2007. № 43. Ст. 5202; 2008. № 9. Ст. 852; № 14. Ст. 1413; № 46. Ст. 5337;

2009. № 12. Ст. 1443; № 19. Ст. 2346; № 25. Ст. 3060; № 47. ст. 5675; № 49. Ст. 5970; 2010.

№ 9. Ст. 964; № 22. Ст. 2776; № 40. Ст. 5072; 2011. № 15. Ст. 2131; № 35. Ст. 5092.

Типовой Регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти :

постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 (в ред. Постановлений Правительства РФ от 11.11.2005 № 679, 15.10.2007 № 675, 21.02.2008 № 112, 28.03. № 221, 10.03.2009 № 219, 15.06.2009 № 477, 05.10.2009 № 805, 30.11.2009 № 967, 24.05.2010 № 363, 24.09.2010 № 745, 16.08.2011 № 681, 19.08.2011 № 705) // Собр.

законодательства Рос. Федерации. 2005. № 4. Ст. 305; № 4. Ст. 305; № 47. Ст. 4933; 2007.

№ 43. Ст. 5202; 2008. № 9. Ст. 852; № 14. Ст. 1413; 2009. № 12. Ст. 1429; № 25. Ст. 3060;

№ 41. Ст. 4790; № 49. Ст. 5970; 2010. № 22. Ст. 2776; № 40. Ст. 5072; 2011. №. 34. Ст.4986;

№ 35. Ст. 5092.

этого установлен строгий порядок проведения независимой экспертизы принимаемых административных актов.

Сегодня существуют три уровня регламентации. Первый – это описание существующих административных процессов, когда клиент государства, будь то предприятие или гражданин, имеет возможность их контролировать, а государственный служащий уже не имеет права не соблюдать описанные процедуры, что само по себе является большим шагом вперед. Большинство административных регламентов относятся к этому уровню. Второй, – это уровень, при котором регламент оптимизирует процедуры и перестраивает процессы, подтягивает необходимое ресурсное обеспечение под эти процессы. Третий уровень – это электронные административные регламенты, создаваемые для массовых процессов, которые выгодно поручить исполнять информационным электронным системам.

Из проведенного мониторинга уже сейчас можно сделать вывод:

большинство и граждан, и чиновников считают, что внедрение регламентов позволило улучшить качество оказываемых услуг, что создает основу для объективной оценки результативности деятельности органов власти и служебной деятельности каждого государственного служащего. Вместе с тем, вскрыт целый ряд проблем, связанных с недостаточным ресурсным и методическим обеспечением издания регламентов, прежде всего, – в субъектах Российской Федерации179. К концу 2010 г. согласно Концепции государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 гг.180, утверждено 447 административных регламентов предоставления (исполнения) услуг (функций) федеральных органов исполнительной власти. На региональном и См. : Вуколов Н. Правила игры для чиновников и граждан.

Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции : распоряжение Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 26. Ст. 3826.

муниципальном уровнях утверждены более 6000 и 4000 административных регламентов соответственно.

Процесс регламентации в России должен проводиться системно, все регламенты необходимо связать между собой и с другими правовыми актами; важно также сформировать систему регламентов на уровне субъектов Российской Федерации. При отступлении государственного служащего от административно регламента, а также при совершении им административной ошибки необходимо предусмотреть наступление ответственности.

Эффективный механизм по преодолению административных ошибок не может быть создан не только без оптимизации функций органов исполнительной власти, создания качественных административных регламентов, но и без оптимизации предоставляемых ими государственных услуг, особенно избыточных и фиктивных. Для выполнения данной задачи и для приближения к государственным услугам, соответствующим мировому уровню, необходима разработка терминологии (на сегодняшний день в законодательстве отсутствует даже такое базовое понятие, как государственная услуга), и только затем можно будет вести речь о принятии федерального закона о государственных услугах, в котором будут определены понятие, система, процедура оказания услуг, а также установлены требования к их качеству и объему, перечни и виды стандартов государственных услуг.

Как еше один существенный недостаток на этом направлении следует отметить отсутствие должного контроля за предоставляемыми государственными услугами, что снижает их качество и приводит к появлению административных ошибок.

На заседании правительственной Комиссии по административной реформе 9 декабря 2008 г. одобрены поправки к закону, позволяющему субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления создавать многофункциональные центры оказания государственных услуг населению, которые, работая по принципу «одного окна», должны качественно улучшить предоставление таких услуг181.

Работа многофункциональных центров направлена на повышение информационной открытости органов власти, повышение прозрачности административных процедур оказания гражданам и юридическим лицам государственных (муниципальных) услуг, обеспечение высокой степени доверия населения к деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Подобные центры создаются с 2007 г., в Воронежской области такой центр действует лишь с 2010 г. Об эффективности его работы можно будет сказать лишь спустя какое-то время, но при условии достижения им всех поставленных целей и задач можно уверенно говорить о том, что он станет одной из эффективных составляющих исполнительной власти РФ.

Для уменьшения числа и исправления административных ошибок важна также проработка в законодательстве полномочий органов исполнительной власти в сфере контроля и надзора. На данный момент не проведены различия между двумя этими понятиями, например, они не разграничены до сих пор в таком основополагающем акте как Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г.

№ 314. Хотя в юридической литературе под контролем понимается прежде всего проверка состояния дел подконтрольного объекта не только с точки зрения законности, но и с точки зрения целесообразности принимаемых решений. По результатам государственного контроля принимается решение о выдаче разрешения (лицензии, свидетельства об аккредитации и т.д.) или о применении административно-принудительных мер (об отказе в выдаче лицензии, о приостановлении ее действия, аннулировании и т.д.). Надзорная деятельность ограничена преимущественно проверкой законности действий объекта надзора и включает в себя наблюдение, проверку соблюдения См. : Вуколов Н. Правила игры для чиновников и граждан.

определенных норм. По результатам государственного надзора издается поднадзорного объекта (акт проверки, ревизии, заключение и т.д.).

Одновременно по итогам государственного надзора могут применяться изъятие продукции и др.)182.

А.В. Мартынов в своем диссертационном исследовании подчеркивает, что «необходимо четкое разграничение на законодательном уровне контрольной и надзорной деятельности государственных органов исполнительной власти.

При этом административный надзор он определяет как особую форму предупреждения и пресечения правонарушений, выявления и ликвидации конституционных прав и свобод граждан, обеспечения законных интересов организаций, противодействия противоправному поведению, реализации правовых норм с целью решения задач управления, осуществляемую в процедур»183.

Под административным контролем в сфере публичного управления понимается «контроль, осуществляемый органами и должностными лицами активной администрации внутри всей системы исполнительной власти. Он может иметь своим объектом любые управленческие решения, принимаемые См. : Уманская В. П. Проблемы законодательного определения полномочий федеральных служб в сфере контроля и надзора //Административное право : теория и С.С. Студеникина / под ред. Л.Л. Попова. М. : ТК Велби, Проспект, 2006. С. 87.

Мартынов А. В. Административный надзор в Российской Федерации : теоретические основы построения, практика осуществления и проблемы правового регулирования :

автореф. дис… д-ра юрид. наук. Воронеж, 2010. С. 11–12.

и исполняемые администрацией. В его сферу входят не только принятые и действующие административные акты, но и находящиеся в процессе разработки и принятия. Он может касаться любых дефектов, ошибок и незаконностью, так и нецелесообразностью административных актов»184. Но разрешительных, регулирующих и контрольных функций всегда порождает злоупотребления со стороны этих органов и коррупцию.

Одним из способов регулирования части государственного контроля и, как следствие, барьером для возникновения административных ошибок стало принятие Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»185. К сожалению, данный закон не регулирует все сферы государственного контроля, за его рамками остались предпринимателей виды контрольно-надзорной деятельности, требующие унификации и законодательного регулирования186.

Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах : учеб. пособие. М. : Изд-во РУДН, 2002. С. 13.

О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) : федер. закон РФ от 8 августа 2001 г. № 134 – ФЗ (в ред. ФЗ от 30.10.2002 № 132-ФЗ, 10.01.2003 № 17-ФЗ, 01.10.2003 № 129-ФЗ, 22.08.2004 № 122-ФЗ, от 09.05.2005 № 45-ФЗ, 02.07.2005 № 80-ФЗ, 31.12.2005 № 206-ФЗ, 30.12.2006 № 266-ФЗ, с изм., внесенными Постановлением Конституционного Суда РФ от 18.07.2008 № 10-П, Федеральным законом от 22.12.2008 № 272-ФЗ) // Собр. законодательства Рос.

Федерации. 2001. № 33. Ст. 3436; 2002. № 44. Ст. 4297; 2003. № 2. Ст. 169; 2005. № 27. Ст.

2719; 2006. № 1. Ст. 17; 2007. № 1. Ст. 29; 2008. № 52 (1 ч.). Ст. 6227. Утратил силу 1 мая 2009 г. в связи с принятием Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»

См. : Административная реформа в России : науч.-практ. Пособие / под ред.

С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. С. 85.

Анализ практики применения Закона № 134-ФЗ в 2002-2007 гг. показал, что количество мероприятий по контролю со стороны большинства государственных органов, а также временные издержки хозяйствующих субъектов при их проведении сократились в итоге незначительно. Это обусловлено как содержанием отдельных норм Закона № 134-ФЗ, так и следующими причинами:

– общей неэффективностью действующей системы государственного контроля (надзора);

– сложившейся правоприменительной практикой;

предпринимательской деятельности, а также низкой степенью доступности информации о них;

– неприменением Закона № 134-ФЗ отдельными федеральными органами исполнительной власти (например МВД России);

– грубыми нарушениями требований Закона № 134-ФЗ со стороны органов государственного контроля (надзора) при отсутствии реальной ответственности за допущенные нарушения;

– крайне неудовлетворительным приведением в соответствие ведомственных нормативных правовых актов, а также применением законодательства в части, не противоречащей Закону № 134-ФЗ.

Кроме того, не была проведена в должной мере инвентаризация правоприменительную практику Закона № 134-ФЗ в реализации главного заложенного в законе принципа – презумпции добросовестности государственного контроля (надзора)187.

См. : Доклад «О состоянии системы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации» / Ответственный за содержание доклада : начальник отдела снижения административных барьеров в малом и среднем При осуществлении контрольных или надзорных функций федеральные службы обладают следующими полномочиями:

1) мониторинг (сбор информации);

2) контроль и надзор за соблюдением законодательства в определенной сфере;

3) выдача лицензий, сертификатов, разрешений и ведение реестра;

4) мероприятия по проверке и экспертизе, исследованиям, испытаниям, анализу и оценке;

5) пресечение фактов нарушения законодательства РФ в установленной сфере, а также предусмотренных мер ограничительного, предупредительного и профилактического характера по недопущению и ликвидации последствий нарушений.

Одним из приоритетных направлений административной реформы должно стать закрепление за федеральными службами таких полномочий, как применение мер административного принуждения и мер административной ответственности к подконтрольным и поднадзорным объектам, а также разграничения полномочий по надзору и контролю на фоне реализации и разработке единой государственной политики в этом направлении.

Именно меры пресечения, по мнению Д.Н. Бахраха, понуждают «правонарушителя (гражданина или организацию) к исполнению правовых обязанностей. Компетентный государственный орган или должностное лицо совершить нарушения. Меры пресечения применяются для того, чтобы не допустить новых, предотвратить вредные последствия правонарушений, обеспечить условия для применения наказания и восстановительных мер»188.

бизнесе Департамента развития малого и среднего предпринимательства Е.В. Ковтун. М. :

Минэкономразвития РФ, 2010. С. 4–5.

Бахрах Д. Н. Административное право России : учебник. 6-е изд., перераб. и доп.. М. :

Эксмо, 2010. С. 440–443.

В итоге органы государственной власти не могут осуществлять контроль и надзор, не имея мер определенного воздействия. Таким образом, у них исправления административных ошибок, так как они не имеют полномочий по оперативному воздействию на подконтрольные и поднадзорные объекты.

Не зря А.В. Калмыкова пишет, что «государственный контроль представляет собой мерило эффективности государственного воздействия на общественные отношения в определенных сферах деятельности. Именно в процессе его осуществления возможно выявить, насколько эффективно государственное управление»189.

К сожалению, в данный момент нет единого нормативно-правового акта, регулирующего порядок и основания применения мер пресечения. Об актуальности принятия такого федерального закона говорит и ч. 3 ст. Конституции РФ, согласно которой ограничить права и свободы граждан могут только федеральные законы.

Наряду с этим возникает вопрос о законности при применении мер пресечения, который часто затрагивается в юридической литературе190.

Только квалифицированная деятельность органов исполнительной власти в области пресечения и наказания, основанная на соблюдении Конституции РФ, законов и иных правовых актов, будет способствовать прекращению противоправных ситуаций, устранению и предупреждению совершения С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. С. 83.

См. например : Пехтерева З. А. Современные аспекты законности в применении мер административного пресечения и наказания // Теория и практика административного права и процесса : материалы Всерос. науч.-практ. конф., посвященной памяти профессора В. Д. Сорокина (пос. Небуг, 13–14 октября 2006 г.) / отв. ред. В.В. Денисенко, А.Г. Эртель. Краснодар : Кубанькино, 2006. С.121–128 ; Гааг Л.В. Законность как принцип деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по материалам Западной Сибири) : дис. … канд. юрид. наук. Томск, 1998.

административных ошибок. Основой законности применения мер пресечения органами государственной власти должна стать незыблемость соблюдения законных прав и интересов граждан и юридических лиц.

Одним из ключевых элементов для снижения количества злоупотреблений и числа совершаемых административных ошибок со стороны государственных органов власти является повышение информативности граждан и юридических лиц в области применения мер административного пресечения, а также по остальным отраслям деятельности государственных структур.

Помимо совершенствования деятельности органов исполнительной власти административная реформа должна была сделать более эффективной деятельность государственных служащих. Была создана нормативная база по закреплению трех видов государственной службы – гражданской, военной и правоохранительной. Реестр должностей федеральной государственной службы способствовал созданию должностных регламентов, включающих в себя показатели эффективности и результативности деятельности государственных служащих. В ходе реформы был проработан и создан институт урегулирования конфликтов интересов. Как уже упоминалось выше закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определил конфликт интересов как ситуацию, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации. Позднее практически аналогичное определение конфликта интересов было введено в Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»191. По сравнению с указанными законами, Федеральный закон от определении сущности конфликта интересов содержит следующие новеллы:

– теперь конфликтом интересов должна считаться ситуация, связанная с муниципального служащего на надлежащее исполнение им не только должностных (то есть по конкретной должности), но и общих служебных обязанностей;

– личная заинтересованность государственного и муниципального служащего может быть не только прямой, но и косвенной. Институт урегулирования конфликта интересов распространяется на все виды государственной службы, в том числе правоохранительную и военную;

– законодатель исключил указание на неосновательное обогащение;

– вместо общего указания на натуральную форму получения доходов и доходов в виде материальной выгоды законодатель конкретизировал, что речь может идти о получении ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав;

– законодатель отказался от подробного определения иных лиц, которые могут получить доход в случае использования государственным или муниципальным служащим своего служебного положения (как это было сделано в законах о государственной гражданской и муниципальной службе).

О муниципальной службе в Российской Федерации : федер. закон от 2 марта 2007 г.

№ 25-ФЗ (в ред. ФЗ от 23.07.2008 № 160-ФЗ, 27.10.2008 № 181-ФЗ, 27.10.2008 № 182-ФЗ, 25.11.2008 № 219-ФЗ, 22.12.2008 № 267-ФЗ, 25.12.2008 № 280-ФЗ, 17.07.2009 № 160-ФЗ, 03.05.2011 № 92-ФЗ, 21.10.2011 № 288-ФЗ, 21.11.2011 № 329-ФЗ) // Собр.

законодательства Рос. Федерации. 2007. № 10. Ст. 1152; 2008. № 30 (ч. 2). Ст. 3616; № 44.

Ст. 4987; № 44. Ст. 4988; № 48. Ст. 5514; № 52 (ч. 1). Ст. 6222; № 52 (ч. 1). Ст. 6235; 2009.

№ 29. Ст. 3597; 2011. № 19. Ст. 2709; № 43. Ст. 5976; № 48. Ст. 6730.

О противодействии коррупции : федер. закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ (в ред.

ФЗ от 11.07.2011 № 200-ФЗ, 21.11.2011 № 329-ФЗ) // Собр. законодательства Рос.

Федерации. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228; 2011. № 29. Ст. 4291; № 48. Ст. 6730.

Для урегулирования конфликтов интересов создаются специальные комиссии, составы которых формируются таким образом, чтобы, в свою очередь, была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые комиссиями решения. Комиссии по урегулированию конфликта интересов осуществляют свою деятельность на основании Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов»193. Можно полностью согласиться с высказываемым в литературе мнением, что «наиболее слабое место Положения заключается в рекомендательном характере решений комиссий»194. Руководитель может по своему субъективному усмотрению счесть конфликт незначительным и позволить государственному служащему исполнять служебные обязанности в состоянии конфликта интересов. Может наказать, а может и не наказывать за умышленные действия в ситуации конфликта интересов, их систематическое возникновение. Руководитель не несет реальной ответственности за попустительство гражданскому служащему, находящемуся в состоянии конфликта интересов195.

Другой причиной возникновения административных ошибок является произвольное управление по усмотрению. Пример такой административной ошибки можно позаимствовать в работе Ю.Н. Старилова: «Необоснованное, незаконное и неразумное повышение арендной платы (должностными О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов : указ Президента РФ от 1 июля 2010 г. № 821 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. №27. Ст. 3446.

Федосенко В.А. Актуальные вопросы государственной гражданской службы :

регламентация соблюдения требований к служебному поведению и урегулирования конфликта интересов // Право и политика. 2007. № 8. С. 78-84.

См. : Дементьев А.Н., Лукьянова Н.И. Проблемы реформирования государственной гражданской службы в Российской Федерации // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ. 2006. № 26 (314). С. 49.

лицами) может быть поставлено под сомнение и считаться результатом осуществления так называемого административного усмотрения, которое причиняет соответствующим заинтересованным лицам и организациям вред, необходимости использования судебной правовой защиты в рамках действующего законодательства в арбитражном процессе»196. В другой своей работе Ю.Н. Старилов обозначает борьбу с административным усмотрением в качестве одной из целей и одновременно одного из направлений административной реформы. Для обеспечения надлежащего качества такой борьбы должны создаваться соответствующие процессуальные (формальные) судопроизводство197.

государственных служащих в РФ, благодаря системе административных судов граждане должны получить возможность защитить свои права и интересы от административных ошибок органов государственной власти.

Укрепить ответственность государственных служащих возможно также путем принятия закона о дисциплинарной ответственности, так как на сегодняшний день лишь основные процессуальные вопросы урегулированы Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Помимо этого, целесообразно государственных служащих. А также необходимо создать эффективный механизм общественного контроля над органами государственной власти.

Граждане Российской Федерации обладают правом на участие в управлении делами государства согласно ч. 1 ст. 32 Конституции Российской Федерации, Старилов Ю.Н. Административное право – на уровень правового государства. С. 54.

См. : Старилов Ю.Н. Административное право как средство разрушения «синдрома бесправия» в современном правовом государстве // Журнал рос. права. 2005. № 4. С. 38.

но при этом в данный момент отсутствуют правовые нормы, которые бы способствовали реализации этого права на практике и регламентировали формы участия граждан в государственном управлении. Исполнительная власть остается закрытой для контроля и для участия, что порождает появление и увеличивает число административных ошибок органов исполнительной власти РФ.

Другой задачей реформирования государственной службы должно было стать создание системы управления ею на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ198.

Старилов Ю. Н. обозначил, что идеологией административной реформы должен стать учет обеспечения публичных интересов при создании модели соответствующих нормативных правовых актов. Далее он раскрывает понятие «публичные интересы» как интересы государства, общества, государственно-общественных образований, в которых отражаются отвечающие требованиям и стандартам современного государственноправового развития необходимые и общепризнанно желаемые обществом, личностью и государством потребности, обуславливающие:

1) формирование приоритетных направлений обеспечения экономического благосостояния общества;

2) законодательное установление демократических прав и свобод человека и гражданина, а также их правовую защиту;

3) организацию и осуществление надлежащей деятельности органов публичной власти;

4) эффективное публичное управление;

5) качественные административные процедуры;

См. : Овсянко Д.М. Некоторые вопросы реформирования государственной службы // Административное право и административный процесс : актуальные проблемы / под ред.

Л.Л. Попова и М.С. Студеникиной. М. : Юристъ, 2004. С. 138.

государственный контроль199.

Эффективность реформ во многом определяется принципами деятельности субъектов реформирования публичной власти, всесторонним учетом и согласованием публичных интересов, интересов позитивно действующих коммерческих и некоммерческих корпораций, готовностью гражданского общества принять реформы и действовать в соответствии с их замыслом.

Эффективность реформ предопределяется в том числе и конституционно смоделированными компетенционными и иными параметрами статуса субъекта реформирования публичной власти200.

В приложении к Концепции административной реформы в РФ в 2006– достижения целей реформы. К ним относятся:

1. Степень удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг должна повыситься к 2008 г. до 50 %, а к 2010 г. – не социологический опрос. Так, мониторинг качества предоставления государственных и муниципальных услуг по Воронежской области по состоянию на 2008 г. показал, что довольны процедурой обращения за государственной услугой 46 % граждан, также большинство – 50 % –оценили работу госучреждений как удовлетворительную, лишь 1 % – как отличную. 2. Уровень издержек бизнеса на преодоление административных издержек должен снизиться с 8,5 % в 2004 г. до 3 % к 2008 г. Издержки на См. : Старилов Ю.Н. Реформа административно-правового регулирования :

«идеология», проблемы и будущее // Административное право и административный процесс : актуальные проблемы / под ред. Л.Л. Попова и М.С. Студеникиной. М. :

Юристъ, 2004. С. 35, 36.

Агапов А. Б. Становление и развитие постсоветской административно-правовой науки.

С. 61.

Мониторинг качества предоставления государственных и муниципальных услуг.

Режим доступа : http://monitoring.armd.ru/ar/relations.php?fkt=t_document&value= государственные услуги к 2010 г. снизились, но при этом для легкой промышленности они составили 4 % от выручки, а сельскому хозяйству обошлись в 10 %202.

3. Процентный ранг РФ в международных рейтингах показателей качества Всемирным банком 1 раз в 2 года на основе сопоставления 25 различных подготавливаемых 18 независимыми организациями, и состоящий из государственного управления) по эффективности государственного управления должен вырасти с 48,1 единиц (из 100 возможных), по качеству государственного управления с 30,5 единиц в 2004 г. до 55 и 60 единиц соответственно в 2008 г., и до не менее 70 единиц по каждому из показателей в 2010 г.203. Результат рейтинга для Российской Федерации в 2008 и в 2010 гг. был следующим: по эффективности государственного управления – снизился с 44,9 (2004 г.) до 43,2 (2008 г.) и до 41,6 (2010 г.), по качеству государственного управления (праву голоса и подотчетности) – упал с 31, (2004 г.) до 23,6 (2008 г.) и до 20,9 (2010 г.). Показатель контроля коррупции снизился; так, в 2004 г. он составлял 24,9 единиц, в 2008 г. уже 11,7 и в г. 12,9, качество законодательства соответственно 50 в 2004 г., 37,9 в 2008 г.

и 38,3 в 2010 г. Единственный возросший показатель – это политическая См. : Кукол Е. Барьер в одну копейку // Рос.я газета. 2010. 10 февр.

См. : Приложение к Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг. : распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. №1789-р (в ред.

Распоряжения Правительства РФ от 09.02.2008 № 157-р, Постановления Правительства РФ от 28.03.2008 № 221) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 46. Ст. 4720;

2008. № 7. Ст. 633; № 14. Ст. 1413.

стабильность и отсутствие насилия, который возрос с 7,7 в 2004 г. до 19,7 в 2008 г. и до 18,4 единиц в 2010 г.204.

На основе анализа представленных выше данных можно отметить, что административная реформа требует дальнейшего проведения, так как даже установленные показатели ее эффективности не достигли запланированного результата. Реформа по состоянию на 2011 г. внесла свои коррективы в административную сферу РФ, некоторые моменты (многофункциональные центры, административные регламенты, сокращение избыточных функций, совершенствование государственной службы и др.) стали барьером на пути формирования административных ошибок. Но по каждому из направлений следует провести дополнительные мероприятия, которые доведут реформу до конца и послужат составной частью механизма по преодолению административных ошибок в деятельности органов исполнительной власти России и государственных служащих.

Governance Matters VIII : Governance Indicators for 1996–2008. Режим доступа :

http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp исполнительных органов государственной власти Административные ошибки совершаются органами исполнительной власти ежедневно, затрагивая при этом интересы огромного числа граждан.

Найти эффективные способы борьбы с ними – наиважнейшая задача современной России. Одним из основных способов в этом направлении могут стать административные процедуры. Связь административных процедур с административными регламентами подчеркивает К.В. Давыдов в своей работе: «Сравнительная полнота, точность и четкость содержания таких устанавливающих административные процедуры актов управления, как административные регламенты, сами по себе могут рассматриваться в качестве юридической гарантии субъективных публичных прав граждан (организаций), что неоднократно подчеркивалось высшим политическим руководством страны»205.

«административная процедура», но, тем не менее, использует данный термин206. Практически каждый административный регламент включает в себя раздел под названием «Административные процедуры»207. В научной Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации : теоретико-правовое исследование : автореф. дис. … канд.

юрид. наук. Воронеж, 2009. С. 3.

См. : О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров : федер. закон от 04 ноября 2005 г. № 137-ФЗ (в ред. ФЗ от 27.07.2006 № 137-ФЗ, 24.07.2009 № 213-ФЗ) Собр. законодательства Рос.

Федерации. 2005. № 45. Ст. 4585; 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3436; 2009. № 30. Ст. 3739.

См., например : Об утверждении Административного регламента Федеральной Таможенной службы по исполнению государственной функции ведения реестра таможенных брокеров (представителей) : приказ Федеральной Таможенной службы от административных процедур. Например, Ю.А. Тихомиров и Э.В. Талапина считают, что административные процедуры – это нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий субъектов права для реализации их прав и обязанностей208.

процедуры – это урегулированная административно-процессуальными нормами правоприменительная деятельность органов исполнительной взаимоотношениях с не подчиненными им гражданами и их организациями и принуждения»209. Он же воспринимает административные процедуры как придерживается О.С. Беркутова в своей диссертации210.

Несколько иной точки зрения придерживается Н.Г. Салищева, которая считает, что административные процедуры – это установленные в 10 октября 2007 г. № 1257 (в ред. Приказа ФТС РФ от 26.02.2010 № 370) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 51; 2010. № 16;

Приказ Министерства юстиции РФ от 31 марта 2009 г. № 96 «Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции РФ государственной функции по принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организаций» // Рос.

газета. 2009. № 76.

См. : Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал рос. права. 2002. № 4. С. 4.

Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации : дис.... канд.

юрид. наук. М., 2002. С. 54.

См. : Беркутова О.С. Административно-процедурные производства в сфере исполнительной власти : автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 9.

разрешение индивидуальных дел по реализации прав и законных интересов граждан и организаций211.

Интересным представляется мнение М.О. Ефремова. Он полагает, что административные процедуры представляют собой урегулированный нормативными правовыми актами порядок действий органов власти в претворение в жизнь материальных норм административного права. Их регламентирующие порядок реализации компетенции органа публичной власти по осуществлению прав, обязанностей и законных интересов частных лиц212.

института, приходим к выводу, что административной процедурой в качестве способа устранения административных ошибок следует считать нормативно установленный порядок реализации компетенции органов публичного управления по осуществлению прав, обязанностей и законных интересов граждан и юридических лиц.

Тем самым, во-первых, ее обязательным участником становится представитель публичной администрации (орган исполнительной власти, должностное лицо или государственный служащий); во-вторых, процедура всегда закрепляется в нормативном правовом акте как модель деятельности;

в-третьих, посредством ее реализуется компетенция органов публичного управления; в-четвертых, она направлена на возникновение конкретного результата, вызванного осуществлением прав, обязанностей и законных интересов граждан и юридических лиц Салищева Н.Г. Административный процесс // Административное право России :

курс лекций / под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2007. С. 505.

См. : Ефремов М.О. Административные процедуры как форма реализации компетенции органов публичной власти во взаимоотношениях с частными лицами :

автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 10.

Для того чтобы можно было рассмотреть административную процедуру в качестве полноценного способа устранения административных ошибок, необходимо более детально ознакомиться с этим правовым институтом.

В начале исследования следует остановиться на ее классификации, так как многообразие административной деятельности органов публичного управления требует введения и использования различных административных процедур.

административных процедур:

а) организационные (распорядок работы, распределение обязанностей, регламент взаимоотношений);

б) принятие решений (правовых актов, устных решений и др.);

в) использование информации (документооборот, информационное обслуживание);

г) решение функциональных задач (экономических, финансовых и др.);

д) делегирование полномочий;

е) совершение юридических действий (лицензирование и др.);

ж) проведение координации;

з) осуществление контроля;

и) деятельность в рамках целевых программ;

к) рассмотрение обращений граждан;

л) рассмотрение предложений общественных объединений;

м) разрешение разногласий;

н) действия в экстремальных ситуациях (техногенная катастрофа, чрезвычайное положение и т.п.);

о) порядок реорганизации и управления организацией;

п) международные и смешанные процедуры213.

С.Д. Хазанов подразделяет административные процедуры в зависимости от структуры их осуществления:

См. : Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право. С. 3.

а) административные процедуры внутренней организации публичной администрации, которые определяют структуру органа, работу с кадрами, формы и методы деятельности;

б) административные процедуры взаимодействия между субъектами публичной администрации;

администрации с физическими и юридическими лицами214.

Сейчас административные процедуры активно внедряются в деятельность органов исполнительной власти. И.М. Лазарев выделяет следующие виды организациями:

а) правопредоставительные;

б) связанные с обеспечением исполнения обязанностей гражданами и их организациями;

в) лицензионно-разрешительные;

г) регистрационные;

д) контрольно-надзорные;

е) государственно-поощрительные215.

В ходе взаимоотношений органов исполнительной власти с физическими и юридическими лицами в рамках административного процесса возникают административные ошибки, которые являются негативным результатом, обусловленным заблуждением так называемых властных субъектов административного права (исполнительных органов государственной власти, административных органов, должностных лиц, государственных служащих).

См. : Хазанов С.Д. Административные процедуры : определение и систематизация // Рос. юридический журнал. Екатеринбург : Изд-во Урал. ун-та, 2003. № 1. С. 58.

См. : Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации : дис.... канд.

юрид. наук. М., 2002. С. 53.

Не зря Ю.Н. Старилов пишет, что «нарушение государственными служащими правил установленных административных процедур является одним из оснований возникновения их конфликтов с гражданами»216.

В.М. Горшенев совершенно справедливо отмечает, что «совершенная и целесообразно налаженная процедурно-процессуальная форма усиливает гарантии обеспечения прав и свобод личности»217.

предписаний административных процедур. Данный недостаток особенно остро ощущается в сфере взаимодействия органов исполнительной власти с другими государственными органами и органами местного самоуправления, недостаточно предписаний, касающихся информационного обмена, порядка предоставления и получения информации. Немало проблем возникает и в работе с обращениями граждан, а также при предоставлении физическим и юридическим лицам государственных услуг. Эти и другие вопросы должны быть урегулированы предписаниями закона. В этой связи можно согласиться с мнением о том, что в законах прошлых лет и нашего времени очень мало процедурных правил218.

административная ошибка и административная процедура, позволяет выявить их взаимосвязь. Административные ошибки возникают в случае неправильности юридически значимых действий властных субъектов административного права, нарушающих права, свободы или законные интересы граждан и юридических лиц. И, как следствие, препятствующих достижению поставленных перед органами исполнительной власти целей.

Это может быть вызвано следующими моментами:

Общее административное право : учебник / под ред. Ю. Н. Старилова. С. 278.

Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М. : Юридическая литература, 1972. С. 210.

См. : Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право. С. 3.

административная процедура), компетенции органа исполнительной власти (отсутствие административной процедуры), – неправильное применение и/или интерпретация административной процедуры органом исполнительной власти.

О взаимосвязи административных ошибок с вышеуказанными явлениями свидетельствует, например, тот факт, что в соответствии с Методикой экспертизы нормативных правовых актов Республики Бурятия, проектов нормативных правовых актов Республики Бурятия на коррупциогенность, отсутствие в правовом акте, регулирующем реализацию субъективных прав и юридических обязанностей граждан и организаций, административных процедур, либо наличие дефектов установленной в правовом акте коррупциогенных факторов219. Критерием определения «качества»

административной процедуры, согласно вышеуказанной Методике, служит наличие (отсутствие) следующих свойств административной процедуры, которые также необходимо отметить для того, чтобы выявить место административной процедуры в механизме выявления, предупреждения и исправления административных ошибок:

1) значительно уменьшается риск отклонения должностного лица при реализации властных полномочий от достижения нормативно закрепленной цели возникших правоотношений;

См. : Об утверждении Методики экспертизы нормативных правовых актов Республики Бурятия, проектов нормативных правовых актов Республики Бурятия на коррупциогенность : распоряжение Президента Республики Бурятия от 16 июня 2008 г.

№ 46-РП (в ред. распоряжения Президента Республики Бурятия от 04.08.2009 г. № 56-РП).

Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2) снижается степень усмотрения должностных лиц при принятии управленческих решений;

3) создаются условия для осуществления надлежащего контроля за процессом принятия управленческих решений и при необходимости – для возможности корректировать ошибочные решения, не дожидаясь развития конфликтной ситуации;

4) обеспечивается единообразное применение государственно-властных полномочий должностными лицами государственных органов и учреждений;

5) создается гласная, открытая модель реализации правоотношений – от их возникновения до исполнения сторонами своих публично-правовых обязанностей;

6) обеспечивается согласованность и координирование действий различных органов и должностных лиц, участвующих в подготовке и принятии управленческих решений;

7) установленная процедура соответствует характеру материального правоотношения, позволяет учесть его специфику.

Если на практике административной процедуре присущи данные свойства, то можно смело говорить о том, что количество административных ошибок в данной сфере будет значительно уменьшено. Но для реализации этих свойств они должны быть полностью законодательно урегулированы; в нормативном правовом акте требуется присутствие всех ее основных элементов, к которым Методика относит:

1) описание юридического факта (фактического состава), инициирующего возникновение процедуры:

а) если юридический факт является событием, то в правовом акте должно быть определено, кто может выявить событие и как должно быть оформлено его выявление;

б) если юридический факт является действием (наиболее часто в виде действия выступает обращение), то должно быть определено, кто вправе совершить это действие и при каких условиях, а также каковы требования к юридическому оформлению действия;

2) права и обязанности участников процедуры:

а) каждое право или обязанность должны быть соотнесены с одной из участвующих в процедуре сторон;

б) должны быть определены условия реализации права, в том числе стадия процедуры, на которой оно может быть реализовано;

в) срок реализации права, если он ограничен иными рамками, помимо временных рамок самой процедуры;

г) действия, которые должна совершить сторона процедуры для реализации своего права;

3) стадии и этапы совершения процедурных действий:

а) процедурные действия должны располагаться в определенной последовательности, направленной на достижение конкретной цели;

б) в отношении каждого действия должны быть определены момент его совершения в рамках процедуры, содержание и форма;

4) виды промежуточных и итоговых решений, принимаемых в рамках или по итогам процедуры, и требования к ним.

В юридической литературе можно встретить другие варианты деления административной процедуры на элементы, например, Ю.А. Тихомиров и Э.В. Талапина к ним относят:

1) процедурные правила, предназначенные для легального применения материально-компетенционных норм;

2) типичный «набор» юридических действий и актов, совершаемых и принимаемых субъектами компетенции;

3) стадии деятельности субъектов компетенции и связанных с ними других субъектов права;

4) последовательность совершения юридических действий и их связь;

периодичность)220.

О необходимости анализа элементов административной процедуры указано в Постановлении Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Отсутствие административной процедуры либо одного из ее элементов рассматривается как фактор, связанный с правовыми пробелами и свидетельствующий об отсутствии правового регулирования некоторых вопросов221.

Соответственно и административные ошибки могут возникать в связи с наличием «дефектов» в элементах административных процедур, поэтому необходимо их выявлять и корректировать. Например, способом устранения административной ошибки, нарушающей порядок выдачи лицензии, может стать разработка последовательности совершения лицензирования, и т. п.

На сегодняшний день в Российской Федерации административные процедуры представлены в первую очередь в Административных регламентах органов исполнительной власти. Это вытекает из задач, поставленных перед административными регламентами, которые принимаются с целью оптимизации государственного управления:

упорядочение административных процедур и действий; устранение административных процедур; указание об ответственности должностных лиц Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право. С. 4..

Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов : постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г.

№ 96 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 10. Ст. 1084.

за соблюдение ими требований должностных регламентов при выполнении административных процедур или административных действий. Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 (в ред. от 02.10.2009 № 779) «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»223. Для конкретизации положений этого документа Минэкономразвития РФ были подготовлены Методические рекомендации по разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг. Соблюдение указанных требований позволяет избежать появления административных ошибок.

Например, устранение избыточных административных процедур и избыточных административных действий, если это не противоречит Правительства Российской Федерации, при сохранении качества исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги позволяет избежать административных ошибок, возникающих из-за избыточного согласования или в результате дополнительных материальных затрат.

Благодаря упрощению административных процедур и административных действий, включая уменьшение сроков исполнения административных См. : Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации : теоретико-правовое исследование :

автореф. дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2009. С. 16.

О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг : постановление Правительства РФ от 11.11.2005 № 679 (в ред.

Постановлений Правительства РФ от 29.11.2007 № 813, 04.05.2008 № 331, 02.10. № 779) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 47. Ст. 4933; 2007. № 50. Ст.

6285; 2008. № 18. Ст. 2063; 2009. № 41. Ст. 4765.

процедур и административных действий, устраняются административные «перегрузкой» должностного лица (органа исполнительной власти) излишним количеством документов, и т. п. Результаты обследования BEEPS (The Business Environment показывают, что неясность законодательства является существенной проблемой для 1/4 предпринимателей России. В 2002 г. лишь 24,8 % предсказуемыми, по сравнению с 32,5 % на Украине, 43,9 – в Чехии, 57,3 – в Венгрии, 33,3 – в Польше и 54,8 – в Эстонии. «Налог на время», рассчитываемый как доля времени, которое затрачивает высшее руководство на взаимодействие с государственными служащими по применению и интерпретации законодательных и нормативных актов и обеспечению доступа к государственным услугам, также является в России очень высоким: в 21,3% случаев менеджеры высшего звена затрачивают 19 % и более своего времени на взаимодействие с властями, по сравнению с 20,3 % случаев в Польше, 13,2 – в Венгрии, 6,7 – в Эстонии и 3,8% – в Чехии.

Однако упрощение административных процедур следует понимать как их облегчение прежде всего для граждан и предпринимателей, а не для органов исполнительной власти224.

Наибольшую значимость для устранения административных ошибок представляет требование к федеральному органу исполнительной власти при разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, установления, по возможности, персональной ответственности См. : Барциц И.Н. Административные процедуры : перспективы правовой регламентации и «чувство меры» // Вопросы государственного и муниципального управления. М, 2008. № 1. С. 126.

должностных лиц за соблюдение требований административных регламентов по каждой административной процедуре или действию при исполнении государственной функции либо предоставлении государственной услуги.

Закрепление персональной ответственности позволит снизить количество административных ошибок, так как должностные лица в этом случае будут обязанностей. Кроме того, при устранении уже совершенных ошибок будет известно ответственное лицо, которое и должно будет предпринять все необходимые меры по их исправлению.

«законодательное закрепление общих правил административных процедур вне зависимости от конкретного органа исполнительной власти … способствует пониманию гражданином порядка реализации своих прав вне зависимости от органа, в который он за этим обращается. С другой стороны, функционирования государственного аппарата, его открытость для контроля определенных процедур взаимоотношений органов публичной власти с гражданами является не главной, но все же очень важной причиной зависимости граждан и юридических лиц от своеволия чиновников»225. Об этом же говорит А.В. Мартынов: «Крайне негативным фактором, влияющим на функционирование системы федеральных органов исполнительной власти, является отсутствие законодательства об административных процедурах»226.

Внедрение данных требований на практике затруднено отсутствием общеправового нормативного акта об административных процедурах, так как Кононов И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации : дис... канд.

юрид. наук. М, 2002. С. 5.

Мартынов А. В. Административный надзор в России : теоретические основы построения : монография. М. : ЮНИТИ-ДАНА ; Закон и право, 2010. С. 85.

каждый административный регламент существует независимо от административного регламента другого ведомства. Соответственно, даже само понятие «административная процедура» имеет различные трактовки.

Это обстоятельство ухудшает качество предоставляемых административных процедур. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти, устанавливая формально-определенные правила поведения общего характера, подкрепленные возможностью применения государственного принуждения, вместе с тем выступают источниками административного права лишь тогда, когда закрепляют новые нормы права, а не воспроизводят правила, уже содержащиеся в иных, обладающих большей юридической силой, источниках.

Недопустима также передача на ведомственное усмотрение вопросов регламентации столь важных вопросов, как процедура (правила):

– принятия административных актов;

– заключения административных соглашений;

– совершения распорядительных действий по реализации запретов, разрешений, дозволений, предписаний, контрольно-надзорных, регистрационных, координационных и иных полномочий;

– совершения иных юридически значимых действий (выдача справок, свидетельств и других документов);

– совершения организационных действий;

– выполнения материально-технических действий, не влекущих правовых последствий227.

А.А. Никольская указывает на необходимость правового регулирования административных процедур, которое заключается в следующем:

1. Законодательно закрепленные административные процедуры выступают в качестве важнейшей гарантии публичных прав и свобод См. : Барциц И.Н. Административные процедуры : перспективы правовой регламентации и «чувство меры».С. 133.

распределения бремени собирания и представления доказательств и определенные презумпции и фикции, закрепленные в законе.

2. Административная процедура устанавливает баланс усмотрения и формального правового регулирования.

3. Позитивная процедура помогает оптимизировать управление, так как иногда наиболее приемлемый вариант управленческого решения может быть закреплен именно в процедуре. Процедура, таким образом, может выступать как способ распределения и реализации управленческих функций. По крайней мере, в ходе формулирования процедурного правила надо к этому стремиться.

4. Процедура может и должна обеспечить оперативность управленческого воздействия (прежде всего путем установления сроков совершения процессуальных действий).

необоснованного ущемления либо лоббирования чьих-либо интересов).

6. Кроме того, в ходе процедуры по окончании каждого этапа должны приниматься письменные промежуточные акты, а по результатам процедуры – окончательный акт, что также должно обеспечить права участников процедурного отношения228.

Обобщая указанные А.А. Никольской причины необходимости правового регулирования административных процедур, следует отметить, что оформлении административных процедур. Ввиду отсутствия единых правил они вправе своими внутренними регламентами и приказами устанавливать правила принятия актов, процедуры совершения распорядительных действий См. : Никольская А.А. Административные процедуры в системе публичного управления (проблемы административно-правового регулирования) : автореф дис....канд.

юрид. наук. Воронеж, 2007. С. 16–17.

контрольных, надзорных, регистрационных и координационных полномочий, что, несомненно, обуславливает появления множества административных ошибок.

регулирования. В связи с этим уже давно назрела проблема принятия федерального закона «Об административных процедурах» (попыткой были законопроекты № 64090-3 от 28 февраля 2001 г., № 284733-3 от 16 января административных процедур» - № 284733-3 от 16января 2003 г.), которые уже многократно вносились на рассмотрение в Государственную Думу Российской Федерации, но всякий раз отклонялись.

Принятие данного закона призвано способстовать снижению количества совершаемых административных ошибок, поскольку он должен уменьшить противоречия между различными нормативными актами, унифицировать административные процедуры и создать общие принципы деятельности органов исполнительной власти229. Для того чтобы этот закон был эффективен на практике, он должен быть построен на следующих базовых международных законов:

1) «принцип приоритета прав и свобод граждан»;

2) «принцип переадресации в компетентный орган» – если гражданин обращается с заявлением в какой-либо орган исполнительной власти и вопрос, затронутый в заявлении, находится вне рамок компетенции этого органа, то государственный служащий не вправе отклонить заявление, но обязан самостоятельно осуществить переадресовку;

См. : Рощин В. А. Пояснительная записка к проекту Федерального закона «Об «КонсультантПлюс».

3) «принцип «одного окна» – исключение необоснованного привлечения граждан в процессе подготовки органами власти документов;

доказывания на плечи гражданина в его взаимоотношениях с органами государственной власти, обязывая его предоставлять различные документы;

5) «принцип координации процедур» – если гражданин обращается в орган власти за получением специального разрешения на тот или иной вид деятельности, то он вправе подать соответствующий запрос всего лишь в одно государственное учреждение. Если в решении вопроса должны быть задействованы другие государственные ведомства, то уведомить их об этом вменяется в обязанность тому органу власти, который принял заявление гражданина;

6) «принцип общения по почте» – неправомерно принуждать граждан лично являться в орган государственной власти, если гражданин вправе сделать это по почте;

7) «принцип соразмерности» – общая свобода действий гражданина может быть ограничена лишь настолько, насколько это необходимо для достижения преследуемой цели в интересах общества; любое вмешательство в права гражданина должно в разумной мере соответствовать публичному интересу, заключающемуся в применении той или иной меры;

8) «запрет сверхформализма» – непозволительно отказывать гражданам (например, при подаче какого-либо заявления), если это происходит только ради соблюдения формы;

9) «принцип прямого применения Конституции» – если положения какойлибо инструкции противоречат конституционным правам, Конституция должна применяться напрямую230.

См. : Загоруйко А.Е. Электронные административные регламенты. Принципы и аспекты реализации в документационном обеспечении управления. Режим доступа :

http://www.gisa.ru/40399.html Данный законопроект, в соответствии с Заключением по проекту федерального закона № 64090-3 «Об административных процедурах», внесенному В. В. Похмелкиным в период выполнения им полномочий депутата Государственной Думы, был отклонен Государственной Думой по следующим основаниям: во-первых, из-за того, что он охватывает отношения, уже урегулированные гражданским, земельным, жилищным, водным, лесным, градостроительным законодательством; во-вторых, из-за необходимости согласования и унификации используемых в представленном законопроекте определений и терминов231.

Если сопоставить указанные недостатки данного законопроекта и те положительные моменты, которые последуют в связи с его принятием, возникает вопрос: почему за такой длительный срок, который исчисляется с момента внесения данного законопроекта до сегодняшнего дня, нельзя было устранить все изъяны и привести данный законопроект в соответствие с действующим законодательством? В других странах, где власть реально стремится обеспечить эффективную работу госаппарата, ничто не помешало одобрить и принять подобный закон (к примеру, в Австрии соответствующий закон были принят в 1928 г., в Польше – в 1930 и 1960 гг., в Чехословакии – в 1930 и 1955 гг., в Венгрии – в 1956 г., в Югославии – в 1956 г., в США – в 1946 г., в Германии – в 1953 и 1976 гг., в Швейцарии – в 1968 г., в Казахстане – в 2000 г., в Белоруссии – в 2008 г.). «Мировой опыт показывает, что наибольшую гарантию от административных злоупотреблений и нарушений прав и свобод граждан могут обеспечить только единые правила.

Недопустимо в правовом государстве отдавать на откуп ведомствам административно-правовых актов, правила совершения распорядительных действий по реализации запретов, разрешений, дозволений, предписаний, См. : Заключение по проекту федерального закона № 64090-3 «Об административных процедурах». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

контрольно-надзорных, регистрационных, координационных и иных полномочий»232.

«Опыт проведения административных реформ в других странах показывает, что административный процесс является самостоятельной отраслью права, регулирующей деятельность публичной администрации и обеспечивающей защиту субъективных прав населения от произвола представителей власти»233. А любая независимая отрасль права требует наличия определенных нормативно-правовых актов, регулирующих отношения данного отрасли. Поскольку административная процедура – часть административного процесса, выделенного в самостоятельную отрасль права, то необходимо принять закон «Об административных процедурах».

Показателен комментарий В. Похмелкина по поводу рассмотрения данного законопроекта в 2009 г.: «У нас подобный проект не рассматривали долгие годы, хотя он прошел международно-правовую экспертизу и имеет положительное заключение германских и швейцарских специалистов. Но он встретил сопротивление со стороны правительства. Очевидно, министрам такой закон не нужен. Я не думаю, что его примут сейчас»234. Так и получилось, данный закон до сих пор не принят.

На актуальность проблемы административной процедуры в России также указывает в своем диссертационном исследовании З.С. Женетль: «В свете административного процесса и административных (управленческих) Федеральный закон «Об административных процедурах» : инициативный проект с комментариями разработчиков / вступ. ст. К. Экштайна, Е. Абросимовой. М. : КомплексПрогесс, 2001. С. 9.

Женетль С.З. Административный процесс и административные процедуры в условиях административной реформы. Автореф. дис.... д-ра. юрид. наук. М., 2009. С. Васильева К., Солодовников М. Депутаты не хотят усложнять жизнь чиновникам // Новые известия. 2009. 23 апр.

процедур перешло из предмета многолетних научных дискуссий в разряд остро востребованных административно-правовых установлений»235.

Важность этого вопроса определяется еще и тем, что административная административных ошибок, и поэтому Россия сегодня нуждается в незамедлительном принятии соответствующего закона об административных процедурах, в котором должен быть также прописан механизм устранения административных ошибок. Помимо этого, административные процедуры должны найти свое законодательное закрепление в целом пакете федеральных законов об организации и функционировании исполнительной власти, например, в таких федеральных законах, как № 59-ФЗ от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»»236; № 149-ФЗ от 27 июля 2006 г. «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»237.

юридическую конструкцию в той части административно-правовой сферы, исполнительных органов власти. Отсутствие института административных процедур парализует действие не только закона, но и всего механизма правовых гарантий, обеспечивающих его качественное исполнение и Женетль С.З. Административный процесс и административные процедуры в условиях административной реформы : автореф. дис.... д-ра. юрид. наук.. С. 33.

О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации : федер. закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ (в ред. ФЗ от 29.06.2010 № 126-ФЗ, 27.07.2010 № 227-ФЗ ) // Собр.

законодательства Рос. Федерации. 2006. № 19. Ст. 2060; 2010. № 27. Ст. 3410; № 31.

Ст. 4196.

Об информации, информационных технологиях и о защите информации : федер. зак. от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ (в ред. ФЗ от 27.07.2010 № 227-ФЗ, 06.04.2011 № 65-ФЗ, с изм., внесенными Федеральным законом от 21.07.2011 № 252-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. №31 (ч.1). Ст. 3448; 2010. № 31. Ст. 4196; 2011. № 15. Ст. 2038;

№ 30 (ч. 1). Ст. 4600.

эффективную работу. Данный институт как общеправовая гарантия, в отличие от специальных организационно-правовых способов обеспечения законности, является превентивной мерой, сдерживающей появление административных ошибок. В свою очередь превентивный характер общеправовых гарантий состоит в обоснованности принимаемых нормативных актов, их полноте и достаточности для реализации, что еще раз подтверждает необходимость принятия закона об административных процедурах. Таким образом, разработанный и действующий механизм административных процедур есть необходимый элемент в механизме по преодолению административных ошибок.

Сказанное выше полностью согласуется с целями Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 гг.: снижение административных барьеров; повышение качества и доступности государственных и совершенствование административных процедур позволит достичь целей и задач реформирования всего государственного сектора со всеми его компонентами (государственной службой, финансами, системой управления, информационными ресурсами), а также, что не менее важно, поможет уменьшить количество совершаемых органами исполнительной власти административных ошибок.

§ 4. Улучшение деятельности государственных служащих – важнейший фактор предупреждения и исправления Ошибки возникают в процессе деятельности человека. Административная ошибка появляется в результате деятельности государственных служащих.

Улучшение их работы является ключевым моментом в создании барьера для появления административных ошибок. Данной проблеме посвящено множество трудов.

Формирование законодательства о государственной службе, оптимально сочетающее мировые стандарты нормативного качества с историческими особенностями отечественного опыта, представляет собой необходимый элемент правового обеспечения преобразований, осуществляемых на современном уровне государственного строительства238.

Следует определить состояние проводимой реформы государственной службы в России на сегодняшний день, чтобы понять, какой результат Реформирование деятельности государственных служащих является непрерывным процессом. Сразу же после принятия новой Конституции РФ Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № было утверждено «Положение о федеральной государственной службе Российской Федерации», раскрывающее общие понятия и конституционные принципы построения государственной службы.

Реформа системы государственной службы Российской Федерации производится в несколько этапов. Существуют разные варианты выделения периодов реформирования, остановимся на делении А.Г. Барабашева и См. : Медведев Д. А. Вступительное слово к Комментарию к Федеральному закону «О государственной гражданской службе РФ». СПб.: Питер-Пресс, 2008. С. 5.

продолжительностью с 1991 г. по 2008 г. и современный этап с 2009 г..

На первом этапе – с 1991 г. и до осени 1993 г. –основное внимание уделялось структурно-функциональным изменениям исполнительной власти в целом. В этот период были упразднены ряд федеральных ведомств и созданы новые ведомства, а также изменились типология и полномочия органов240.

Второй этап (с осени 1993 г. по 1996 г.) характеризовался отказом от советской партийно-номенклатурной системы, созданием новых кадровых служб и учебно-научных учреждений. Он начался с принятия 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой были Барабашев А.Г., Клименко А.В. Административная реформа и реформа государственной службы в России – вопросы реализации и координации. М. :

Издательский дом Государственного университета – Высшей школы экономики, 2010.

С. 8–20.

См., например : О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР : указ Президента Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 28 ноября 1991 г. № 242 (в ред. Указов Президента РСФСР от 18.12. № 305, Президента РФ 27.03.1992 № 311) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. № 48. Ст.

1696; 1992. №5. Ст. 234. Утратил силу в связи с принятием Указа Президента РФ от 09.07.1997 № 710 «О признании утратившими силу некоторых Указов Президента Российской Федерации и внесении изменений в структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от августа 1996 г. № 1177» ; Об упорядочении системы государственного управления : указ Президента РФ от 12 мая 1992 г. № 511 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. №21. Ст. 1160.

Утратил силу в связи с принятием Указа Президента РФ от 09 июля 1997 г. № «О признании утратившими силу некоторых Указов Президента Российской Федерации и внесении изменений в структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. № 1177» ;

Об образовании Департамента государственной службы РСФСР : постановление Правительства РСФСР от 23 ноября 1991 г. № 16. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

установлены принципы правового и демократического государства, открытости власти, был определен порядок вступления в силу нормативных затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина241, а также порядок освещения деятельности государственных органов в средствах массовой информации242.

государственной службы при Правительстве Российской Федерации (Росглавкадры), РАГС – Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации, появились первые институты и факультеты университетов, в которых начали готовить студентов по специальности «Государственное и муниципальное управление». Была заложена нормативная правовая база государственной службы Российской Федерации.

В июле 1995 г. принят Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации»243. В том же 1995 году Указом Президента Российской Федерации был утвержден Реестр федеральных государственных О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации : указ Президента Российской Федерации от 21 января 1993 г. № 104 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. №4. Ст. О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации : федер. закон от 13 января1995 г. № 7-ФЗ (в ред. ФЗ от 16.10.2006 № 160-ФЗ, 12.05.2009 № 95-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации.

1995. №3. Ст. 170; 2006. № 43. Ст. 4412; 2009. № 20. Ст. 2392.

См. : Об основах государственной службы Российской Федерации : федер. закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ (в ред. ФЗ от 18.02.1999 № 35-ФЗ, 07.11.2000 № 135-ФЗ, 27.05.2003 № 58-ФЗ)) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 31. Ст. 2990;

1999. № 8. Ст. 974; 2000. № 46. Ст. 4537; 2003. № 22. Ст. 2063. Утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

должностей Российской Федерации244. Одновременно принимались законодательные и иные нормативные правовые акты, регламентирующие государственную службу субъектов Российской Федерации.

На данном этапе не были выполнены поставленные задачи по созданию эффективной системы государственной службы, основной причиной неудачи можно назвать неясность, расплывчатость образа должной системы государственной службы, а как следствие – ситуативные и не всегда последовательные изменения государственного аппарата.

Третий этап начался в 1997 г. и продлился до осени 1999 г. В этот период Администрацией Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина была подготовлена Концепция административной реформы (основные положения которой были озвучены в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 6 марта 1997 г. «Порядок во власти – порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)»). В этом документе шла речь о необходимости разработки оптимальной структуры органов исполнительной власти, о важности взаимодействия исполнительной власти с иными ветвями государственной власти, создании эффективного института государственной службы и ограничении численности государственного аппарата. На основе данного Послания была разработана Программа государственного См. : О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих : указ Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. № 33 (в ред. Указов Президента РФ от 13.06.1995 № 587, 09.08.1995 № 834, 12.04.1996 № 529, 19.01. № 72, 26.11.2001 № 1360; с изм., внесенными Указами Президента РФ от 12.04. № 530, 15.04.1996 № 551, 20.12.1996 № 1748, 16.05.1997 № 493, 03.09.1997 № 981, 23.10.1998 № 1298, 22.12.1999 № 1683, 01.03.2003 № 258, 25.09.2004 № 1234, 11.10. № 1294) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 3. Ст. 174; № 25. Ст. 2378;

№ 33. Ст. 3358; 1996. № 16. Ст. 1833; 1997. № 20. Ст. 2244; № 36. Ст. 4129; 2000. № 4.

Ст. 369; 2001. № 49. Ст. 4611. Утратил силу в связи с принятием Указа Президента РФ от 25 июля 2006 г. № 763 (ред. от 31.05.2007) «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих».

строительства, в которой говорилось о важности упрочения регулирующей и контрольной функций органов исполнительной власти, о создании открытой системы государственной службы, ориентированной на граждан. Но по причине дефолта августа 1998 г. эта программа была заморожена.

Период с ноября 1999 г. по 2002 г. стал четвертым этапом реформирования государственной службы. Одним из значимых решений этого периода было утверждение в августе 2001 г. Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации245, подготовленной Центром стратегических разработок. Концепция реформы государственного предвыборной программы В.В. Путина как кандидата в Президенты Российской Федерации. В рамках этой Концепции была обоснована необходимость преобразования государственной службы и рассмотрен необходимость установления видов и уровней государственной службы и принятия нового законодательства о государственной службе. Стержнем Концепции реформирования государственной службы стало провозглашение идеологии «meriet system»246 (системы заслуг и достоинств) в качестве центрального принципа построения обновленной государственной службы России. Главными целями реформирования государственной службы, заявленными в Концепции, явились:

1. Повышение эффективности государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства.

См. : Об утверждении Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации : распоряжение Президента РФ от 15 августа 2001 г. № Пр-1496 ).

Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

См. : Реформа государственной службы России : история попыток реформирования с 1992 по 2000 год / под ред. Т.В. Зайцевой. М. : Издательство «Весь Мир», 2003. С. 304.

2. Создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и других особенностей Российской Федерации247.

Как подчеркивает М.М. Сумин в своей работе, в течение 1992–2002 гг. в России сложились конституционные основы государственной службы как механизма государственного управления, принципиально отличающегося от действовавшей ранее административной системы управления. Однако в этот период не была решена главная задача: не была создана комплексная нормативная правовая база, которая в полной мере бы обеспечивала реализацию Конституции Российской Федерации и общепризнанных принципов и норм международного права. Поэтому потребовался новый этап административной реформы в России248.

Пятый этап реформирования проходил в период с 2003 г. по 2008 г. В государственной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)»249, реализация которой осуществлялась в 2003–2005 гг. Позже срок действия программы был продлен. Данной Федеральной программой было намечено повышение эффективности государственной службы и оптимизация затрат на государственное управление. К числу основных задач реформы были отнесены создание единой, стабильной и унифицированной законодательной базы государственной службы, обеспечение взаимосвязи между различными См. : Проблемы реформирования государственной гражданской службы в РФ // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ. 2006. № 26 (314).

См. : Сумин М.М. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (на примере Московской области) : автореф. дис.

….канд. юрид. наук. М. : РАГС, 2008. С. 3.

О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)» : указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 (в ред.

Указа Президента РФ от 15.11.2004 №1440, с изм. от 12.12.2005) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 47. Ст. 4664; 2004. № 47. Ст. 4634.

видами государственной службы, разграничение законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов250.

В 2003 и 2004 г. были приняты основополагающие федеральные законы «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

«Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)» выявил сложность и комплексный характер проблем реформирования государственной службы, необходимость постановки целей и задач следующего этапа реформирования и развития государственной службы. На практике не были реализованы некоторые направления реформирования государственной службы, например, не была сформирована система управления государственной службой.

Недостаточную координацию при проведении реформы в этот период можно проследить по результатам реализации Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Решительность при создании новых типов органов исполнительной власти и перераспределение функций повели за собой значительное снижение качества органов власти. Неразберих и неопределенность вызвали отток перспективных и мобильных специалистов, конкурентоспособные кадры. Проследить это позволяет динамика численности государственных гражданских служащих. Так с 1250 тыс.

человек на 1 января 2003 г. их численность сократилась до 984,8 тыс. человек на 1 января 2005 г., и снова увеличилась до 1462 тыс. человек на 1 января 2006 г.251.

См. : Иванов В.П. Реформирование государственной службы : вопросы и перспективы // Журнал рос. право. 2003. № 5. С. 3.

См. : Барабашев А.Г., Клименко А.В. Административная реформа и реформа государственной службы в России – вопросы реализации и координации. М. :

В настоящее время задачи по завершению качественного преобразования функционирования на основе установленных законодательством Российской Федерации принципов, внедрения на государственной службе современных кадровых, информационных, образовательных и управленческих технологий ставит перед собой Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 гг.)»252.

Целью программы стало «создание целостной системы государственной службы Российской Федерации посредством завершения реформирования ее инновационной экономики».

Реализовать цели данной программы возможно лишь с учетом опыта предыдущих периодов реформирования государственной службы, а также при анализе проблем, возникавших ранее.

Одна из ключевых проблем – медленные темпы принятия и реализации подзаконных нормативных правовых актов. Типичным примером может служить затягивание сроков принятия Указа Президента Российской Федерации от 16 февраля 2005 г. № 159 «О примерной форме служебного контракта»253 при реализации норм Федерального закона от 27 июля 2004 г.

Издательский дом Государственного университета – Высшей школы экономики, 2010.

С. 8–20.

государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)» : указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 (в ред. Указа Президента РФ от 12.01.2010 № 59) // Собр.

законодательства Рос. Федерации. 2009. № 11. Ст. 1277; 2010. № 3. Ст. 274.

См. : О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной Федерации». Указ вступил в силу с 1 февраля 2005 г. и обязывал в трехмесячный срок утвердить должностные регламенты государственных гражданских служащих Российской Федерации, замещающих должности соответствующем государственном органе (аппарате государственного органа). Методические же рекомендации по разработке должностных регламентов для государственных гражданских служащих федерального уровня были изданы Министерством здравоохранения и социального развития только в августе 2005 г. Из-за их отсутствия федеральные органы власти фактически трансформировали существующие должностные инструкции в должностные регламенты.