«ОТЧЕТ о результатах контрольного мероприятия Аудит эффективности использования медицинского оборудования, закупленного для государственных и муниципальных учреждений здравоохранения в целях реализации приоритетного ...»

Объем субсидируемых краткосрочных кредитов 8000000,0 21100211,6 263, Объем субсидируемых инвестиционных кредитов, в том Объем субсидируемых кредитов (займов), привлеченных Объем субсидируемых инвестиционных кредитов, в том Объем субсидируемых кредитов (займов), привлеченных Объем субсидируемых инвестиционных кредитов, в том Объем субсидируемых кредитов (займов), привлеченных Объем субсидируемых инвестиционных кредитов, в том Объем субсидируемых кредитов (займов), привлеченных Таким образом, во всех указанных субъектах Российской Федерации, за исключением Камчатского края, по состоянию на 1 октября 2010 года отмечается значительное превышение (от 1,4 до 2,6 раза) по таким критериям эффективности использования субсидий на уплату процентов по кредитам, как объем субсидируемых краткосрочных кредитов и объем субсидируемых инвестиционных кредитов. В то же время в 2 субъектах (Кировская и Нижегородская области) отмечено крайне низкое исполнение установленных показателей по такому критерию, как объем субсидируемых кредитов (займов), привлеченных на развитие малых форм хозяйствования (36 % и 28 %, соответственно).

Сложившаяся ситуация может свидетельствовать о низком качестве работы соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Минсельхоза России в части планирования количественных целевых показателей эффективности использования субсидий по установленным критериям при заключении соглашений о предоставлении субсидий.

Предоставление субсидий конечным получателям - сельхозтоваропроизводителям осуществлялось в рамках заключенных соглашений и дополнений к ним о сотрудничестве в сфере реализации на территории региона Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы уполномоченных органов субъектов Российской Федерации с кредитными организациями (ОАО «Россельхозбанк» и ОАО «Сбербанк России» и другие кредитные организации).

Общие сведения об объемах средств субсидий, перечисленных через кредитные организации за 9 месяцев 2010 года, и их конечных получателях в разрезе субъектов Российской Федерации представлены в таблице:

На возмещение процентов по кредитам кре- 7 КФХ* по 109 кредитным договорам На возмещение процентов по краткосрочным 4 СХО, 1 предприятие АПК на закупку сырья На возмещение процентов по инвестицион- 4 получателя по 9 кредитным договорам На возмещение процентов по краткосрочным 964 получателя кредитов, в том числе:

На возмещение процентов по инвестицион- 1082 получателя кредитов, в том числе:

На возмещение процентов по кредитам орга- СХО «Рыбоводное хозяйство «Филипповка»

На возмещение процентов по краткосрочным 522 получателя кредитов, в том числе:

На возмещение процентов по инвестицион- 522 получателя кредитов, в том числе:

На возмещение процентов по кредитам орга- ООО «Рыбхоз «Велетьма»

На возмещение процентов по кредитам кре- 401 получатель кредитов, в том числе:

На возмещение процентов по краткосрочным 312 получателей кредитов, в том числе:

На возмещение процентов по инвестицион- 472 получателя кредитов, в том числе:

На возмещение процентов по кредитам кре- 25171 получатель кредитов, в том числе:

На возмещение процентов по краткосрочным 252 получателя кредитов, в том числе:

На возмещение процентов по инвестицион- 182 получателя кредитов, в том числе: 163 СХО, Всего по 5 субъектам Российской Федерации 4071322, * КФХ - крестьянско-фермерское хозяйство, СХО - сельскохозяйственная организация, ЛПХ - граждане, ведущие личное подсобное хозяйство, ИП - индивидуальный предприниматель, СПоК - сельскохозяйственный потребительский кооператив.

По состоянию на 1 октября 2010 года через кредитные организации конечным получателям кредитов перечислены 4071322,5 тыс. рублей по субсидиям на уплату процентов по кредитам, в том числе: по Камчатскому краю - 9643,4 тыс. рублей, по Краснодарскому краю - 2195349,0 тыс. рублей, по Кировской области - 612005,1 тыс.

рублей, по Нижегородской области - 788439,1 тыс. рублей, по Ульяновской области тыс. рублей.

В ходе проверки подписано 2 акта у главных распорядителей бюджетных средств в Камчатском крае и Кировской области, с которыми ознакомлены руководители соответствующих органов исполнительной власти данных регионов. В Нижегородской области и Краснодарском крае указанные субсидии проверены в рамках проведения контрольных мероприятий «Комплексная проверка соблюдения законодательства, эффективности использования бюджетных средств при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации, местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в 2009 году и истекшем периоде 2010 года (при необходимости - в более ранние периоды) в Нижегородской области, включая закрытое административно-территориальное образование Саров» (пункт 3.11.4 Плана работы Счетной палаты на 2010 год), и «Проверка соблюдения законодательства, эффективности использования бюджетных средств при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации, местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в Краснодарском крае, в том числе в г. Сочи» в 2009 году и I полугодии 2010 года (при необходимости - в более ранние периоды)» (пункт 2.30. Плана работы Счетной палаты на 2010 год), материалы проверок содержатся в сводных актах. Из Ульяновской области представлены материалы на соответствующий запрос Счетной палаты Российской Федерации.

Анализ своевременности и полноты исполнения в 2010 году договоров о предоставлении сельхозтоваропроизводителям (Алтайского, Камчатского, Краснодарского, Ставропольского краев, Кировской, Нижегородской, Тульской и Ульяновской областей) краткосрочных и инвестиционных кредитов (займов) в разрезе категорий заемщиков (организации сельхозтоваропроизводители, крестьянские (фермерские) хозяйства, граждане, ведущие личное подсобное хозяйство) На сегодняшний день основные объемы кредитования сельхозтоваропроизводителей и переработчиков сельскохозяйственной продукции в Российской Федерации обеспечиваются ОАО «Россельхозбанк» и ОАО «Сбербанк России».

Согласно материалам, представленным ОАО «Россельхозбанк» и ОАО «Сбербанк России», в Алтайском, Камчатском, Краснодарском, Ставропольском краях, Кировской, Нижегородской, Тульской и Ульяновской областях объем ссудной задолженности в 2010 году характеризовался тенденцией к увеличению.

За период с 1 января 2010 года по 1 сентября 2010 года объем ссудной задолженности вырос с 189,86 млрд. рублей до 219,07 млрд. рублей, то есть почти на 15 %. При этом доли кредитования со стороны банков выросли также пропорционально. На отчетные даты кредитование агропромышленного комплекса со стороны ОАО «Россельхозбанк» увеличилось с 95,50 млн. рублей до 117,74 млн. рублей, а ОАО «Сбербанк России» - с 94,35 млн.

рублей до 101,34 млн. рублей. Основная доля кредитов приходилась на кредиты сроком и более лет (от 48,19 % до 49,94 % - в ОАО «Сбербанк России» и от 46,51 % до 48,54 % в ОАО «Россельхозбанк») и на кредиты сроком до 1 года (от 30,35 % до 31,38 % - в ОАО «Сбербанк России» и от 43,75 % до 48,41 % - в ОАО «Россельхозбанк»).

В разрезе ОКВЭД в основном ОАО «Россельхозбанк» кредитует субъекты сельского хозяйства, в то время как ОАО «Сбербанк России» - организации сельскохозяйственной переработки. Как показывают представленные материалы, в среднем от 12 до 15 % ссудной задолженности в ОАО «Россельхозбанк» приходится на предприятия-переработчики сельскохозяйственной продукции, в то время как в структуре ссудной задолженности ОАО «Сбербанк России» такие организации составляют около 30 процентов.

Современное состояние агропромышленного сектора (как в Российской Федерации, так и за рубежом) характеризуется сходными тенденциями. Основная доля добавленной стоимости создается в сфере переработки первичных сельскохозяйственных ресурсов предприятия-производители отличаются низкой рентабельностью, ограниченной технической вооруженностью и крайне сильно подвержены сезонным и природным факторам, в полной мере испытывая последствия негативных природных явлений, приводящих к серьезным потерям. Также предприятия-переработчики, создавая добавленную стоимость, сами становятся субъектами независимого предложения, в то время как предприятия-производители вследствие однородности своей продукции и неразвитости системы аграрных рынков вынуждены зависеть от предлагаемого спроса на их ресурсы, что также снижает объемы получаемой ими маржи.

Таким образом, ОАО «Сбербанк России» получает в качестве клиентов наиболее устойчивые компании агропромышленного сектора, в меньшей степени зависящие от изменений рыночной ситуации, тем самым дополнительно обеспечивая стабильность за счет диверсификации кредитного портфеля в разрезе агропромышленного комплекса, в то время как ОАО «Россельхозбанк» вынуждено формировать кредитный портфель на базе менее устойчивых заемщиков, что в кризисные периоды автоматически приводит к негативной динамике устойчивости банка.

Так, просроченная ссудная задолженность в проверяемом периоде ОАО «Россельхозбанк» росла (129,20 % за 10 месяцев 2010 года) и по состоянию на 1 октября 2010 года сложилась в объеме 4250435,24 тыс. рублей (по состоянию на 1 января 2010 года тыс. рублей). Просроченная ссудная задолженность ОАО «Сбербанк России»

за тот же период возросла на 1,46 % и на 1 октября 2010 года составила 3457668,46 тыс.

рублей (по состоянию на 1 января 2010 года - 3407790,14 тыс. рублей).

Одной из причин подобного распределения заемщиков, которое, в свою очередь, влияет на устойчивость кредитной организации через рост просроченной задолженности, является разница в процентных ставках 2 банков. Представленные в таблице материалы проверки, показывают, что средние процентные ставки ОАО «Сбербанк России»

(далее - «Сбербанк России») ниже, чем ставки, предлагаемые ОАО «Россельхозбанк»

(далее - «Россельхозбанк») (2010 год):

Динамика ставок кредитования сельхозпроизводителей представлена в таблице:

Динамика ставок кредитования сельхозпереработчиков отражена в таблице:

При этом разница между ставками в разрезе кредитования сельскохозяйственных товаропроизводителей невелика и, как отражено в таблицах, в среднем колебалась вокруг значения 0,2-0,4 процентного пункта, а разница между процентными ставками банков по кредитованию сельхозпереработчиков достигала почти 2,5 процентного пункта.

Таким образом, для компаний-переработчиков заведомо выгоднее обращаться за кредитованием (в среднем объемы кредитов, предоставляемых компаниямпереработчикам, больше кредитов, предоставляемых сельскохозяйственным товаропроизводителям) в ОАО «Сбербанк России», что диверсифицирует портфель и повышает устойчивость последнего. Подобный резкий рост просроченной задолженности является угрозой стабильности ОАО «Россельхозбанк» и требует оперативного противодействия с целью приведения в норму структуры ссудной задолженности. Высокая стоимость кредитования - источник снижения общей конкурентоспособности продукции, перераспределения доходов от реального сектора в банковский, в то время как отвлечение средств в форме процентных платежей ограничивает возможности реализации программ развития отрасли.

Однако в настоящее время стоимость привлеченного ОАО «Россельхозбанк» финансирования достаточно высока, и централизованное снижение ставок способно привести к нарушению баланса стоимости между привлеченными и предоставленными средствами. Банк, будучи в настоящее время единственным кредитным учреждением, ответственным за реализацию национальной политики, поддержки АПК (крайне проблемной отрасли), нуждается в особом механизме поддержки. Решением должна стать доработка механизмов финансирования через предоставление средств по минимальной стоимости, равной ставке рефинансирования с начислением фиксированной маржи банка. Подобная система может быть основана при придании банку статуса института развития с передачей в его распоряжение государственных источников финансирования на условиях агентского соглашения, при котором банк отвечал бы за качество управления средствами и эффективность кредитования. Подобный механизм позволит ОАО «Россельхозбанк»

как сохранить имеющуюся структуру заемщиков-сельхозтоваропроизводителей, так и диверсифицировать ее, обеспечив себе устойчивость, за счет привлечения заемщиков, работающих в сфере переработки сельхозпродукции.

В части своевременности предоставления средств банками заемщикам, исходя из данных, представленных в нижеприведенных таблицах, в рассмотренных филиалах наблюдается значительный разрыв между сроками заключения кредитных договоров и предоставлением первых сумм по ним. Промежутки между датами заключения кредитных договоров ОАО «Сбербанк России» и фактического предоставления средств по ним представлены в таблице:

Промежутки между датами заключения кредитных договоров ОАО «Россельхозбанк» и фактического предоставления средств по ним отражены в таблице:

В то же время указанные временные сроки связаны с условиями кредитных договоров, согласно которым предоставление средств увязывается с обеспечением заемщиками должного качества активов, предлагаемых в залог по кредитам, что, в свою очередь, требует подобных временных затрат.

Также в рамках проверки выделена проблема недостатков внутренней системы учета ОАО «Россельхозбанк». Используемое программное обеспечение контроль прохождения кредитных заявок заемщиков не обеспечивает, что приводит к невозможности использования программного комплекса при анализе деятельности банка - основной цели его интеграции.

Возражения и замечания руководителей объектов контрольного мероприятия на результаты контрольного мероприятия отсутствуют.

1. Неисполненные Минсельхозом России бюджетные ассигнования на уплату части процентов по состоянию на 1 ноября 2010 года составляют 14,9 млрд. рублей, или 19,5 % от установленного годового объема. Значительный объем неисполненных бюджетных ассигнований не позволит обеспечить их доведение в 2010 году заемщикам получателям субсидий.

2. В 2010 году Минсельхоз России не обеспечил своевременного заключения соглашений о финансировании и доведения субсидий субъектам Российской Федерации.

Соглашения о финансировании заключены в конце февраля, в марте 2010 года, при этом в соглашениях не был определен объем субсидий из федерального бюджета по кредитам на приобретение сельскохозяйственной техники и оборудования, а также по инвестиционным кредитам, полученным в 2010 году, так как решение об объемах этих целевых средств принималось Минсельхозом России до октября 2010 года.

Перечисление субсидий получателям из федерального бюджета осуществлялось лишь с середины марта 2010 года, а из региональных бюджетов - со II квартала.

Сложившаяся практика несвоевременного доведения средств государственной поддержки может обусловить снижение платежеспособности сельскохозяйственных товаропроизводителей, невыполнение показателей Государственной программы, в результате чего негативные последствия могут отразиться в целом на развитии отрасли.

3. Минсельхоз России не обеспечил должного контроля за выполнением условий соглашений о софинансирования субсидий из федерального бюджета субсидиями из региональных бюджетов.

По состоянию на 1 октября 2010 года почти во всех проверенных субъектах Российской Федерации остаток неиспользованных субсидий из региональных бюджетов по ряду субсидий составлял 50 и более процентов от объемов, предусмотренных соглашениями о финансировании.

Так, в Камчатском крае объем неиспользованных бюджетных ассигнований из регионального бюджета от предусмотренных соглашениями по инвестиционным кредитам составил более 80 % и по краткосрочным - 70 %, в Тульской области по инвестиционным и краткосрочным кредитам - более 50 %, а в Кировской области - более 50 % по кредитам малых форм хозяйствования.

4. Анализ расходов федерального бюджета, осуществленных Минсельхозом России по предоставлению субсидий, свидетельствует об отсутствии результативности и эффективности их использования, что подтверждается данными о выполнении целевых показателей, предусмотренных соглашениями, которые большинством субъектов Российской Федерации в текущем году не будут достигнуты, что свидетельствует также о низком качестве планирования количественных целевых показателей эффективности использования субсидий при заключении соглашений о их предоставлении из федерального и регионального бюджетов. При этом в соглашениях не предусмотрена ответственность субъектов Российской Федерации за неэффективное использование бюджетных средств.

5. По предварительным данным Росстата, в целом по сельскому хозяйству индекс производства продукции сельского хозяйства в хозяйствах всех категорий к уровню 2009 года оценивается на уровне 90-91 % при плановом показателе - 104,1 процента.

Так, в Алтайском крае за 9 месяцев 2010 года фактический индекс производства продукции сельского хозяйства в хозяйствах всех категорий составил 101,2 %, что ниже аналогичного показателя 9 месяцев 2009 года на 11,6 процентного пункта, в Тульской области, соответственно, 93,4 % и 13,8 процентного пункта.

За 9 месяцев 2010 года по сравнению с аналогичной периодом предыдущего года поголовье крупного рогатого скота в Тульской области уменьшилось с 118,2 тыс.

голов до 112,1 тыс. голов (на 5,2 %), (в том числе коров - с 54,9 до 49,5 тыс. голов (на 9,8 %), а производство молока в хозяйствах всех категорий - с 242,4 до 226,9 тыс. т (на 6,4 процента).

Аналогичная ситуация имеет место в большинстве регионов.

6. Динамика кредитования агропромышленного комплекса в 2010 году в регионах характеризовалась ростом около 15 % за 9 месяцев 2010 года. При этом основная доля приходилась на кредиты сроком 5 и более лет и на кредиты сроком до 1 года.

7. В деятельности ОАО «Россельхозбанк» отмечается крайне низкая доля кредитования предприятий, задействованных в области переработки сельскохозяйственной продукции, что, в свою очередь, снижает устойчивость банка в случае негативных природных явлений, приводящих к банкротству сельскохозяйственных товаропроизводителей, и становится причиной опережающего роста объемов просроченной задолженности.

8. За 10 месяцев 2010 года рост просроченной задолженности ОАО «Россельхозбанк»

составил 129,2 %, что значительно превышает рост просроченной задолженности ОАО «Сбербанк России» (1,46 %), кредитный портфель которого более диверсифицирован.

9. Стоимость кредитования сельхозтоваропроизводителей, предлагаемая ОАО «Россельхозбанк», заметно превосходит стоимость кредитования, установленную ОАО «Сбербанк России», в связи с чем по ряду банковских продуктов в настоящее время ОАО «Россельхозбанк» неконкурентоспособен.

10. Используемое программное обеспечение ОАО «Россельхозбанк» не обеспечивает контроль прохождения кредитных заявок заемщиков и требует доработки.

1. Направить информационное письмо Министру сельского хозяйства Российской Федерации.

2. Направить информацию об основных итогах и отчет о результатах контрольного мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Аудитор Счетной палаты Аудитор Счетной палаты Аудитор Счетной палаты Из решения Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 6 декабря 2010 года № 59К (761) «О результатах контрольного мероприятия «Проверка подготовки и реализации прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на 2009 год»:

Утвердить отчет о результатах контрольного мероприятия.

Направить обращение Счетной палаты в Генеральную прокуратуру Российской Федерации.

Направить представление Счетной палаты Министерству экономического развития Российской Федерации.

Направить представление Счетной палаты Федеральному агентству по управлению государственным имуществом.

Направить информацию об основных итогах контрольного мероприятия и отчет о результатах контрольного мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

о результатах контрольного мероприятия «Проверка подготовки и реализации прогнозного плана (программы) приватизации Основание для проведения контрольного мероприятия: пункты 2.26.1, 2.26.1.1, 2.26.1.2, 2.26.1.3, 2.26.1.4, 2.26.1.5 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2010 год.

Нормативные правовые, распорядительные, финансовые, правоустанавливающие, бухгалтерские, справочные, информационные и иные документы, в том числе регламентирующие деятельность органов исполнительной власти в части формирования и реализации прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на 2009 год.

Министерство экономического развития Российской Федерации, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Московской области, иные федеральные органы исполнительной власти (при необходимости по запросу), ОАО «Инвест-Сервис-Котельники» (по запросу).

Срок проведения контрольного мероприятия: с 24 сентября по 9 ноября 2010 года.

Проверка и анализ процесса приватизации федерального имущества в 2009 году в части соответствия целям основополагающих документов государственной политики в области приватизации.

Оценка итогов реализации прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на 2009 год с точки зрения обеспечения государственных интересов.

Проверка деятельности Территориального управления Росимущества в Московской области, Росимущества, а также иных федеральных органов исполнительной власти (при необходимости по запросу) в части законности и эффективности использования и распоряжения земельными участками, находившимися в федеральной собственности и переданными в собственность коммерческих организаций на примере деятельности ОАО «ИнвестСервис-Котельники» в отношении земельного участка общей площадью 6,6 га, расположенного по адресу: Московская область, г. Котельники, мкрн. «Опытное поле», вл. 10/1.

Проверяемый период деятельности: 2008 год - истекший период 2010 года.

Раздел 1. Проверка и анализ процесса приватизации федерального имущества в 2009 году в части соответствия целям основополагающих документов государственной политики в области приватизации 1.1. Анализ проблем нормативно-правового регулирования процесса Реализация программы приватизации 2009 года в условиях мирового кризиса, обвала фондовых рынков, масштабной декапитализации активов, нарастающей эмиссии необеспеченных денежных средств и дисбаланса прав требований и долговых обязательств была объективно сопряжена со значительными рисками.

Избыток платежных финансовых инструментов, включая «высокотоксичные», формирует риски утраты национальной юрисдикции ключевых активов путем их приватизации по минимальной цене за счет масштабных иностранных инвестиций.

В качестве защитных мер ряд стран ограничивают иностранные инвестиции (кроме прямых) на национальные фондовые рынки, а также ужесточают национальное законодательство в сфере оффшорных операций.

В этих условиях особое значение приобретает жесткая увязка масштабов содержания и хода приватизационных процессов и мер стратегического планирования развития страны с учетом хода и последствий кризиса.

Положение усугубляется отсутствием в настоящее время целостной системы стратегического планирования, включая стратегию управления национальными активами, развитого контрактного права и актуализированного законодательства о стратегическом планировании социально-экономического развития в целом.

Минэкономразвития России разработало 1 законопроект «О государственном стратегическом планировании», который призван стать основой системы государственного стратегического планирования.

Указанный законопроект внесен 27 августа 2009 года Минэкономразвития России в Правительство Российской Федерации 2, согласительное совещание по нему было проведено 29 сентября 2009 года под председательством Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации - Министра финансов Российской Федерации, по итогам которого Минэкономразвития России и Минфину России было поручено дополнительно проработать вопрос о содержании законопроекта. Принятие Правительством Российской Федерации решения о разработке государственных программ Российской Федерации 3 привело к внесению корректив в законопроект.

На момент настоящей проверки законопроект не принят.

Как указывалось ранее в актах и представлениях Счетной палаты Российской Федерации, недостатки и проблемы законодательства о приватизации при разработке и реализации прогнозных планов (программ) приватизации федерального имущества В соответствии с пунктом 59 перечня проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1663-р.

Письмо от 27 августа 2009 года № 14141-ЭН/Д19.

Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 года № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации».

включали в себя системные проблемы, носящие общий характер, и конкретные недостатки, осложняющие реализацию приватизационных процессов и создающие условия для нарушения законодательства.

Подготовка, утверждение и реализация Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на 2009 год и основных направлений приватизации федерального имущества на 2010 и 2011 годы, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2008 года № 1272-р (далее - Программа приватизации на 2009 год) осуществлялись в соответствии с положениями Федерального закона от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее - Закон о приватизации) и постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2005 года № 806 «Об утверждении Правил разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и внесении изменений в Правила подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества» (далее - Правила разработки программы приватизации).

Разработка программы осуществляется в соответствии с:

- посланиями Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации;

- принятыми Президентом Российской Федерации решениями в сфере приватизации федерального имущества;

- утвержденной Правительством Российской Федерации Программой социальноэкономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу;

- прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу;

- задачами, определенными Правительством Российской Федерации при подведении итогов приватизации федерального имущества за отчетный год;

- иными решениями Правительства Российской Федерации.

Поставленная Минэкономразвития России Росимуществу в задании на разработку проекта Программы приватизации на 2009 год цель по сокращению государственного имущественного сектора согласуется с основополагающими программными документами, определяющими политику в сфере социально-экономического развития Российской Федерации: посланиями Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2007, 2008 и 2009 годах; бюджетными посланиями Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2007, 2008 и 2009 годах; Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 года № 38-р;

Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р (далее - Концепция 2020), Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, утвержденными распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1663-р.

Однако существующая система планирования и реализации приватизационных процессов в Российской Федерации имеет ряд недостатков, которые не позволяют эффективно реализовывать государственную политику в области приватизации федерального имущества. В программах приватизации отсутствуют четко сформулированные стратегические цели государственной политики в сфере приватизации федерального имущества, а также количественно измеримые целевые индикаторы и показатели, характеризующие степень достижения этих целей.

При разработке проекта Программы приватизации на 2009 год не были в полной мере устранены выявленные ранее нарушения и недостатки, включая вопросы нормативноправового регулирования, вследствие чего утвержденный документ содержал некоторые заведомо неосуществимые на практике процедуры. Например, в задании Росимуществу на разработку проекта программы приватизации на 2009 год 4 было указано на поставленную Председателем Правительства Российской Федерации задачу завершить в течение ближайших 3 лет приватизацию федерального имущества, за исключением имущества, необходимого для выполнения государственных функций и полномочий.

В то же время нормативно установленные понятия в сфере приватизации: «обеспечение выполнения государственных функций и полномочий Российской Федерации», «государственная функция» и «государственная услуга», а также утвержденные стандарты и реестры государственных функций (услуг), отсутствуют.

С точки зрения Минэкономразвития России 5: «Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества» установлены полномочия Президента Российской Федерации по утверждению перечня стратегических предприятий и АО. Перечень … содержит организации, обеспечивающие выполнение государственных функций. В отношении иных организаций отраслевыми ФОИВ должны представляться развернутые обоснования целесообразности сохранения их в федеральной собственности…, цели и сроки сохранения организаций в федеральной собственности меняются в зависимости от отраслевой специфики и видов деятельности…, установление универсальных критериев отнесения организаций государственного сектора к обеспечивающим, выполнение государственных функций и полномочий Российской Федерации не представляется возможным. В то же время действующие Правила … предусматривают участие отраслевых ФОИВ в формировании и согласовании перечней приватизируемого федерального имущества. Таким образом, определен механизм недопущения к приватизации организаций, задействованных в обеспечении государственных функций…».

Таким образом, регламент (порядок) признания федерального имущества необходимым для обеспечения выполнения государственных функций и полномочий, в том числе перечни оснований и критериев для принятия такого решения, отсутствуют, что препятствует объективной оценке реализации процесса приватизации и выполнения программ приватизации (в том числе на 2009 год) в части соответствия поставленной задаче «приватизации федерального имущества, которое не обеспечивает выполнение государственных функций и полномочий Российской Федерации» с точки зрения соответствия целям основополагающих документов государственной политики в области приватизации.

В итоге система целеполагания в сфере приватизации федерального имущества не основывается на объективных критериях и данных. И, как следствие, не содержит целостного перечня адекватных ключевых показателей достижения целей, отражающих целевые эффекты приватизационных процессов и управления активами казны в целом.

В соответствии с Концепцией 2020 стратегической целью является достижение уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как ведущей мировой державы XXI века, занимающей передовые позиции в глобальной экономической конкуренции и надежно обеспечивающей национальную безопасность и реализацию конституционных прав граждан. При этом отсутствует целостная система ключевых показателей и критериев, отражающих степень достижения целевых эффектов и вклад объектов государственных активов и бизнеса.

Письмо Минэкономразвития России от 1 апреля 2008 года № 4004-АЛ/Д08.

Письма от 30 октября 2009 года № 18347-АЛ/Д08 и от 31 декабря 2009 года № 23431-ИМ/Д08.

Здесь и далее - федеральные органы исполнительной власти.

Концепцией 2020 определено, что концентрация государственного предпринимательства главным образом будет сосредоточена в определенных отраслях, то есть по кластерному принципу, а не по вкладу в развитие страны.

Одним из базовых документов в сфере управления государственным имуществом является также одобренная постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 года № 1024 «Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» (далее - Концепция 1999), которая не отменена ни одним нормативным актом. В связи с произошедшими за 11 лет изменениями в мировой экономике и экономике страны Концепция 1999 утратила в некоторой степени актуальность.

Актуализация Концепции 1999 целесообразна с учетом введения в действие новых нормативных документов, в основу которых положены программно-целевые принципы деятельности органов исполнительной власти всех уровней, включая расширение их самостоятельности и усиление ответственности за принятые решения, а также переход с 2011 года на программно-целевые принципы бюджетирования, призванные, в том числе, реализовать принципы комплексного управления национальными активами.

Правительство Российской Федерации поручало ранее7 Минэкономразвития России с участием заинтересованных ФОИВ уточнить Концепцию 1999, обратив, в том числе, внимание на: обеспечение проведения структурных преобразований в экономике и повышения ее конкурентоспособности; повышения эффективности управления федеральной собственностью; совершенствование механизмов приватизации федерального имущества.

С точки зрения Минэкономразвития России 8: «В части разработки новой концепции управления государственным имуществом и приватизацией в Российской Федерации. … изменился количественный и качественный состав имущества, находящегося в государственной собственности, сложилась практика создания на основе государственного имущества некоммерческих организаций, уточняются приоритеты социально-экономического развития. В этой связи Минэкономразвития России проводится работа по совершенствованию подходов к управлению государственным имуществом и приватизацией в Российской Федерации на период до 2020 года.

В настоящее время по результатам проведенного в Минэкономразвития России конкурса заключен госконтракт … на проведение НИР по указанной теме 9. По результатам работы будут сформулированы предложения о целях и задачах в управлении государственным имуществом и приватизации на современном этапе для представления Правительству Российской Федерации».

Однако полученные в ходе выполнения Государственным университетом - Высшая школа экономики результаты не реализованы и Концепция 1999 до настоящего времени не актуализирована.

В процессе разработки проекта Программы приватизации на 2009 год и проведения согласительных совещаний выявлен ряд системных проблем, влияющих на разработку программы приватизации и на эффективность управления федеральным имуществом в целом. Фактически Концепция 1999 нацелена на делегирование ведомствам и бизнесу прав и ответственности за управление ключевыми активами страны вне увязки с совокупным целевым эффектом приватизационных процессов и иных способов управления национальным богатством.

Протокол совещания в Правительстве Российской Федерации от 19 апреля 2007 года № 15, пункт 5.

Письма от 30 октября 2009 года № 18347-АЛ/Д08 и от 31 декабря 2009 года № 23431-ИМ/Д08 Минэкономразвития России.

Победителем конкурса объявлен Государственный университет - Высшая школа экономики, с которым заключен госконтракт от 30 ноября 2009 года на сумму 1,2 млн. рублей. Акты сдачи-приемки утверждены 23 декабря 2009 года (1 этап) и 13 августа 2010 года (2 этап).

При этом, как было доложено Росимуществом в Минэкономразвития России 10:

«Отсутствие отраслевых концепций, определяющих цели участия Российской Федерации в управлении ФГУП 11, АО 12, акции которых находятся в федеральной собственности, а также сроков и форм приватизации имущества, не обеспечивающего достижения указанных целей, разработка которых была поручена Правительством Российской Федерации всем отраслевым ФОИВ в апреле 2004 года, а также отсутствие стратегии развития тех или иных отраслей не позволяют не только однозначно определить объем государственного имущества, необходимого для сохранения в государственной собственности, но и вообще определить необходимость участия государства в тех или иных организациях, как инструмента реализации государственной политики. В результате… программа приватизации, являясь по сути инструментом реализации отраслевой и экономической политики государства, разрабатывается в отсутствие однозначно определенных механизмов и приоритетов соответствующей политики. При этом на согласительных совещаниях с отраслевыми ФОИВ, посвященных снятию разногласий по проекту, представители министерств и ведомств не смогли представить единые комплексные предложения по стратегии развития организаций государственного сектора экономики, функционирующих в соответствующих отраслях».

Несмотря на отсутствие нормативного определения понятия «отрасль экономики», оно продолжает оставаться основой целеполагания в базовых документах государственной политики в области приватизации и в отраслевых стратегиях, концепциях, которые самостоятельно разрабатываются профильными ФОИВ (12 из которых утверждены Правительством Российской Федерации, остальные утверждались самостоятельно в рамках компетенции). Следствием этого является проблема их идентификации и оценки в части соответствия целям основополагающих документов государственной политики в области приватизации и оценки влияния результатов приватизации на конкретные отрасли экономики.

При этом, в утвержденных отраслевых стратегиях и концепциях национальные активы в виде федерального имущества (в том числе закрепленное на вещном праве за ФГУП и находящееся в казне Российской Федерации, включая пакеты акций АО с участием Российской Федерации) не рассматриваются как ресурс решения отраслевых задач, так как отсутствуют сформулированные критерии управления этими активами с точки зрения государственных интересов 13.

С точки зрения Минэкономразвития России в 2009 году14: «Счетной палатой предлагается нормативно определить для целей подготовки и реализации… программ приватизации понятие «отрасль экономики» или определить ведомственный принцип распределения ответственности… Юридическое лицо вправе осуществлять любые виды деятельности, не запрещенные законом… В то же время действующие Правила разработки… программы приватизации… фактически устанавливают ведомственный принцип ответственности на этапе обязательного согласования отраслевыми ФОИВ проекта плана приватизации».

В 2010 году министерство сообщило 15: «Росимущество формирует программу приватизации… совместно с отраслевыми ФОИВ, исходя из информации о деятельности Исх. № ЮП-06/1467 от 27 июня 2008 года за подписью руководителя Ю. А. Петрова.

Здесь и далее - федеральные государственные унитарные предприятия.

Здесь и далее - акционерные общества.

В некоторой степени исключение может составить «Стратегия развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года», которая была утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 года № 1039-р.

Письма Минэкономразвития России от 30 октября 2009 года № 18347-АЛ/Д08 и от 31 декабря 2009 года № 23431-ИМ/Д08.

Письмо Минэкономразвития России от 16 ноября 2010 года № 21794-АЛ/Д08.

предприятий и АО, основываясь на конкретных видах выпускаемой продукции (услуг) и их соответствия стратегическим интересам государства и развития отраслей, что и предполагает целесообразность структурирования программы приватизации именно в «отраслевом разрезе».

Фактически управление активами сводится к их диверсификации и делегированию ответственности по ведомственному принципу, то есть к управлению архитектурой отношений акторов без управления целеполаганием и технологиями деятельности, что не соответствует современному уровню государственного управления в данной сфере.

Положение усугубляется отсутствием нормативно утвержденных критериев оценки деятельности ФОИВ по исполнению своих функций в части подготовки и реализации программ приватизации, что также лишний раз свидетельствует о необходимости целостной концепции управления национальными активами 16.

Минэкономразвития России в октябре 2009 года было поручено 17 с участием заинтересованных ФОИВ разработать и представить в Правительство Российской Федерации предложения по совершенствованию законодательства, и 31 декабря 2009 года был представлен проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества».

Результаты деятельности Минэкономразвития России по внесению изменений в законодательство о приватизации характеризуются принятием соответствующих документов:

- Федерального закона от 31 мая 2010 года № 106-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества»18;

- постановления Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 года № 693 «Об отдельных полномочиях Министерства экономического развития Российской Федерации»;

- внесением изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2005 года № 806 постановлениями Правительства Российской Федерации от 2 октября 2009 года № 793 и от 13 сентября 2010 года № 725 19;

- внесением изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2004 года № 739 постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2009 года № 1188 «О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Российской Федерации», которыми были расширены полномочия ФОИВ в отношении находящихся в их ведении ФГУП, включенных в программу приватизации.

Поэтому объективная оценка результатов реализации указанных изменений законодательства с точки зрения обеспечения государственных интересов представляется возможной не ранее итогов реализации программ приватизации 2010 и 2011 годов.

Проблемы нормативно-правового регулирования в значительной степени обусловлены недостатками в подготовке и реализации Программы приватизации за 2009 год. Это, в том числе, относится к невыполнению уполномоченными органами поручений Правительства Российской Федерации о разработке нормативных актов (включая административные регламенты), реализация которых устранила бы ранее выявленные недостатки.

Более развернутый и объективный анализ может дать проведение дополнительных контрольных мероприятий непосредственно в профильных ФОИВ, осуществляющих координацию и регулирование в тех «отраслях экономики», число объектов в которых максимально представлено в утвержденной программе приватизации на 2009 год.

Протокол № ВП-П13-42пр (пункты 5 и 6).

Принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 21 мая 2010 года.

«О внесении изменений в Правила разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества».

Отсутствовал надлежащий контроль включения в программу приватизации конкретных объектов (наличия всех необходимых для принятия соответствующего решения документов, определения правового статуса и др.).

Следствием этого явилось невысокое качество утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2008 года № 1272-р Программы приватизации на 2009 год, что подтверждается следующими фактами:

- многочисленными ее изменениями постановлениями (3 раза) и распоряжениями (27 раз) Правительства Российской Федерации;

- крайне низком уровнем выполнения плана в целом по количеству объектов и по сумме поступлений в федеральный бюджет.

В рамках настоящей проверки были выявлены, как и ранее, факты включения в эту Программу организаций, находившихся в процедуре банкротства, реорганизации и/или не имевших надлежащим образом оформленных прав на принадлежащее им имущество и иных необходимых документов.

Одним из последствий невыполнения Программы приватизации на 2009 год является то, что в отношении неприватизированных в 2009 году объектов остается возможность принятия решений о включении их в программу приватизации на последующие годы, что требует дополнительных расходов федерального бюджета. При этом ресурсное (финансовое) обеспечение подготовки и реализации Программы приватизации непосредственно отчетного года практически не выделяется (не учитывается) надлежащим образом в составе расходов федерального бюджета ответственными исполнителями.

В отношении указанных объектов нормативно не определен порядок включения (или не включения) таких объектов в программы приватизации на последующие годы, отсутствие которого способствует формированию коррупциогенных факторов (проблема «переходящих объектов»).

С точки зрения Минэкономразвития России в 2009 году 20: «Минэкономразвития России… ежегодно… представляет Правительству Российской Федерации доклад об итогах исполнения программы в отчетном году, включая перечни имущества, не приватизированного в отчетном году…». Таким образом, Правительство Российской Федерации получает исчерпывающую информацию о «переходящих» объектах.

И позднее Министерство дополнило21 «Перечень и причины нецелесообразности включения в программу приватизации ряда объектов, не приватизированных в предшествующем году, представляются в Правительство Российской Федерации, и, соответственно, учитываются Правительством Российской Федерации при принятии окончательного решения».

Таким образом, действующее нормативно-правовое регулирование приватизационных процессов не обеспечивает должной ответственности исполнителей и надлежащего контроля за эффективностью в сфере приватизации федерального имущества, ограничивая данные функции докладами о «переходящих объектах» и обоснованием причин исключения из Программы приватизации.

1.2. Оценка порядка управления процессом приватизации федерального имущества со стороны Минэкономразвития России и Росимущества Как указывалось ранее Счетной палатой, одним из препятствий повышения эффективности приватизации федерального имущества остается несовершенство приватизационных механизмов и процедур, предусмотренных Законом о приватизации.

Письма от 30 октября 2009 года № 18347-АЛ/Д08 и от 31 декабря 2009 года № 23431-ИМ/Д08 Минэкономразвития России.

Письмо Минэкономразвития России вх. № 2976 от 17 ноября 2010 года.

Задание, выданное Минэкономразвития России Росимуществу на разработку Программы приватизации и подготовленное с учетом рассмотренных на заседании Правительства Российской Федерации в марте 2008 года итогов приватизации в 2007 году, характеризуется следующим.

В задании указывалось на поставленную Председателем Правительства Российской Федерации задачу завершить в течение ближайших 3 лет приватизацию федерального имущества, за исключением имущества, необходимого для выполнения функций и полномочий, возложенных на Российскую Федерацию; а также22 предусмотреть приватизацию в 2009 году ФГУП определенных отраслей; особое внимание обратить на обеспечение внесения в Программу приватизации на 2009 год ФГУП и акций ОАО, участвующих в формировании интегрированных структур; продолжить практику внесения в проект объектов, составляющих имущество казны, не обеспечивающих государственных функций.

Для выполнения задания необходимо было завершить формирование и инвентаризацию реестра федерального имущества в целях получения объективной информации о составе имущества, подлежащего приватизации. Отмечалось, что при анализе выполнения Программы приватизации на 2007 год выявлено, что в отношении почти 600 объектов приватизационные процедуры не могли быть проведены из-за неблагополучного финансового состояния организаций либо проведения ликвидационных и реорганизационных процедур. В связи с этим ставилась задача проведения анализа состояния ФГУП и обществ, акции (доли) которых предлагается приватизировать. Таким образом, в проект должны быть включены только те объекты, в отношении которых возможно проведение приватизационных процедур.

Несмотря на это в Программу приватизации на 2009 год были включены организации, находившиеся в процедуре банкротства, ликвидации, реорганизации, не ведущие финансово-хозяйственную деятельность и/или не имевшие надлежащим образом оформленных прав на принадлежащее им имущество и иных необходимых документов, так, 65 ФГУП и 41 АО не могли быть приватизированы по вышеуказанным причинам в 2009 году.

Согласованный с Минфином России и ФАС России проект был представлен Минэкономразвития России в Правительство Российской Федерации 1 августа 2008 года23. По неурегулированным в Росимуществе и Минэкономразвития России разногласиям по проекту в Правительстве Российской Федерации 8 августа 2008 года состоялось совещание с заинтересованными ФОИВ, на котором представленный документ был принят за основу и одобрены основные принципы и подходы, используемые при его разработке.

На заседании Правительства Российской Федерации от 21 августа 2008 года (протокол № 31) был одобрен 25 представленный Минэкономразвития России проект программы приватизации на 2009 год.

Отмечалось, что плановые задания по приватизации федерального имущества с 2005 по 2008 год систематически не выполнялись, в связи с чем Минэкономразвития России поручалось:

- с участием заинтересованных ФОИВ принять дополнительные меры по обеспечению выполнения заданий;

- совместно с заинтересованными ФОИВ представить в Правительство Российской Федерации предложения по повышению эффективности приватизации, обратив особое внимание на:

Согласно Основным направлениям государственной политики в сфере приватизации федерального имущества на 2008-2010 годы.

Исх. № 10611-ЭН/Д08.

Протокол № ВЗ-П13-18пр.

За исключением 1 ФГУП.

сокращение сроков подготовки объектов к приватизации в части оформления и регистрации прав собственности на федеральное имущество, закрепленное на праве хозяйственного ведения за ФГУП;

сокращение издержек на управление государственным имуществом;

совершенствование нормативной правовой базы, устанавливающей в отношении объектов, подлежащих внесению в уставные капиталы интегрированных структур, а также объектов, приватизация которых не была завершена в отчетном году, упрощенные приватизационные процедуры;

использование электронных торгов при проведении приватизации федерального имущества;

определение справедливой цены на объекты приватизации.

Программа приватизации на 2009 год была утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации 1 сентября 2008 года № 1272-р. Предусматривалась приватизация 235 ФГУП, находящихся в федеральной собственности акций 291 АО, а также 3 долей в уставном капитале ООО и 18 объектов иного имущества казны Российской Федерации.

Планируемые к приватизации в 2009 году ФГУП по «отраслям экономики» распределены следующим образом:

Геология и промышленность драгоценных металлов и камней АО, акции которых планируются к приватизации в 2009 году, по «отраслям экономики» распределены следующим образом:

Геология и промышленность драгоценных металлов и камней Несмотря на то, что в утвержденную Программу приватизации на 2009 год 30 раз (для сравнения: в 2008 году - 28 раз) 3 постановлениями и 27 распоряжениями Правительства Российской Федерации вносились изменения (во II раздел в части добавления или исключения объектов приватизации), в I раздел («Прогноз влияния приватизации федерального имущества на структурные изменения в экономике») изменения в разрезе «отраслей экономики» не вносились.

С учетом всех внесенных изменений в Программу приватизации на 2009 год вошли:

- 458 обществ (ОАО - 446, ЗАО - 9, ООО - 3), акции и доли которых подлежат приватизации;

- 887 ФГУП (из которых в отношении 273 ФГУП приватизационные мероприятия осуществлялись Минобороны России);

- 1003 объекта иного имущества, из которых 18 объектов недвижимого имущества надлежало продать, 985 объектов - внести в уставный капитал интегрированной структуры ОАО «Росспиртпром»;

- 110 результатов интеллектуальной деятельности, исключительные права на которые предполагались к внесению в уставный капитал ОАО «Росспиртпром».

В проекте программы приватизации на 2009 год, направленном Минэкономразвития России в Правительство Российской Федерации, была отражена сумма прогнозируемого объема поступлений в федеральный бюджет от приватизации в 2009 году без расшифровки с расчетами и соответствующими показателями по каждому объекту.

Росимущество представило в Минэкономразвития России в июне 2008 года проект программы приватизации на 2009 год, которым была предусмотрена приватизация определенного количества объектов, прогнозируемый объем доходов по ним составил 5,8 млрд. рублей.

Расчет указанной суммы (как указано в документе) был произведен как «средняя арифметическая между капитализированной по ставке рефинансирования чистой прибылью соответствующих хозяйственных обществ и стоимостью их чистых активов».

Перечень объектов включал 350 единиц, при этом по 58 объектам прогнозируемый объем доходов от приватизации не указан, по 9 объектам - сумма дохода указана в интервале от 1 до 83 рублей, расчет приватизации имущества казны не приводился, пояснения отсутствовали. Росимуществом отмечалось, что в случае исключения из проекта тех или иных объектов, прогноз доходов потребует «соответствующей корректировки».

В представленном Минэкономразвития России проекте в Правительство Российской Федерации 1 августа 2008 года 26 количество объектов было существенно изменено, кроме того, по результатам согласительного совещания с ФОИВ в Правительстве Российской Федерации 8 августа 2008 года их количество также изменено, однако прогнозируемый объем поступлений в федеральный бюджет от продажи имущества, включенного в проект, пообъектно не уточнялся (не пересчитывался). Было указано, что ежегодно программа приватизации дополняется новыми объектами, в связи с чем прогнозируемый объем поступлений в федеральный бюджет от приватизации в 2009 году проектом предусмотрен в сумме 12 млрд. рублей. В направленном на утверждение в Правительство Российской Федерации проекте прогнозируемый объем поступлений в федеральный бюджет от приватизации федерального имущества в 2009 году был определен в сумме 12 млрд. рублей и не менялся.

В соответствии с пунктом 5.2.3 Положения о Минэкономразвития России Министерство принимает нормативные правовые акты, определяющие порядок подготовки Исх. № 10611-ЭН/Д08.

решений об условиях приватизации имущественных комплексов унитарных предприятий. Согласно пункту 4 Правил подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 9 июля 2002 года № 512 «Об утверждении правил подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества», порядок подготовки решений об условиях приватизации имущественных комплексов ФГУП устанавливается Минэкономразвития России. По состоянию на ноябрь 2010 года Минэкономразвития России не приняты нормативные правовые акты, определяющие указанный порядок, что способствует формированию коррупциогенных факторов.

Как пояснило Минэкономразвития России 27: «порядок подготовки решений об условиях приватизации имущественных комплексов унитарных предприятий будет определен в административном регламенте Росимущества по осуществлению государственной функции приватизации федерального имущества, подлежащим утверждению Минэкономразвития России».

Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 года № 679 утвержден Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), в соответствии с которым ФОИВ разрабатываются административные регламенты исполнения относящихся к сфере их деятельности государственных функций. Административный регламент устанавливает сроки и последовательность административных процедур и административных действий ФОИВ, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействие с иными органами государственной власти, учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 года № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» Минэкономразвития России осуществляет координацию и контроль деятельности находящегося в его ведении Росимущества и утверждает административные регламенты исполнения государственных функций Росимущества.

В соответствии с пунктом 60 перечня проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года Минэкономразвития России необходимо в 2010 году завершить работу по утверждению и внедрению административных регламентов. Такая же формулировка присутствует и в докладах о результатах и основных направления деятельности (далее - ДРОНД) Минэкономразвития России на 2009-2011 и на 2010-2012 годы в рамках цели 5 «Повышение эффективности государственных институтов» задачи 5.1 «Обеспечение эффективного проведения реформ государственного управления».

В течение примерно 6 лет определен (в целом) перечень осуществляемых функций и оказываемых услуг Росимуществом как ФОИВ, однако на момент проверки из 16 запланированных изданы только 4 административных регламента (25 %). При этом отсутствуют такие значимые документы, как административные регламенты осуществления государственной функции по приватизации государственного имущества, осуществлению прав акционера ОАО, акции которых находятся в собственности Российской Федерации и ряд других.

Так как административный регламент Росимущества по осуществлению государственной функции приватизации федерального имущества Минэкономразвития От 11 октября 2010 года № Д08-3889.

России не утвержден 28, то это не только не позволяет оценить ресурсы (в том числе трудовые и финансовые), выделенные и израсходованные непосредственно для подготовки и осуществления мероприятий, предусмотренных Программой приватизации на 2009 год, оценить эффективность управления и распоряжения федеральной собственностью при реализации Программы приватизации на 2009 год, объективно оценить технологию управления процессом приватизации, но и формирует коррупциогенные факторы 29.

Таким образом, сложившаяся практика подготовки программ приватизации (включая на 2009 год) основывается не на программно-целевом и/или индикативном, а на экспертном планировании, то есть на технологии процесса приватизации, содержащей риски формирования коррупциогенных факторов и не обеспечивающей государство эффективным инструментом в сфере управления национальными активами.

Раздел 2. Оценка итогов реализации прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на 2009 год с точки зрения Минэкономразвития России в феврале 2010 года 30 представило в Правительство Российской Федерации доклад об итогах исполнения программы приватизации на 2009 год. Одновременно 31 Минэкономразвития России представило в Правительство Российской Федерации согласованный с Минфином России и ФАС России проект распоряжения Правительства Российской Федерации о дополнении программы приватизации на 2010 год объектами федерального имущества, не приватизированными в 2009 году. В апреле 2010 года 32 Минэкономразвития России направило в Правительство Российской Федерации отчет о выполнении программы приватизации за 2009 год, а также информацию об итогах приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, и муниципального имущества за 2009 год для представления в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Оценка итогов реализации Программы приватизации на 2009 год в рамках реализации «основных задач государственной политики в сфере приватизации федерального имущества в 2009-2011 годах», определенных Программой приватизации на 2009 год, а именно: приватизация федерального имущества, не задействованного в обеспечении выполнения государственных функций и полномочий Российской Федерации; проведение структурных преобразований в соответствующих отраслях экономики; создание интегрированных структур в стратегических отраслях экономики; преобразование ФГУП в ОАО; формирование доходов федерального бюджета, с точки зрения обеспечения государственных интересов характеризуется следующим.

По информации Минэкономразвития России от 11 октября 2010 года № Д08-3889, очередная редакция проекта административного регламента Росимущества по исполнению госфункции «Организация продажи приватизируемого федерального имущества», представленная в Министерство Росимуществом 8 июня 2010 года, была возвращена Росимуществу на доработку в связи с принятием Федерального закона от 31 мая 2010 года № 106-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества».

В силу отсутствия или неопределенности сроков, условий или оснований принятия соответствующих решений предоставляют правоприменителям (должностным лицам Росимущества) необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, что является коррупциогенными факторами и создает условия для злоупотреблений.

Исх. 1981-ЭН/Д08 от 13 февраля 2010 года.

Исх. 1981-ЭН/Д08 от 13 февраля 2010 года.

Письмо от 22 апреля 2010 года № 6323-АЛ/Д08.

2.1. Итоги выполнения Программы приватизации на 2009 год По данным Росимущества, количество ФГУП за 2009 год уменьшилось на 7 % и по состоянию на 1 января 2010 года составило 3517 ФГУП (справочно: на 1 января 2009 года - 3765, на 1 января 2008 года - 5709, на 1 января 2007 года - 6533 ФГУП).

С учетом всех изменений и дополнений в Программу приватизации на 2009 год вошли 887 ФГУП, в том числе 273 ФГУП, полномочия по приватизации которых осуществляет Минобороны России, и 15 ФГУП, приватизация которых приостановлена по поручению Правительства Российской Федерации. В результате Росимущество контролировало приватизацию 599 ФГУП, в план также включено ГП ВО «Тяжпромэкспорт», решение об условиях приватизации по которому было принято в 2005 году.

В Программу приватизации на 2009 год включены 65 ФГУП, по которым было невозможно принять решения об условиях приватизации (5,7 % - банкротство, 2,3 % ликвидация, 1,8 % - отсутствие финансово-хозяйственной деятельности, 0,8 % - реорганизация). Таким образом, уже на этапе планирования приватизации были заложены предпосылки невыполнения Программы приватизации на 2009 год.

Количество предприятий, приватизация которых была возможна в 2009 году, составило 534 ФГУП. Количество ФГУП, по которым решения о приватизации не были приняты, составило 218 предприятий, из них: не проведена инвентаризация - 48 ФГУП; не проведен аудит - 56 ФГУП.

С точки зрения Росимущества, основным показателем, характеризующим уровень достижения цели в сфере приватизации ФГУП, является доля принятых решений об условиях приватизации ФГУП из числа предприятий, включенных в программу приватизации за отчетный год.

Согласно данным Росимущества, в ходе реализации Программы приватизации на 2009 год им были приняты решения об условиях приватизации посредством преобразования в АО в отношении 316 ФГУП (что составило 52,8 % от 599 предприятий), в том числе в отношении 124 предприятий - в рамках формирования вертикально интегрированных структур.

В целом из общего количества 887 ФГУП, вошедших в Программу приватизации на 2009 год, 491 ФГУП должны были включаться в вертикально интегрированные структуры (из них 273 ФГУП - в рамках компетенции Минобороны России).

Одной из причин не принятия решений об условиях приватизации ФГУП является отсутствие полной и достоверной информации о финансово-хозяйственной деятельности предприятия.

Данные о результатах приватизации ФГУП в 2009 году приведены в таблице:

В 2009 году приватизация ФГУП осуществлялась путем акционирования.

Распоряжения о продаже имущественных комплексов ФГУП Росимуществом не принимались.

Процесс приватизации ФГУП завершается регистрацией вновь созданного ОАО34, учитывая, что распоряжения об условиях приватизации 263 ФГУП (83,2 % из 316 ФГУП), принятых в 2009 году, были изданы только в конце года, то завершить процесс приватизации этих объектов в 2009 году не удалось. По данным Росимущества, свидетельство о государственной регистрации созданных ОАО по Программе приватизации на 2009 год было получено 152 обществами в течение 2009-2010 годов (25,4 % от 599 ФГУП), в том числе в 2009 году - 29 предприятиями (4,8 % от 599 ФГУП).

Учитывая, что одной из основных задач государственной политики в сфере приватизации, определенных Программой приватизации на 2009 год, является, в том числе, преобразование ФГУП в ОАО, при этом административный регламент реализации государственной функции «приватизация федерального имущества» не утвержден, само понятие «реализация прогнозного плана» в отношении конкретного объекта (что является выполнением решения о приватизации: принятие решения Росимуществом, регистрация нового предприятия, иное) не определено, представляется целесообразным оценивать степень реализации Программы приватизации на 2009 год, в том числе, показателем количества свидетельств о государственной регистрации созданных ОАО в результате акционирования ФГУП, включенных непосредственно в Программу приватизации на 2009 год и полученных в 2009 году.

С точки зрения Минэкономразвития России35: «Счетной палатой Российской Федерации предлагается нормативно определить понятие реализации прогнозного плана в отношении приватизируемых объектов… оплата приватизированного имущества является основанием для передачи его покупателю и, следовательно, завершения сделки приватизации…, определение понятия реализации прогнозного плана приватизации в отношении ФГУП имеет значение только для целей контроля за результатами деятельности ФОИВ, осуществляющих приватизацию федерального имущества. Учитывая, что контроль за приватизацией федерального имущества осуществляется Правительством Российской Федерации Минэкономразвития России в ежегодном докладе об итогах исполнения программы приватизации в отчетном году будет отражать информацию о всех стадиях приватизации ФГУП».

2.2. Итоги реализации прогнозного плана приватизации 2009 года в части продажи пакетов акций (долей участия) акционерных обществ Количество АО с участием Российской Федерации сократилось за 2009 год на 11,6 % и по состоянию на 1 января 2010 года составило 2950 обществ (справочно:

Согласно пункта 2 статьи 51 Гражданского кодекса Российской Федерации юридическое лицо считается созданным со дня внесения соответствующей записи в ЕГРЮЛ.

Письма от 30 октября 2009 года № 18347-АЛ/Д08 и от 31 декабря 2009 года № 23431-ИМ/Д08 Минэкономразвития России.

на 1 января 2009 года - 3337 обществ, на 1 января 2008 года - 3674 общества, на 1 января 2007 года - 3997 обществ). Перечень пакетов акций, подлежащих приватизации (с учетом корректировок) состоял из пакетов акций (долей) 458 хозяйственных обществ (из них: 446 - ОАО, 9 - ЗАО и 3 - ООО), из которых пакеты акций 156 обществ подлежали внесению в уставные капиталы интегрированных структур, пакеты акций 302 обществ подлежали продаже. В 2009 году было реализовано 52 пакета акций АО с участием Российской Федерации, из которых половина пакетов проданы в 2009 году в соответствии с Программой приватизации на 2008 год, а половина - в соответствии с Программой приватизации на 2009 год.

С точки зрения Росимущества выполнение задачи приватизации федерального имущества, которое не обеспечивает выполнение государственных функций и полномочий Российской Федерации, характеризуется количеством фактически реализованных пакетов акций хозяйственных обществ (отношение количества состоявшихся и запланированных продаж).

В 2009 году самым распространенным способом приватизации пакетов акций (82,7 %) являлся аукцион. Среди участников аукционов имел место невысокий уровень конкуренции. Цена продажи пакетов акций из Программы приватизации на 2009 год превысила первоначальную стоимость менее чем на 0,9 %. В 2009 году на оказание услуг по оценке рыночной стоимости пакетов акций, находящихся в федеральной собственности, Росимуществом было привлечено 5 организаций.

Данные о результатах приватизации акций (долей) хозяйственных обществ в 2009 году характеризуются следующим 36:

Продажа не состоялась в 2009 г., и следующая продажа не объявлена 55 - 18,2 21, Влияние приватизации на структурные изменения в экономике характеризуется трансформацией структуры принадлежащих государству пакетов акций АО. Продолжается уменьшение количества АО с участием Российской Федерации (за период 2007-2009 годов - на 1047 обществ, или на 26,2 %), в том числе с миноритарным участием государства.

В рамках компетенции Росимущества.

В процессе реализации Программы приватизации на 2009 год было выявлено, что из запланированных к приватизации пакетов акций 458 обществ было невозможно осуществить приватизационные процедуры в отношении 41 пакета акций (долей) обществ, или 8,9 % по причинам банкротства, ликвидации и неудовлетворительного финансово-экономического состояния обществ.

В 2009 году решения об условиях приватизации были приняты в отношении пакетов акций (долей) 193 обществ из Программы приватизации на 2009 год, из которых проданы в 2009 году пакеты акций 26 обществ, что составило 8,6 % от запланированных продаж (302 единицы).

2.3. Итоги приватизации имущества казны Российской Федерации В соответствии с Программой приватизации на 2009 год (с учетом корректировок) Росимуществу в 2009 году планировалось приватизировать 1003 объекта недвижимого имущества казны Российской Федерации, из которых: 18 объектов подлежало продаже, 985 объектов - внесению в уставный капитал интегрированной структуры ОАО «Росспиртпром».

Из 18 объектов казны, подлежащих продаже, Росимуществом было принято 1 распоряжение об условиях приватизации, однако указанный объект реализован не был по причине отсутствия документов для публикации. Распоряжения об условиях приватизации остальных 17 объектов не были приняты. Основная причина - включение в Программу приватизации указанных объектов без учета требований Земельного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми приватизация зданий, строений, сооружений промышленного назначения без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены, не допускается.

Из 985 объектов иного имущества, подлежащего внесению в уставный капитал интегрированной структуры ОАО «Росспиртпром», решения об условиях приватизации были приняты в отношении только 12 % от этого количества объектов, которые передаточным актом были переданы в уставный капитал ОАО «Росспиртпром».

Кроме того, для вовлечения в гражданский оборот объектов интеллектуальной деятельности, созданных за счет средств федерального бюджета, в Программу приватизации на 2009 год было включено 110 результатов интеллектуальной деятельности, исключительные права на которые подлежали передаче в уставный капитал ОАО «Росспиртпром». Росимуществом не принимались решения об условиях приватизации в части передачи исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности ОАО «Росспиртпром» в связи с отсутствием механизма реализации пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 года № 1014 «Об особенностях приватизации федерального государственного унитарного предприятия «Росспиртпром»

(федерального казенного предприятия).

В 2009 году было продано 5 объектов казны из Программы приватизации на 2008 год, общая стоимость продаж составила примерно 24 млн. рублей.

В 2009 году в соответствии с решениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации проведены работы по формированию 30 вертикально интегрированных структур (далее - ВИС) (включая ОАО «Госкорпорация «Ростехнологии»), в ходе которых должна была осуществиться приватизация посредством внесения в уставные капиталы ВИС акций 109 АО и 218 приватизированных ФГУП (без учета акций 47 АО и 273 ФГУП, в отношении которых полномочия собственника осуществляет Минобороны России). В 2009 году Росимуществом приняты решения об условиях приватизации акций 102 АО и 124 ФГУП.

Сравнительная динамика создания интегрированных структур в 2008 и 2009 годах представлена в таблице:

На 1 января 2010 года (в части полномочий Росимущества), в установленные сроки не завершено формирование 14 ВИС, тем самым нарушены требования положений 18 указов Президента Российской Федерации, 19 постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации: ОАО «Атомный энергопромышленный комплекс»

(ГК «Росатом»), ОАО «Концерн «Гранит-Электрон», ОАО «Концерн ПВО «АлмазАнтей», ОАО «Корпорация «Росхимзащита», ОАО «НПК «Системы прецизионного приборостроения», ОАО «НПК «Уралвагонзавод», ОАО «ОПК «Оборонпром», ОАО «Ракетно-космическое приборостроение и информационные системы», ОАО «Росспиртпром», ОАО «Роснефтегаз», ОАО «Головной центр по воспроизводству сельскохозяйственных животных», ОАО «Международный аэропорт «Шереметьево», ОАО «Объединенная зерновая компания», ОАО «Госкорпорация «Ростехнологии».

На 1 января 2010 года завершено формирование 8 ВИС: ОАО «ВПК «НПО машиностроения», ОАО «Государственный ракетный центр имени академика В. П. Макеева», ОАО «Информационные спутниковые системы», ОАО «Концерн «НПО «Аврора», ОАО «Концерн «ЦНИИ «Электроприбор», ОАО «Центр технологии судостроения и судоремонта», ОАО «Концерн «Морское подводное оружие - Гидроприбор», ОАО «Корпорация «Тактическое ракетное вооружение». Из них в установленный срок сформированы 4 ВИС.

В части полномочий Росимущества завершено формирование ФГУП «НПЦ газотурбостроения «Салют» и ОАО «ОСК» (в уставный капитал которого внесены акции подлежащих приватизации 19 ФГУП, преобразованных в АО, в отношении 4 ФГУП полномочия по приватизации осуществляются Минобороны России). В нормативно установленный Указом Президента Российской Федерации от 11 августа 2007 года № 1039 срок формирования ФГУП «НПЦ газотурбостроения «Салют» (до мая 2009 года) Росимуществом пакеты акций ОАО в уставный фонд предприятия внесены, однако реорганизация в части полномочий Роспрома не завершена.

В 2009 году не завершены работы по формированию 6 ВИС, срок создания которых установлен после 31 декабря 2009 года: ОАО «Концерн «Моринформсистема - Агат», ОАО «НПК «Космические системы мониторинга, информационно-управляющие и электромеханические комплексы имени А. Г. Иосифьяна», ОАО «Корпорация «Московский институт теплотехники», ОАО «Корпорация космических систем специального назначения «Комета», ОАО «Концерн радиостроения «Вега», ОАО «ОАК».

В 2009 году Росимуществом издано 500 передаточных распоряжений, подтверждающих внесение акций ОАО, принадлежащих Российской Федерации, в уставные капиталы ВИС, из них в отношении 102 ОАО в 2009 году были приняты решения об условиях приватизации посредством внесения находящихся в федеральной собственности акций (долей) в качестве вкладов в уставный капитал.

В основном проблемы своевременного формирования ВИС возникли в связи с:

- отсутствием установленных правилами разработки программы приватизации и соответствующими нормативными документами сроков завершения работ;

- отсутствием оформленных прав предприятий на принадлежащее им имущество 37;

- недостаточным контролем за формированием программы приватизации и процессом приватизации, не принятием своевременных мер Росимуществом в отношении руководителей соответствующих предприятий;

- бездействием (сопротивлением) руководства ФГУП при проведении приватизационных процедур. Выявляются случаи незаконно совершенных сделок, связанных с отчуждением недвижимого имущества и их предоставлением в аренду третьим лицам, а также факты незаконного обременения имущества, переуступки или отказа от прав пользования земельными участками, списания объектов недвижимого имущества, привлечения заимствований без надлежащего согласования и т. д. В результате руководители предприятий оказывались не заинтересованными в проведении мероприятий, способных выявить недостатки и нарушения в их деятельности;

- несовершенством порядка проведения инвентаризации прав на принадлежащие предприятиям результаты научно-технической (интеллектуальной) деятельности. Отсутствует технология выявления конкретных ФОИВ, являвшихся и являющихся государственными заказчиками у конкретного предприятия конкретных работ, когда-либо осуществленных предприятием, и имеет место самоустранение в некоторых случаях ФОИВ от этого определения; отсутствует технология определения необходимости участия (или не участия) представителей Минюста России в инвентаризации прав конкретного предприятия и др.;

- сопротивлением муниципалитетов по причине финансовых проблем принимать имущество, относящееся в соответствии с законодательством к их сфере ответственности, требующее дополнительных согласительных процедур;

- наличием проблем, связанных с получением бюджетных инвестиций предприятиями, находящимися в процедуре приватизации. Некоторые ФГУП, подлежащие включению в состав ВИС, являются получателями средств федерального бюджета, выделяемых на техническое перевооружение, модернизацию основных фондов и капитальное строительство. Предусмотренные бюджетным законодательством технологии выделения соответствующих средств не всегда позволяют в случае преобразования ФГУП в АО оперативно перераспределять соответствующие инвестиции вновь образованному юридическому лицу.

2.5. Оценка итогов реализации Программы приватизации на 2009 год Доходы от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в федеральной собственности, были запланированы на 2009 год в сумме 12,0 млрд. рублей, фактически поступило в федеральный бюджет 1,953 млрд. рублей, или 16,3 % к устаДля оформления и регистрации прав предприятия на принадлежащие им объекты недвижимого имущества необходимо, в том числе, провести техническую инвентаризацию и получить паспорта технической инвентаризации (средняя стоимость 1 паспорта составляет 10-20 тыс. рублей, срок выполнения - от 1 до 3 месяцев), а также осуществить государственную регистрацию права хозяйственного ведения (стоимость установлена налоговым законодательством - 15 тыс. рублей за объект, срок - 1 месяц) и права собственности Российской Федерации (срок - 1 месяц) на соответствующие объекты. Оформление документов на земельный участок состоит из проведения землеустроительных работ (средняя стоимость составляет порядка 50 тыс. рублей, зависит от размера земельного участка, его местонахождения и сезона проведения работ;

срок выполнения - от 2 до 6 месяцев), формирования землеустроительного дела, согласования границ со смежными землепользователями (срок - от 1 и более месяца), принятия местными органами власти решений об утверждении границ земельного участка (срок - от 1 и более месяцев), постановки земельного участка на кадастровый учет (срок - более 1 месяца) и государственной регистрации права предприятия на пользование участком, а также права собственности Российской Федерации (стоимость 15 тыс. рублей).

новленному показателю, и в 3,4 раза меньше фактического результата 2008 года, почти в 10 раз меньше фактического результата 2007 года 38.

Анализ эффективности исполнения Программы приватизации на 2009 год в части поступлений в федеральный бюджет доходов от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в федеральной собственности, характеризовался следующим.

Данные исполнения 39 плановых заданий по поступлению средств от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в федеральной собственности, за период с 2005 по 2009 год представлены в таблице:

Приведенные данные подтверждают низкую результативность исполнения Программы приватизации на 2009 год в части поступлений в доход федерального бюджета средств от продажи приватизируемого федерального имущества.

По данным Росимущества, в целом в доход федерального бюджета в 2009 году поступили денежные средства от приватизации:

- от продажи пакетов акций АО, состоящие примерно на:

32 % из пакетов акций АО, включенных в программу приватизации на 2008 год, продажа которых состоялась в 2008 году;

39 % из пакетов акций АО, включенных в программу приватизации на 2008 год, продажа которых состоялась в 2009 году;

28 % из пакетов акций АО, включенных в Программу приватизации на 2009 год, продажа которых состоялась в 2009 году;

1 % от продажи федерального имущества казны Российской Федерации, включенного в программу приватизации на 2008 год.

Если не учитывать средства от продажи объектов, не включенных непосредственно в Программу приватизации на 2009 год, то показатель поступлений денежных средств в 2009 году будет составлять 4,6 % от установленного на 2009 год.

На невыполнение планового задания повлияли проблемы и недостатки в системе управления процессом приватизации, изложенные ранее, а также общее снижение уровня продаж в 2009 году, связанное с ситуацией на рынке в период финансового кризиса, что повлекло непроведение аукционов ввиду отсутствия заявок.

2.6. Анализ ресурсного обеспечения подготовки и осуществления мероприятий, предусмотренных Программой приватизации на 2009 год Существующая в 2008-2009 годах система планирования и реализации приватизационных процессов в Российской Федерации имела ряд недостатков, которые не позволяли эффективно реализовывать государственную политику в области приватизации федерального имущества. В Программе приватизации на 2009 год и предыдущих лет отсутствовали конкретно сформулированные стратегические цели государственной политики в сфере приватизации федерального имущества, а также количественно измеримые целевые индикаторы и показатели, характеризующие достижение таких целей.

Согласно Отчету Правительства Российской Федерации об исполнении Федерального закона «О федеральном бюджете на 2009 год» по КБК 16701060100010000630 «Средства от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в федеральной собственности».

По данным Федерального казначейства и отчетов Правительства Российской Федерации об исполнении федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год.

Оценка эффективности управления и распоряжения федеральной собственностью при реализации мероприятий Программы приватизации на 2009 год базируется на анализе соотношения затраты/результаты и требует оценки ресурсного обеспечения подготовки и осуществления мероприятий, предусмотренных в ней. Основным документом для анализа в этих целях является ДРОНД субъекта бюджетного планирования.

Согласно ДРОНД Минэкономразвития России на 2009-2011 годы и на 2010годы в Министерстве были разработаны и используются только аналитические ведомственные целевые программы (далее - ВЦП) 40.

В ДРОНД Минэкономразвития России на 2009-2011 годы в рамках цели 5 «Повышение эффективности государственных институтов» задачи 5.2 «Обеспечение эффективности использования государственной собственности» указаны 16 ВЦП, 3 из которых закреплены за Минэкономразвития России, остальные 13 - за Росимуществом.

В ДРОНД Минэкономразвития России на 2010-2012 годы в рамках реализации указанной задачи - 21 ВЦП, из которых 15 - закреплены за Росимуществом. Кроме того, в рамках непрограммной деятельности в ДРОНД на 2010-2012 годы указаны основные функции департамента имущественных отношений Минэкономразвития России, в том числе в сфере приватизации и осуществления контроля исполнения Росимуществом программы приватизации.

Бюджетные средства на реализацию ведомственных целевых программ в части приватизации федерального имущества (ДРОНД Минэкономразвития России на 2009годы) представлены в таблице:

Программа 5.2.13 «Повышение эффективности привати- Росимущество зации и продажи федерального имущества, не обеспечивающего выполнение функций Российской Федерации» 356,3 67,87 88,58 54, Программа 5.2.16 «Формирование интегрированных Росимущество Бюджетные средства на реализацию ведомственных целевых программ в части приватизации федерального имущества (ДРОНД Минэкономразвития России на 2010годы) представлены в таблице:

Программа 5.2.1 «Повышение эффективно- Минэкономразсти приватизации и продажи федерального вития России Программа 5.2.6 «Формирование интегри- Минэкономразрованных структур в соответствующих от- вития России Программа 5.2.15 «Повышение прозрачно- Росимущество Аналитические ВЦП не требуют утверждения и не содержат комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед ГРБС, описываемой измеряемыми целевыми индикаторами, не требуют разработки предложений по объемам осуществляемых за счет средств федерального бюджета расходов, что предусмотрено для утверждаемой ведомственной целевой программы, их реализация осуществляется в пределах расходов, выделенных субъекту бюджетного планирования на исполнение действующих обязательств.

Программа 5.2.16 «Повышение эффективно- Росимущество сти создания интегрированных структур в Непрограммная деятельность НПД 22 (Ос- Минэкономразновная деятельность департамента имущест- вития России Анализ показателей реализации задачи 5.2 выявил, что в ДРОНД Минэкономразвития России на 2009-2011 годы и на 2010-2012 годы отсутствуют оценочные показатели, характеризующие эффективность реализации программы приватизации, что затрудняет оценку расходов непосредственно на обеспечение приватизации.

Кроме того, в ДРОНД Минэкономразвития России на 2009-2011 годы и на 2010годы в части приватизации не отражены:

- анализ взаимосвязи объема (структуры) бюджетных расходов и результатов деятельности Минэкономразвития России и Росимущества;

- количественная оценка результативности бюджетных расходов Минэкономразвития России и Росимущества и тенденций ее изменения;

- анализ реализованных и обоснование планируемых мер по повышению результативности бюджетных расходов в части конкретных показателей достижения целей и решения задач Минэкономразвития России и Росимущества.

Анализ ДРОНД Росимущества на 2010-2012 годы и проекта ДРОНД Росимущества на 2011-2013 годы показал, что в части приватизации федерального имущества основные цели деятельности Росимущества практически не изменились. При этом в соответствии с приказом Росимущества от 12 ноября 2009 года были несколько изменены задачи, решаемые для достижения целей.

По результатам анализа не представляется возможным подтвердить объективность (необходимость и достаточность) использования для оценки эффективности исполнения Программы приватизации относительных показателей бюджетных программ, приведенных Росимуществом в ДРОНД на 2011-2013 годы.

Например, основным показателем, характеризующим уровень достижения цели в сфере приватизации ФГУП и используемым Росимуществом, является доля принятых решений об условиях приватизации ФГУП (из числа предприятий, приватизация которых возможна). Однако нормативно и методологически нигде не определены сами понятия, используемые для расчета этого показателя (отсюда различное толкование и проблема «переходящих объектов»).

Аналогично и по показателю: доля хозяйственных обществ, акции (доли в уставных капиталах) которых проданы, от числа хозяйственных обществ, акции которых в отчетном году были предложены к продаже (с учетом продаж, объявленных в году, предшествующему отчетному, итоги которых подводятся в отчетном году), характеризующим уровень достижения цели в сфере приватизации пакетов акций АО.

То же самое и по показателю приватизации имущества казны Российской Федерации.

Отмеченная неопределенность в оценке значений относительных показателей ДРОНД затрудняет их использование для объективного определения эффективности исполнения Программы приватизации конкретного года.

Таким образом, несмотря на законодательно установленные нормы, способствующие повышению результативности бюджетных расходов, фактически роль ДРОНД в сфере приватизации не вполне соответствует возлагаемым на него задачам.

Проверка и анализ обеспеченности финансовыми и трудовыми ресурсами процесса приватизации выявили следующие проблемы.

В Минэкономразвития России и Росимуществе отсутствует объективная оценка финансовых и трудовых ресурсов, необходимых и достаточных для выполнения мероприятий Программы приватизации на 2009 год.

Например, в Минэкономразвития России вопросы приватизации федерального имущества закреплены за департаментом имущественных отношений. На момент проверки положения об отделах этого Департамента директором не были утверждены и отсутствовали утвержденные в установленном порядке планы работ департамента на 2008, 2009 и 2010 годы, а также отчеты об их выполнении.

С точки зрения Минэкономразвития России 41: «Функции департамента по основным направлениям деятельности указаны в положении о департаменте имущественных отношений Минэкономразвития России, утвержденном приказом министерства от 13 мая 2009 года № 166. В настоящее время отделы департамента в своей деятельности руководствуются указанным положением. Положения об отделах департамента будут разработаны в ближайшее время. Относительно планов работ департамента и отчетов об их исполнении… ежегодно руководством министерства утверждались ключевые задачи департамента на соответствующий год, которые содержали планируемые департаментом мероприятия в соответствии с основными направлениями деятельности. По результатам исполнения ключевых задач департаментом представляется отчет об их исполнении».

Запрошенные в рамках проверки Минэкономразвития России сведения о запланированных и фактических выделенных министерству (как субъекту бюджетного планирования и главному распорядителю бюджетных средств) объемах средств федерального бюджета на выполнение мероприятий по разработке проекта, согласованию, утверждению и исполнению Программы приватизации на 2009 год, включая затраты министерства на содержание штатных и внештатных сотрудников (привлеченных специалистов и научных организаций), принимавших участие в разработке программы, контроле за реализацией и подготовке доклада об итогах реализации Программы приватизации на 2009 год, не были представлены 42.

С точки зрения Минэкономразвития России 43: в соответствии с установленным порядком бюджетной росписью расходов федерального бюджета на содержание министерства не предусмотрена дифференциация затрат на осуществление отдельных функций, закрепленных за ведомством. Одновременно следует учитывать, что функции по формированию и выполнению… программы приватизации… возложены на Росимущество. Бюджетной росписью расходов Росимущества предусмотрены затраты на обеспечение приватизации и проведение предпродажной подготовки объектов приватизации.

В соответствии с бюджетной классификацией расходы федерального бюджета на приватизацию включаются в несколько целевых статей расходов федерального Письмо Минэкономразвития России от 16 ноября 2010 года № 21794-АЛ/Д08.

В ответе Минэкономразвития России от 22 октября 2010 года № Д08-4105 отражена только среднемесячная заработная плата работников Министерства, которая составила в 2009 году 74,5 тыс. рублей. В рамках проведения НИР по разработке подходов к управлению государственным имуществом и приватизацией в Российской Федерации на период до 2020 года Минэкономразвития России привлекало Государственный университет - Высшую школу экономики, госконтракт от 30 ноября 2009 года. Общая сумма по контракту составила 1200 тыс. рублей, в т. ч. в 2009 году - 300 тыс. рублей. Сведения о привлечении Минэкономразвития России в 2008-2010 годах иных организаций, ученых и специалистов с целью разработки стратегий, прогнозов, подготовки аналитических материалов и выполнения НИР в сфере управления и приватизации государственного имущества в ходе проверки не были представлены (отсутствуют).

Письма от 30 октября 2009 года № 18347-АЛ/Д08 и от 31 декабря 2009 года № 23431-ИМ/Д08 Минэкономразвития России.

бюджета 44. Расходные обязательства на приватизацию федерального имущества отражаются по этим статьям в совокупности с расходами, не связанными непосредственно с приватизацией федерального имущества. Таким образом, выделение ресурсного обеспечения подготовки и реализации Программы приватизации на 2009 год (фактических расходов федерального бюджета) на практике затруднено и требует отдельного исследования.

По данным Росимущества 45, «сумма средств, израсходованных для целей реализации прогнозных планов (программ) приватизации на 2009 год, составляет 252,7 млн. рублей».

Отсутствие методологии и конкретных критериев препятствует проведению надлежащей оценки эффективности выполнения Программы приватизации на соответствие поставленной задаче в части оценки ее ресурсного (финансового) обеспечения.