Главная >> Диссертации - все темы

Pages: |

| 2 | 3 |

«ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ОРГАНАМИ МИНЮСТА РОССИИ ...»

-- [ Страница 1 ] --

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ

ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО

ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НИЖЕГОРОДСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ИМ. Н.И. ЛОБАЧЕВСКОГО»

На правах рукописи

Балдин Александр Константинович

ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ ПРОВЕДЕНИЯ

АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ

АКТОВ ОРГАНАМИ МИНЮСТА РОССИИ

Специальность: 12.00.14 – административное право; административный процесс

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель:

Мартынов Алексей Владимирович доктор юридических наук, доцент Нижний Новгород 2014 год

ГЛАВА I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА МЕХАНИЗМА ПРОВЕДЕНИЯ

АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ

АКТОВ ОРГАНАМИ МИНЮСТА РОССИИ

§ 1. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов в системе мер по предупреждению коррупции в России стр. § 2. Элементы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов стр. § 3. Федеральный орган исполнительной власти в области юстиции в системе субъектов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов:

полномочия и порядок работы стр.

ГЛАВА II. МЕТОДИКО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ

АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ

АКТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Выявление коррупциогенных факторов как основа экспертной работы по проверке нормативного правового акта на коррупциогенность стр. § 2. Повышение качества экспертной работы на основе разработки предложений по применению «Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» стр. § 3. Перспективы развития субинститута независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в условиях влияния инновационной концепции управления системы «Открытое правительство» стр. ЗАКЛЮЧЕНИЕ стр. БИБЛИОГРАФИЯ стр.

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы диссертационного исследования. Стратегия национальной безопасности России до 2020 года1 в числе основных угроз в сфере безопасности государства и общества называет сохраняющийся рост преступных посягательств, связанных с коррупцией. Рост коррупционных правонарушений возникает не на пустом месте. У социально негативных тенденций существуют свои детерминанты и условия, способствующие их устойчивому развитию.

Коррупция как системное явление способна поражать все элементы государственного механизма: государственное правотворчество, исполнительство и государственную правоохранительную систему. В связи с этим, залогом успешного противодействия ей может стать только консолидация усилий государственных и общественных институтов в сфере выявления и последующего устранения причин коррупции. «Эффективное противодействие коррупции возможно только при реализации комплекса политических, экономических, правовых, социальных и информационно-пропагандистских мер»2.

Согласно статистическим данным по работе нижней палаты российского парламента за весеннюю и осеннюю сессии 2012 года Государственной Думой принято (одобрено) 338 законов. Для сравнения, за истекший период 2013 года данный показатель составил 294 закона3. Подзаконных и ведомственных нормативных правовых актов принимается гораздо больше.

Положительные аспекты нормативно-правового закрепления основных мер противодействия коррупции в России, к сожалению, зачастую не сопровождаются должными усилиями правоприменительного характера. Воля законодателя, О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 537 // Собр. законодательства. - 18.05.2009.

- № 20. - Ст. 2444.

Кимлацкий, О.А. Мачульская, И.Г. О состоянии борьбы с коррупцией в Российской Федерации / О.А. Кимлацкий, И.Г. Мачульская // Государственная власть и местное самоуправление. - 2008. - № 8. - С.3.

Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.duma.gov.ru/ legislative/statistics/.

заложенная в разработанном нормативном правовом акте, не реализуется в моделях поведения органов исполнительной власти. Это происходит как по объективным причинам, к которым относятся несовершенство законодательной техники, трудность в понимании текста закона, неспособность законодателя четко и ясно выразить свои мысли, так и по субъективным – использование правоприменителем заложенных в тексте нормативных правовых актов возможностей для двоякого толкования юридических терминов и положений, использование необоснованно широких пределов усмотрения, возможностей для необоснованного применения исключений из общих правил.

В поле зрения рассматриваемого научно-практического вопроса существует точка зрения, что сами по себе правовые акты не содержат коррупциогенные факторы (корфакторы), поскольку коррупционному воздействию подвержен, прежде всего, человек как субъект публично-правовых отношений, являющийся правоприменителем принятых законодательными органами власти норм4. В силу того, что законы как акты высшей юридической силы не способны охватить весь массив общественных отношений, подлежащих урегулированию, правовые нормы в отдельных ситуациях лишь только предоставляют возможность субъектам правоприменительной деятельности принимать решение по своему усмотрению, исходя из внутреннего убеждения, с учётом уровня правового воспитания и правовой грамотности.

В связи с этим, следует предположить, что признаками коррупциогенности обладают исключительно действия уполномоченных на выполнение отдельных функций публичного управления лиц, а основа превентивной антикоррупционной политики должна ориентироваться на мониторинг деятельности представителей власти, наиболее подверженных коррупционным рискам.

Андрусенко, С.П. Антикоррупционная экспертиза в российской уголовной юстиции / С.П.

Андрусенко // Журнал российского права. - 2013. - № 4. - С.51 - 58.

Федеральный закон «О противодействии коррупции»5 декларирует в качестве одного из принципов противодействия коррупции приоритетное применение мер по её предупреждению.

В комплексе мер по профилактике коррупции, обозначенных федеральным законодательством, особо следует отметить антикоррупционную экспертизу, в концентрированном виде представляющую собой базовый элемент превентивной антикоррупционной политики.

Внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов относится к числу «действенных механизмов противодействия коррупции, разработка, реализация и совершенствование которых является неотъемлемым условием достижения целей административной реформы в России»6.

В отечественной административно-правовой науке направление по изучению причин возникновения коррупции и выработке рекомендаций по противодействию ей, минимизации и ликвидации её последствий интенсивно развивается. Вместе с тем системное исследование организации и проведения антикоррупционной экспертизы отдельными её субъектами не проводилось.

Лишь с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»7 стали формироваться авторские научные взгляды относительно значения экспертной работы превентивного антикоррупционного характера в сфере нормотворчества.

Перспективность выбранного направления правового исследования обусловлена также практической необходимостью устранения пробелов, неточностей и противоречий по целому ряду вопросов антикоррупционного законодательства.

Состояние научной разработанности темы исследования. Следует отметить, что вопросам проведения антикоррупционной экспертизы правовых документов в последние годы посвящалось значительное количество работ О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ // Собр.

законодательства. - 29.12.2008. - № 52 (ч. 1). - Ст. 6228.

Нарышкин, С.Е., Хабриева, Т.Я. Административная реформа в субъектах Российской Федерации / С.Е. Нарышкин, Т.Я. Хабриева // Журнал российского права. - 2008. - № 10. С.3-14.

О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ // Собр.

законодательства. - 29.12.2008. - № 52 (ч. 1). - Ст. 6228.

ученых и специалистов, занимающихся теоретическими и практическими разработками в этой сфере.

Однако до настоящего времени не существовало комплексного труда, посвящённого анализу актуальной проблемы организации проведения антикоррупционной экспертизы отдельными субъектами экспертной деятельности, который бы сочетал в своём содержании выявленные проблемы административно-правовой практики и научно обоснованные предложения по их решению.

Антикоррупционная экспертиза правовых документов как институт административного права в качестве предмета исследования стала серьёзно рассматриваться с 2008 года после принятия Федерального закона «О противодействии коррупции»8. Весомый вклад в научное решение проблем организации механизма проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов внесли исследователи С.А. Аракелов, Ф.П. Васильев, О.И.

Волкова, А.А. Ефремов, Ю.С. Избачков, О.В. Казаченкова, А.Ю. Кирьянов, А.В.

Кудашкин, В.Л. Кудрявцев, И.В. Левакин, Н.А. Лопашенко, А.Н. Миронов, А.В.

Нестеров, А.А. Оводов, Ю.Д. Пальчиков, О.Н. Родионова, Е.И. Семёнова, Г.В.

Синцов, Э.В. Талапина, А.В. Филатова, М.А. Хатаева, Е.В. Черепанова, С.Н.

Шевердяев.

Проблемы организации антикоррупционной экспертизы правовых документов, методологические и организационные вопросы данной деятельности не остались без внимания государствоведов. Теоретико-методологической основой для подготовки диссертационного исследования являются фундаментальные труды следующих учёных: Ю.Н. Старилова, Л.Л. Попова, Н.М.

Конина, В.А. Юсупова, А.В. Куракина, Е.Г. Крыловой, Н.Ю. Хаманевой, В.В.

Денисенко, А.В. Мартынова, Ю.М. Козлова, И.А. Склярова. Особое место в системе научных источников, посвящённых вопросам организации О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ // Собр.

законодательства. - 29.12.2008. - № 52 (ч. 1). - Ст. 6228.

антикоррупционной экспертизы, занимают доктринальные труды Ю.А.

Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, С.Е. Нарышкина.

Кроме того, к исследованию правовой природы антикоррупционной экспертизы в системе мер по профилактике коррупции обращались исследователи Д.Ю. Гончаров, А.Ю. Гулягин, Н.И. Дорохов, А.С. Дугенец, О.А. Кимлацкий, Д.В. Кокориков, М.А. Краснов, А.В. Куракин, И.Г. Мачульская, В.Н. Найденко, Р.У. Рамазанов, А.М. Цирин.

исследуемом объекте способствовал выявлению областей исследуемого сегмента правового поля, не подвергшихся научному осмыслению и теоретическому обобщению, что позволило, в конечном счёте, актуализировать отдельные проблемы, связанные с научно-исследовательской проработкой и оценкой теоретико-методологических концепций по вопросам антикоррупционной экспертизы.

Объектом диссертационного исследования являются общественные антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Предметом диссертационного исследования выступают деятельность органов Министерства юстиции Российской Федерации по реализации полномочий в сфере проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов, элементы системы законодательства, регламентирующие вопросы организации антикоррупционной экспертизы, а также административная практика компетентных органов в данной сфере.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является осуществление научно-практического анализа проблем правового механизма деятельности уполномоченного субъекта по организации проведения антикоррупционной экспертизы, подготовка на основе полученных выводов предложений по совершенствованию правового регулирования экспертной деятельности для общего повышения эффективности превентивной антикоррупционной политики.

Для достижения указанной цели в работе ставятся следующие задачи:

-определить функциональные особенности и характерные признаки антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в системе юридических экспертиз, проводимых в целях совершенствования правового обеспечения управленческой деятельности;

-рассмотреть соотношение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов с мониторингом правоприменения в рамках исследования элементов системы профилактики коррупционных практик;

-сформулировать теоретическую дефиницию понятия «антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов»;

-исследовать элементы содержания правоотношения по проведению антикоррупционной экспертизы;

-проанализировать деятельность органов Минюста России как основных субъектов антикоррупционной экспертизы, изучить формы взаимодействия Минюста России с другими субъектами антикоррупционной экспертизы;

регламентации правового статуса независимых экспертов, уполномоченных на проведение антикоррупционной экспертизы;

-провести анализ процедуры выявления экспертами коррупциогенных факторов в тексте правового документа;

-разработать практические предложения по применению «Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов»9;

-проанализировать реализацию принципа сотрудничества государства с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы правовых актов в контексте инновационной концепции управления, представленной системой «Открытое правительство».

Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Постановление Правительства Российской Федерации от 26.02. № 96 // Собр. законодательства. - 08.03.2010. - № 10. - Ст. 1084.

поставленных в начале диссертационного исследования, вызвали потребность в использовании широкого спектра методов научной работы, представляющих собой теоретико-методологическую базу, выработанную юридическими науками.

Проектирование и осуществление научного правового исследования основано на общепризнанных группах методов, к числу которых относятся общенаучные философские методы, в данном случае представленные диалектикоматериалистическим методом, частно-научные методы (анализ, синтез, моделирование, индукция, дедукция, метод абстрагирования) и специальные методы, разработанные общественно-гуманитарными науками и способствующие более глубокому изучению исследуемых правовых явлений (конкретносоциологический, статистический, формально-юридический методы, метод толкования права и метод сравнительного правоведения). Исходя из задач диссертационного исследования, в нём использованы такие специфические методы, как анализ статистических данных, правовой документации, экспертные оценки, наблюдение, опросы при сборе интересующих фактов.

Теоретическая и информационная основа исследования. Теоретическая основа диссертации представлена научными трудами и учебными пособиями по административному праву под редакцией известных учёных-административистов А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова. Информационная основа исследования также включает в себя научные труды теоретиков и практиков, внёсших существенный вклад в изучение проблемных вопросов организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов: Ф.П. Васильева, Ю.С. Избачкова, О.В.

Казаченковой, С.Н. Шевердяева, А.Ю. Гулягина, А.С. Дугенца, О.А. Кимлацкого, А.В. Куракина, А.М. Цирина.

нормативные правовые акты Российской Федерации, включая федеральные законы, подзаконные акты Президента и Правительства, ведомственные нормативные правовые акты Министерства юстиции Российской Федерации;

нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, к которым следует отнести законы субъектов, подзаконные акты высших должностных лиц и высших исполнительных органов государственной власти субъектов.

Эмпирическая база исследования представлена законодательными и другими, в том числе ведомственными, нормативными правовыми актами, служебными обзорами и информационными материалами федеральных органов исполнительной власти, относящимися к объекту и предмету исследования;

материалами административной практики субъектов проведения антикоррупционной экспертизы, официальной статистикой Минюста, положениями регулярно подготавливаемых Минюстом России информационноаналитических докладов и мониторингов законодательства в сфере противодействия коррупции; научно-публицистическими исследованиями результатов деятельности органов государственной власти и общественных институтов по реализации возложенных на них задач по организации экспертной работы в целях выявления коррупционных положений в правовых документах.

В диссертации использованы результаты социологических исследований проблем правоприменительной эффективности законодательных актов в сфере противодействия коррупции, в частности, действующей «Методики проведения антикоррупционной экспертизы»10, полученные в ходе опроса государственных гражданских служащих Главного управления Минюста России по Нижегородской области, должностных лиц органов законодательной и исполнительной ветвей власти Нижегородской области.

актуальностью выбранной темы исследования, заключающейся в попытке подготовки серьёзного комплексного научного труда, посвящённого анализу проблемы организации проведения антикоррупционной экспертизы правовых документов отдельными субъектами экспертной деятельности (органами Минюста России). На основе проведённого анализа действующего Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Постановление Правительства Российской Федерации от 26.02. № 96 // Собр. законодательства. - 08.03.2010. - № 10. - Ст. 1084.

законодательства и сформированной практики его применения:

- выдвигаются и аргументируются предложения по устранению пробелов правового регулирования антикоррупционной экспертизы как института особенной части административного права России;

- формулируется на основе всестороннего исследования содержания правового института юридическое понятие «антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов)»;

- излагаются практические предложения по применению «Методики проведения антикоррупционной экспертизы»;

- подготавливается в процессе накопления научного материала прогноз развития отдельных элементов субинститута независимой антикоррупционной экспертизы в условиях влияния инновационной концепции управления, представленной системой «Открытое правительство».

На защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или обладающие элементами научной новизны:

1. Доказано, что антикоррупционная экспертиза как способ выявления нормативных положений, создающих условия для реализации коррупционных практик, представляет собой исследовательско-аналитическую деятельность, осуществляемую субъектами, обладающими необходимыми познаниями в отношении объекта экспертизы, на различных уровнях нормотворчества при подготовке правовых документов.

2. Организация процесса антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов обоснованно рассматривается как определённое общественное отношение, приобретающее характеристику административного правоотношения, содержание которого выражено в субъективных правах, юридических обязанностях субъектов экспертной деятельности и устойчивых правовых связях между ними, способствующих формированию единой комплексной системы нормотворчества.

3. Определено, что существенной проблемой правового регулирования вопросов проведения антикоррупционной экспертизы следует считать различное юридическое значение заключений по результатам экспертиз, проводимых разными субъектами экспертной деятельности, в связи с чем представляется необходимым уравнять последствия выявления коррупциогенных факторов органами прокуратуры и Минюста России, возложив на органы, организации или должностные лица, издавшие нормативный правовой акт в соответствии с их компетенцией, обязанность по учёту поступивших заключений в правотворческой работе.

антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и иных документов предлагается расширить права независимых экспертов на получение информации о планах нормотворческой деятельности органов публичной власти;

детализировать обязанности независимых экспертов; законодательно закрепить ответственность независимого эксперта за подготовку заведомо ложного экспертного заключения, за злоупотребление правом при проведении антикоррупционной экспертизы.

5. Аргументирована необходимость изменения юридического значения независимой антикоррупционной экспертизы путем закрепления: обязательной независимой экспертизы по некоторым видам проектов правовых документов;

обязательного ответа на любую независимую экспертизу, в том числе не содержащую предложений по устранению коррупциогенных факторов;

обязательное информирование о результатах независимой антикоррупционной экспертизы.

В целях эффективного решения проблемы определения правового статуса заключения, направляемого независимым экспертом в органы Минюста России, представляется необходимым предусмотреть в законодательных актах возможность независимых экспертов направлять при выявлении коррупционных положений в тексте нормативного правового акта соответствующее заключение в адрес территориального органа Минюста России, расположенного на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

7. Целесообразно введение дополнительных квалификационных требований к независимым экспертам, в том числе рассмотрение вопроса о прохождении ими специального обучения. Такими квалификационными требованиями должны быть научная либо практическая специализация по проблемам экономического анализа законодательства, теневой экономики, коррупции и борьбы с ней (опыт анализа нормативных правовых актов; прохождение специального теста при отборе с анализом правовых актов на коррупциогенность).

совершенствованию действующего российского законодательства.

1. В части 5 статьи 4 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе»11 представляется целесообразным установить обязанность органов публичной власти, принявших нормативный правовой акт, направлять мотивированный ответ на заключения, содержащие выводы о наличии коррупциогенных факторов, особенно на заключения органов Минюста России, о наличии коррупционных положений в правовых документах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований, в муниципальных правовых актах о внесении в них изменений.

2. Предполагается необходимым включение в «Методику проведения антикоррупционной экспертизы»12 следующих видов коррупциогенных факторов:

избыточность правового регулирования (принятие нормативного правового акта может не являться целесообразным и необходимым, что может привести к коррупционным проявлениям);

- пробел в правовом регулировании (способный создать возможность произвольного толкования закона);

Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ // Собр. законодательства. Ст. 3609.

- коллизия нормативных правовых актов (создающая возможность произвольного определения нормы, подлежащей применению, что может привести к возникновению коррупционных практик).

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в нём выводы и рекомендации дополняют отдельные элементы научного понимания и нормативной регламентации института антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, тем самым повышая эффективность его применения в системе государственной политики по устранению коррупционных практик. Предложенные подходы к определению юридического содержания, структуры, правовой природы антикоррупционной экспертизы как одного из институциональных элементов системы профилактики коррупции сформулированы, во многом, на основе анализа противоречий, содержащихся в положениях действующего законодательства, и многообразии научных взглядов на проблемы профилактики коррупции. Внесённые диссертантом предложения по совершенствованию законодательства в сфере организации процесса проведения антикоррупционной экспертизы документов аргументированы не только теоретическими заключениями, сформированными посредством анализа самого законодательства и практики его применения, но и выводами, вытекающими из исследования социально-экономических изменений в обществе.

На основании вышеизложенного, рассматриваемые в диссертационном исследовании проблемы и предлагаемые варианты их решения имеют не только научное, но в большей степени практическое значение, в связи с чем результаты научного анализа могут вызвать интерес не только ученых-юристов в области административного права, но также работников органов публичной власти.

Предполагается, что результаты научного анализа, проведённого диссертантом по вопросам применения положений законодательства, регулирующего деятельность по проведению экспертизы правовых документов на коррупциогенность, будут в полной мере востребованы административной практикой как органов Минюста России, так и иных субъектов, уполномоченных на проведение экспертизы правовых документов на коррупциогенность.

Содержащиеся в диссертации теоретические и практические положения об антикоррупционной экспертизе, проводимой органами Минюста России, могут быть использованы в учебном процессе по курсам «Административное право», «Антикоррупционное право» и «Административная деятельность органов юстиции», а также в ходе подготовки учебных пособий и учебно-методических материалов по указанным дисциплинам.

Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования.

Материалы диссертации нашли отражение в 7 научных статьях общим объемом 2,3 п.л., 4 из которых опубликованы в журналах «Закон и право», «Право и государство: теория и практика», «Современное право», «Вестник ННГУ», входящих в перечень ведущих научных изданий, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.

Отдельные положения диссертационного исследования изложены в форме докладов и выступлений на XI Международной научно-практической конференции «Проблемы методологии правовых научных исследований и экспертиз» (г. Москва, 2-3 декабря 2010 г.), Международной научно-практической конференции «Инновации в государстве и праве» (г. Нижний Новгород, 14- апреля 2011 г.), XV Нижегородской сессии молодых учёных. Гуманитарные науки (г. Нижний Новгород, 19-22 октября 2010 г.).

Теоретические рекомендации, предложенные диссертантом в научном исследовании, используются в учебном процессе на курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих Нижегородской области по специальным дисциплинам «Антикоррупционная экспертиза и выявление коррупциогенных факторов в деятельности государственных служащих», «Актуальные вопросы проведения антикоррупционной экспертизы» в Нижегородском государственном университете им. Н.И. Лобачевского.

Практические выводы и предложения, сформулированные по итогам изучения нормативной базы, теоретической и информационной основы исследования функционирования института антикоррупционной экспертизы, а также предложения по применению «Методики проведения антикоррупционной экспертизы» используются в практической деятельности Главного управления Минюста России по Нижегородской области и департамента правового обеспечения администрации города Нижнего Новгорода.

Структура диссертации, обусловленная целями, задачами диссертационного исследования, а также требованиями логически последовательного изложения научного материала, содержательно включает в себя введение, две главы, состоящие в общей сложности из шести параграфов, заключение и библиографию.

ГЛАВА I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА МЕХАНИЗМА ПРОВЕДЕНИЯ

АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ

АКТОВ ОРГАНАМИ МИНЮСТА РОССИИ

§ 1. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов в системе мер по предупреждению коррупции в России Экспертиза рассматривается как особый юридический инструмент, предназначенный для выяснения обстоятельств, требующих применения специальных познаний. К категории специальных познаний в науке относятся знания, не являющиеся общеизвестными, знания, которыми владеют специалисты определённой отрасли науки. «Юридические, в том числе правовые познания, безусловно, тоже специальные, однако этими специальными познаниями обязаны юридическому делу экспертиза является причиной ненадлежащего разрешения правового спора, что в свою очередь, несомненно, повлечёт за собой нарушение субъективных прав участников общественных отношений. По справедливому утверждению Т.В. Троицкой, «для осуществления эффективной экспертизы необходимы: заинтересованность в ее проведении, информационная доступность и наличие возможностей для привлечения экспертов, обеспечения их независимости»14.

специальных умений и знаний какого-либо процесса, явления или проблемы с обязательным представлением мотивированного заключения»15.

Корухов, Ю. Допустимы ли правовые и юридические экспертизы в уголовном процессе / Ю.

Корухов // Законность. - № 1. - 2000. - С.39-40.

Троицкая, Т.В. Понятие и юридическая природа общественной экспертизы / Т.В. Троицкая // Юридический мир. - 2006. - № 9. - С. 65-70.

Гриб, В.В. Общественная экспертиза – ведущее направление деятельности Общественной палаты Российской Федерации / В.В. Гриб // Юридический мир. - 2009. - № 5. - С.31-38.

Анализ научных источников, посвящённых исследованию различных видов юридической экспертизы, позволяет диссертанту выделить общественную, правовую, антикоррупционную, специализированную, криминологическую экспертизы.

В данной части научного исследования следует остановиться на кратком анализе юридического содержания представленных видов экспертизы.

Основной целью проведения общественной экспертизы рассматривается защита общественных и гражданских интересов при реализации и принятии управленческих решений. Предметом общественной экспертизы выступают не только нормативные правовые акты различных уровней, но и документы, регулирующие вопросы экономического развития отраслей промышленности16.

В.В. Гриб включает в предмет общественной экспертизы, помимо нормативных правовых актов, также существенные социально-экономические решения органов публичного управления, добавляя при этом, что «в предмет входят как отдельные положения рассматриваемых проектов федеральных законов, определённые юридические нормы, так и нормативно-правовые акты в целом»17. Т. Целютина отмечает, что «роль общественной экспертизы заключается в том, что только она актуальным вопросам государственной и социально-экономической политики:

законотворческой деятельности; вопросам проведения социальных реформ и возможности включения творческого потенциала гражданских инициатив»18.

Сравнивая и анализируя представленные характеристики общественной антикоррупционной экспертизой, проводимой представителями институтов гражданского общества.

Троицкая Т.В. Указ. раб.

Гриб В.В. Указ. раб.

Целютина, Т. Общественная экспертиза законопроектов: глобальная система социального контроля и гражданского участия / Т. Целютина // Закон и право. - Белгород. - 2006. Сущность правовой экспертизы заключается в проведении юридической оценки внешней формы правового документа, предмета правового регулирования, цели и задач принятия, компетенции субъекта, принявшего правовой акт, а также оценки соответствия документа требованиям юридической техники.

Дополнительно рекомендуется исследовать состояние правового регулирования в соответствующей области правоотношений19. По справедливому утверждению В.А. Карасёва, «результаты именно правовой экспертизы позволяют оценить качество проектируемого закона как регулятора общественных отношений и значительно влияют на последующее прохождение законопроекта на этапах правотворческого процесса»20.

Предполагается, что одним из признаков качества нормативного правового акта следует считать отсутствие в нём положений, способствующих проявлению коррупции, то есть «антикоррупционную чистоту». В связи с этим, результаты правовой и антикоррупционной экспертиз полностью совпадают, что позволяет инструментов.

Специализированная экспертиза выражается в компетентной оценке положений проекта правового документа относительно регулируемой сферы общественных отношений. Нельзя не согласиться с мнением В.А. Щепачёва, что в настоящее время продолжают возникать ситуации, «при которых правовые акты правотворческим субъектом задачи, то есть являются неэффективными». По его Пункт 11 Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утверждённых Приказом Минюста России от 31.05.2012 № 87 // Бюллетень Минюста России. - № 1. - 2013.

Карасёв, В.А. Методологические подходы и принципы совершенствования правовой экспертизы законопроектов / В.А. Карасев // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 11. В 2 томах. Том 1." по итогам XI Международной научнопрактической конференции «Проблемы методологи правовых научных исследований и экспертиз» 2-3 декабря 2010 г. МГУ им.М.В. Ломоносова. - С.901.

мнению, для предотвращения подобной ситуации проект правового документа следует подвергать соответствующей проверке на его будущую эффективность21.

Разумеется, что сама характеристика специализированной экспертизы предусматривает наличие определённых требований к субъектам, проводящим её, – прежде всего, требование их компетентности. Одним из основных принципов антикоррупционной экспертизы также выступает компетентность субъектов экспертизы. Учитывая вышеизложенное, следует сделать вывод, что единство руководящих начал осуществления нескольких видов юридической деятельности является существенным признаком их сходства.

Целям криминологического сопровождения значительных по масштабу социальных явлений и процессов служит криминологическая экспертиза, которая представляет собой изучение, анализ, оценку различных мероприятий общественной жизни в целях исследования их существующего или возможного влияния на преступность и различные криминологически значимые показатели22.

Учёные-юристы рекомендуют законодательно закрепить требование о необходимости проведения криминологической экспертизы каждого законопроекта в целях выявления и устранения положений, способствующих возникновению и реализации коррупционных практик. Таким образом, как представляется диссертанту, отчётливо прослеживается функциональная связь криминологической экспертизы с антикоррупционной. По мнению В.В.

Тенитиловой, «предмет криминологической экспертизы не может ограничиваться только процессом правотворчества и его результатами, представленными принятыми нормативными правовыми актами, но должен включать в себя также Щепачёв, В.А. Проблемные вопросы методологии экспертизы проектов правовых актов.

Муниципальный аспект / В.А. Щепачёв // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 11. В 2 томах. Том 1." по итогам XI Международной научно-практической конференции «Проблемы методологи правовых научных исследований и экспертиз» 2- декабря 2010 г. МГУ им.М.В. Ломоносова. - С.631.

Долгова, А.И. Криминология / А.И. Долгова. - М. - 2004. - С. 346.

общественные институты, их работу, степень качества ключевых управленческих решений»23.

На основании вышеизложенного, необходимо сделать вывод, что, несмотря на различия в функциональном назначении, целевом содержании, субъектном и объектном составах, а также иных сравнительных параметрах, различные виды юридической экспертизы обладают целым рядом общих характеристик, к числу которых относятся: порядок организации и метод проведения экспертиз;

процедуры, составляющие их содержание; юридическая сущность, выраженная в анализе, оценках, проектировании и прогнозировании24.

Юридические экспертизы, объектами которых являются нормативные правовые акты и их проекты, в настоящее время рассматриваются как элементы системы общественного порядка, предназначенной для правового регулирования общественных отношений, возникающих между их субъектами и объектами.

Правотворческие недоработки, объективная неспособность законодателей одинаково четко и подробно урегулировать все общественные отношения в силу их многочисленности детерминируют появление в текстах нормативных правовых актов неопределённых и двусмысленных положений.

Подобные положения зачастую предоставляют правоприменителям легитимную возможность разрешать конкретную правовую ситуацию по своему усмотрению, без учёта потребностей конкретных лиц, чьи права и свободы затрагиваются при реализации правовых норм. Это, в свою очередь, становится благодатной почвой для коррупционных проявлений в правоприменительной практике.

Ещё в первой четверти XVIII века государь Петр I указал: «Надлежит законы и указы писать ясно, чтоб их не перетолковывать. Правды в людях мало, а коварства много»25. На протяжении последующего исторического периода Тенитилова, В.В. Криминологическая экспертиза как юридический инструмент предупреждения преступлений / В.В. Тенитилова // Эксперт-криминалист. - 2009. - № 4. С. 33 - 36.

Изречения Петра Великого. - СПб.: «АНИМА». - 2003. - С.117.

подобная оценка правовой действительности первыми лицами государства осталась практически неизменной. Спустя три столетия, Президент России В.В.

Путин отметил, что «у нас над принятием законов думают сотни и сотни, а над тем, как обойти закон, думают миллионы»26. И среди этих миллионов есть и такие, кто стремится с использованием служебного положения из любой правовой неопределённости извлечь для себя выгоды самого различного характера, нарушив права граждан и интересы организаций.

Кроме того, коррупционные положения оправданно рассматриваются в качестве обстоятельств, способствующих созданию условий для совершения преступлений.

В целях выявления коррупционных положений в нормативных правовых актах и их проектах в российской правовой действительности функционирует институт антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, которую А.Ф. Ноздрачёв относит к «инновационным технологиям по преодолению коррупции». представляется очищение нормативных правовых актов от коррупционных рисков, а также от предпосылок коррупционных практик в условиях отсутствия федерального закона о нормативных правовых актах»28.

Начало правовой регламентации данного института было положено с момента принятия Президентом России «Национального плана противодействия коррупции»29, определившего стратегические направления деятельности органов государственной власти в данной сфере, в соответствии с которым в рамках первоочередных мер его реализации Генеральному прокурору и Министерству Душенко, К.В. Зернистые мысли и фразы наших политиков / К.В. Душенко. - М.:

- Изд-во Эксмо. - 2005. - С.23.

Ноздрачёв, А.Ф. Коррупция как правовая проблема в вопросах и ответах / А.Ф. Ноздрачев // Адвокат. - 2007. - № 10. - С. 34 - 49.

Хатаева, М.А. Проведение оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность / М.А.

Хатаева // Журнал российского права. - 2008. - № 12. - С. 129 - 141.

Национальный план противодействия коррупции на 2010-2011 годы. Утверждён Президентом Российской Федерации от 31.07.2008 № Пр-1568 // Российская газета. - № 164. - 05.08.2008.

юстиции России давались поручения по организации антикоррупционной экспертизы правовых документов.

Федеральный закон «О противодействии коррупции»30 в действующей редакции в числе принципов деятельности по противодействию коррупции называет приоритетное применение мер по профилактике коррупции.

Профилактика коррупции представляет собой систему мер, способствующих недопущению совершения коррупционных правонарушений посредством пресечения возможностей формирования коррупционных ситуаций. Всего статья 6 упомянутого закона рассматривает шесть основных мер профилактики коррупции, при этом выделяя в подпункте 2.1 квази-меру (подобное не совсем научное обозначение обусловлено её расположением в тексте нормативного правового акта), содержательно относящуюся к антикоррупционной экспертизе правовых актов и их проектов. Особый интерес для настоящего исследования представляет применение такой меры, как антикоррупционная экспертиза правовых актов.

Ещё до принятия в 2008 году Федерального закона «О противодействии коррупции»31 рядом исследователей высказывались предложения по внедрению практики организации антикоррупционной экспертизы в российскую правовую действительность. В частности, А.В. Куракиным обосновывалась необходимость заимствования опыта иностранных государств по проведению экспертизы правовых документов на коррупциогенность как административно-правового средства противодействия коррупции в системе государственной службы32. По мнению диссертанта, подобная рецепция антикоррупционного опыта действительно необходима, но должна осуществляться с учётом особенностей российской правовой действительности, выраженной, в частности, в принадлежности системы законодательства государств к различным правовым О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ // Собр.

законодательства. - 29.12.2008. - № 52 (ч. 1). - Ст. 6228.

Куракин, А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы зарубежных государств / А.В. Куракин // Следователь. - 2002. - № 9. - С. 44 - 55.

семьям. Необходимо отметить, что основополагающими международными правовыми документами устанавливаются положения, предполагающие определённые виды практик предупреждения и противодействия коррупции. Так, «Конвенцией ООН против коррупции»33 декларируется, что все государстваучастники проводят оценку правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и трансформирована в российскую систему законодательства и вполне может рассматриваться как положительный пример унификации процесса правового регулирования антикоррупционной экспертизы в различных государствах.

антикоррупционной экспертизы нормативных документов установлены деятельности, среди которых особую доктринальную ценность представляет дефиниция «коррупциогенного фактора». Указанный закон направлен на выявление и последующее исключение коррупциогенных факторов в правовых документах и их проектах. В нём также представлены перечень субъектов проведения антикоррупционной экспертизы и меры реагирования на выявленные коррупциогенные факторы. Впрочем, самих понятий в тексте указанного закона не так много. Расположение нормы-дефиниции, раскрывающей содержание коррупциогенного фактора, в первой статье закона свидетельствует о его регулятивной ценности в системе регламентации экспертной деятельности. Закон рассматривает коррупциогенные факторы как «положения нормативных правовых актов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения «Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции» (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН). Ратифицирована Федеральным законом от 08.03.2006 № 40-ФЗ.

исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределённые, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции»35.

представляется отсутствие законодательной дефиниции базового понятия – «антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов», наличие которой в тексте закона, по мнению А.Ю. Гулягина, позволило бы одинаково применять определение и избегать вероятных правовых споров по данному вопросу, при условии, что это определение содержало бы как этимологическую, так и юридическую сущность рассматриваемого правового института37.

Учитывая сформулированную в части 1 статьи 1 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе»38 цель антикоррупционной экспертизы, можно предложить следующее определение: «антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) – проводимая уполномоченными субъектами в установленном порядке и согласно методике, определённой Правительством Российской Федерации, юридическая экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения». Данное определение, предлагаемое диссертантом, основывается исключительно на буквальном толковании положений законодательства и является наиболее приемлемым в практической деятельности экспертов.

проведения данного вида юридической экспертизы определяет выявление в нормативных правовых актах коррупциогенных факторов и их последующее Гулягин, А.Ю. Экспертиза нормативных правовых актов как юридическое средство противодействия коррупции / А.Ю. Гулягин // Юридический мир. - 2009. - № 12. - С. 37 - 39.

устранение. Как представляется автору диссертационного исследования, антикоррупционная экспертиза имеет наибольшее функциональное сходство с правовой экспертизой, хотя общие признаки и характеристики, как уже отмечалось выше, выявляются и с другими видами юридических экспертиз. В соответствии с нормативным письмом Минюста России,40 антикоррупционную экспертизу нормативного правового акта субъекта Российской Федерации рекомендовано проводить одновременно с проведением правовой экспертизы указанного акта. Нельзя не отметить ещё одну общую составляющую правовой и антикоррупционной экспертиз - проверку правовых актов (проектов правовых актов) на предмет их соответствия правилам юридической техники. Вместе с тем, по образному выражению О.Н. Родионовой, «у них разные «углы» зрения: у правовой экспертизы - законность (соответствие проверяемого документа документам большей юридической силы, его принятие в пределах компетенции соответствующего государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица), у антикоррупционной экспертизы - выявление юридических дефектов, «благоприятствующих» коррупции (нарушение режима законности, так и вопросы обоснованного выбора той или иной нормативной модели)»41.

Анализируя вышеизложенное, необходимо указать, что, в отличие от правовой экспертизы нормативного правового акта, вектор анализа коррупциогенности нормативного правового акта (проекта) направлен на:

- выявление коррупциогенных факторов и норм (дефектов норм), способствующих формированию коррупционных практик и принятию коррупционных решений;

- подготовку рекомендаций по включению в текст превентивных антикоррупционных норм, а также предложений по устранению (коррекции) коррупциогенных факторов и коррупционных норм, выраженных в общем выводе о необходимости внесения поправок и (или) дополнений в нормативный правовой Письмо Минюста России от 04.04.2011 № 17-18127/14.

Родионова, О.Н. Антикоррупционная экспертиза / О.Н. Родионова // Российский юридический журнал. - 2010. - № 1. - С. 158 - 162.

акт, отмены нормативного правового акта, отклонения или доработки проекта нормативного правового акта.

По авторитетному мнению ряда представителей научной общественности, субъекты антикоррупционной экспертизы при её проведении и подготовке экспертного заключения должны способствовать избежанию возможности перехода от антикоррупционной экспертизы к правовой42. При этом без параллельной проверки указанных актов на предмет соответствия федеральному законодательству у эксперта может сложиться неправильное представление о качестве правового документа.

Таким образом, по мнению диссертанта, телеологическая особенность антикоррупционной экспертизы проявляется в её нацеленности на поиск в нормативных документах положений, создающих условия для проявления коррупции, и их устранение посредством исключения из правовых текстов, дополнения юридических актов соответствующими изменениями, изложения правовых норм в новой редакции. Проведение антикоррупционной экспертизы позволяет выявить коррупциогенные факторы в тексте нормативных документов и их проектов, сформировать позитивные требования к разработке нормативных правовых актов, обеспечить высокое качество нормативного материала, предотвратить закрепление в правотворческой и правоприменительной деятельности коррупционных практик.

Подводя итог анализу правовой природы исследуемого инструмента познания правовой материи, необходимо акцентировать внимание на том, что антикоррупционная экспертиза как способ выявления нормативных положений, создающих условия для проявления коррупционных практик, характеризуется следующими признаками:

- представляет собой исследование, оценку и анализ нормативных правовых актов (проектов), юридико-технических средств, использованных при подготовке правового документа, в целях определения их регулятивного потенциала в Кудашкин, А.В. Комментарий к Федеральному закону «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»: Научно-практический комментарий / А.В. Кудашкин. - М.:

- Волтерс Клувер - 2011.

процессе формирования модели правомерного поведения, а также реального влияния на обеспечение общеправового принципа законности при реализации прав и свобод субъектов правоотношений;

- может проводиться как на уровне государственной деятельности, деятельности органов местного самоуправления, так и деятельности отдельных организаций и институтов гражданского общества;

может осуществляться субъектом, располагающим специальными знаниями и необходимой информацией относительно предмета экспертизы.

Такими субъектами следует рассматривать группы, состоящие из экспертов, антикоррупционной экспертизы, и лиц, реализующих данный объект в практической деятельности.

Изучение процесса организации проведения антикоррупционной экспертизы как сфера научного интереса тесно связано с проблемами осуществления правового мониторинга. «Национальная стратегия противодействия коррупции» («Национальная стратегия»)43, разработанная с целью искоренения причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе, в числе основных направлений своей реализации называет разработку организационно-правовых основ мониторинга правоприменения, а также совершенствование организационных основ антикоррупционной экспертизы нормативных документов и повышение её результативности. Оба этих правовых инструмента во всех документах так называемого «антикоррупционного пакета нормативных правовых актов», формирующегося с 2008 года, упоминаются, как правило, совместно: либо в одной статье, либо в одной главе, либо в одном разделе. Данный факт свидетельствует о некоем внутреннем целевом и концептуальном единстве двух институтов. Систематический анализ действующего антикоррупционного законодательства и научных взглядов на систему мер по профилактике коррупционных проявлений позволяет сделать О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы: Указ Президента Российской Федерации от 13.04.2010 № 460 // Собр. законодательства. - 19.04.2010. - № 16. - Ст. 1875.

вывод о возможности разработки нескольких подходов к определению характера взаимодействия и детерминации антикоррупционной экспертизы и мониторинга правоприменения. Необходимо отметить, что возможность объективной оценки и содержательного сравнения рассматриваемых мер по профилактике коррупции появилась после формулировки законодательной дефиниции института мониторинга правоприменения и правовых целей антикоррупционной экспертизы.

Определение «мониторинг» законодательно закреплено недавно в связи с принятием Указа Президента России «О мониторинге правоприменения в мониторинга не является кардинально новым изобретением, категорией, ранее не известной отечественной правовой мысли, так как до этого в арсенале российской содержательной основе инструмента правового мониторинга, изложенные в трудах ряда ученых45. Так, наиболее полным по содержанию и значимым для юридической науки и практики, по мнению диссертанта, является определение правового мониторинга, данное Ю.А. Тихомировым, который рассматривал его как «систему информационных наблюдений, формирующую возможность оценивать, анализировать, прогнозировать: результаты законопроектной деятельности; качество принимаемых правотворческими субъектами, наделёнными соответствующей компетенцией, нормативных правовых актов;

эффективность реализации и практического действия»46. Тем не менее, указанный факт нисколько не уменьшает значение президентского подзаконного акта в выработке единообразного понимания и использования межотраслевой правовой категории мониторинга.

О мониторинге правоприменения в Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 20.05.2011 № 657 // Собр. законодательства. - 23.05.2011. - № 21. - Ст. 2930.

Горохов, Д.Б., Глазкова, М.Е. Организация правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти / Д.Б. Горохов, М.Е. Глазкова // Журнал российского права. С.17 - 16.

Тихомиров, Ю.А., Горохов, Д.Б. Правовой мониторинг: Научно-практическое пособие/ Ю.А.

Тихомиров, Д.Б. Горохов. - М.:

- ИД «Юриспруденция». - 2009. - С. 19.

Если говорить о дефиниции «антикоррупционная экспертиза», то она, как отмечалось выше, отсутствует в федеральном законе, при этом её юридическая природа может быть раскрыта посредством изучения декларируемых целей указанного правового института.

Учитывая особый характер функциональной связи отдельных элементов системы профилактики коррупции, значительную часть данного параграфа настоящего диссертационного исследования автор счёл необходимым посвятить анализу нескольких подходов, по-разному характеризующих взаимодействие двух элементов (инструментов, технологий) комплексной системы профилактики коррупции – антикоррупционной экспертизы и мониторинга правоприменения.

В качестве первого подхода можно назвать концепцию функциональной и систематического толкования ряда законодательных актов федерального и регионального уровней. Так, ранее упомянутая «Национальная стратегия противодействия коррупции», фактически ставит мониторинг правоприменения и антикоррупционную экспертизу на одну ступень иерархии мер по её реализации.

Аналогичной практики придерживались и региональные законодатели, разрабатывая базовые законы о противодействии коррупции в субъектах Российской Федерации. Целенаправленно внедряя принцип обеспечения единства правового пространства в законодательную деятельность, правотворческие субъекты регионов включают в систему мер по противодействию коррупции и мониторинг, и антикоррупционную экспертизу. В частности, законы республик Башкортостан, Мордовия, Татарстан, Нижегородской и Пензенской областей о противодействии коррупции декларируют их в качестве самостоятельных мер по противодействию коррупционным проявлениям. Кроме того, региональные целевые программы противодействия коррупции, принимаемые во исполнение рекомендаций Президента России, изложенных в «Национальной стратегии», в Балдин, А.К. Антикоррупционная экспертиза и мониторинг правоприменения как два институциональных элемента системы профилактики коррупции: соотношение и взаимное влияние / А.К. Балдин // Право и государство: теория и практика. - 2012. - № 5. - С.41 - 45.

антикоррупционной экспертизы нормативных актов и организацию мониторинга коррупции, коррупциогенных факторов. Вызывает некоторое недоумение тот факт, что Федеральный закон «О противодействии коррупции»48 вообще не содержит упоминание о правовом мониторинге, тем самым исключая его из системы действенных механизмов предупреждения коррупционных практик. Как представляется диссертанту, необходимо учесть законодательный опыт регионов, который, кстати, начал складываться значительно раньше федерального, и дополнить статью 6 Федерального закона «О противодействии коррупции»49 ещё одним пунктом, внедряющим мониторинг в систему профилактических мер.

Несмотря на то, что предлагаемая концепция акцентирует возможность автономного существования рассматриваемых институтов в механизме противодействия коррупции, не следует абсолютизировать данную автономность.

профилактических мер способно обеспечить конечные цели принятия законов о противодействии коррупции.

Сравнительное телеологическое исследование законодательной регламентации административно-юридических инструментов правового мониторинга и антикоррупционной экспертизы в содержании механизма противодействия коррупции позволяет сконструировать также второй подход к пониманию характера их детерминации, имеющий тенденцию к преобладанию в современной антикоррупционной практической деятельности. Суть данного антикоррупционная экспертиза служит инструментом достижения целей правового мониторинга. Исходя из этого, антикоррупционная экспертиза представляется значительно более узким понятием, чем мониторинг правоприменения, и рассматривается в качестве одного из его составных элементов. В соответствии с Положением о мониторинге правоприменения в О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ // Собр.

законодательства. - 29.12.2008. - № 52 (ч. 1). - Ст. 6228.

Российской Федерации,50 мониторинг предусматривает плановую и комплексную деятельность, осуществляемую органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов в пределах своих полномочий, по сбору, анализу, обобщению и оценке информации для обеспечения принятия, изменения или отмены нормативных правовых актов в целях устранения коррупциогенных факторов и реализации антикоррупционной политики. Одновременно выявление в нормативных документах коррупциогенных факторов и их последующее устранение декларируются федеральным законодательством конечными целями антикоррупционной экспертизы. Согласно правительственной «Методике осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации»51, при осуществлении мониторинга обобщается, анализируется и оценивается информация по практике применения нормативных документов, в частности, по коррупциогенных факторов. Выводы о наличии или отсутствии в тексте нормативного правового акта коррупциогенных факторов можно сделать только по результатам экспертной работы с использованием функционального инструментария антикоррупционной экспертизы. Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе»52 декларирует, что органы Минюста России осуществляют антикоррупционную экспертизу правовых документов субъектов Российской Федерации при мониторинге их применения, что подтверждает первичность мониторинга по отношению к экспертизе. Однако и у второй концепции есть свои недостатки, парадоксы и неувязки. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов представляется исключительно отраслевым административно-правовым институтом, разработанным в целях правового сопровождения отдельных антикоррупционных направлений О мониторинге правоприменения в Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 20.05.2011 № 657 // Собр. законодательства. - 23.05.2011. - № 21. - Ст. 2930.

Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 19.08.2011 № 694 // Собр.

законодательства. - 29.08.2011. - № 35. - Ст. 5081.

административной реформы. У этого института есть чёткая правовая основа, состоящая из нескольких нормативных документов, исчерпывающим образом определяющих его внутреннее содержание. Технология антикоррупционной экспертизы используется, прежде всего, в нормотворчестве и является неотъемлемой его частью. В правоприменении и правоохранительной деятельности роль экспертизы документов на коррупциогенность, исходя из ее востребованности для этих видов юридической деятельности, либо снижается, либо полностью нивелируется. Такое нельзя сказать о правовом мониторинге.

Правовой мониторинг введён в юридическую практику гораздо раньше экспертизы. Мониторинг, учитывая его правовой смысл, заключающийся в периодическом анализе и оценке результатов нормотворческой деятельности, качества разрабатываемого компетентными правотворческими субъектами нормативно-правового материала, эффективности его практического воздействия, выходит далеко за рамки правотворческого процесса и охватывает собой такие сферы юридической деятельности, как правоприменительный процесс и даже правоохранительную деятельность. Д.Б. Горохов рассматривает мониторинг как «один из видов публичной деятельности, функцию государственных органов и органов местного самоуправления».53 Объект мониторинга ограничивается не только сформированной системой действующего законодательства и практикой его применения, но включает в себя законопроектную и иную нормотворческую деятельность, осуществляемую органами государственной власти. Более того, в контексте анализа взаимосвязи антикоррупционной экспертизы и мониторинга следует сказать, что сама антикоррупционная экспертиза как комплексный вид оценочного инструмента может выступать целевым объектом правового мониторинга. Так, по словам Т.Я. Хабриевой, «формирование наиболее совершенных моделей инструментов и механизмов противодействия коррупции Горохов, Д.Б., Глазкова, М.Е. Организация правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти / Д.Б. Горохов, М.Е. Глазкова // Журнал российского права. С. 17 - 29.

невозможно без мониторинга антикоррупционной экспертизы»54. Если с институтом антикоррупционной экспертизы всё понятно, то характеристика правового мониторинга в качестве элемента системы российского права сталкивается с определёнными трудностями. В силу многообразия и разностороннего характера содержательной части мониторинга, этот правовой феномен не вписывается в рамки юридического института, но при этом не дотягивает до подотрасли права. Принимая во внимание разработанную общей теорией права элементную структуру системы права, заключающуюся в её делении на отрасли, подотрасли, институты, субинституты и нормы права, правовой мониторинг условно можно отнести к межотраслевому комплексному институту как публичных, так и частных отраслей права. И здесь проявляется парадокс второй концепции взаимосвязи антикоррупционной экспертизы и мониторинга правоприменения. Порядок проведения антикоррупционной экспертизы, несмотря на узость и ограниченность указанного отраслевого института права, регулируется специальным федеральным законом, посвящённым исключительно ему. В то время как мониторинг правоприменения со всей своей комплексностью, трансграничным межотраслевым характером и значительно более масштабным правовым содержанием нашёл свое юридическое оформление всего лишь в подзаконном акте – Указе Президента России. Ни в коем случае не принижая значение подзаконного нормотворчества в деятельности по регламентации административных институтов, необходимо указать, что законодательная регламентация таких видов юридической деятельности, как все виды правового мониторинга, осуществлённая в форме принятия отдельного федерального закона, выглядит более логичной и предпочтительной. К тому же, в научной литературе неоднократно высказывалось сожаление по поводу отсутствия закона, устанавливающего основы организации и проведения правового мониторинга, который бы чётко мог дифференцировать виды правового мониторинга, выработать единую позицию по вопросу определения Хабриева, Т.Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов / Т.Я. Хабриева // Журнал российского права. - 2009. - № 10. - С. 5 - 13.

указанного понятия и его содержания, однозначно соотнести его с целым рядом смежных правовых институтов и, в частности, помог бы определённо ответить на экспертизы55.

Если второй подход к пониманию характера взаимосвязи исследуемых институтов рассматривает антикоррупционную экспертизу, используя научную формулировку Е.И. Семёновой56, обеспечивающим элементом мониторинга правоприменения, то третья предлагаемая концепция по своему характеру абсолютизации роли мониторинга правоприменения (правового мониторинга) при коррупционных возможностей нормативных актов и их проектов. У данной концепции есть свои убедительные и аргументированные исходные положения в виде формулировок Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе»57, положений «Методических рекомендаций по организации антикоррупционной экспертизы», которые в совокупности свидетельствуют о жизнеспособности концепции и потенциальной возможности ее дальнейшего научного развития. В рамках её понимания непосредственно мониторинг правоприменения служит «движущей силой» технологии антикоррупционной экспертизы, достоверность, обоснованность и проверяемость результатов которой может быть достигнута только посредством комплексного анализа и всесторонней оценки правового материала. В этом плане мониторинг правоприменения выступает научнопрактической основой антикоррупционной экспертизы, эффективным Горохов, Д.Б., Спектор, Е.И., Глазкова, М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация / Д.Б. Горохов, Е.И. Спектор, М.Е. Глазкова // Журнал российского права. - 2007. - № 5. - С.25 Горохов, Д.Б. Правовой мониторинг: концепция, направления институализации, состояние законодательства и перспективы / Д.Б. Горохов // Законодательство и экономика. - 2009. - № 7.

- С. 38 - 58.

Семёнова, Е.И. Антикоррупционная экспертиза как полиотраслевой вид юридически значимой деятельности / Е.И. Семенова // Административное и муниципальное право. - 2011. С. 52 - 54.

инструментом исследователя. По словам Д.Б. Горохова, «правовой мониторинг применяется для оценки эффективности действующего законодательства, для антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, для корректировки правоприменительной практики и в конце концов для укрепления законности во всех областях общественных отношений»58.

В данной части изложения научного материала следует обратиться к законодательным формулировкам и положениям «Методических рекомендаций по организации антикоррупционной экспертизы»59. Согласно пункту 2 статьи Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе»60, в числе базовых декларируется их оценка во взаимосвязи с другими правовыми документами.

Оценка качества действующих нормативных правовых актов во взаимосвязи – одна из стадий юридической деятельности, которая охватывается понятием вышеизложенного, при проведении антикоррупционной экспертизы, перед подготовкой экспертами окончательных выводов относительно наличия или отсутствия в нормативном тексте коррупциогенных факторов, следует в полной правоприменения. В процессе антикоррупционной экспертизы исследователю предлагается изучить состояние правового регулирования в рассматриваемой сфере общественных отношений, акцентировать внимание на возможных коррупционных рисках, ранее диагностированных в структуре аналогичных Горохов, Д.Б. Правовой мониторинг: концепция, направления институализации, состояние законодательства и перспективы / Д.Б. Горохов // Законодательство и экономика. - 2009. - № 7. С. 38 - 58.

актов. Все эти промежуточные действия можно выполнить исключительно при помощи правовых инструментов системы правового мониторинга.

Если говорить об исследовательской позиции диссертанта, то при наличии определённых сомнений, без которых не обходится ни одно предположение, наиболее верной представляется вторая концепция – концепция обеспечивающей правоприменения61. По словам первого заместителя министра юстиции России А.В. Федорова, «антикоррупционная экспертиза представляет собой на данный момент сердцевину такого мониторинга, и её эффективность будет наибольшей антикоррупционного мониторинга и мерами профилактики коррупции»62.

Подводя итог изучению антикоррупционной экспертизы правовых актов как элемента системы мер по предупреждению коррупции в России, необходимо акцентировать научный взгляд на следующих выводах.

положений, создающих условия для реализации коррупционных практик, представляет собой исследовательско-аналитическую деятельность, осуществляемую субъектами, обладающими необходимыми познаниями и необходимой информацией в отношении объекта экспертизы, на различных Рассматриваемый вид экспертизы относится к числу юридических экспертиз и находится в наиболее тесном взаимодействии с правовой экспертизой законодательства, а, по мнению отдельных исследователей, «является её неотъемлемой частью»63.

Балдин, А.К. Антикоррупционная экспертиза и мониторинг правоприменения как два институциональных элемента системы профилактики коррупции: соотношение и взаимное влияние / А.К. Балдин // Право и государство: теория и практика. - 2012. - № 5. - С. 41 - 45.

Гриб, В.В. Интервью с первым заместителем Министра юстиции Российской Федерации Александром Вячеславовичем Федоровым / В.В. Гриб // Юридический мир. - 2009. - № 8. С. 4 - 9.

Аламова, С.М. Антикоррупционная экспертиза нормативных актов и их проектов: правовая основа и методика проведения / С.М. Аламова // Научные труды. Российская академия юридических наук. Вып.10: в 3т. Т.1. М.:

- Издательская группа «Юрист». - 2010. - С.842.

Учитывая, что Федеральный закон «О противодействии коррупции»64, а также законы субъектов Российской Федерации структурно закрепляют антикоррупционную экспертизу в системе мер по профилактике коррупции, реализация рассматриваемого правового инструмента представляется неотъемлемым атрибутом правотворческой и правоприменительной деятельности, недооценка которого может повлечь за собой общее снижение качественного уровня государственной деятельности по формированию правового поля.

коррупциогенных факторов облегчается при систематическом правовом мониторинге и контроле, когда выявляются отклонения фактических действий от нормативных моделей65. В связи с этим, по мнению диссертанта, лишь при функциональном взаимообеспечивающем содействии правового мониторинга антикоррупционная экспертиза может выполнять своё предназначение ключевого элемента превентивной антикоррупционной политики.

О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ // Собр.

законодательства. - 29.12.2008. - № 52 (ч. 1). - Ст. 6228.

Правовые акты: антикоррупционный анализ: научно-практическое пособие / И.С. Власов, А.А. Колесник, Т.О. Кошаева и др.; отв. ред. В.Н. Найденко, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева. М.:

- КОНТРАКТ, Волтерс Клувер. - 2010. - С.176.

§ 2. Элементы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов предопределяют своеобразные характеристики элементов её содержания, несколько отличающихся от аналогичных единиц других инструментов экспертного анализа в системе юридических экспертиз.

Как и любой вид юридической экспертизы, организация процесса антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов представляет собой определённое общественное отношение, которое, будучи урегулированным правовыми нормами, приобретает характеристику правоотношения – ключевой формы реализации предписаний правовых норм. Подвергая юридическое содержание антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов более глубокому и всестороннему анализу, следует констатировать, что процесс правоотношением, а административным правоотношением, регулируемым нормами административного законодательства. Данный вывод основывается на принадлежности правового института антикоррупционной экспертизы к практической сфере административного права, представленной в данном случае административным нормотворчеством. Кроме того, рассматриваемое административное правоотношение протекает с участием органов, наделённых властными полномочиями, или их должностных лиц, тем самым орган публичного управления, наделённый юридически властными полномочиями, представляется неотъемлемым элементом экспертной деятельности66.

предшествовать исследование структуры указанного вида правоотношения.

Нельзя не согласиться с М.А. Лапиной, что «структура правоотношения Козлов, Ю.М. Административное право / Ю.М. Козлов/ М. - 2001. - С. 47; Трегубова, Е.В.

Административные правоотношения, возникающие в связи с реализацией правового запрета:

понятие, структура, особенности и классификация / Е.В. Трегубова // Административное и муниципальное право. - 2009. - № 1. - С. 15 - 22.

рассматривается как его внутреннее строение, представленное системой элементов и способов их взаимосвязи»67.

Для оценки и анализа структуры административного правоотношения, традиционный подход, сформулированный учёными-административистами Ю.Н.

представляет предложенное Д.Н. Бахрахом деление объектов правоотношения на непосредственный (выраженный в волевом поведении человека, его действиях) и более отдаленный объект (опосредованно оказывающий влияние на материальные предметы, на процессы, результаты духовного творчества)69.

Основываясь на данном подходе, непосредственным объектом юридической деятельности по оценке нормативного правового акта на коррупциогенность представляется экспертная деятельность субъектов оценки. Общими отдалёнными объектами антикоррупционной экспертизы, исходя из её полного наименования, выступают нормативные правовые акты и их проекты. При детализации положений Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе»70 в системе объектов такой экспертизы выделяются: нормативные правовые акты органов публичного управления и организаций, их должностных лиц, принятые по определённым сферам правового регулирования; проекты федеральных законов, Лапина, М.А. К вопросу о сущности и структуре (составе) административных правоотношений / М.А. Лапина // Административное и муниципальное право. - 2008. - № 7. С. 15 - 19.

Бахрах, Д.Н., Россинский, Б.В., Старилов, Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - М.:

- Норма. - 2007. - С. 107; Бахрах, Д.Н.

Административное право России: Учебник для вузов / Д.Н. Бахрах. - М.:

- Норма. - 2002. С. 47.

Бахрах, Д.Н. Указ. раб.

разрабатываемые государственными органами и организациями; проекты поправок Правительства Российской Федерации к проектам федеральных законов, подготовленным федеральными органами исполнительной власти, государственных органов и организаций, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, а также уставы муниципальных образований и муниципальные правовые акты о внесении изменений в уставы муниципальных образований; нормативные правовые актов субъектов Российской Федерации71.

Под субъектами антикоррупционной экспертизы в научной литературе понимаются уполномоченные институты государственной власти и местного самоуправления, а также институты гражданского общества, организации и физические лица, выступающие в качестве специалистов (экспертов) в области правового противодействия коррупции72.

антикоррупционной экспертизы, достаточно широк и детально регламентирован в Федеральном законе «Об антикоррупционной экспертизе»73. К данным субъектам относятся: прокуратура, проводящая экспертизу в порядке, установленном Генеральной прокуратурой74, и согласно определённой Правительством России методике; Минюст России, осуществляющий экспертную деятельность в порядке, Часть 3 статьи 3 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собр. законодательства. Ст. 3609.

- КОНТРАКТ, Волтерс Клувер. - 2010. - С - 176.

Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов:

Приказ Генпрокуратуры России от 28.12.2009 № 400 // Законность. - № 4. - 2010.

выполняющие антикоррупционную экспертизу в порядке, установленном правовыми документами соответствующих органов публичного управления, и согласно методике, определённой Правительством, а также независимый эксперт, уполномоченный на проведение антикоррупционной экспертизы юридических актов и их проектов. Институты гражданского общества и граждане проводят независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (их проектов) в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами России, за счёт собственных средств.

целесообразным подробнее остановиться на возможности проведения антикоррупционной экспертизы, установленной статьями Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе»75. Дело в том, что само понятие «институты гражданского общества» не имеет чёткого определения в законодательстве. В связи с этим возникает противоречие в определении категории лиц, имеющих право стать независимыми экспертами. К примеру, одним из элементов гражданского общества являются общественные объединения, которые, в соответствии с Федеральным законом от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»76, могут регистрироваться и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица.

гражданского общества и функционирующее без образования юридического лица, фактически лишается права стать независимым экспертом, несмотря на то, что Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ // Собр. законодательства. Ст. 3609.

Об общественных объединениях: Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ // Собр.

законодательства. - 22.05.1995. - № 21. - Ст. 1930.

Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе»77 такая возможность ему предоставлена.

Использование в рассматриваемом федеральном законе понятия «институты гражданского общества» рассматривается как юридико-лингвистическая неопределённость, способная привести к возможности необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций, что, согласно «Методике проведения антикоррупционной расценивается как коррупциогенный фактор.

Содержание рассматриваемого административного правоотношения включает в себя субъективные права и юридические обязанности его субъектов, нашедшие практическое воплощение в реализации правового механизма коррупциогенность. Принимая во внимание правовую позицию Ю.Н. Старилова, содержание административных правоотношений представлено правами, обязанностями, запретами, ограничениями субъектов административного права, а также процессуально-правовым режимом их исполнения, осуществления, соблюдения и правовой защиты79.

институтов гражданского общества по отдельным вопросам, обозначенным в прокуратурой коррупциогенные факторы отражаются в акте прокурорского реагирования - требовании об изменении нормативного правового акта или в Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ // Собр. законодательства. Ст. 3609.

Старилов, Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. Т. 1: История. Наука. Предмет.

Нормы. Субъекты / Ю.Н. Старилов. - М.:

- Норма. - 2002. - С. 407.

обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Данное требование подлежит обязательному рассмотрению субъектом правотворческой деятельности не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления и учитывается им в установленном порядке в соответствии с его компетенцией. Кроме того, рассматриваемый акт прокурорского реагирования может быть обжалован.

Несмотря на то, что в соответствии с Федеральными законами от 17.01. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»81 и от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов»82 определена правовая возможность устранения выявленных в нормативных правовых актах коррупциогенных факторов путём внесения требования прокурора об изменении нормативного правового акта или путём обращения прокурора в суд, действующее процессуальное законодательство не содержит оснований для признания нормативного правового акта, формально соответствующего федеральному законодательству, недействующим в связи с наличием в нем коррупциогенных факторов.

экспертизе»83, органы, организации, их должностные лица осуществляют антикоррупционную экспертизу в порядке, установленном нормативными правовыми актами указанных субъектов.

антикоррупционной экспертизы подробно отражено в третьем параграфе настоящего диссертационного исследования.

Как было отмечено выше, институты гражданского общества и граждане также могут за счёт собственных средств в установленном порядке проводить О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 // Собр.

законодательства. - 20.11.1995. - № 47. - Ст. 4472.

независимую антикоррупционную экспертизу правового материала. В их заключениях необходимо отражать выявленные коррупциогенные факторы и представлять способы их устранения. Заключения независимых экспертов носят рекомендательный характер и подлежат обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которому оно направлено, в течение дней со дня его получения.

Возникающие в процессе анализа и оценки указанных в заключении коррупциогенных факторов разногласия и противоречия разрешаются в установленном Правительством России порядке. Вместе с тем, до настоящего момента не принят правовой акт, который бы определял порядок разрешения разногласий, возникающих при оценке коррупциогенных факторов, антикоррупционной экспертизе»84. По этой причине, в части 5 указанной статьи представляется целесообразным установить обязанность органов публичной власти, издавших и утвердивших нормативный правовой акт, направлять, по аналогии с частью 3 статьи 5 рассматриваемого закона, мотивированный ответ на заключения, содержащие выводы о наличии коррупциогенных факторов (особенно на заключения федерального органа исполнительной власти в области юстиции, о наличии коррупционных положений в правовых документах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований, в муниципальных правовых актах о внесении изменений в устав муниципального образования). На данный момент такая обязанность предусмотрена только в отношении заключений независимой антикоррупционной экспертизы.

Отсутствие подзаконной регламентации Правительством России порядка разрешения разногласий, возникающих при оценке коррупциогенных факторов, указанных в заключении, ставит вопрос о субъекте, управомоченном разрешить спор о наличии или отсутствии коррупциогенного фактора в тексте правового Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ // Собр. законодательства. Ст. 3609.

акта (или его проекта). Антикоррупционную экспертизу правового акта проводят органы прокуратуры и юстиции, государственные органы субъекта Российской Федерации, при этом позиции указанных органов могут не совпадать. В то же время действенного механизма разрешения подобной спорной ситуации в настоящее время нет: судебные органы наделены соответствующими полномочиями только относительно установления факта несоответствия правового акта акту большей юридической силы, но не относительно установления наличия (отсутствия) в правовом акте коррупциогенных факторов.

Таким образом, принимая во внимание юридическую природу суда как органа, осуществляющего деятельность по разрешению спора о праве, представляется необходимым и целесообразным наделить суды полномочиями окончательного арбитра при решении вопроса о коррупционном потенциале нормативного правового акта в целом и при признании отдельного структурного элемента правового документа (проекта) положением, способствующим проявлению коррупции, в частности. Предполагается, что процессуальный механизм судебной деятельности по исследованию возможной коррупционной составляющей нормативного правового акта будет схожим с процедурой прямого судебного контроля за соответствием определённого нормативного правового акта нормативным актам, обладающим большей юридической силой.

Учитывая внесение Президентом России в Госдуму проекта Кодекса административного судопроизводства в Российской Федерации, наиболее приемлемым практическим предложением по решению рассматриваемой проблемы представляется закрепление в указанном проекте процессуальных норм, регламентирующих отдельный вид производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, – производство по делам о признании нормативных правовых актов содержащими коррупциогенные факторы.

На основании Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе» перечисленные субъекты проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов в соответствии с единой методикой, утверждённой постановлением Правительства России «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов»86.

Действующие «Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов», утверждённые указанным постановлением, регламентируют порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных документов, осуществляемой Минюстом России, и независимой антикоррупционной экспертизы в целях выявления и последующего устранения коррупциогенных факторов.

«Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» используется для обеспечения проведения прокуратурой, органами государственной власти, организациями и их должностными лицами экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

Необходимо сделать акцент на следующем: методика с представленным в ней перечнем коррупциогенных факторов декларируется единой для всех субъектов проведения экспертизы. При этом правила, утверждённые тем же постановлением Правительства, что и методика, определяют порядок проведения антикоррупционной экспертизы только Минюстом России и применяются при организации независимой антикоррупционной экспертизы.

В целях создания условий для проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, являющихся общими объектами антикоррупционной экспертизы, государственные органы и организации-разработчики проектов нормативных правовых актов размещают их Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ // Собр. законодательства. Ст. 3609.

на официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет с определением начала и окончания приёма заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.

Помимо традиционных в научном понимании элементов структуры административно-правовых отношений, выраженных в субъекте, объекте и нормативном содержании, диссертанту представляется возможным рассматривать в качестве самостоятельного элемента принципы реализации правоотношения.

антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов является обязательным при исследовании юридического содержания изучаемого института административного права.

антикоррупционной экспертизы базируется на ряде принципов – руководящих закономерности, тенденции и потребности общества, определяющих сущность общеобязательное значение. Перед тем, как перейти непосредственно к анализу принципов проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, следует раскрыть сущность и значение принципов права в механизме регулирующего воздействия норм на общественные отношения. Как отмечает Н.А. Бутакова87, в отечественной правовой науке все ученые сходятся во мнении, что принципы права представляют собой базовые, исходные начала, положения, идеи, определяющие сущность и социальную природу права как регулятора общественных отношений88.

отношений, они ими обнаруживаются, как и всякие объективно существующие Бутакова, Н.А. О понятии принципов права / Н.А. Бутакова // История государства и права. С. 2 - 3.

Матузов, Н.И., Малько, А.В. Теория государства и права / Н.И. Матузов, А.В. Малько. - М. С. 168; Малько, А.В. Теория государства и права / А.В. Малько. - М. - 2006. - С. 111;

Ромашов, Р.А. Теория государства и права / Р.А. Ромашов. - СПб. - 2006. - С. 113.

законы89. При этом, по мнению Г.А. Гаджиева, «право из принципов может либо содержать напутствие законодателю, некую разновидность рамочного правового регулирования, либо корректировать законодательные нормы в свете конституционных принципов»90. При подготовке аналитического описания принципов организации экспертизы правовых документов на коррупциогенность автором взята за основу предложенная в одной из научных статей классификация принципов права, предусматривающая их деление на три вида: легитимные, доктринальные и традиционные91.

декларируется пять принципов организации антикоррупционной экспертизы антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов; оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами; обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (и их проектов);

компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (их проектов); сотрудничество государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Данные принципы имеют общее основание, взаимно обусловливают и Карелин, В.А. Проблемы методологии научных исследований государства и права / В.А.

Карелин // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 11. В 2 томах. Том 1." по итогам XI Международной научно-практической конференции «Проблемы методологи правовых научных исследований и экспертиз» 2-3 декабря 2010 год МГУ им.М.В. Ломоносова.

- С.239.

Гаджиев, Г.А. Принципы права и право из принципов. Конституционные суды и законодательные органы – друзья и соперники на арене конституционной политики / Г.А.

Гаджиев // Сравнительное конституционное обозрение. - 2008. - № 2. - С. 22 - 45.

Pages: |

| 2 | 3 |

Главная >> Диссертации - все темы

[ СКАЧАТЬ ОРИГИНАЛ ДОКУМЕНТА .pdf ]

Похожие работы:

«Григоров Игорь Вячеславович ОБРАБОТКА СИГНАЛОВ В ТЕЛЕКОММУНИКАЦИОННЫХ СИСТЕМАХ С ПРИМЕНЕНИЕМ НЕЛИНЕЙНЫХ УНИТАРНЫХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ Специальность 05.12.13 Системы, сети и устройства телекоммуникаций Диссертация на соискание учёной степени доктора технических наук Научный консультант : доктор технических наук,...»

«Кудинов Владимир Владимирович ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ВОСПИТАНИЕ УЧАЩИХСЯ СТАРШИХ КЛАССОВ В ИНФОРМАЦИОННОЙ СРЕДЕ ШКОЛЫ 13.00.01 – общая педагогика, история педагогики и образования Диссертация на соискание ученой степени кандидата педагогических наук Научный руководитель – заслуженный деятель науки УР доктор педагогических наук профессор Л. К. Веретенникова Москва – 2005 ОГЛАВЛЕНИЕ Введение.. Глава 1....»

«УМАРОВ ДЖАМБУЛАТ ВАХИДОВИЧ ИНОСТРАННЫЕ КАНАЛЫ ВЛИЯНИЯ НА ПРОЯВЛЕНИЕ ТЕРРОРИЗМА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ (НА ПРИМЕРЕ СЕВЕРНОГО КАВКАЗА) Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук по специальности 23.00.04 - Политические проблемы международных отношений, глобального и регионального развития Научный руководитель : доктор политических наук, профессор Панин В.Н. Пятигорск - СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ...»

«КАЛИНИН ИГОРЬ БОРИСОВИЧ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТРУДОВЫХ ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ (ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ) Специальность 12.00.05 – трудовое право; право социального обеспечения Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель доктор юридических наук, профессор Лебедев В.М. Т о м с к - СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ...с. ГЛАВА I. Правовые средства...»

«ТРУСОВА ВАЛЕНТИНА ВАЛЕРЬЕВНА ОЧИСТКА ОБОРОТНЫХ И СТОЧНЫХ ВОД ПРЕДПРИЯТИЙ ОТ НЕФТЕПРОДУКТОВ СОРБЕНТОМ НА ОСНОВЕ БУРЫХ УГЛЕЙ Специальность 05.23.04 – Водоснабжение, канализация, строительные системы охраны водных ресурсов ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата технических наук Научный руководитель : доктор технических наук В.А. Домрачева ИРКУТСК ОГЛАВЛЕНИЕ...»

«ТОЛМАЧЕВ Сергей Игоревич СУДЕБНО-МЕДИЦИНСКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПОРАЖЕНИЙ, ПРИЧИНЕННЫХ ИЗ СРЕДСТВ САМООБОРОНЫ, СНАРЯЖЕННЫХ ИРРИТАНТОМ ДИБЕНЗОКСАЗЕПИНОМ (ВЕЩЕСТВОМ CR) Специальности: 14.03.05 – судебная медицина 14.03.04 – токсикология ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата медицинских наук Научные руководители: доктор...»

«Лебединская Наталья Григорьевна ОБРАЗОВАНИЕ ВЗРОСЛЫХ В РОССИИ И ШВЕЦИИ: СРАВНИТЕЛЬНО-СОПОСТАВИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ 13.00.01 – общая педагогика, история педагогики и образования ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата педагогических наук Научный руководитель доктор педагогических наук, профессор Лезина В.В. Пятигорск...»

«Куницына Ирина Валентиновна СПОР В ПРАВЕ И ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ СПОСОБЫ ЕГО РАЗРЕШЕНИЯ 12.00.01 – теория и история права и государства; история учений о праве и государстве диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель : доктор юридических наук, профессор Павлушина Алла Александровна...»

«Тощаков Александр Михайлович ИССЛЕДОВАНИЕ ГАЗОДИНАМИЧЕСКОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ СИСТЕМЫ МЕЖТУРБИННОГО ПЕРЕХОДНОГО КАНАЛА И ДИАГОНАЛЬНОГО СОПЛОВОГО АППАРАТА ПЕРВОЙ СТУПЕНИ ТУРБИНЫ НИЗКОГО ДАВЛЕНИЯ Специальность 05.07.05 – Тепловые, электроракетные двигатели и энергоустановки летательных аппаратов Диссертация на соискание ученой степени кандидата...»

«ЕВДОКИМОВ Андрей Анатольевич ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ УСЛОВИЯ РАЗВИТИЯ САМОКОНТРОЛЯ КУРСАНТОВ ВУЗОВ ВНУТРЕННИХ ВОЙСК МВД РОССИИ В ОБРАЗОВАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ 13.00.01 - общая педагогика, история педагогики и образования Диссертация на соискание ученой степени кандидата...»

«Омельченко Галина Георгиевна ГИПЕРГРАФОВЫЕ МОДЕЛИ И МЕТОДЫ РЕШЕНИЯ ДИСКРЕТНЫХ ЗАДАЧ УПРАВЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ НЕОПРЕДЕЛЕННОСТИ 05.13.18 - Математическое моделирование, численные методы и комплексы программ Диссертация на соискание ученой степени кандидата физико-математических наук Научный руководитель доктор физ.-мат.наук, профессор В.А. Перепелица Черкесск - Содержание ВВЕДЕНИЕ...»

« Ткаченко Лия Викторовна Морфо – функциональная характеристика лимфатической системы легких и их регионарных лимфатических узлов кроликов в норме и эксперименте 06.02.01 – диагностика болезней и терапия животных, онкология, патология и морфология животных Диссертация на соискание ученой степени доктора биологических наук...»

«Ульянова Марина Олеговна УГЛЕВОДОРОДНЫЕ ГАЗЫ В ПОВЕРХНОСТНЫХ ДОННЫХ ОСАДКАХ ЮГО-ВОСТОЧНОЙ ЧАСТИ БАЛТИЙСКОГО МОРЯ Специальность 25.00.28 – океанология Диссертация на соискание ученой степени кандидата географических наук Научный руководитель : кандидат геолого-минералогических наук Сивков Вадим Валерьевич Научный консультант : доктор...»

«Воробьёв Анатолий Евгеньевич РАЗРАБОТКА И ИССЛЕДОВАНИЕ СИСТЕМ МОНИТОРИНГА РАСПРЕДЕЛЕННЫХ ОБЪЕКТОВ ТЕЛЕКОММУНИКАЦИЙ Специальность 05.12.13 - Системы, сети и устройства телекоммуникаций Диссертация на соискание ученой степени кандидата технических наук Научный руководитель :...»

«Карпук Светлана Юрьевна ОРГАНИЗАЦИИЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ КОММУНИКАЦИИ СТАРШЕКЛАССНИКОВ СРЕДСТВАМИ МЕТАФОРИЧЕСКОГО ПРОЕКТИРОВАНИЯ Специальность 13.00.01 Общая педагогика, история педагогики и образования Диссертация на соискание ученой степени кандидата педагогических наук Научный руководитель : доктор педагогических наук, доцент, Даутова Ольга...»

«ЕКИМОВ Иван Алексеевич ОСОБЕННОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРЕПОДАВАТЕЛЬСКОГО СОСТАВА ПРИ ОБУЧЕНИИ КУРСАНТОВ В ВВУЗАХ ВНУТРЕННИХ ВОЙСК МВД РОССИИ 13.00.01 – Общая педагогика, история педагогики и образования Диссертация на соискание ученой степени кандидата педагогических наук...»

«ТЮТРИНА Лариса Николаевна АНАЛИЗ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ИМПУЛЬСНЫХ РЫЧАЖНОРЕЕЧНЫХ МЕХАНИЗМОВ ДЛЯ МУСКУЛЬНЫХ ПРИВОДОВ Специальность 05.02.02. - Машиноведение, системы приводов и детали машин Диссертация на соискание ученой степени кандидата технических наук Научный руководитель кандидат...»

«Загуляев Денис Георгиевич ОРГАНИЗАЦИЯ ОПЛАТЫ ТРУДА РАБОЧИХ НА ТЕХНИЧЕСКОМ ОБСЛУЖИВАНИИ ОБОРУДОВАНИЯ ПРОМЫШЛЕННЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ Специальность 08.00.05. – Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями и комплексами – промышленность; экономика труда) Диссертация на соискание учёной степени...»

«Тополянский Алексей Викторович МОСКОВСКИЕ НАУЧНЫЕ ТЕРАПЕВТИЧЕСКИЕ ШКОЛЫ (20-е – 40-е годы 20 века) И ИХ РОЛЬ В СТАНОВЛЕНИИ КАФЕДР ВНУТРЕННИХ БОЛЕЗНЕЙ В МСИ – МГМСУ 07.00.10...»

«ТУБАЛЕЦ Анна Александровна ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ И ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МАЛЫХ ФОРМ ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ В СЕЛЬСКОМ ХОЗЯЙСТВЕ (по материалам Краснодарского края) Специальность 08.00.05 – экономика и управление народным хозяйством (1.2. Экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами: АПК и...»

наверх

<< ГЛАВНАЯ | КОНТАКТЫ

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА (Авторефераты, диссертации, методички, учебные программы, монографии)

«ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ОРГАНАМИ МИНЮСТА РОССИИ ...»

ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО

ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НИЖЕГОРОДСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ ПРОВЕДЕНИЯ

АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ

АКТОВ ОРГАНАМИ МИНЮСТА РОССИИ

ДИССЕРТАЦИЯ

ОГЛАВЛЕНИЕ

ГЛАВА I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА МЕХАНИЗМА ПРОВЕДЕНИЯ

АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ

АКТОВ ОРГАНАМИ МИНЮСТА РОССИИ

ГЛАВА II. МЕТОДИКО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ

АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ

АКТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА МЕХАНИЗМА ПРОВЕДЕНИЯ

АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ

АКТОВ ОРГАНАМИ МИНЮСТА РОССИИ

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА
(Авторефераты, диссертации, методички, учебные программы, монографии)