«Должность в структуре государственной службы Российской Федерации ...»

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Саратовская государственная юридическая академия»

На правах рукописи

Пермяков Александр Игоревич

Должность в структуре государственной службы Российской

Федерации

12.00.14 – административное право;

административный процесс Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор Манохин Василий Михайлович Саратов,

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I. ДОЛЖНОСТЬ: ГЕНЕЗИС, ПОНЯТИЕ, СОДЕРЖАНИЕ............... § 1.1. История развития института должности в Российской Федерации. § 1.2. Понятие должности государственной службы

§ 1.3. Должность как основополагающий элемент структуры государственной службы

ГЛАВА II. ДОЛЖНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ: ПОНЯТИЕ,

СОДЕРЖАНИЕ, ОСОБЕННОСТИ, ВИДЫ

§ 2.1. Государственная должность и должность государственной службы:

соотношение, особенности

§ 2.2. Классификация должностей государственной службы................... ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ, НОРМАТИВНЫХ И

ПРАВОВЫХ ИСТОЧНИКОВ

Приложение

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена современными тенденциями реформирования системы государственной службы в Российской Федерации.

Любое государственно-организованное общество невозможно представить без государственного управления, а значит, и без государственных служащих. В современной России проблема модернизации отношений в сфере государственного управления всегда остается одной из приоритетных, что объясняется ролью государственных органов для государства и общества.

Одно из главных направлений развития российской демократической, правовой государственности - развитие государственной службы как единой системы. В последнее время формирование системы государственной службы Российской Федерации как целостного государственно-правового института и повышение результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих являются основными направлениями реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации. Повышение эффективности государственного управления названо в качестве основного направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 г.1 В целях достижения положительных результатов по определенным направлениям государственной деятельности необходимы новейшие теоретические разработки в области правового регулирования института должности в структуре государственной власти Российской Федерации.

Понятие «должность государственной службы» имеет первостепенное значение для института государственной службы. Данная категория довольно часто фигурирует в указах Президента РФ, касающихся вопросов См.: Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (утв. Председателем Правительства РФ 31 января 2013 г.). Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

государственных служащих (в качестве примера можно привести Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2014 г. № 520 «О внесении изменений в Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. № 1574, и в Указ Президента Российской Федерации от государственных гражданских служащих»)1.

Различные подходы законодателя к сущности должности в структуре государственной власти, к содержанию данного института, его элементам и разновидностям нашли свое отражение в истории Российского государства.

Анализ трудов ученых-государствоведов и законодательства разных эпох позволяет выявить главенствующие направления и приоритеты для органов власти в области правового регулирования института должности в структуре государственной власти Российской Федерации. Необходимость продиктована конституционно-правовой реальностью.

Значимым является и то, что должность выступает комплексным структурно сложным правовым установлением, составные части которого (административного, конституционного, трудового, финансового и др.).

разработки четкой классификации должностей, соотношения должностей разных видов государственных служб предопределено необходимостью реализации задач государственно-экономического, политико-социального развития страны, а также сохранения и укрепления единства правового пространства Российского государства.

См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 30, ч. 2, ст. 4281.

касающихся вопросов понятия должности в рамках государственной службы Российской Федерации, показал, что в правовом регулировании этой сферы отношений отсутствует единый подход, а в основных юридических характеристиках данного института наблюдается неопределенность.

Региональные законодательные органы субъектов Российской Федерации по-разному оценивают значимость данного института. Например, некоторые субъекты Федерации (Калужская область, Удмуртская Республика и др.) включили в свои нормативно-правовые акты общие положения о должности в структуре государственной власти Российской Федерации. В других субъектах (Амурская область, Ульяновская область и т.д.) вопросам должностей государственной службы посвящены отдельные правовые акты.

До конца не решены проблемы укрепления нормативной правовой базы военной и правоохранительной службы. Одним из существенных ее недостатков является отсутствие законодательного закрепления новых стратегий, конкретизации видов служб и ведомств, принадлежащих данным видам государственной службы, определения перечня должностей государственной службы.

Правовое регулирование института должностей государственной службы в настоящее время относится к ведению Федерации, однако федерального законодательства, касающихся рассматриваемых вопросов, свидетельствуют о необходимости развития системы правовых гарантий в данной сфере правоотношений.

Отсутствие четкого соотношения должностей видов государственной службы в Российской Федерации, а также понятий «государственный служащий Российской Федерации», «должность государственной службы» в законодательстве, оторванность уровней государственной службы друг от друга – факторы, свидетельствующие о насущности определения концептуальных основ должности в структуре государственной власти Российской Федерации.

Кроме того, в рамках правового регулирования понятия «должность»

на государственном уровне принято большое количество различных постановлений, указаний, распоряжений и приказов, которые не вносят нового, существенного, а только регулируют отдельные вопросы работы государственных структур, что не отвечает требованиям обеспечения эффективного функционирования государственной службы в федеративном государстве в целом.

Ключевым же направлением реформирования данной сферы и одновременно необходимым средством, позволяющим закрепить эффективные организационно-правовые формы и управленческие механизмы, должно стать создание адекватного законодательства.

Должность определяет цели и задачи, объем и структуру функций служащего при замещении любой должности. Понятие должности государственной службы коррелируется с рядом многочисленных вопросов прохождения государственной службы, например, с порядком присвоения классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий, размерами денежного содержания, пенсий, специальными правами и обязанностями. При этом понятие «должность» является категорией, не зависящей от замещающего ее человека, стоящей обособленно от его личности и существующей вне его. Особые функции, особый характер рассматриваемого понятия требуют определения и изучения его сущностных характеристик.

Представляется, что переосмысление института должности с позиции административного управления будет способствовать выработке единого подхода к определению его места в конституционной системе власти Российского государства, к пониманию его сущности, законодательной унификации.

Степень научной разработанности темы и теоретическая основа исследования. Для изучения причин, предпосылок теоретического и правового регулирования института должности в структуре государственной власти большое значение имеют труды зарубежных ученыхгосударствоведов Э. Дюркгейма, Ш.-Л. Монтескье, Г. Кельзена.

Среди работ российских ученых, исследующих общетеоретические вопросы государственной службы в России следует отметить труды:

Л.В. Акопова, Д.Н. Бахраха, И.Н. Барцица, В.Н. Бойко, К.С. Вельского, В.Б. Гайдова, И.Р. Гимаева, В.Д. Граждана, А.А. Демина, В.Г. Игнатова, А.Ф. Ноздрачева, Е.В. Охотского, И.Н. Пахомова, Ю.А. Розенбаума, Б.В. Россинского, Ю.Н. Старилова, И.Н. Сурманидзе, Ю.А. Тихомирова, В.А. Юсупова и др.

Отдельные аспекты указанной проблемы в той или иной мере затрагивались многими учеными и практиками, принадлежащими к различным научным направлениям и школам, такими как С.С. Алексеев, В.В. Ивановский, Г.Н. Комкова, Н.М. Коркунов, А.В. Оболонский, Ю.А. Тихомиров, Ц.А. Ямпольская.

С.С. Студеникин, С.Е. Чаннов и другие авторы.

государственной службы и ее замещения освещались в трудах современных А.А. Аникитина, A.M. Артемьева, В.Р. Гильмутдинова, В.Б. Гайдова, А.Е. Калинина, С.В. Костромина, А.В. Кудашкина, А.П. Лаптева, В.И. Майорова, Н.А. Максимову, Е.В. Масленникову, В.Б. Муравченко, С.В. Одиноченко, Е.Л. Патрашко, Д.В. Пятибратова, М.В. Сидорову, А.З. Турисбека, И.В. Черепанову, М.С. Шамрая, С.В. Шанхаева и др.

Однако указанные работы направлены на исследование отдельных аспектов государственной службы и государственных должностей без учета комплексного анализа и специфики явления должности государственной службы в Российской Федерации.

Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся и развивающиеся в процессе правовой регламентации вопросов должности в структуре государственной службы Российской Федерации.

Предметом исследования являются закономерности правового регулирования института должности в структуре государственной службы административном праве, научная классификация должностей и ряд других вопросов должности в структуре государственной службы Российской Федерации.

Настоящее исследование имеет своей целью комплексное изучение вопросов должности в структуре государственной службы Российской Федерации, а также выработку предложений по совершенствованию отечественного законодательства в указанной области.

Для реализации цели поставлены следующие задачи:

рассмотреть историческое развитие института должности в России;

проанализировать должность как базовый, ключевой элемент государственной службы и как основу ее формирования;

изучить имеющиеся теоретические разработки в отношении понятия «должность»;

сформулировать определение понятия «должность государственной службы»;

применительно к понятию должности;

определить соотношение понятий государственной должности и должности государственной службы;

показать характерные черты должностей, замещаемых в различных видах государственной службы;

исследовать вопросы соотношения видов государственной службы, дать классификацию должностей государственной службы;

обозначить проблемы в нормативно-правовом регулировании института должности в Российском государстве;

определить основные направления совершенствования нормативноправовой базы в области правового регулирования института должности в структуре государственной службы России.

исследования использованы общенаучные методы – диалектический метод, методы формальной логики, системно-структурный метод; частнонаучные методы – исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический.

На основе общенаучного диалектического метода должность была рассмотрена в качестве движущего фактора формирования системы государственной службы на разных этапах исторического развития.

Изучение теоретических разработок в науке административного, государственного права в рамках темы исследования, формулирование авторского понятия «должность», научная классификация должностей государственной службы в Российской Федерации проводились на основе метода формальной логики.

изучаемого института и раскрыть функциональное назначение института должностей в системе государственной службы.

Использование исторического метода способствовало более полному изучению процесса становления законодательства, определяющего характерные черты понятия «должность» в аспекте государственной власти.

Сравнительно-правовой метод использовался при сопоставлении имеющихся научных подходов к определению сущности понятия должности.

Формально-юридический метод дал возможность выявить содержание правовых актов относительно сферы государственной службы, должностей государственной службы, ее видов и определить основные направления совершенствования законодательства в изучаемой области правоотношений.

исследований и научных работ, как дореволюционных, советских, так и современных ученых-административистов. Кроме того, были использованы труды в области теории государства и права, истории отечественного государства и права, муниципального права.

Нормативная база исследования включает Конституцию Российской Федерации, международно-правовые акты, федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, дореволюционное и советское законодательство в области правового регулирования института должности в структуре государственной службы.

Информационная база работы представлена также современным российским законодательством, научными трудами и публикациями отечественных и зарубежных авторов, материалами периодических изданий.

Эмпирическая база содержит решения Верховного Суда Российской Федерации, затрагивающие вопросы должности в структуре государственной службы Российской Федерации, и правоприменительную практику.

Научная новизна исследования. В настоящем исследовании впервые осуществлен комплексный анализ административно-правового института должности.

Диссертантом разработаны дефиниции основных понятий в области государственной службы, в частности «должность государственной службы», «должность государственной гражданской службы», «должность военной службы», «должность правоохранительной службы». Представлена авторская классификация должностей государственной службы по четырем основным признакам, дана характеристика норм, гарантирующих административноправовую природу рассматриваемого института.

В работе содержатся предложения по совершенствованию нормативноправовой составляющей названного механизма, предложен новый концептуальный подход к организации и правовому регулированию правоприменительной деятельности государственных органов в области обеспечения эффективной работы служащих.

совершенствование института должности в структуре государственной службы Российской Федерации, а также конкретные предложения по изменению действующего российского законодательства. Выполненное диссертационное исследование может служить исходным материалом для дальнейших изысканий в области государственной службы федеративного государства.

В целях повышения эффективности механизма замещения должностей в органах государственной власти соискателем разработан проект структуры федерального закона «О государственных должностях и должностях государственной службы в Российской Федерации».

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Обосновывается выделение следующих характерных черт должности как правовой категории: 1) общее (базовое) понятие, безличностная категория; 2) постоянная (или установленная на определенный срок) основа должности, в частности, у понятия «должность государственной службы» в качестве таковой выступает конкретное место (определенная ячейка) в системе государственной службы; 3) должность государственной службы является элементом правового статуса государственного служащего и должностного лица государственной службы; она же определяет их права и обязанности, наделяет соответствующими государственно-властными 5) определенный характер полномочий лиц, ее замещающих (определяет правовой статус, объем полномочий служащих и должностных лиц, а также выполняемую ими социальную роль в обществе).

2. Предлагается авторское определение должности государственной службы, а именно: должность государственной службы есть основа организационной структуры государственного органа, обусловленная целями, задачами его деятельности, его функциями и определяющая должностных лиц государственной службы, а также социальную роль, выполняемую ими в обществе путем реализации всей совокупности предоставленных властно-распорядительных полномочий.

Такое определение объясняется непосредственной связью должности и статуса государственного служащего, должностного лица государственной составляющими должности выступают ее форма (ранжирование, юридически установленная структура в рамках государственного органа) и содержание соответствующими государственно-властными полномочиями).

формирования системы чинопроизводства; появление должностей военной службы); 2) имперский период (детальное закрепление в законодательстве правового института должности; утверждение должности в государственном аппарате; создание предпосылок для перехода к постоянным должностям);

«должность» рассматривалась с позиции номенклатуры должностей);

4) современный период («должность» рассматривается с позиции трех составляющих: организационной, социальной (функциональной) и правовой;

понятие «должность» закреплено законодательно).

«должность». Должность государственной гражданской службы представляет собой основу организационной структуры соответствующего государственного органа федерального или регионального уровня, которая обусловлена целью, задачами и функциями его деятельности, выполняемой социальной ролью при обеспечении исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, и определяет объем полномочий и правовой статус государственных служащих и должностных лиц государственной службы.

организационной структуры государственной военной организации или федерального органа исполнительной власти, обусловленная целями, задачами ее (его) деятельности, функциями, полномочиями и определяющая правовой статус, объем полномочий и функций военнослужащих и должностных лиц государственной службы, а также выполняемую ими социальную роль.

организационной структуры государственного учреждения или федерального органа исполнительной власти, обусловленная целями, задачами ее (его) деятельности, функциями, полномочиями и определяющая правовой статус, правоохранительной службы, а также социальную роль, выполняемую ими в данном учреждении.

5. Раскрывается соотношение понятий «воинская должность» и «должность государственной военной службы».

обосновывается как более современное, носящее оттенок принадлежности должности к особой сфере правоотношений и являющиеся более узким по содержанию по сравнению с понятием «воинская должность», если брать исторический аспект соотношения этих понятий. В действующем законодательстве известны случаи прохождения военной службы не на воинских должностях, что говорит об универсальности термина «должность государственной военной службы» по отношению ко всем должностям военной службы.

определить особенности должностей государственной гражданской, военной и правоохранительной служб: 1) закрепление в законодательстве;

3) персонифицированность; 4) особенности правового статуса служащих;

спецификой прохождения службы.

7. Делается вывод о том, что к числу норм, которые гарантируют административно-правовую природу института должности как структурного элемента государственной власти, относятся:

материальные нормы, содержащие понятие должности, понятие должностей каждого вида государственной службы, реестры должностей, процессуальные нормы, регулирующие процедуры замещения должностей, осуществления должностных обязанностей, процедуры поступления на государственную службу, прохождения аттестации и иные вопросы, связанные с должностью государственной службы.

8. Обосновывается выделение четырех наиболее значимых оснований для классификации должностей государственной службы:

территориальный аспект (по уровню государственной власти, по территориальному масштабу, по источнику финансирования);

сфера (область) правоотношений (по видам государственной власти, по общему характеру службы, по виду государственной службы (внутри каждого вида государственной службы), по функциональному признаку, по предметно-функциональному признаку);

способы замещения должностей (по субъектному составу, по порядку замещения должностей, в зависимости от субъектов избрания, назначения, в зависимости от способа комплектования (деление воинских должностей), по признаку замещения должностей);

характер службы (по категориям должностей и по группам должностей, по объему полномочий, возлагаемых на государственных служащих, по сроку службы, по характеру прохождения службы).

9. Предлагается принять Федеральный закон «О государственных должностях и должностях государственной службы в Российской Федерации». Структура данного правового акта должна включать общие вопросы, касающиеся государственной службы в Российской Федерации, виды должностей государственной службы, особенности службы на государственных должностях Российской Федерации и государственных должностях субъектов Российской Федерации, реестры государственных должностей и должностей государственной службы в Российской Федерации. Необходимость принятия такого законодательного акта обусловлена как фрагментарностью нормативного регулирования вопросов государственной службы в Российской Федерации, так и значимостью данной сферы правовых отношений для государства.

10. Эффективное государственное управление можно обеспечить посредством реализации комплекса целенаправленных мероприятий по реформированию правового поля государства в области регулирования вопросов должности, а именно: принятие Стратегии формирования и развития системы государственной службы Российской Федерации до 2020 г.; систематизация законодательства в области государственной службы; наделение Правительства Российской Федерации полномочиями по реализации положений настоящей стратегии; определение порядка взаимодействия органов разных уровней власти по вопросам государственной службы; приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Автор развивает теорию административного права в вопросах комплексного исследования института должности государственной службы в Российской Федерации, ее категориального аппарата, соотношения с иными видами должностей. Существенное значение для развития административноправовой теории имеют представленные в диссертации положения и выводы о содержании и правовой природе понятия должности государственной службы, признаках правового института замещения должностей гражданской, военной и правоохранительной служб, классификации должностей государственной службы.

Практическая значимость исследования заключается в выводах и конкретных предложениях, которые направлены на совершенствование правового регулирования института должностей государственной службы.

Результаты, полученные диссертантом в ходе исследования, и сделанные выводы позволяют пересмотреть действующий порядок соотношения должностей в структуре государственной власти; определить политику и приоритетные направления в деятельности законодательных и функционирования государственной службы; создать условия правовой определенности для государственных служащих, совершенствовать действующую нормативно-правовую базу.

Высказанные в работе предложения могут быть использованы в практической деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ.

Сформулированные положения будут полезны для дальнейших научных разработок в области исследования вопросов государственной службы, государственных должностей, должностей государственной службы, а также для применения в учебном процессе в ходе преподавания учебных дисциплин «Административное право России», «Административнопроцессуальное право России», «Административная деятельность органов внутренних дел», «Государственная служба в органах внутренних дел», «Правоохранительная служба в Российской Федерации» и других.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре административного и муниципального права федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Саратовская государственная юридическая академия», где проводились ее рецензирование и обсуждение.

выступлениях на конференциях: Международная научно-практическая конференция, посвященная 80-летию Саратовской государственной юридической академии «Право и его реализация в XXI веке» (Саратов, 29– сентября 2011 г.); Межрегиональная научно-практическая конференция «Проблемы совершенствования российского законодательства на современном этапе» (Саратов, 21 ноября 2011 г.); Международная научная конференция «Интеграция и инновации – 2011» (Энгельс, 9 декабря 2011 г.);

Международная научно-практическая конференция «Современные проблемы судоустройства и организации судебной деятельности в Российской Федерации» (Екатеринбург, 12 – 13 апреля 2012 г.); Международная научнопрактическая конференция «Современные проблемы организации и деятельности публичной власти» (Саратов, 10 июня 2014 г.).

Отдельные аспекты диссертационного исследования получили апробацию в рамках проведения семинарских и практических занятий по курсу «Административное право России».

По теме диссертации издано 9 научных работ, в том числе 3 работы в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК Минобрнауки России для опубликования результатов диссертационного исследования.

Структура работы определяется целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.

ГЛАВА I. ДОЛЖНОСТЬ: ГЕНЕЗИС, ПОНЯТИЕ, СОДЕРЖАНИЕ

§ 1.1. История развития института должности в Российской Федерации многовековую историю формирования. Данная категория - историческая, поскольку формировалась на протяжении всей мировой истории. В этом можно убедиться, если дать краткий анализ историческому развитию российской государственной службы1.

формирования данной категории, рассматривая ее в рамках изучения государственной службы. Как правило, в истории развития государственной службы принято выделять три периода: дореволюционный, советский и государственной службы и этапы формирования должности совпадают, однако применительно к формированию понятия должности мы можем выделить несколько промежуточных этапов.

В допетровский период происходит становление понятия должности, однако оно еще далеко от того понятия, которым оперируют ученые – специалисты в области административного права в настоящее время. Мы согласны с мнением В.Н. Бойко, который отмечает, что в этот период, только начинается складываться данное понятие в рамках формирования служивого сословия и выделения вышеуказанных чинов3.

На наш взгляд, необходимо отметить, что формированию должностной структуры государственного управления препятствовали следующие факторы:

Пятибратов Д.В. Служебная должность как историко-правовая категория // Вестник СГАП. 2007.

№ 6 (58). С. 159.

См., например: Бойко В.Н. Российская государственная служба. Национальные и исторические особенности ее возникновения и развития. Хабаровск: Дальневосточный юридический институт МВД РФ, 2006. С. 16.

См.: Бойко В.Н. Указ. соч. С. 17.

порождали низкий социальный статус служивых людей;

2) реализация этих интересов проявилась в критической оценке населением действия «плохих бояр при хорошем князе (царе)»;

3) длительный период такого состояния порождал негативизм к населению и мздоимство слуг государевых;

4) указанные явления в государственной службе способствовали общегосударственных; отставание и не всегда эффективные попытки государственной службы;

5) несоответствие организации системы государственной службы требованиям, существовавшим в то время, что снижало социальный статус российских управленцев по сравнению с представителями иных государств.

В допетровской Руси к XVI веку сложилась своеобразная модель «служилого государства», который возможно рассматривать как особый тип государственности. Служилое государство законодательно закрепляло за каждым сословием (дворянство, купечество, крестьянство, посадский люд и т.п.) определенные служебные обязанности. В этих условиях служилые люди как бы растворялись в общей массе подданных, а их верхушка смыкалась с правящей камарильей, выходила из-под социального контроля и была дореволюционного государствоведа И.М. Катаева, в этот период зародились все негативные стороны будущего имперского бюрократического аппарата:

«всевластие правительственных органов и бесправие обывателей, произвол назначенных властей, эксплуатирующих население, отсутствие правильно поставленного контроля и ответственности»2. Возложение обеспечения Бойко В.Н. Указ. соч. С. 11.

Катаев И.М. Дореформенная бюрократия. СПб., 1914. С. 12.

государственную службу было нецелесообразным.

Поэтому Петр I, отделив персону государя от государства, учреждает на основе Табели о рангах всех чинов воинских, статских и придворных от 24 января 1722 года полноценную государственную службу.

Кроме того, в период царствования Петра I получило юридическое церковнослужителей и другие) путем выслуги лет на государственной службе1.

Находившиеся на троне Екатерина II и Павел I также продолжили формирование элементов государственной службы путем законодательного закрепления возможности производства в чин путем простой выслуги лет без обязательного назначения на соответствующую должность2.

Имперский период формирования понятия должности характеризуется следующими признаками:

1) формирование понятия должности в наиболее близком к современному пониманию по содержанию смысле;

2) возможность перехода к постоянным должностям, их утверждение в государственном аппарате;

чинопроизводства.

Государственная служба длительное время была организована на взаимосвязанных принципах ранжирования должностей и чинопроизводства государственной службы, разделенный по классам (классные должности) и См.: Троицкий С. М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII веке. Формирование бюрократии. М., 1974. С. 121.

Писарькова Л. Ф. Российский чиновник на службе в конце XVIII — первой половине XIX века // Человек. 1995. № 3. С.121-138, № 4. С. 147-158.

далее классы делились по чинам (классные чины), последние давались по выслуге лет, а на должность назначение происходило по чину.

Известно, что увеличение количества чиновников и повышение требований к качеству их деятельности потребовало создания специальных органов для управления персоналом государственной службы. Примером такого органа стал Разрядный стол, учрежденный Петром I, который обеспечил учет гражданских чиновников, содержал сведения о всех назначенных на «статские» должности, вел списки кадрового резерва1.

Без наличия выслуги лет (установленный срок службы) ни один из государственных служащих не мог быть не только произведен в следующий классный чин, но и произведен минуя один из чинов (через чин), несмотря на выдающиеся заслуги. Только по истечению двадцатилетнего срока службы в классных чинах дозволялось производить в чин Действительного Статского Советника. Такое положение было отражено в законодательстве Российской империи и до 1917 года применялось на практике.

В современном российском законодательстве о государственной службе присутствует принцип ранжирования должностей и связан с другим принципом – чинопроизводства по должности, но не относится к чинопроизводству по выслуге лет2.

В советском государственном аппарате широкое распространение получила система номенклатуры. Произошло сращивание партийного и государственного аппарата. Государственная (исполкомовско-министерская) служба превратилась в придаток партийной службы. Приходится признать, что специальный закон о государственной службе, о необходимости разработки которого десятилетиями говорили многие советские ученыеюристы (Л.М. Колодкин, В.М. Манохин, Т.Е. Новицкая, Ю.А. Розенбаум, См.: Абрамов В.Л., Деркач А.А., Зазыкин В.Г. Управление персоналом государственной службы: учеб.метод. пособие. М., 1997. С. 359.

Черепанова И.В. Государственная служба Российской империи XIX века: теоретическое исследование:

автореф. дис.... канд. юрид. наук. Омск. 2001. С. 23.

Л.А. Сергиенко и др.1) во времена существования СССР так и не был принят.

Советский этап можно охарактеризовать как период стагнации в научном исследовании вопросов государственной службы, так как изначально в это государственного управления.

Из советской доктрины государственной службы следовало, что учреждение особого статуса для государственных служащих не являлось необходимым, так как подчеркивало отличие между публичным и частным правом, тогда как советское государство того времени являлось носителем идеи стирания таких различий. Поэтому даже попытки создать специальный закон о государственной службе не предпринимались, а для регулирования отношений на службе использовались наряду с общими законодательными актами о Совете Министров, местных советах, о предприятиях и должностей руководителей, специалистов и служащих 1986 г., кодексы о труде и об административных правонарушениях и др.). Хотя возрождение данной административно-правовой категории можно условно связать с Постановлением Госкомитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы 9 сентября 1967 г., которым была утверждена «Единая номенклатура должностей служащих»2, и согласно которому советская государственная служба определялась в качестве особого вида трудовой работники государственных органов с целью реализации задач и функций государства. Тот же подход отражен в принятом в 1995 г. Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации», в котором под государственной службой понимается профессиональная Колодкин Л.М. Государственная служба: взгляд в прошлое и перспективы // Вестник государственной службы. 1994. № 3. С. 74-82; Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 45; Новицкая Т.Е. Государственная служба в России. Правовое регулирование во времена Петра I // Юридический мир.

1996. октябрь. С. 39-40; Розенбаум Ю.А. К понятию управленческих кадров // Правоведение. Л., 1975. № 6.

С. 20-25; Сергиенко Л.А. Правовая регламентация управленческого труда / отв. ред.: Б.М. Лазарев М., 1984.

С. 54.

См.: Постановление Госкомтруда СССР от 09 сентября 1967 г. № 443 «Об утверждении Единой номенклатуры должностей служащих» // Бюллетень Госкомтруда СССР. 1967. № 11.

деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. При этом стоит отметить, что научные разработки данного понятия велись и ранее1.

государственного управления, произошедшие в девяностых годах прошлого столетия, все более остро стала ощущаться необходимость разработки и утверждения нового закона о государственной службе. Российское государство требованиями мирового сообщества, признавая и ратифицируя основные международные нормативно-правовые акты, в числе которых Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., в которой специально (наряду с иными правами) было зафиксировано, что «каждый человек имеет право равного доступа к государственной службе в своей стране»2. Уже в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 г.3, закрепляется право граждан РСФСР на доступ к любым должностям в государственных органах в соответствии со своей профессиональной подготовкой и без какой-либо дискриминации. Таким образом, были сделаны первые значимые шаги в направлении выделения государственной службы в особый вид общественно-полезной деятельности, а в дальнейшем и признанию ее публично-правовой природы, которая в советский период российской истории неизменно и упорно отрицалась. К сожалению, конституционный кризис, разразившийся осенью 1993 года, не позволил принять Верховному Совету Российской Федерации подготовленный проект Основ законодательства Российской Федерации о государственной службе, работа над которым шла более года и который включал в себя (наряду с См., например: Глазунова Н. И. Из истории профессиональной подготовки к государственной службе // Вестник государственной службы. 1993. №11. С.3-13; Лаптев А.П. Влияние развития государственности на подготовку кадров для государственной службы // Вестник государственной службы. 1994. № 1. С. 19-27;

Зиновьев А.П. Номенклатурные кадры в СССР: источники формирования // Вестник государственной службы. 1994. №6. С. 64-66.

См.: Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 // Российская газета. 1995. 05 апреля.

См.: Постановление ВС РСФСР от 22 ноября 1991 г. № 1920-1 «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 26.12.1991. № 52, ст. 1865.

общими положениями), также и вопросы, связанные с управлением государственной службы. Примечательно, что одна из пяти глав этого законопроекта была специально посвящена государственной должности.

голосованием 12 декабря 1993 г., впервые в отечественной истории закрепила на конституционном уровне положения, связанные с государственной службой и с ее особенностями (ч. 4 ст. 32; пункт «т» ст. 71: ч. 3 ст. 971). Важное значение имеет норма ч. 4 ст. 32 Конституции РФ, которая закрепила право граждан РФ на равный доступ к государственной службе. Это право в широком смысле есть форма реализации конституционного права граждан на управление государством, которое не следует отождествлять с формой реализации права на труд, тем более, что такого права Конституция РФ от 12 декабря 1993 года вообще не предусматривала. Также принципиальное значение имеет пункт «т» ст. 71 Конституции РФ, который относит федеральную государственную службу к предмету исключительного ведения Российской Федерации.

Таким образом, однозначно устанавливается деление государственной службы в России на два уровня: федеральный уровень и уровень субъектов Федерации. А именно, государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ. Более подробно виды государственной службы будут рассмотрены нами в отдельной главе.

Отметим, что ч. 3 ст. 97 Конституции РФ устанавливает для депутатов Государственной Думы конституционно определенный запрет совмещения нахождения на государственной службе с исполнением обязанностей в законодательном органе. Данная норма установлена, исходя из закрепленного в ст. 10 Конституции РФ принципа разделения властей, который составляет Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.

(с поправками от 05 февраля 2014 г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря; Собр. законодательства Рос.

Федерации. 2014. № 31, ст. 4398.

одно из фундаментальных основ конституционного строя российского государства. Анализ конституционных положений позволяет сделать вывод, что в дальнейшем государственная служба будет строиться как публичноправовой институт. Следовательно, регулирование отношений государственными нормами трудового законодательства будет устойчиво снижаться. Справедливость данного утверждения подтвердилась в процессе дальнейшего развития законодательства РФ о государственной службе1.

При всей важности конституционных норм, они создают лишь основы нуждаются, таким образом, в основательной детализации в нормах законодательства. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ нормативно закрепил ряд важнейших понятий института государственной службы. Среди них такие базовые понятия как «государственная должность», «государственная служба», «государственный служащий». В его нормах был четко очерчены и нашли закрепление права, основные обязанности, ограничения, ответственность государственного служащего, а также определен порядок и условия поступления на государственную службу, ее прохождение и прекращение, в служащих. Следует отметить, что Закон «Об основах государственной службы в Российской Федерации» внес существенную новизну, которая заключается в констатации факта, что государственными должностями являются должности категории «А», а государственными должностями государственной службы – должности категорий «Б» и «В», что связано с особенностями прохождения службы на данных должностях. Соответственно понятие государственной службы относилось только к исполнению должности лишь категорий «Б» и «В».

См.: Гимаев И.Р. Государственная служба как институт правового государства: проблемы теории и практики. М., 2004. С. 35.

А.В. Оболонский так охарактеризовал свое отношение к данному закону: эта сетка (система категорий, групп, разрядов), открывающая огромное поле «важной государственной работы», а также дающая возможность удовлетворения бюрократического тщеславия большого числа работников кадровых аппаратов. «Причем происходит это во времена, когда Великобритания, стремятся преодолеть подобное наследие иерархического анахронизмом еще в XIX в. Разумеется, Закон содержит и целый ряд норм, действительно способствующих формированию общественно необходимого статуса современной государственной гражданской службы: введение квалификационных экзаменов, аттестаций и конкурсов на замещение государственного служащего, гарантии и привилегии служащих и т.д.

Однако в целом все же, по моему мнению, в Законе преобладает не meritsystem, т. е. принцип оценки и продвижения служащих в соответствии с их заслугами и достоинствами, являющийся некой основой современного состояния государственной службы в ряде развитых стран и вошедший в ее формальное определение, а желание создать режим безопасности для чиновничьей касты и ее восполнения»1.

проводится во взаимосвязи с другими реформами, главнейшей целью которых является повышение благосостояния граждан России, борьба с коррупцией, развитие всех сфер общественной жизнедеятельности.

Многовековая история государственного строительства доказала, что выстроенной государственной службы2. Перед Российской Федерацией стоят Оболонский А.В. На государевой службе: бюрократия в старой и новой России. Очерк. 1997.С. 27.

См.: Шамрай М. С. Формирование системы государственной службы Российской Федерации: автореф.

дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 4.

политического и правового устройства страны на период до 2020 г.1, что требует от государственных органов разных уровней власти большей ответственности и компетентности. Данное обстоятельство, в свою очередь, влечет необходимость оптимизации деятельности структур государственной действующего законодательства в области государственной службы и формирование определенности в правовом поле страны относительно вопросов государственной службы.

Именно поэтому рассмотрение теоретических трудов в области государственной службы стоит начать с изучения понятия «должность государственной службы».

посвященных этому вопросу, имеет своей целью выяснение сущности и терминологии2. В дискуссиях и обсуждениях последних нескольких лет проектов законов о государственной службе звучало, что роль и место любого сотрудника государственного аппарата в решении тех задач, которые стоят перед данным органом, и предъявляющим к этому сотруднику учреждаемой компетентным органом в установленном законодательством порядке. И в таком аспекте государственная должность, как правило, См.: Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года» (в ред. от 08 августа 2009 г.) // Собр.

законодательства Рос. Федерации. 24.11.2008 г. № 47,ст. 5489; 17.08.2009. №33, ст. 4127.

Согласно мнению С.С. Алексеева, «…совершенствование юридической терминологии не должна вызывать утрату точности и определенности устоявшихся терминов» / Алексеев С.С. Теория права. М., БЕК.

1994. С. 28.

персонализация управленческих функций и правообязанностей, но и индивидуализация ответственности работников1.

государственной службы до сих пор учеными не выработано, поэтому задачей данного исследования является анализ существующих научных концепций, взглядов на дефиницию должность государственной службы.

В Федеральном законе «Об основах государственной службы РФ»2, который в свое время был одним из главных нормативных актов в области регулирования вопросов государственной службы, под государственной должностью понималась должность с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ. По этой причине следует примкнуть к утверждению Ю.Н. Старилова, отмечавшего, что понятие «должность» представляет собой единство составляющих звеньев и должна рассматриваться как: а) структурная единица государственных органов; б) учреждение в установленном законом порядке; в) круг государственного органа. Помимо перечисленного понятие должность включает в себя также денежное содержание. Непременным атрибутом должности является ответственность неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленных обязанностей3.

В целях более основательного, во всей полноте изучения характеристики сущности и содержания правового понятия «должность» (учитывая внутренний аспект, который, по мнению В.М. Манохина, состоит из «налаживания См.: Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. Воронеж. 1996. С. 119-128.

См.: Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (утратил силу) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 31, ст. 2990.

Подробнее, см..: Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. Воронеж. 1996. С. 119-118.

службы», и внешний, связанный с ее непосредственным осуществлением1) необходимо уяснить, что содержание представляет собой совокупность элементов, сторон, связей, отношений, процессов, образующих данный тенденциями, движением и развитием, и т.д.2 Содержание более широкое понятие по отношению к сущности, и включает в себя последнее. Выясняя содержание невозможно не затрагивать сущности. Однако сущность вбирает в себя наиболее фундаментальные, основополагающие, устойчивые свойства, стороны данного предмета или явления.

Исследование понятия должности, отраженное в большом количестве монографий, научных статей, учебниках по теории права занимает также административного права, которые рассматривают, конечно, не только вопросы понятия «должность», но также анализируют его разновидности правоохранительной службы, должности военной службы и т.д.).

В дореволюционной России анализ идеи и понятия должности были предметом изучения ученых-правоведов, среди которых, прежде всего, следует назвать труды А.Д. Градовского и Б.Н. Чичерина3, в которых они установлений определяется идеей должности (с лат. officium), выражением которой являются соответствующие учреждения4, то есть, по их мнению, именно в должности отражается вся суть определенного органа.

См.: Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 72.

Матузов Н.И., Ушанова Н.В. Возможность и действительность в российской правовой системе.

Саратов. 2010. С. 91-92.

Градовский А.Д. Собрание сочинений: В 9 т. СПб., 1903. Т. 8: Начала русского государственного права, ч. II: Органы управления; Чичерин Б.И. Курс государственной науки: В 3 ч. М., 1894. Ч. 1: Общее государственное право.

Зенцова Ю.А. Замещение должностей правоохранительной службы в органах внутренних дел: автореф.

дис.... канд. юрид. наук М., 2010. С. 17.

государственной службы которого, можно сделать вывод о том, что «под должностью он понимает определенные обязанности в учреждениях государственного управления и служебную ответственность, соединенные с получением жалования, выслугой чинов, знаков отличия и пенсии»1.

Не оставляли без внимания этот вопрос ученые и в советское время, в И.Н. Пахомова, Ю.А. Розенбаума, Г.И. Петрова2.

Анализ трудов указанных ученых позволяет сделать вывод о том, что дискуссионным остается вопрос о правовой природе государственной административно-правовой теории и с позиции, учитывающей положения трудового права3. Наиболее четко это обстоятельство нашло отражение в определении, сформулированном Ю.А. Розенбаумом, который обозначает должность как «государственно-правовое установление, которое образуется в целях реализации задач, стоящих перед государственным органом (или организацией), и определяет служебное место и социально-трудовую роль гражданина в этом органе, предоставленные ему права и возложенные на него обязанности, а также требования к его профессиональной подготовке»4.

Второй аспект состоит в выделении узкого и широкого подхода в определении сущности должности. Узкий подход, по мнению многих исследователей, обладает ограниченной природой и основывается на выделении какого-либо отдельного признака должности. Так, определение понятие, выглядит следующим образом: «Государственно-служебная Эйхельман О.О. Обзор центральных и местных учреждений Управления России и Устава о службе по определению от правительства.Киев, 1890. С. 76.

См., например: Пахомов И.Н. Основные вопросы государственной службы в советском административном праве: дис.... д-ра юрид. наук. Львов, 1964; Розенбаум Ю.А. Формирование управленческих кадров. Социально-правовые аспекты / отв. ред. В.И. Ремнев. М., 1982.; Манохин В.М.

Указ. соч. С. 72; Петров Г.И. Советское административное право: Общая часть. Л., 1970.

Зенцова Ю.А. Замещение должностей правоохранительной службы в органах внутренних дел: дис....

канд. юрид. наук. М., 2010. С. 16.

Розенбаум Ю.А. Формирование управленческих кадров. Социально-правовые аспекты / Отв. ред.

В.И. Ремнев. М., 1982. С. 58.

должность – это часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах, с (организации), предоставляемой лицу – государственному служащему в целях ее практического осуществления»1, что позволяет утверждать о главенствующем месте организационно-абстрактной характеристики должности как исходной структурной единицы государственного органа, обладающей частью его компетенции, при том, что она связана в основном со структурой государственного органа. Тем самым делается акцент на процесс образования должностей и вытекающих отсюда требований по их замещению, т.е. подчеркивается организационное свойство должности.

Со своих позиций, не расходящихся, а дополняющих вышеуказанное понятие, Г.И. Петров утверждает, что должность представляет собой официально закрепленный «комплекс обязанностей и соответствующих им прав, который определяет место и роль служащего в государственном (общественном) органе, предприятии, организации»2. Это определение характеризуется, прежде всего, как выражение комплекса обязанностей и прав для лица, ее занимающего. Такой подход не только соответствует смыслу самого слова «должность» (долг, обязанность)3, то есть публичноправовую природу должности, но и подчеркивает функциональное, практическое значение этого установления. И то и другое представленные определения акцентируются на функциональных и организационных должности. Достаточно близко к этому определению стоит понятие, данное Ю.А. Розенбаумом, указанное нами выше.

Несомненно, приведенные определения должности, и их взгляды были положены в основу научных исследований других правоведов.

Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 72.

См.: Петров Г.И. Советское административное право: Общая часть. Л., 1970. С. 199.

Розенбаум Ю.А. Формирование управленческих кадров. Социально-правовые аспекты / отв. ред.

В.И. Ремнев. М., 1982. С. 54.

По нашему мнению, институт должности обладает сложной природой, обусловленной межотраслевой принадлежностью. Институт должности, на представляющий собой совокупность норм, регулирующих обусловленные частью функций и полномочий государственного органа в установленной служащего и должностного лица государственной службы.

В целях проникновения в сущность понятия «должность» необходимо определить его место в системе других институтов государственной службы, «государственный служащий». В этой связи остановимся лишь на наиболее важных чертах, необходимых для соотнесения с понятием «должность соотношения названных категорий.

Понятие «должностное лицо», в отличие от понятия «должность представленное в примечании к ст. 2.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях1. Данное понятие отсутствует в законодательстве о государственной службе в Российской Федерации.

Ряд ученых предлагают выделять понятие должностного лица в узком и широком смысле и представляют довольно полный анализ предложенного подхода применительно к существующим концепциям должностного лица.

При этом должностное лицо рассматривается в узком смысле, как субъект преступления или субъект административного правонарушения, привлечения к ответственности за правонарушения совершенные на государственной службе2.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001. № 195-ФЗ (в ред. от 04 июня 2014 г.) // Российская газета. 2011. 26 июля; 2014. 06 июня.

Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000. С. 210; Аникитин А.А.

Административно - правовой статус должностных лиц: дис.... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 17-19.

В специальной литературе советского периода для характеристики должностного лица, его признаков такими учеными-административистами предлагались многочисленные и разнообразные определения, в которых, по сути, рассматривали должностное лицо во взаимосвязи с государственным аппаратом и выделяли отдельные специфические признаки данного лица:

выполнение должностных функций1, право совершать юридически значимые действия (издание административных актов)2, наличие государственновластных полномочий, распорядительных полномочий3 и др.

В постсоветский период понятие должностного лица рассматривается иначе: как во взаимосвязи с государственным аппаратом, так и во взаимосвязи с системой местного самоуправления, а сами определения должностного лица носят комплексный, собирательный характер4.

И.Р. Гимаев определяет должностные лица в системе государственной службы как «государственных служащих, имеющих право в пределах своей юридические последствия (например, совершать регистрационные действия подписывать документы и т.д.), а также служащих, которые руководят деятельностью подчиненных им сотрудников и имеют право предъявлять к ним обязательные к исполнению требования; иными словами, это лица, выполняющие организационно - распорядительные функции в органе управления»5, то есть он дает понятие должностного лица государственной службы через понятие «государственный служащий», тем самым уравнивая их. На наш взгляд, это правомерно, так как любое должностное лицо государственной службы само по себе будет являться государственным Ямпольская Ц.А. О должностном лице в советском государственном аппарате // Вопросы советского административного права. М., 1949. С. 141.

Пахомов И.Н. Виды советских государственных служащих, их права и обязанности. Львов, 1965. С. 56.

Лазарева Н.С. Дисциплинарная и административная ответственность советских должностных лиц: дис.

... канд. юрид. наук. М., 1948. С. 65-66.

Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование.

Воронеж. 1996. С. 122.

Гимаев И.Р. Государственная служба как институт правового государства проблемы теории и практики.

– М., 2004. С. 10-11.

служащим. Подтверждением данной позиции может служить региональное «государственный служащий» дается определение понятия «должностное лицо».

Аналогичные различия существуют и в подходах к понятию «государственный служащий». Так, в англосаксонских странах существует термин civilservant, который переводится как чиновник, который служит обществу, а не определенной касте бюрократов, что в буквальном смысле означает - гражданский служащий. В русском переводе, учитывая государственного служащего, «подчиненного не народу, а только своему начальству»2.

Статья 10 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерацию»3 закрепляет содержание таких понятий как «федеральный государственный служащий» и «государственный гражданский служащий уточнялись рядом федеральных законов, например, в части предоставления иностранным гражданам возможности поступления на военную службу, закрепления особых требований которым должен отвечать гражданин при поступлении на службу и рад других дополнений. Ю.Н. Старилов выделяет понятие «государственный служащий» в узком и широком значении. В узком государственную должность государственной службы, т.е. должность в структурном подразделении государственной администрации, и выполняет на возмездных началах (за вознаграждение, заработную плату) функции этого государственного органа (правоохранительные, судебные и т.п.).

Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. Учебник для подготовки государственных служащих. М., 1999. С. 173-175.

Гимаев И.Р. Указ. соч. С. 14.

Федеральный закон от 27 мая 2003г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (ред. от 02 июля 2013 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 02.06.2003. № 22, ст. 2063;08.07.2013. № 27, ст. 3477.

«Государственный служащий» в широком понимании этого слова – это индивидуальный субъект права, осуществляющий государственные функции помимо государственных органов, в других государственных организациях, учреждениях, предприятиях1.

«государственный служащий» и «должностное лицо» нельзя рассматривать как равнозначные. В свою очередь соотношение указанных выше понятий с понятием «должность государственной службы» выражается в следующем:

1) Должность государственной службы изначально определяется как своего рода общее (базовое) понятие, в то время как должностное лицо и Соответственно, у данных понятий в основе лежат разные явления. У понятия «должность государственной службы» обезличенное место (ячейка) в системе государственной службы, а у понятий «должностное лицо» и «государственный служащий» – субъект, замещающий это место. Таким образом, они определяют разные элементы правового статуса должностного лица.

правового статуса государственного служащего и должностного лица государственной службы, определяет их права и обязанности, наделяет соответствующими государственно-властными полномочиями.

Исходя из соотношения понятий «государственный служащий», «должностное лицо», «должность государственной службы» можно выделить некоторые характерные черты должности как правовой категории: 1) это общее (базовое) понятие, безличностная категория; 2) постоянная (или установленная на определенный срок) основа должности, в частности, у понятия «должность государственной службы» в качестве таковой выступает Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование.

Воронеж. 1996. С. 137-138.

государственной службы является элементом правового статуса государственного служащего и должностного лица государственной службы;

определяет их права и обязанности, наделяет соответствующими государственно-властными полномочиями; 4) определенный принцип замещения должностей; 5) определенный характер полномочий лиц, ее замещающих (определяет правовой статус, объем полномочий служащих и должностных лиц, а также выполняемую ими социальную роль в обществе.

Таким образом, проанализировав процесс становления понятия «должность», на наш взгляд, можно выделить следующие его этапы:

1) доимперский период, охватывающий собой промежуток времени от становления российской государственности до петровских реформ. В этот период только происходит становление понятия должности в рамках формирования служивого сословия и выделение вышеуказанных чинов (в рамках формирования системы чинопроизводства). Условно можно говорить о появлении должности военной службы, так как государственная служба на тот момент носила милитаризованный характер.

2) имперский период, охватывающий собой период существования Российской империи вплоть до революции 1917 года. Характерной чертой должности в тот период времени является то, что правовой институт должности имел детальное закрепление в законодательстве посредством создания типовой структуры государственной службы и предполагал возможность перехода к постоянным должностям, их утверждение в государственном аппарате. Понятие «должность» было сформировано в наиболее близком к современному пониманию по содержанию смысле.

3) советский период формирования понятия должности имеет протяженность до принятия Конституции Российской Федерации, а именно до 1993 года. В это время были заложены основы государственной службы.

«Должность» рассматривалась с позиции номенклатуры должностей.

Разработки, которые были в то время, легли в основу настоящего понимания должности.

государственной службы» характеризуется достаточно удачными попытками российском, так и на зарубежном опыте. «Должность» рассматривается с законодательно.

Стоит согласиться с мнением Ю.А. Зенцовой, которая пишет, что должность – это историко-правовая категория, основные черты которой сложились на протяжении всей истории Российского государства и российский законодатель ничего нового (кроме, может быть, формулировок должностей и размеров вознаграждений) не изобрел, взяв все лучшее и действительности существовавшей задолго до него1.

Нам представляется, что именно данный подход к институту должности сделает возможным рассмотрение государственной должности в структуре государственной службы.

формировалась на протяжении всей истории российской государственности, т.к. каждый этап её развития2 привносил что-то новое в определение ассоциирующиеся у нас с должностью и с лицом, её замещающим. В качестве необходимого элемента правового обеспечения преобразований, осуществляемых на современном этапе государственного строительства, См.: Зенцова Ю.А. Замещение должностей правоохранительной службы в органах внутренних дел:

автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 14.

См., например: Советская правоохранительная система Урала в период ее становления (1921-1929 гг.):

монография / Камалова Г.Т., Майоров В.И.; Под ред.: Власенко А.Н. - Челябинск: изд-во Челяб. юрид. ин-та МВД России, 2010.

отечественного опыта, так и мировые стандарты. В связи с этим, необходимо государственной службы, чему и посвящен следующий параграф работы.

§ 1.2. Понятие должности государственной службы Любая управленческая деятельность любых образований (учреждений, организаций, органов государства, предприятий и т.п.) всегда представляет обязанностями согласно занимаемой должности. Должности выступают «первокирпичиком» в любой организации.

Исследуя с научно-правовой позиции квалификационную сферу управленческого труда на уровне государства и общества, можно увидеть, управленческого труда, характерными для той или иной конкретной управленческого труда по уровням в управленческой иерархии.

государственной службы, как правило, предваряет исследование проблем, связанных с определением службы как правового явления, так как обусловлено первичностью понятия «должность», поэтому так важно определить значение и роль должности для формирования службы в целом и государственной службы в частности.

Служба как важнейший вид профессиональной деятельности человека исполняется большим числом служащих, находящихся и занимающих обязанностями, исполнение которых способствует претворению в жизнь важных задач государства и государственных органов, организаций и т.д., классифицированных и ранжированных в специальных реестрах (например, в Российской Федерации принят Реестр государственных должностей1, Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы2). Стоит отметить, что от того, насколько рационально распределены должностные функции и полномочия в сфере административной власти во многом зависит качество и эффективность государственного управления в стране.

Понятие государственной службы в нашей стране исторически формировалось и складывалось одновременно с созданием и становлением государственности в России. При этом, согласно российской традиции, рассматривая вопросы, связанные в той или иной мере со службой, принято акцентировать внимание на государственном характере службы (т. е. службы «государевой»)3. Интересным фактом является то, что в романо-германских используются такие термины как – civil, public, publique, offentlich («гражданский», «публичный»), которые подчеркивают именно публичный характер как в деятельности государственной администрации, так и при ее взаимодействии с институтами гражданского общества4.

Еще в дореволюционной России ученых интересовали проблемы организации государственной службы. С.В. Костромина стала одной из первых российских государствоведов обозначивших целый ряд объективно сложившихся подходов к определению указанного понятия5.

рассматривалась не как деятельность (публичная деятельность, воплощение власти), а как некое правоотношение, были заложены ключевые идеи См.: Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации» (в ред. от 25 июля 2014 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 3, ст. 173; 2014.

№ 30, ч. 2, ст. 4286.

См.: Указ Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» (в ред. от 10 сентября 2014 г.) // Собр. законодательства Рос.

Федерации. 2006. № 1, ст. 118; 2014. № 37, ст. 4938.

Гимаев И.Р. Государственная служба как институт правового государства: проблемы теории и практики. М., 2004. С. 13.

Романовский Н.В. Методологические основы организации государственной службы // Теоретические проблемы государственного управления и государственной службы. М., 1997. С. 8.

Костромина С.В. Правовое регулирование кадрового обеспечения государственной гражданской службы субъектов РФ: автореф.... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 3.

нормативистской теории права. Например, известный русский учёный – социологическое направление в юриспруденции и касаясь вопросов рассматривал в качестве государственной службы всякую деятельность на пользу государству. Исходя из мнения Н.М. Коркунова, государственную службу следует рассматривать как «особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее в качестве своего содержания обязательную совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной государственной задачи деятельность. Деятельность, которая составляет содержание государственной службы, есть всегда юридическая обязанность, хотя бы и добровольно принятая, но всегда обязанность»1. Представленное суждение звучит современно и не теряет своей актуальности в настоящее время.

Что касается второго подхода, то его развитие происходило под влиянием договорной теории происхождения государства (контрактная теория государства2), согласно которой между населением и государством должен заключаться договор, на основе которого граждане обязуются подчиняться государственной власти, а государство обязуется обеспечить защиту естественных прав граждан, действуя в интересах общества. В этом смысле определялось и содержание понятия государственной службы в виде В.В. Ивановский понимал под государственной службой «свободный договор, из которого вытекает одностороннее публично-обязательственное отношение частных лиц к носителю публичной власти, ради осуществления Коркунов Н.М. Российское государственное право. Т. 1: Введение и общая часть. 2-е изд. СПб., 1893.

С. 280; Коркунов М.Н. Лекции по общей теории права. 2-е изд. СПб., 2004. С. 300.

Маркова А.Н. История государственного управления в России: учебн. / под ред. А.Н. Марковой, Ю.К. Федулова. 3-е изд. перераб., доп. М., 2007. С. 7.

Ивановский В.В. Русское государственное право Ч. 1. Верховная власть и ее органы. Казань, 1896.

С. 578.

демократического общества, где в основе взаимоотношений государства и граждан будет лежать общественный договор.

Третий подход характеризует государственную службу и положение служащего с организационной точки зрения и представляется более близким к современному прочтению понятия «государственная служба». Так, О.О. Эйхельман рассматривал государственную службу как исполнение лицом с его согласия после назначения властью на определенную должность (по штату или сверх штата), конкретных обязанностей в организациях государственного управления, соединенных со служебной ответственностью, получением жалования, выслугой чинов, знаков отличия и пенсии1.

В советском государстве за все время его существования практически регулированию государственной службы Советское государство уделяло крайне мало внимания. Акт, который был принят в 1922 году и просуществовал более 70 лет, и который регулировал общие вопросы государственной службы, назывался Декрет СНК РСФСР от 21 декабря 1922г. «Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях» («Временное положение о службе в государственных предприятиях и учреждениях»)2. Данный факт показывает, что вопросам государственной службы уделялось крайне мало внимания и многие проблемы государственной службы не были урегулированы в правовых актах.

При этом, как справедливо было отмечено В.М. Манохиным, «служба как вид социальной деятельности появилась в системе социальных жизнедеятельности общества, при том с самого начала своего появления — и См.: Эйхельман О.О. Обзор центральных и местных учреждений Управления России и Устава о службе по определению от правительства. Киев, 1890. С. 76.

См.: Декрет СНК РСФСР от 21 декабря 1922г. «Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях» // Собр. Узаконений РСФСР. 1923. № 1, ст. 8.

как средство обеспечения других видов социальной деятельности, прежде проектирование и конструирование и т.д.)»1. Не случайно в течение многих лет считалось, что служба — это сфера умственного труда, а производство в собственном, тесном смысле — сфера физического труда, и лишь в последние полстолетия со страниц специальной литературы исчезло это определение ввиду полной несовместимости с действительностью.

института государственной службы в науке административного права показывает наличие нескольких направлений.

Сформулированное В.М. Манохиным определение государственной службы стало впоследствии в научной литературе традиционно повторяемым и анализируемым: «Государственная служба представляет собой одну из регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также саму деятельность такого личного состава: государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства»2.

Это определение наиболее полно отражает сущность государственной службы, по смыслу содержит в себе несколько подходов, а именно следующие: 1. Государственная служба, как сложный организационноправовой институт, содержит два внутренних слагаемых: формирование службы (ее организация) и, во-вторых, служебная деятельность по полномочий; 2. Государственная служба как комплекс отношений для Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 4.

Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 5-14.

финансового права и других отраслей права.

Д.Н. Бахрахом, следует отметить, что здесь прослеживается внимание исключительно к ее организационному аспекту: «Государственная служба РФ – это профессиональная служебная деятельность граждан, состоящая в государственных органов и государственных органов субъектов РФ полномочий Российской Федерации и ее субъектов, государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и ее субъектов»1. Такой подход, не внося кардинально нового в понятие государственная служба, дополняет определение В.М. Манохина, детализируя организационную сторону этой деятельности.

По мнению Ю.Н. Старилова, институт государственной службы следует рассматривать как с позиций формирования и функционирования самой службы, так и с учетом процесса реализации правового статуса государственных служащих (государственных гражданских служащих, правоохранительной службе). По сути, его определение государственной дополнительные характеристики этого явления: «правовым институтом государственной службы является система правовых норм, регулирующая государственная должность, реестр государственных должностей), статуса государственных служащих, процедур его реализации, а также самого механизма прохождения государственной службы»2.

Бахрах Д.Н. и др. Административное право: учебник. 3-е изд., пересм. и доп. М., 2008. С. 261.

Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы.

Субъекты. М., 2002. С. 617.

многоплановое явление, представляющее собой комплекс общественных отношений, связанных с формированием службы (ее организацией) и служебной деятельностью каждого служащего по реализации порученных ему государственных полномочий.

Порядок устройства государственной службы, способы и методы, используемые при функционировании того или иного вида государственной службы и ряд других вопросов определяется именно посредством должности, так как должность выступает не только основополагающим понятием для определения правового и социального положения служащего, деятельность которого является составным элементом государственной службы, но и положена в основу существования общественных отношений, возникающих на основе и в связи с государственной службой. Государственно-служебные отношения имеют твердую конституционную основу, образующуюся из юридически концентрированных, обладающих высшей степенью нормативной обобщенности и носящих универсальный характер положений Конституции РФ, государственной власти в России, а также реализации гражданами права на управление делами государства и, в частности, на равный доступ к государственной службе1.

Происхождение термина «должность» связано с понятием «долг». В ходе исторического развития долг из нравственной категории превратился в существования и обязательности действий в целях нормального развития общества и государства.

Отметим, что возникновение должностей исторически обусловлено и См.: Максимова Н.А. Конституционный вектор административно-правового регулирования государственно-служебных отношений // Административное право и процесс. 2009. № 2. С. 14.

профессионального и квалификационного разделения и кооперации труда, в том числе управленческого, когда часть управленческой власти передается тому лицу, которое занимает определенную должность.

С позиций юридической науки, как правило, содержание должности раскрывается через совокупность юридически установленных обязанностей, полномочий, ответственности. В советский период наибольший вклад в разработку базового понятия должности внесли ученые-юристы В.М. Манохин, И.Н. Пахомов, Ю.А. Розенбаум. Вышеназванными учеными должность рассматривается исключительно как организационно-правовая категория. Такая точка зрения достаточно обоснована и имеет право на существование. Соглашаясь с таким подходом, следует вместе с тем отметить, что в данном случае фиксируется лишь статусный характер должности, но теряется ее социальная сущность, которая выражается через ее ролевое определение.

Чтобы осветить данное понятие с возможно разных позиций, а также с учетом выработанного знания, на наш взгляд, прежде всего, необходимо начинать рассмотрение понятия должности с учетом социальной сущности, сделав акцент на социальной природе такого явления, как должность.

регламентирование взаимодействия людей в социальном управлении, как одной из важнейших сфер управленческой деятельности, поэтому каждая должность создается с целью, удовлетворения потребности в регламентации властных отношений, когда любая должность, определяя статусное положение человека, замещающего должность, опирается на фундаментальную совокупность правил, принципов, норм, целей.

Одним из авторов такого подхода является К.И. Дзядуков, который исследуя должность как социальное явление, считал, что социальную сущность должности можно выразить через определение должности как социального института, под которым понимается некий комплекс статусов и ролей, а также отношений в различных сферах деятельности человека, предназначенных для удовлетворения социальных потребностей и которые призваны способствовать этому удовлетворению1.

Безусловно, становление и развитие должности неразрывно связано с процессом разделения труда и усложнением деятельности в системе социального правления. Основные формы разделения управленческого труда (функциональная, технологическая, профессиональная и квалификационная) проявляются в организационной системе и структуре. Именно здесь находится должность, которую следует рассматривать в качестве одного из главных элементов, первоосновой службы, как социального явления, которое и следует определить, рассмотрев его сущностные особенности.

профессиональными и публичными интересами, служить этим интересам, что подчеркивает двойственность положения служащего: во-первых, на служащего, находящегося на должности, возлагается обязанность по осуществлению публичных функций, во-вторых, он сам рассматривается как субъект реализации основных прав и свобод. Причем осуществление должностных полномочий исключает субъективные моменты, что не противоречит принципам, закрепленным в Конституции РФ, а, наоборот, является необходимым условием реализации основных прав и свобод гражданина. Как таковая должность не должна и не может быть в принципе средством удовлетворения личных профессиональных интересов служащих2.

С помощью должностной структуры, основой которой предстает должность, «формируются статические взаимоотношения в организации, устанавливает коллективный порядок, с которым она связана и остается приспособленной к нему, хотя и отделяется от него. Она не имеет ничего антисоциального, так как она – продукт общества»3. Динамичный характер См.: Дзядуков К.И. Должность как социальное явление. автореф. дис.... канд. социол. наук М., 2000.

С. 16.

Старилов Ю.Н. Служебное право. Учебник. М., 1996. С. 105.

Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. Метод социологии / пер. с фр. М., 1990. С. 261.

превращая ее в живой социальны и организм – организацию. Социальную природу должности возможно выразить через определение ее роли, то есть как установленное социальное предназначение; выполняемое человеком в государственных, общественных, частных организациях.

Исходя из того, что должность призвана задавать преимущественно профессиональный статус человека, она оказывает значительное воздействие на его поведение, которое в свою очередь, находится в зависимости от определенной позиции или статуса человека, т.е. от социальной роли индивида. Исходя из такого посыла, следует рассматривать должность для человека, как в качестве основы определенной социальной системы ролей и статусов, так и в качестве первичного элемента системы социального управления. Должность, по мнению Л.А. Гурьевой, это установленная социальная роль, которая выполняется человеком в государственных, частных организациях, общественных, учреждениях и предприятиях1.

Таким образом, мы можем констатировать, что социологическая наука определяет должность как установленную социальную роль, выполняемую человеком в государственных и негосударственных органах, учреждениях, организациях в целях реализации определенных профессиональных функций.

определяется как служебное место, связанное с исполнением установленных служебных обязанностей и определенной ответственностью, или как государственных, общественных, частных организациях и учреждениях2.

исследовании, В.В. Черепанов исходит из правовой природы должности:

учрежденная в той или иной организации согласно определенному порядку первичная структурная единица, содержащая объем и полномочий занимающего ее лица;

Гурьева Л.А. Правовые основы государственной службы: учеб. пос. Сыктывкар. 2002. С. 5.

Борзунова О.А., Краснов Ю.К. Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» (постатейный). М., 2007. С. 67.

оформленный результат осознания социальной роли личности в государства;

разделении и последующей кооперации труда личностей, реализующих определенные социальные роли;

определяющий объем, содержание и функцию этого компонента в деятельности системы;

объективированная форма труда с заданным функционалом – функционалом должности;

организационной системе1.

По мнению И.Н. Сурманидзе, должность государственной службы нормативно и организационно определенный и обособленный, обладающий частью компетенции государственного органа. В связи с этим и признаки должностей государственной службы, выделяемые данным автором, носят характер организационной составляющей: 1. Организационная и правовая обособленность. 2. Наличие части компетенции государственного органа. 3.

должностей. 5. Наличие полномочий, предоставляемых государственному служащему, замещающему соответствующую должность. 6. Наличие определенного объема ответственности, которую несет государственный Цит. по: Черепанов В.В. Государственная кадровая политика и кадровая деятельность в системе гражданской службы: учеб. пособие. Ч. 2. М., 2009. С. 7.

служащий, замещающий соответствующую должность государственной службы1.

Б.М. Лазарева, более компактными, который приводит такое определение:

«должность – это первичная ячейка органа или его аппарата с ее правовым статусом; это - служебное место. В то же время оно может быть занятым или вакантным. Должность предопределяет требования, предъявляемые к лицу, который претендует на ее занятие или уже занимающему ее, дает заданный комплекс личных, служебных прав и обязанностей служащего»2.

определений, по нашему мнению, вряд ли возможно полностью разделить точку зрения на содержание вышеуказанных определений понятия, так как они выражают либо социальную, либо организационную сущность, не учитывая дуалистическую природу понятия должности.

Представляет определенный научный интерес мнение Д.Н. Бахраха, «формализованных социальных позиций, юридически закрепленных ролей», должностные полномочия, могут меняться, а их роли нет»3, поэтому содержание должности, выступающей в юридически формализованной роли, не может включать какие бы то ни было личные права и обязанности служащего.

Эту точку зрения, согласно которой личные права и обязанности гражданина не должны включаться в содержание должности, хоть и являются частью его юридического статуса, разделяют и другие ученых.

Однако, существует научное мнение, что они должны быть включены в Сурманидзе И.Н. Должности и должностные лица государственной службы // Административное право и процесс. 2009. № 1. С. 4.

Лазарев Б.М. Государственная служба. М., 1993. С. 6.

Цит. по: Востриков П.П. Организационно-правовые проблемы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих: дис. … канд. юрид. наук. М., 1998.

подтверждение сделанного вывода следует указать, что в русском языке «должность» определяется как «служебная определение также поддерживают и ученые, специализирующиеся в области административного права, в частности уже упоминаемый Д.Н. Бахрах, обязанности, во исполнение которых должны производиться служебные действия для достижения служебных целей»2.

А.К. Ишмухамедова предлагает характеризовать должность в аспекте требований предъявляемых ею к служащему. Среди них решающее значение придается профессионально-квалификационным требованиям, требованиям к уровню и профилю профессиональной подготовки, общему стажу работы по профессиональной подготовке, опыту государственного служащего, его персональным качествам, способностям, квалификации. Автором дано специально выделенный объем и содержание деятельности по реализации его компетенции (функций и полномочий)»3. Можно заметить, что в данном определении большее внимание уделено положению самого служащего, т.е.

полномочиям и требованиям к его профессиональному уровню, то есть государственного служащего.

организационную структуру с физическим лицом – служащим, замещающим определенную должность и исполняющим возложенные по должности полномочия, в административно-правовой науке сложились довольно давно4.

См.: Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка / С.И.Ожегов, Н.Ю. Шведова. М., 1992.

Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Екатеринбург, 1995. С. 5.

Ишмухамедова А.К. Правовые основы классификации должностей государственных служащих Республики Казахстан: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Алматы, 2002. С. 11.

Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 32.

определяющими в понимании содержания таких категорий как «должность»

и «служащий», когда посредством должности определяются границы деятельности служащего, от которых и зависит сфера применения его компетенции, включающая права и обязанности служащего, находящегося (замещающего) на должности1.

По мнению В.М. Манохина, «должность – это первичный элемент, единица управленческой структуры, наделенная определенным кругом обязанностей и комплексом полномочий. Основным признаком должности, имеющим отношение к рассматриваемой проблеме, является то, что должность включает часть установленной правовыми актами компетенции соответствующего органа, и лицо, замещающее должность, действует от имени этого органа или представляемой им территории в пределах должностной компетенции»2. Данное определение наиболее четко и полно отражает содержание понятия «должность» и считается классическим в теории административного права.

Однако научный интерес к понятию должности продолжают оставаться актуальным. Плодотворной можно признать попытку определить понятие публичной должности как разновидности общего родового понятия должности в связи с понятием органа власти (государственной власти либо местного самоуправления)3. Проведение анализа в сравнении с термином «орган власти» позволит наиболее полно определить роль и значение понятия должности. Иными словами, должны учитываться структура органа власти, элементами которой являются подразделения, штатное расписание, схема распределение функций, порядок функционирования4.

Недолжно пройти незамеченным и то, что ни одна должность не существует вне той организации, структурной единицей которой она является. Ликвидация организации влечет ликвидацию всех должностей в Комкова Г.Н., Шудра О.В., Южаков В.Н. Российская муниципальная служба на современном этапе:

преемственность, правовое регулирование, специфика категорий // Правоведение.2000. № 5. С. 32.

См.: Манохин В.М. Указ. соч. С. 138.

См.: Муравченко В.Б. Должности муниципальной службы // Право и экономика. 2009. № 12.

См.: Кабашов С.Ю. Организация муниципальной службы: учеб. М., 2010. С. 129.

нем, наоборот, при образовании вновь или реорганизации организации практически всегда существует период, когда в этом органе учреждена небольшая доля должностей из предусмотренных по штату1. Отсюда исходит, что должность является принадлежностью не физического лица – служащего, а государства. Лица, которые ее замещают, могут часто меняться, то есть должность независима от человека – служащего, ее замещающего.

Лицо, прекращающее исполнять функции и компетенцию должности, порождение государства, а не лица, ее замещающего. И служащий, находящийся на должности, служит не должности, а государству и обществу, но не частному интересу, и именно служащий за должностные проступки и преступления наказывается по закону.

Итак, должность – это (производный элемент того или иного вида службы, зависящий от вида, полномочий, направления деятельности того или администрации, основа ее организационно-штатной структуры. Должность наполняется частью полномочий компетенции органа, которые передаются работнику при ее занятии. Любая структура организации представляет собой систему различных по своему уровню, характеру и значению должностей, включенных в соответствующий штат должностей. Штат – это определенная совокупность утвержденных в установленном порядке должностей всех работников предприятия или организации; в свою очередь, применительно к государственному органу штат представляет собой совокупность входящих в него государственных должностей2.

По виду деятельности (функционально) должности могут быть обеспечивающие и др.).

См.: Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: Институционнофункциональный анализ: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 46 - 50.

См.: Турисбек А.З. Понятия и классификация государственных должностей и государственных служащих // Пробелы в российском законодательстве. М., 2010. № 3. С. 295.

Стоит отметить, что управленческая должность – это основной, первичный элемент структуры органа управления, предназначенного для регулирования той или иной сферы общественной жизни и деятельности.

Полномочия, объем и содержание данной должности определяют ее функции, закрепленные нормативно и связанные с распоряжением, организацией, координацией и контролем деятельности лиц, занимающих производственные, социально обеспечивающие, хозяйственные и иные должности. Управленческие должности характерны для государственной службы. На государственной гражданской службе это должности категории «руководители». Ни одна из коммерческих организаций не обходятся без своих управленческих структур, включающих в себя управленческие должности.

специализации и квалификации работника, профессиональных навыков и квалификационных требований к должности. С потерей должности человек, гражданин, служащий теряет должностной статус, но не теряет своей специальности, специализации и квалификации. В этом состоит различие между должностью и специальностью (квалификацией).

Суть должностных отношений состоит в единстве и соответствии функций и компетенции должности, с одной стороны, и профессиональной специализации и компетентности должностного лица – с другой. Еще философ Г.В.Ф. Гегель подчеркивал, что человек замещает государственную должность «не в силу своего природного бытия, а в силу своих объективных качеств… знаний и доказательств их пригодности… Поэтому должность не может ни продаваться, ни передаваться по наследству. Во Франции парламентские должности некогда покупались, в английской армии офицерские должности в известной степени покупаются и в наше время, но государственным устройством, которое теперь постепенно исчезает»1.

Система должностей имеет важное административное и социальное значение. Во-первых, за должностью, как фундаментальной первоосновой полномочий органа в установленной сфере деятельности, от чего, в конечном счете, зависит качество и эффективность управления, прежде всего государственного. Во-вторых, она формирует строго ранжированные, динамический характер, превращая ее в живой социальный организм. Втретьих, должность определяет цели и задачи, объем и структуру функций работников при замещении того или иного поста. В-третьих, только после государственная служба, и появляются государственные служащие.

регламентирующему вопросы государственной службы и служебных отношений, то можно увидеть подтверждение данного умозаключения.

Например, месторасположение статьи 8 «Должности государственной службы» в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»2. Данная статья следует сразу за определениями видов государственной службы, то есть сначала государственных должностях (ст. 9 «Реестры должностей государственной «государственный служащий» (статья 10.«Государственные служащие» того же закона), «формирование кадрового состава государственной службы», «поступление на государственную службу, ее прохождение и прекращение», Цит. по: Теория государства и права: Хрестоматия. Т. 1. С. 365.

Федеральный закон от 27 мая 2003г. № 58-ФЗ«О системе государственной службы Российской Федерации» (ред. от 02 июля 2013 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 02.06.2003. № 22, ст. 2063;08.07.2013. № 27, ст. 3477.