«Административно-правовой статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по ...»

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Российская академия народного хозяйства и государственной службы

при Президенте Российской Федерации»

На правах рукописи

ДЕМЕНЧУК ДАРИЯ ВЯЧЕСЛАВОВНА

Административно-правовой статус комиссий по делам

несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

по специальности 12.00.14 – Административное право; административный процесс

Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Юсупов Виталий Андреевич Москва Оглавление Введение Глава I. Структура и компетенция комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации § 1.1 История становления и развития комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации § 1.2. Состав комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации § 1.3. Полномочия комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации Глава II. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав как органы государственного управления § 2.1. Сочетание государственных и общественных начал в работе комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав § 2.2. Взаимоотношения комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав с другими органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних § 2.3. Эффективность работы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации Заключение Библиографический список использованных источников Приложение (проект) Введение Актуальность темы исследования За последние 10 лет количество преступлений, совершаемых несовершеннолетними, увеличилось на 6,8%, а процент правонарушений несовершеннолетних составляет 10,2%1от общего числа. Таким образом, сложившаяся криминогенная обстановка в стране требует незамедлительного решения правомерными средствами проблем девиантного поведения несовершеннолетних. В связи с тем, что карательные меры пресечения противоправного поведения не оправдали себя, основной акцент ставится на профилактику детской беспризорности и безнадзорности, а также социального неблагополучия.

Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних является важной государственной функцией, одним из важнейших направлений социальной политики современного демократического правового государства, которая предполагает и формирование соответствующих механизмов ее реализации, создание системы соответствующих органов и учреждений, и формирование единой законодательной системы.

Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее – Комиссия) является координирующим органом системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и призваны во взаимодействии с другими органами и учреждениями этой системы устранять причины и условия, способствующие антиобщественному поведению подростков2.

Однако, до настоящего времени работа данной системы является крайне неэффективной.

Данные Федеральной службы государственной статистики за 2013 год // интернет-ресурс// URL:http://www/gks.ru.

Cтатья 11 Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (ред. от 01.09.2013) // Собрание Законодательства Российской Федерации – 28.06.1999г.- № 26.- Ст. 3177, далее – ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

Это обусловлено тем, что долгое время, вплоть до 06 ноября 2013 года, когда было принято Постановление Правительства, регламентирующее создание Комиссий3, действовало старое Положение 1967 года4, которое в основе своей не соответствовало современным политическим и социально-экономическим реалиям.

Принятие нового Постановления от ноября 2013 года5 позволило внести определенную ясность в административно-правовой статус этих органов, повысить их роль в деле профилактики безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних.

Данное диссертационное исследование посвящено изучению работы Комиссий в современных условиях, вопросов ее эффективности, путей совершенствования административно-правового механизма межведомственного взаимодействия и координации всех органов и учреждений, входящих в систему профилактики беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Степень разработанности проблемы и теоретическая база исследования Теоретическую основу настоящей работы составляют труды таких ученыхадминистративистов, как: Г.В.Атаманчук, Ю.Г.Арзамасов, Д.Н. Бахрах, И.Л.

Бачило, К.С. Бельского, Н.А. Богданова, Я.А. Гейванов, С.Б. Глушаченко, А.С.

Дугенец, Л.Б. Ескина, М.Ф. Зеленов, А.Б. Зеленцов, Н.М. Казанцева, А.В. Кирин, Е.Г.Крылова, Ю.М. Козлов, А. П. Коренев, Н.М. Конин, П.И. Кононов, Б.М.

Лазарев, В.Ф. Ломакина, В.М. Манохин, А.В. Мартынов, Г.К. Москвин, Ю. И.

Мигачев, М. Н. Марченко, В. А. Мельников, Я.Е.Наконечный, Д.М. Овсянко, Ю.

П. Оноколов, Г. М. Петров, А. В. Переверзев, Н.И. Побежимова, Л. Л. Попов, Б.В.

Постановление Правительства Российской Федерации от 06.11.2013г. № 995 г. Москва. «Об утверждении примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав». // Собрание законодательства Российской Федерации - 11.11.2013. - № 45.Ст. 5829.

Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних: Указ Президиума ВС РСФСР от 3 июня 1967 года // Ведомости ВС РСФСР. – 1967. – № 23. – Ст. 536; далее – Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних 1967 года.

Постановление Правительства Российской Федерации от 06.11.2013г. № 995 г. Москва. «Об утверждении примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав».

Россинский, В. Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, А.А. Старовойтов, Ю.А.Тихомиров, Н. Ю. Хаманева, В. А. Юсупов, Ц. А. Ямпольская.

Проблема неопределенности административно-правового статуса Комиссий лишь в последние годы стала интересовать ученых-административистов.

Ранее этот вопрос разрабатывался частично: косвенно его затрагивали, либо когда речь шла о проблеме профилактики детской беспризорности и безнадзорности, либо в научных работах, посвященных внедрению ювенальной юстиции в Российской Федерации.

Многие вопросы, касающиеся организационно-правовых основ функционирования указанных Комиссий, исследованы в настоящее время в недостаточной степени, так как большинство работ, посвященных данной тематике, было создано в советский период, и они не затрагивают аспекты, связанные с изменением действующего в тот период законодательства. Их авторами являются: М. И. Арсеньева, Н. В. Барахтян, Т. С. Барило, Е. Е.

Березиков, П. Г. Володарский, В. С. Орлов, Т. А. Третьякова, Н. В. Степанова.

В последние годы отдельные вопросы работы Комиссий затрагивались в работах Э. И. Абдуллаева, Е.В. Головкина, В.Н. Закопырина, Е.Ю. Корчагиной, А.

В. Лапшина, В. С. Морозовой, Т. В. Обыденовой, Н. И. Остапенко, Т. В.

Палеховой, П. М. Рабиновича, С. А. Сысоева, В. В. Устиновой, Я. Н. Шевченко и др.

Однако на сегодня нет ни одного самостоятельного исследования, в котором бы был комплексно рассмотрен административно-правовой статус действующих ныне комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Объектом исследования являются возникающие в процессе деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав общественные отношения.

Предмет исследования – нормы российского законодательства, устанавливающие административно-правовой статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав; положения и выводы, содержащиеся в научной литературе по профильной и смежным проблемам; а также документы и материалы, касающиеся соответствующей правоприменительной практики.

Целью диссертационного исследования является определение и анализ административно-правового статуса Комиссий и разработка научно обоснованных рекомендаций по его усовершенствованию.

В целях разрешения указанных вопросов автором были поставлены и решены следующие задачи:

– изучена история становления административно-правового статуса Комиссий;

– определено место и роль Комиссий в системе органов государственного управления;

– проанализирована эффективность работы Комиссий;

– определены проблемы межведомственного взаимодействия по профилактике детской беспризорности и безнадзорности, а также социального неблагополучия, координирующим органом которого являются комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав;

– исследованы меры ответственности, применяемые комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав к несовершеннолетним и их законным представителям;

– изучена практическая реализация компетенции комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;

– разработан и предложен законопроект, определяющий административноправовой статус и компетенцию Комиссий в Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования Автором проведен анализ законодательства, регулирующего деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации, исследован административно-правовой статус этих Комиссий, определена эффективность мер, принимаемых к несовершеннолетним и их законным представителям, а также выявлены факторы, негативно влияющие на несовершеннолетних.

Федерального закона «Об основах организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации», призванный несовершеннолетних и защите их прав и обеспечить эффективность их работы.

Положения, выносимые на защиту:

1. Доказано, что комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав по своей правовой природе являются органами государственного управления, сочетающими в себе государственные и общественные начала.

Порядок создания, наделение Комиссий государственно-властными полномочиями, возможностью применять меры государственного принуждения и свидетельствуют о схожести Комиссий с органами государственной власти.

Однако, отсутствие единых и нормативно-правовых основ организации деятельности Комиссий приводит к возникновению правовой неопределенности относительно административно-правового статуса Комиссий. Законодательство ряда субъектов Российской Федерации не содержит норм, в которых закрепляется понятие Комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

несовершеннолетних и защите их прав следующим образом: с точки зрения общественных начал в деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав целесообразно возродить участие профсоюзов, трудовых государственных начал необходимо развивать законодательную и правовую базу, обеспечивающую принятие решений и необходимых мер для решения установленных государством задач.

несовершеннолетних и защите их прав задачи относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Автором предложена следующая иерархическая система комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации:

– Комиссия на федеральном уровне образуется и ее состав утверждается Правительством Российской Федерации.

– Комиссия в субъекте Российской Федерации образуется и ее состав утверждается соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

– Комиссии в муниципальных образованиях образуются органами местного самоуправления.

3. Раскрыто содержание профилактической работы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Выделено 2 вида этой работы:

- первичная профилактика;

- вторичная профилактика.

несовершеннолетних и защите их прав и органов и учреждений системы профилактики. С целью дальнейшего совершенствования деятельности Комиссий необходимо передать ряд их полномочий другим органам государственного управления.

В частности, рассмотрение дел об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, а также в отношении их следует передать органам внутренних дел. А функции по обращению в суд с иском о лишении, или ограничении в родительских правах родителей несовершеннолетних, оставить в компетенции органов опеки и попечительства. За Комиссиями следует оставить контроль за исполнением указанных функций.

5. Обоснована необходимость введения административной ответственности за неисполнение решений Комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав как несовершеннолетними и их законными представителями, так и должностными лицами.

предусмотрены гарантии на имущество и жилое помещение детям, потерявших местонахождение которых невозможно установить, прибывших из других государств.

ответственности родителей (иных лиц, ответственных за воспитание детей). В настоящее время мы имеем ситуацию, когда за заведомое оставление в опасности своих детей субъекты такого деяния несут уголовную ответственность6, а во всех остальных случаях они остаются без ответственности вообще, либо несут правоотношений).

8. Доказана необходимость принятия Федерального закона «Об основах организации и деятельности Комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации». Автором разработан проект такого нормативноправового акта, который включен в качестве приложения к диссертации.

совершенствованию действующего российского законодательства 1. Изложить ч.2 ст. 77 Семейного кодекса Российской Федерации в следующей редакции:

незамедлительно уведомить прокурора, комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав, обеспечить временное устройство ребенка и в течение семи Статья 125 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ//"Собрание законодательства РФ", 17.06.1996, N 25, ст. 2954, дней после вынесения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации либо в случае, если законом субъекта Российской Федерации органы местного самоуправления наделены полномочиями по опеке и попечительству в соответствии с федеральными законами, главой муниципального образования акта об отобрании ребенка, обратиться в суд с иском о лишении родителей родительских прав или об ограничении их родительских прав».

2. Внести изменения в статью 22.1 КоАП РФ7: п.2 ч.1 ст. 22.1 и п.2.ч.2 ст.

22.1 признать утратившим силу.

3. Внести изменения в ст. 70 Семейного кодекса Российской Федерации и изложить ее в следующей редакции:

«Лишение родительских прав производится в судебном порядке.

Дела о лишении родительских прав рассматриваются по заявлению одного из родителей или лиц, их заменяющих, заявлению прокурора, а также по заявлениям органов или организаций, на которые возложены обязанности по охране прав несовершеннолетних детей (органов опеки и попечительства, организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и других)».

4. Изложить ч.1 в ст. 8 Закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»8 в следующей редакции:

«Детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, детям, потерявших родителей при невыясненных обстоятельствах, детям, предыдущее местонахождение которых невозможно установить, прибывших из других государств, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, а так же Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30 декабря года № 195–ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 07.01.2002. – № 1 (ч. 1). – Ст. 1; далее – КоАП РФ.

Статья 8 Федерального закона от 21.12.1996 N 159-ФЗ (ред. от 25.11.2013) "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей"// Собрание законодательства Российской Федерации - 23.12.1996. - N 52.- Ст. 5880.

которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится место жительства указанных лиц, в порядке, установленном законодательством этого субъекта Российской Федерации, однократно предоставляются благоустроенные жилые помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений».

5. Дополнить ст. 5.35 КоАП РФ частью 4 следующим содержанием:

«Оставление родителями или иными законными представителями несовершеннолетних в опасности, не повлекшее существенного вреда их жизни и здоровью по не зависящим от них обстоятельствам, влечет наложение административного штрафа в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей».

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования Теоретическая значимость данной работы заключается в том, что автором проведен анализ современного состояния административно-правового статуса комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, определены причины неэффективности деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, предложен новый подход в части разграничения компетенции комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Полученные результаты диссертационного исследования и содержащиеся в нем выводы могут быть использованы для проведения дальнейших научных исследований по данной и смежным темам.

Положения, разработанные в диссертации, могут использоваться в правотворческой деятельности по совершенствованию законодательства о Комиссиях, а также способствовать разрешению практических проблем и устранению противоречий и недостатков нормативных актов.

Материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Административное право», спецкурса для обучения профессиональных кадров, занимающихся профилактикой детской беспризорности и безнадзорности.

Апробация и внедрение результатов исследования Содержащиеся в диссертационном исследовании теоретические выводы и практические предложения были обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры административного права и административного процесса Юридического факультета им. М.М. Сперанского ФГБОУ ВПО РАНХиГС при Президенте Российской Федерации.

Основные научные выводы и практические предложения диссертанта отражены в научных статьях, в том числе в ведущих российских юридических журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.

Ряд предложений диссертационного исследования излагались в докладах и сообщениях на международных научно-практических конференциях:

«Совершенствование административного законодательства: международноправовой аспект», 8-23 апреля 2012 г., Москва, «Правовые инновации в административном праве и административном процессе», 20.02.2013 г., Москва, «Административная реформа и проблемы административно-процессуального права», 17 апреля 2013 г., Москва, «Современные проблемы нормотворчества в России», 25.11.2013 г., Москва.

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, 2 глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, приложения и библиографического списка использованных источников и научной литературы.

несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации несовершеннолетних является важной государственной функцией, одним из направлений социальной политики современного демократического правового государства. Соблюдение и защита прав детей предполагают создание системы соответствующих органов.

В разные исторические периоды проблема борьбы с преступностью несовершеннолетних решалась по-разному. В дореволюционной России несовершеннолетние правонарушители отбывали наказание в тюрьмах, арестных домах, колониях, приютах совместно со взрослыми преступниками. Отсутствие действенной системы воспитания и исправления несовершеннолетних порождало неуверенность в целесообразности существования детских исправительных заведений9.

Одним из тяжких последствий Первой мировой войны, Октябрьской революции 1917 года, Гражданской войны стала беспризорность и безнадзорность подрастающего поколения. Многие из детей и подростков пополняли ряды преступников. Для искоренения этого явления были необходимы совместные усилия общественности и государства10.

Об увеличивающейся криминальной активности среди несовершеннолетних свидетельствуют материалы I Всероссийского съезда деятелей по борьбе с Новик В.И. Становление и организация пенитенциарных учреждений для несовершеннолетних правонарушителей в России // История государства и права. – 2012. – № 10. – С. 26–30.

Билим Н.Н. Проблемы ликвидации беспризорности в СССР в 1920–1930 годы: правовой аспект // Общество и право. – 2011. – № 1. – С. 13–17.

детской дефективностью: по сравнению с 1916 годом детская преступность в году возросла почти на 39%11.

профилактики преступности несовершеннолетних, становится Декрет «О комиссиях для несовершеннолетних»12. Законодатель по-новому взглянул на проблему несовершеннолетних преступников: во-первых, упразднялись суды и тюремное заключение для несовершеннолетних13, во-вторых, все дела о несовершеннолетних, находящиеся ко времени принятия Декрета СНК 1918 года в производстве каких-либо судов, а также закончившиеся осуждением несовершеннолетнего, подлежали пересмотру созданными Комиссиями14.

Комиссии, согласно Декрету СНК 1918 года, находились в исключительном ведении Народного Комиссариата Общественного Призрения и в свой состав включали членов наркомов государственного призрения, просвещения и юстиции в количестве не менее трех человек, при этом один из них должен был быть врачом15. К ведению Комиссий относились дела о несовершеннолетних, в возрасте до семнадцати лет, совершивших общественно опасные деяния16.

Комиссии являлись первыми в мире учреждениями такого рода, в России они были сначала организованы в Петрограде, Москве, Нижнем Новгороде, Свердловске и других крупных центрах.

В первой половине двадцатых годов двадцатого века Комиссии стали быстро развиваться: появились новые Комиссии не только в крупных городах и округах, но в районах и волостях. Так, в 1925 году в РСФСР существовала 251 Комиссия, в Материалы 1 Всероссийского съезда: Детская дефективность, преступность и беспризорность. – М., 1922. Государственное издательство,1.– С. 19.

Декрет СНК РСФСР от 14.01.1918 г. «О комиссиях для несовершеннолетних» // Газета Временного Рабочего и Крестьянского Правительства. – 1918. – № 8. – 14 января; далее – Декрет СНК 1918 года.

Там же, статья 1.

Там же, статья 6.

Там же, статья 3.

Там же, статья 2.

1926 году их было уже 311, в 1927 году – 350, а в 1928 году их насчитывалось 500 17.

25 января 1918 года был создан Отдел призрения несовершеннолетних 18, при Народном Комиссариате Государственного Призрения для организации дела призрения за несовершеннолетними, обвиняемыми в деяниях общественноопасного характера19.

Постановлением Народного Комиссариата Государственного Призрения несовершеннолетних – особый орган, в ведение которого поступали все приюты и учреждения для детей и подростков21. Тогда и был сформирован аппарат по вопросам семьи и детства в центре и на местах. Содержание всех детских учреждений производилось за счет государства22, при этом контроль за деятельностью учреждений на местах возлагался на местные (районные) и уездные Советы Рабочих и Солдатских Депутатов по Отделу призрения23. К охране детства были также привлечены представители Совета Депутатов и пролетарских организаций24.

В самом начале становления и законотворческой деятельности нового государства, советская власть провозгласила принцип, согласно которому Куфаев В.И. Из опыта работы комиссий по делам несовершеннолетних в период с 1918– годы // Вопросы криминалистики. – 1964. – № 11. – С. 91.

Об Отделе призрения несовершеннолетних: Постановление Народного Комиссариата Государственного Призрения РСФСР от 25 января 1918 года // Газета Рабочего и Крестьянского Правительства. – 1918. – № 17. – 25 января; далее – Постановление от 25 января 1918 года.

Там же, пункт 1.

О переходе в ведение Народного Комиссариата Государственного Призрения всех учреждений призрения несовершеннолетних и малолетних детей и об учреждении Коллегии призрения несовершеннолетних: Постановление Народного Комиссариата Государственного Призрения РСФСР от 26 января 1918 года // Газета Рабочего и Крестьянского Правительства. – 1918. – № 22. – 31 января; далее – Постановление от 26 января 1918 года.

Там же, пункт 3.

Там же, пункт 1.

Там же, пункт 8.

Там же, пункт 9.

подростка, вступившего на путь правонарушений, можно исправить не столько карательными, сколько воспитательными мерами25.

несовершеннолетних имеет преемственность с узаконениями царской России26.

Судебная система в период правления Александра II подверглась значительному несовершеннолетних. О зарождении либеральной системы противодействия антиобщественному поведению подростков свидетельствует нормативный акт 1866 года «Об исправительных приютах». В нем было зафиксировано, что выпущенные из приюта несовершеннолетние должны были находиться под его патронатом в течение определенного срока, им должно было также оказываться возможное содействие в устройстве их будущности27.

В изменение и развитие Декрета СНК 1918 года был принят Декрет года 28. Данный нормативный акт предусматривал, что к ведению Комиссий относятся дела о несовершеннолетних, в возрасте до восемнадцати лет 29. Декрет СНК 1920 года разграничивал преступность лиц до 18 лет на: преступления, совершенные «без разумения», и преступления, совершенные «с разумением». В первом случае к несовершеннолетним применялись лишь воспитательные меры воздействия; во втором в отношении несовершеннолетних, в возрасте от 14 до лет при невозможности применения мер медико-педагогического воздействия Биргер С.М. Справочник по вопросам социально-правовой охраны несовершеннолетних и детской дефективности. / с.М. Биргер, А.С.Грибоедов. –М.: Госиздат, 1924. – С. 16.

Переверзев А.В. Становление советского законодательства о борьбе с преступностью несовершеннолетних: специфика и преемственность // Российская юстиция. – 2009. – № 7. – С.

40–43.

Селянина В.В. Исторические аспекты становления социального патроната несовершеннолетних правонарушителей в России // Вопросы ювенальной юстиции. – 2001. – №1 (1).

О делах о несовершеннолетних, обвиняемых в общественно-опасных действиях: Декрет СНК РСФСР от 04.03.1920 года // Известия ВЦИК. – 1920. – № 51. – 6 марта; далее – Декрет СНК 1920 года.

Там же, пункт 3.

дело передавалось в народный суд30. Несовершеннолетние должны были содержаться отдельно от взрослых, обязанность по организации таких учреждений возлагалась на Народный комиссариат юстиции31.

образовывались при органах Народного комиссариата просвещения и его структурных подразделениях в губерниях и уездах. В состав Комиссий в обязательном порядке должны были входить представители народных комиссариатов Просвещения и Здравоохранения (врач-психиатр), Народного Суда32. Народными комиссариатами Просвещения, Здравоохранения и Юстиции предписывалось разработать подробную инструкцию по организации работы Комиссии и воспитательных учреждений33.

В июле этого же года была разработана Инструкция Комиссиям34.

Необходимость ее принятия была обусловлена требованиями дальнейшего развития положений Декрета 1920 года, отсутствием правового регулирования в части медико-педагогических мер, применяемых Комиссиями, и разграничением компетенций Комиссий и судов.

Согласно Инструкции 1920 года, Комиссии организуются губернскими уездными Отделами народного образования защиты детей или при подотделах охраны детства35. В состав Комиссии включаются представитель Отдела народного образования (педагог, он же председательствующий), врач и народный судья36. Должность председательствующего, судя по всему, является следствием ведомственной передачи Комиссий в Народный Комиссариат Просвещения.

Саркисян М.В. Особенности развития российского законодательства об уголовной ответственности несовершеннолетних в период с XVII по начало XX века // Вопросы ювенальной юстиции. – 2010. – № 4. – С. 7–8.

Пункт 4, О делах о несовершеннолетних, обвиняемых в общественно-опасных действиях:

Декрет СНК РСФСР от 04.03.1920 года // Известия ВЦИК. – 1920. – № 51. – 6 марта.

Там же, пункт 6.

Там же, пункт 8.

Инструкция Комиссиям по делам о несовершеннолетних: Постановление Наркомпроса РСФСР, Наркомздрава РСФСР, Наркомюста РСФСР от 30.07.1920 года // СУ РСФСР. – 1920. – № 68. –Ст. 308; далее – Инструкция 1920 года.

Там же, статья 1.

Там же, статья 2.

Члены Комиссии выполняют свои обязанности на возмездной основе, кроме народных судей, получающих вознаграждение согласно сметам Народного комиссариата юстиции37.

Распоряжения и постановления Комиссий в период рассмотрения дела, а также в период нахождения несовершеннолетнего под присмотром воспитателя имели обязательный характер для всех вплоть до уголовного преследования38.

Инструкция 1920 года существенно расширила компетенцию Комиссий, от органов, призванных противодействовать преступной деятельности несовершеннолетних, полномочия Комиссий дополнились охраной прав несовершеннолетних. Немедленной передачи Комиссиями в Народный Суд подлежали дела лиц (взрослых), совершивших следующие деяния в отношении несовершеннолетних:

а) склонение несовершеннолетних к совершению правонарушений;

б) вовлечение несовершеннолетних в совершение преступления;

в) склонение несовершеннолетних к проституции и половым извращениям;

г) эксплуатация детского труда;

д) жестокое обращение с несовершеннолетними39.

Инструкцией 1920 года был определен перечень мер воздействия, применяемых Комиссиями к несовершеннолетним правонарушителям. Так, систему мер медико-педагогического характера составили следующие меры.

Во-первых, это меры, которые по своему характеру можно отнести к однократным: беседа, разъяснение, замечание воспитателя. Целью таких мер являлось разъяснение несовершеннолетнему его противоправного и недопустимого поведения. Во-вторых, меры, направленные на социализацию, устройство подростка, надзор за его поведением. В-третьих, специальные меры, обеспеченные принудительной силой государства: помещение в специальное государственное учреждение. В-четвертых, при рецидивах побегов из детских Статья 6, Инструкция Комиссиям по делам о несовершеннолетних: Постановление Наркомпроса РСФСР, Наркомздрава РСФСР, Наркомюста РСФСР от 30.07.1920 года.

Там же, статья 7.

Там же, статья 13.

домов, в случае опасности несовершеннолетнего для окружающих предполагалась передача подростка, достигшего возраста 14 лет, вместе с делом в народный суд40.

Согласно Инструкции 1920 года, несовершеннолетние, которые были задержаны за действия, не влекущие за собой общественной опасности, не направлялись в Комиссии для рассмотрения данных деяний41.

По мнению Е. Ю. Корчагиной, Комиссии являлись органами, которые рассматривали вопросы, касающиеся несовершеннолетних и подростков, которые совершили поступки, несущие в себе общественную опасность42.

уменьшилась, но ликвидировать ее по всей стране так и не получилось, несмотря на то, что это было целью государственной политики43.

Декрет 1926 года44 заложил правовую основу для создания местных Комиссий, которые учреждались в городских поселениях постановлениями соответствующих исполнительных комитетов по представлению надлежащего отдела народного образования45. Окружные и уездные Комиссии находились в ведении соответствующих отделов народного образования, контроль за их деятельностью осуществлялся губернскими, областными или краевыми Комиссиями46. Комиссии автономных республик были подведомственны народным комиссарам соответствующих республик, при этом все Комиссии, учреждаемые на территории РСФСР, находились в ведении Народного Статья 16, Инструкция Комиссиям по делам о несовершеннолетних: Постановление Наркомпроса РСФСР, Наркомздрава РСФСР, Наркомюста РСФСР от 30.07.1920 года Там же, статья 18.

Корчагина Е. Ю. Административно-юрисдикционная деятельность комиссий по делам несовершеннолетних: дис. канд. юр. наук.– Омск. - 2001. – С. 19.

Билим Н. Н. Проблемы ликвидации беспризорности в СССР в 1920–1930 годы: правовой аспект // Общество и право. – 2011. – № 1. – С. 13–17.

О местных комиссиях по делам о несовершеннолетних: Декрет СНК РСФСР от 26.03.1926 года // СУ РСФСР. – 1926. – № 19. –Ст. 148; далее – Декрет СНК 1926 года.

Там же, пункт 1.

Там же, пункт 3.

Комиссариата Просвещения РСФСР и Центральной Комиссии, которая была образована Декретом Совета Народных Комиссаров47.

Целью создания Центральной Комиссии было согласование деятельности ведомств, осуществляющих профилактику правонарушений несовершеннолетних;

она представляла собой высший орган, направляющий, контролирующий и надзирающий за деятельностью местных Комиссий48. Центральная Комиссия представляла собой коллегиальный орган, в который входили представители от комиссариатов просвещения, внутренних дел, здравоохранения и юстиции49.

Члены Центральной Комиссии получали вознаграждение каждый по сметам своего ведомства. В состав Центральной Комиссии также входили консультантдокладчик и секретарь; техническая работа выполнялась аппаратом Главного Управления социального воспитания Народного Комиссариата Просвещения.

В компетенцию Центральной Комиссии входило:

а) установление правильного и единообразного применения законов;

б) выработка и осуществление мероприятий совместно с другими органами, деятельность которых связана с уменьшением правонарушений среди несовершеннолетних;

в) управление работой Комиссий на местном уровне;

г) разъяснения правоприменительной практики;

д) рассмотрение дел в отношении несовершеннолетних в порядке надзора, которые уже были рассмотрены Комиссиями на местном уровне, за исключением дел, переданных судебным органам50.

осуществлением ими юрисдикционных полномочий, была направлена на несовершеннолетних, осуществление деятельности по принятию и рассмотрению Об утверждении Положения о Центральной Комиссии по делам о несовершеннолетних:

Декрет СНК РСФСР от 22.05.1925 года // СУ РСФСР. – 1925. – № 38. –Ст. 267; далее – Декрет об утверждении положения о ЦК.

Там же, пункт 4.

Там же, пункт 2.

Там же, пункт 4.

несовершеннолетнего к ответственности. Таким образом, Комиссиями был накоплен ценный опыт работы с несовершеннолетними правонарушителями51.

В развитие законодательства о Комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в 1931 году вышло новое Постановление,52 отменяющее Декрет об утверждении положения о ЦК и Декрет СНК 1926 года.

Основная задача Комиссий, в соответствии с Положением 1931 года, заключалась в «проведении на местах работы по охране прав и интересов правонарушениями и беспризорностью несовершеннолетних, в первую очередь, путем осуществления мер медико-педагогического характера»53.

В Положении 1931 года закреплялась территориальная система организации Комиссий: они образовывались в краях (областях), городах и районах.

Существовали также областные Комиссии автономных областей54.

Был расширен состав Комиссий: помимо врача, педагога и народного судьи, в него вошли воспитатель-обследователь, представитель комитета Всесоюзного Ленинского коммунистического союза молодежи, представитель из общественной профсоюзов. Расширение состава Комиссий обосновывалось необходимостью несовершеннолетних55. Такой подход нашел свое отражение и в законодательной Корчагина Е.Ю. Административно-юрисдикционная деятельность комиссий по делам несовершеннолетних: дис. канд. юр. наук. – Омск. - 2001. – С.18.

Об утверждении Положения о комиссиях по делам о несовершеннолетних: Постановление СНК РСФСР от 11.07.1931 года // СУ РСФСР. – 1931. – № 38. –Ст. 301; далее – Положение года.

Там же, раздел 1 статья 1.

Там же, статья 2.

Егорькова И.А. Динамика законодательства, регламентировавшего борьбу с преступностью несовершеннолетних в 1918–1935 годы // История государства и права.– 2010.– № 16.– С. 33– 34.

общественности как в центре, так и на местах, было заявлено в Постановлении ВЦИК и СНК РСФСР в 1926 году56.

несовершеннолетних, не достигших возраста 16 лет, и нуждающихся в охране, временной или частичной помощи: назначение опеки и попечительства со стороны родственников или государства, помещение в специализированные учреждения, оказание материальной и иной помощи, трудовое перевоспитание, включая обучение профессии в школе и техникуме57.

Этим целям отвечала компетенция городских и районных Комиссий, в частности, они могли привлекать к своей работе на общественных началах лиц, имеющих педагогическую подготовку и общественный стаж58.

Предполагалось, что свою профилактическую работу указанные Комиссии должны осуществлять через органы народного образования, здравоохранения и другие соответствующие учреждения и организации59, оказывая правовую, врачебную, педагогическую, психологическую и материальную помощь.

Контроль за деятельностью городских и районных Комиссий осуществляли краевые (областные) Комиссии, в компетенцию которых также входили вопросы правильного применения нормативных актов в отношении несовершеннолетних, выработки проектов мероприятий по вопросам предупреждения совершаемых правонарушений, рассмотрение в порядке надзора дел, разрешенных городскими и районными Комиссиями60.

Принимаемые городскими и районными Комиссиями постановления были окончательными, однако при выявлении новых обстоятельств дела могли быть направлены на новое рассмотрение. Правом опротестовать вынесенные районными и городскими Комиссиями решения обладали прокуратура, Об утверждении Положения о мероприятиях по борьбе с детской беспризорностью в РСФСР:

Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 08.03.1926 года // СУ РСФСР. – 1926. – № 19. –Ст. 143; далее – Положение о мероприятиях по борьбе с детской беспризорностью 1926 года.

Там же, статья 6.

Там же, статья 8, 9.

Там же, статья 19.

заведующий отделом или инспектор народного образования в порядке подчиненности, т. е. в краевую (областную) Комиссию61.

В развитии Комиссий, 31 мая 1935 года было принято Постановление 62, в преамбуле которого четко была сформулирована необходимость быстрейшей ликвидации преступности среди несовершеннолетних. Возраст уголовной ответственности в отношении несовершеннолетних, совершивших такие преступления, как кража, нанесение телесных повреждений, применение насилия, причинение увечий, убийство или покушение на убийство был снижен до 12 лет;

шестнадцатилетнего возраста не наказывались уголовно. Данная норма не подлежала расширительному толкованию.

Это же Постановление 1935 года отменило обязательное применение к несовершеннолетним мер медико-педагогического воздействия, а также подстрекателей преступлений несовершеннолетних63.

Этим же актом Комиссии были ликвидированы64. Им был создан аналог в системе органов внутренних дел, которые занимались правонарушениями несовершеннолетних. Именно тогда и были созданы Подразделения по делам несовершеннолетних органов внутренних дел65.

А все органы и учреждения для беспризорников и безнадзорных детей с принятием данного Положения переходили в систему и подчинение Наркомата внутренних дел СССР. Также в 1935 году был введен новый порядок учета Статья 16, Об утверждении Положения о комиссиях по делам о несовершеннолетних:

Постановление СНК РСФСР от 11.07.1931 года // СУ РСФСР. – 1931. – № 38. – Ст. 301.

О ликвидации детской беспризорности и безнадзорности: Постановление СНК СССР, ЦК ВКП(б) от 31.05.1935 года // Собрание законодательства СССР. – 1935. – № 32. –Ст. 252; далее– Постановление 1935 года.

Штыкова Н.Н. Советское правосудие по делам несовершеннолетних: основные этапы развития // Вопросы ювенальной юстиции. – 2012. – № 4. – С. 3–6.

Статья 21, О ликвидации детской беспризорности и безнадзорности: Постановление СНК СССР, ЦК ВКП(б) от 31.05.1935 года. - № 32.

Белянинова Ю.В.: Комментарий к Федеральному закону от 24.06.1999 года № 120–ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»:

постатейный // СПС «КонсультантПлюс». - 2010.

несовершеннолетних правонарушителей и беспризорных подростков в трудовых колониях66.

Именно выходом Постановления 1935 года многие ученые объясняют новую систему профилактики правонарушений несовершеннолетних, выразившихся в ужесточении уголовного законодательства, сосредоточении подобных функций в руках НКВД, усилении судебных репрессий в отношении несовершеннолетних67.

В Докладной записке наркома внутренних дел Г.Г. Ягоды И.В. Сталину 1935 года «О детской беспризорности, безнадзорности и преступности»

отмечалось, что материальное обеспечение трудящихся значительно улучшилось, безработица ликвидирована. Отсутствует необходимость все внимание обратить на борьбу с беспризорностью, так как не может быть больше притока беспризорных. Отмечалось, что деятельность Комиссий в борьбе с детской преступностью не дала существенных результатов. Требовался пересмотр системы воспитания, путем ужесточения наказаний для несовершеннолетних правонарушителей и создания специальных для них судов69.

специализированные отделы по делам несовершеннолетних при уголовном розыске народного комиссариата внутренних дел СССР, союзных и автономных республик и областей. Кроме того, открывались воспитательно-трудовые колонии для беспризорников, безнадзорных несовершеннолетних, а также подростков, которые не единожды были уличены в хулиганстве и иных правонарушениях, не несущих в себе серьезной общественной опасности.

Билим Н.Н. Проблемы ликвидации беспризорности в СССР в 1920–1930 годы: правовой аспект // Общество и право. – 2011. – № 1. - С.14.

Закопырин В.Н. Административно-правовой статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав: дис. канд. юр. наук. – М., 2006. – С. 24.

Ягода, Г.Г. Докладная записка наркома внутренних дел И. В. Сталину от 26 октября года «О детской беспризорности, безнадзорности и преступности».

Билим Н.Н. Проблемы ликвидации беспризорности в СССР в 1920–1930 годы: правовой аспект // Общество и право. – 2011. – № 1. – С. 13–17.

Об усилении мер борьбы с детской беспризорностью, безнадзорностью и хулиганством:

Постановление СНК СССР от 15.06.1943 года № 659 // СПС «КонсультантПлюс».

Возраст воспитанников колоний составлял от 11 до 16 лет71.

В 1961 году, согласно Положению от 29 августа72, комиссии по делам несовершеннолетних были восстановлены. Состав Комиссий, порядок организации и направления деятельности были изменены по сравнению с существовавшими ранее узаконениями.

Комиссиям была возвращена роль органа, координирующего всю работу по профилактике детской безнадзорности и правонарушений в том виде, как и в начале 20-х годов.

В деятельности Комиссии выделились два основных направления: надзорное и административно-юрисдикционное направления. Комиссии осуществляли наблюдение и контроль за несовершеннолетними, за соблюдением условий труда несовершеннолетних на предприятиях, в учреждениях, за условиями содержания и воспитания несовершеннолетних в специальных профилактических органах, исправительных, воспитательных и лечебно-профилактических учреждениях.

Комиссии рассматривали дела в отношении несовершеннолетних и их родителей.

принадлежит Положению 1967 года73, которое существенно расширило перечень мер, применяемых к несовершеннолетним и их родителям, регламентировало создание Комиссий и порядок их деятельности. Главной задачей Комиссий осталась профилактика правонарушений как среди несовершеннолетних, так и в несовершеннолетних, их устройство и охрана их прав, координация работы Емелин С.М. Борьба с детской беспризорностью и безнадзорностью в годы Великой Отечественной войны: 1941–1945 годы // Вопросы ювенальной юстиции. – 2010. – № 2. – С. 17– 24.

Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 29.08.1961 года // Ведомости Верховного Совета РСФСР. – 1961.

– № 35. – Ст. 484; далее– Положение 1961 года.

Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних: Указ Президиума ВС РСФСР от 03.06.1967 года // Ведомости ВС РСФСР. – 1967. – № 23. –Ст. 536; далее – Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних 1967 года.

общественных и государственных органов, осуществление надзора за условиями содержания и проведения воспитательной работы с подростками74.

В отличие от Положения 1961 года, Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних 1967 года регламентировало создание Комиссий на уровнях: а) на уровне Совета Министров РСФСР и автономных республик; б) на уровне окружных и областных Советов народных депутатов; в) на уровне городских и районных исполкомов. В случае отдаленного расположения от районного центра, Комиссии могли создаваться при исполкомах поселковых Советов75.

Численный состав Комиссий был указан в ст. 5 Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних 1967 года. Число членов могло варьироваться от 6 до 12 человек в зависимости от объема работы; были предусмотрены должности освобожденного секретаря и инспектора по работе с детьми (при необходимости).

Комиссии состояли из депутатов Советов, представителей общественных организаций (комсомольских, профсоюзных и др.), трудовых коллективов, сотрудников органов образования, здравоохранения, социального обеспечения, внутренних дел, и иных по согласованию.

Полномочия Комиссий, созданных на разных уровнях, законодательно разграничивалась. Основным звеном являлась районная (городская) Комиссия, в полномочия которой входила непосредственная работа с несовершеннолетними и их родителями76. Комиссии должны были проверять условия содержания и воспитания детей и подростков в специализированных учреждениях системы профилактики правонарушений, на предприятиях и в организациях, где работают несовершеннолетние, работу инспекций по делам несовершеннолетних. При этом перечисленные организации и учреждения предоставляли Комиссиям необходимые для работы сведения и приглашались на заседания Комиссий.

Статья 1, Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних: Указ Президиума ВС РСФСР от 03.06.1967 года.

Там же, статья 2, Там же, статья 14.

несовершеннолетних, знакомились с личными делами. Они могли возбуждать ходатайства о помиловании несовершеннолетних, представлять в суд предложения о наказаниях, в том числе назначении более мягкого или условного осуждения; об условиях содержания несовершеннолетних в учреждениях исполнения наказаний. Комиссии имели право обращения в суд с исками как о лишении и ограничении в родительских правах и отобрании у них ребенка, так и с исками о выселении родителей несовершеннолетних из квартир и домов в случае лишении их родительских прав и если по решению суда дальнейшее проживание детей с ними невозможно77.

К числу мер воздействия, применяемых Комиссиями, были отнесены:

вынесение общественного порицания, предупреждения; возложение обязанности возмещения вреда, причиненного несовершеннолетним (не превышающего одной второй минимального размера оплаты труда); наложение штрафа; направление несовершеннолетних в особые учреждения; в детский дом или школу-интернат78.

Комиссии также имели право входить с представлениями о применении мер административного воздействия к родителям в органы государственного управления или общественные организации. Меры воздействия были направлены на прекращение причин и условий, влияющих на совершение антиобщественных проступков несовершеннолетними, однако, меры воздействия могли быть направлены на неопределенный круг лиц79.

Таким образом, полномочия Комиссий обрели определенный характер и процессуальную регламентацию. Данное Положение используется в настоящее время в части не противоречащей действующему законодательству.

Российское законодательство, регламентирующее функции и полномочия комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав дополнилось Пункт «г» статьи 19, Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних: Указ Президиума ВС РСФСР от 03.06.1967 года.

Там же, пункт «г» статьи 19.

Там же, статья 20.

Федеральным законом 1999 года80, а так же Постановлениями Правительства № 27281 и N 99582.

Комиссии выступают координатором работы всех органов системы предупреждения детской безнадзорности и правонарушений, совершаемых подростками, вместе с этим, они являются центральным звеном по анализу причин, способствующих совершению антиобщественных действий подростками и беспризорности несовершеннолетних.83.

Регламент деятельности Комиссии устанавливается нормативными актами республики, области или края, где эти Комиссии расположены. В соответствии с Законом84, создание Комиссий и организация функционирования этих Комиссий отнесено к полномочиям органов государственной управления субъектов Российской Федерации85.

Правительственная комиссия86, Комиссии субъектов Российской Федерации, районные Комиссии.

регламентирующие порядок создания и осуществления полномочий Комиссий.

Определены лишь общие положения, относящиеся к задачам и функциям Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних:

Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 120–ФЗ [ред. от 30 декабря 2012 года] // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1999. – 28 июня. – № 26. –Ст. 3177.

Постановление Правительства РФ от 06.05.2006 N 272"О Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав" (вместе с "Положением о Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав")// Собрание законодательства Российской Федерации. - 08.05.2006. - N 19. - Ст. 2093.

Постановление Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2013 г. N 995 г. Москва "Об утверждении Примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 11.11.2013.- N 45. - Ст. 5829.

Статья 11, ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6октября 1999года № 184–ФЗ [ред. от 21декабря 2013года]// Российская газета.– 1999.– октября.– № 206; далее– ФЗ «Об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ».

Там же, статья 17.

Постановление Правительства РФ от 06.05.2006 N 272"О Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав".

Комиссий. Подход к разграничению полномочий Комиссий определяется на уровне субъекта РФ и выстраивается в соответствии с действующим законодательством.

Правительственная комиссия имеет статус координирующего органа, образованного в целях организации общего подхода к решению задач, стоящих перед Комиссиями других уровней87. Компетенция Правительственной комиссии ограничивается координацией органов государственного управления на федеральном уровне и уровне субъектов, выработкой согласованных подходов, предложений и рекомендаций относительно защиты законных интересов и прав несовершеннолетних88.

Несмотря на принятие Постановления Правительства от 06.11.2013 № 99589, существенным недостатком действующего законодательства является отсутствие правовой регламентации статуса и места Комиссий в системе органов государственной власти; недостаточность действенных механизмов правонарушений, содержания компетенции Комиссий, которые, в свою очередь, влияют на эффективность деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Принят Указ Президента «О Национальной стратегии действий в интересах реформирование Комиссий и создание эффективной системы профилактики правонарушений, совершаемых как в отношении детей, так и самими детьми, Статья 1, Постановление Правительства РФ от 06.05.2006 N 272"О Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав".

Там же, статья 3.

Постановление Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2013 г. - N 995 г. Москва "Об утверждении Примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 11.11.2013. - N 45. - ст. 5829.

О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы: Указ Президента РФ от 1 июня 2012 года № 761 // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2012. – 4 июня. – № 23. –Ст. 2994; далее – Национальная стратегия действий.

системы правосудия и системы исполнения наказаний, дружественных к ребенку 91.

Кроме того, настоящее исследование было бы неполным без исторического подхода, позволяющего определить преемственность в отношении регулирования статуса, объема полномочий и состава Комиссий.

Гражданская война, военная интервенция, необходимость восстановления экономики страны не смогли не затронуть одну из самых уязвимых категорий граждан – несовершеннолетних лиц. С целью защиты их прав и законных интересов был создан первый в мире орган, по своему характеру отражающий тенденции гуманистически направленной политики государства.

Комиссии создавались как орган, заменяющий специализированные суды по делам несовершеннолетних. Они рассматривали дела о несовершеннолетних, совершивших общественно опасные деяния. Направленность деятельности профилактического воздействия. При осуществлении своих полномочий Комиссии привлекали общественность, в основном их деятельность также имела профилактическое направление. На протяжении достаточно непродолжительного обосновывало также изменения в структуре и составе Комиссий – от народных комиссариатов призрения и просвещения, Комиссии в 1961 году были восстановлены при Советах депутатов трудящихся и Советах Министров автономных республик. В настоящее время аналогичные Комиссии образуются при исполнительных органах государственного управления субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Однако изменившиеся условия, ужесточение карательных мер и судебных репрессий внесли свои коррективы в политику государства. С упразднением Комиссий педагогическое воздействие и внесудебные методы разбирательства дел сменились милицейским надзором и судебными разбирательствами.

Раздел 2, О Национальной стратегии действий.

оканчивающейся назначением наказания. Комиссии исследовали условия жизни несовершеннолетних лиц, проводили мероприятия, направленные на предупреждение бродяжничества и беспризорности детей, следили за выполнением судебных решений.

Сегодня Комиссии призваны координировать систему органов профилактики безнадзорности и профилактики правонарушений, следить за соблюдением прав и законных интересов детей и подростков, рассматривать административные материалы в отношении несовершеннолетних или в случае нарушения их прав.

Недостатки законодательного регулирования в деятельности Комиссий отмечались как в советское время, так и в настоящее время.

соответствует существующему правовому регулированию, которое нуждается в совершенствовании. Существенными проблемами, требующими внимания, остаются место и роль Комиссий в системе органов государственного управления.

Законодательное закрепление структуры Комиссий нуждается в пересмотре и уточнении; компетенция Комиссий требует детального анализа и корректировки § 1.2. Состав комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации Любой государственный орган – целостная система, элементами которой в первую очередь выступают люди. Такая система требует определенной координации и регулирования.

Государственный орган – это часть государственного аппарата, содержащая в себе признаки самостоятельной его ячейки, которая выполняет государством возложенные на него функции от его имени, обладает соответствующей компетенцией и структурой, применяет отличающие его организационноправовые формы деятельности92.

Авакьян С. А., Богданова Н. А. Конституционное законодательство субъектов Российской Федерации. – М. - 1999. – С. 193.

Орган государственного управления – это четко выстроенный коллектив людей, который является самостоятельной частью государственного аппарата и наделен государством властными полномочиями по выполнению поручений и полномочий этих органов.93.

Определение правовой природы Комиссий, определение компетенции Комиссий, обеспечение их материально-техническими и иными ресурсами без сомнения являются важными теоретическими и практическими задачами, однако организационная составляющая, определение профессионального состава Комиссий являются не менее важными факторами, от которых во многом зависит эффективность выполняемых Комиссиями функций.

По сути дела, организационная структура определяет распределение ответственности и полномочий внутри организации, элементами которой являются иерархически упорядоченные организационные единицы.

М.Н. Марченко определяет следующие особые признаки государственных органов, которые выделяют их среди негосударственных учреждений и организаций: государственные органы формируются по воле государства и осуществляют свои функции от имени государства; государственный орган выполняет строго определенные, установленные в законодательном порядке виды и формы деятельности; у каждого государственного органа четко определена его иерархическая структура и территориальность; государственный орган наделен полномочиями государственно-властного характера94.

Правовой статус государственного органа предполагает юридическое закрепление его организационной структуры, а также форм, методов и процедур его функционирования95.

Мельников В. А. Административное право Российской Федерации: общая часть: учебник. – М., 2006; Солдатов А. П. Административное право Российской Федерации: особенная часть:

учебник. – М. - 2006. – С. 300-304.

Марченко М. Н. Теория государства и права: учебник. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.:

Проспект, 2011. – С. 345.

Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. – М., 2001. – С. 53–66.

Некоторые из исследователей прямо относят Комиссии к государственнообщественным институтам, выполняющим определенные правоохранительные функции96.

Комиссии в Российской Федерации не представляют единой иерархической системы, которая является основным признаком исполнительных органов государственной власти. Таким образом, говорить, что Комиссии функционируют в рамках единой, централизованной системы, нельзя.

Отсутствует функциональное единство Комиссий, и, как следствие, отсутствуют единые подходы к нормативному регулированию структуры Комиссий.

устанавливает состав Комиссий, состоящий из председателя, заместителя председателя, ответственного секретаря и шести-двенадцати членов.

.В краевых, областных, окружных, районных и городских комиссиях для осуществления текущей работы и контроля за выполнением решений вводится должность освобожденного секретаря, при необходимости также в состав комиссии может быть включен инспектор по работе с детьми. Также в состав комиссий входят депутаты, представители общественности – профсоюзных, комсомольских и других общественных организаций, работники образования, здравоохранения, социального обеспечения, органов внутренних дел и других учреждений»97.

В настоящее время, конечно же, исчезли упомянутые в Положении о комиссиях по делам несовершеннолетних органы, но организационная структура Комиссий определяется исходя из существующих установлений. Так в соответствии с примерным положением о Комиссиях, членами комиссии могут быть руководители (их заместители) органов и учреждений системы профилактики, представители иных государственных и общественных Оноколов Ю. П. Теоретические аспекты определения понятий, связанных с предупреждением преступности // Миграционное право. – 2011. –№ 3. – С. 23–27.

Статья 5, Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних 1967 года.

организаций, граждане, имеющие опыт работы с несовершеннолетними, депутаты соответствующих представительных органов, а также другие заинтересованные лица98.

Межведомственная Комиссия представляет собой систему, состоящую из Правительственной комиссии, Комиссий субъекта Российской Федерации и муниципальных Комиссий.

Основой создания и функционирования Комиссий, как уже было отмечено, являются Положение 1967 года 99 и 120-ФЗ100.

Порядок образования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их законодательством субъектов Российской Федерации101.

Правительством Российской Федерации102 была создана Правительственная Комиссия, утверждены Положение о Комиссии и ее состав. Постановлением Правительства № 995103 было утверждено Примерное положение о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав.

По Постановлению № 272 от 06.05.2006г.104, Правительственная комиссия образуется в составе председателя, двух заместителей председателя, членов Комиссии и ответственного секретаря. Состав Комиссии утверждается Правительством Российской Федерации и не должен превышать 29 человек. В настоящий момент в Правительственную комиссию вошли: председатель Статья 8 Постановления Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2013 г. N 995 г.

Москва "Об утверждении Примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 11.11.2013 - N 45. -Ст.

5829.

Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних 1967 года.

ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

Там де, статья 11.

О Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав:

Постановление Правительства РФ от 6 мая 2006 года№ 272 [документ опубликован не был] // СПС «КонсультантПлюс».

Постановление Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2013 г. N 995 г. Москва "Об утверждении Примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Комиссии – заместитель председателя Правительства Российской Федерации, три заместителя председателя и члены Комиссии в количестве 25 человек:

представители министерств юстиции, транспорта, внутренних дел, обороны, науки, высоких технологий и образования, спорта, туризма и молодежной политики, культуры, гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям, ФСКН, Правительства Российской Федерации. Вместе с тем, по согласованию, в Комиссию могут входить и иные граждане, должностные лица. Например, председатель комитета Государственной Думы по охране здоровья, председатель правления Фонда поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, президент фонда «Национальный фонд защиты детей от жестокого обращения» и другие.

Как видно из приведенного перечня, состав Правительственной комиссии представлен должностными лицами, представителями органов государственной власти, представителями общественности.

Порядок образования Правительственной комиссии отнесен к компетенции Правительственная комиссия является федеральным органом государственного управления. Комиссии, образуемые органами государственного управления субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, являются соответственно региональными и муниципальными органами государственного управления.

Может показаться, что Комиссии не образуют единой системы органов государственной власти, так как рассредоточены между органами различной правовой природы.

Исходя из смысла ст. 38, 72 Основного закона105, местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти106.

Статьи 38, 72, Конституция Российской Федерации [принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года] // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2009. – № 4. – Ст. 445.

Там же, статья 12.

В связи с этим автор предлагает в проекте Федерального закона «Об основах организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации», определить следующую систему Комиссий:

Федеральная комиссия – федеральный орган исполнительной власти;

Комиссия субъекта – орган исполнительной власти субъекта Федерации;

Муниципальные комиссии – органы местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184–ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает, что в компетенцию органов государственного управления субъекта РФ по вопросам совместного ведения, осуществляемым этими органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организация работы этих органов107.

Комиссии субъектов Российской Федерации, в соответствии с законами субъектов Российской Федерации имеют различную структуру. Так, Комиссии в Санкт-Петербурге в свой состав включают представителей органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Вместе с тем, городская и районные комиссии города Санкт-Петербурга входят в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и осуществляют свои функции на постоянной основе. Вместе с тем, в субъекте выстроена четкая иерархия Комиссий: так, районные комиссии подотчетны городской комиссии, а совместные решения городской и районных комиссий по вопросам, отнесенным к их компетенции, обязательны для исполнения органами Статья 26.3, Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации:

Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184–ФЗ // Российская газета. – 1999. – 19 октября. –№ 206.

государственной власти города Санкт-Петербург, органами местного самоуправления, всеми физическими и юридическими лицами108.

В Москве порядок создания Комиссий определен Законом109, на основании которого систему комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав образуют городская, окружные и районные Комиссии.

Мэр Москвы на срок его полномочий образует московскую городскую межведомственную Комиссию, утверждает ее численный и персональный Правительстве Москвы, определяемый мэром Москвы110.

Окружные комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав формируются префектом соответствующего округа на весь период его работы в данной должности. Количественный состав Комиссий не должен превышать трех человек, которые назначаются префектом по согласованию с городской заместителей префекта соответствующего округа111.

Порядок образования районных Комиссий схож с порядком образования окружных Комиссий: они так же формируются на весь период нахождения в должности соответствующего главы управы района, персональный состав утверждается в соответствии с порядком межведомственной комиссии, и не может быть меньше трех и более двенадцати человек, а количество штатных работников не может быть менее двух112.

В состав районной комиссии входят председатель Комиссии, заместитель председателя, ответственный секретарь, специалисты, имеющие опыт работы с Статья 1, О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав: Закон города СанктПетербурга от 8 мая 2007 года № 160–32 // Санкт-Петербургские ведомости. – 2007. – 24 мая. – № 93.

Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав:

Закон города Москвы от 13 апреля 2005 года № 12 //Ведомости Московской городской Думы. – 2005. – 9 июня. – № 5. –Ст. 75.

Там же, статья 4.

Статья 5, Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав: Закон города Москвы от 13 апреля 2005 года № 12 //Ведомости Московской городской Думы. – 2005. – 9 июня. – № 5. –Ст. 75.

Там же, статья 6.

несовершеннолетними, депутаты муниципального собрания. В состав районной комиссии могут входить представители органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, органов государственной власти города Москвы, органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве, а также собственности113.

Несмотря на то, что муниципальные органы лишены компетенции по определению порядка образования Комиссий, так как порядок их образования и функционирования этих Комиссий определен законодательством РФ или субъекта РФ114, они имеют право участвовать в формировании состава Комиссий.

Часть 4 статьи 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»115 предусматривает, что локальные акты органов местного самоуправления не должны противоречить законодательству Российской Федерации и законодательству субъекта Российской Федерации.

самоуправления, принимая свои акты, нередко нарушают действующее федеральное законодательство116.

Нарушения федерального законодательства в актах органов местного самоуправления достаточно разнообразны. В последние годы органы местного самоуправления стали активно, вопреки закону, принимать акты, определяющие Статья 6, Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав: Закон города Москвы от 13 апреля 2005 года № 12.

Статья 11, ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации:

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131–ФЗ //Собрание законодательства Российской Федерации. – 2003. – 6 октября. –№ 40. –Ст. 3822.

Хорьков В. Н. К вопросу о законности муниципальных правовых актов, регулирующих статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав // Вопросы ювенальной юстиции. – 2012. –№ 4. – С. 20–22.

статус Комиссий. Таких актов в различных субъектах Российской Федерации насчитывается уже более 200117.

действующего законодательства представителями законодательных органов государственной власти, но и в нередко встречающихся на практике случаях безосновательного делегирования органами законодательной власти субъектов Российской Федерации своих полномочий органам местного самоуправления.

Примером может служить ст. 2 Закона Магаданской области № 682 «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Магаданской области»118:

«Положение о муниципальной комиссии, ее персональный и численный состав утверждаются муниципальным правовым актом». Данная норма, на наш взгляд, противоречит Федеральному закону от 24 июня 1999 года № 120–ФЗ. В то же муниципальным правовым актом возражений не вызывает и соответствует федеральному законодательству.

С принципиальными основами организации и функционирования Комиссий тесно связаны порядок утверждения персонального состава, периодичность проведения ее заседаний и порядок оформления их решений.

Законодательного собрания города, священнослужители, руководители образовательных учреждений, а также представители трудовых коллективов предприятий и учреждений, расположенных на соответствующей территории.

Хорьков В. Н. К вопросу о законности муниципальных правовых актов, регулирующих статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав // Вопросы ювенальной юстиции. – 2012. –№ 4. – С. 20–22.

О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Магаданской области: Закон Магаданской области от 9 февраля 2006 года№ 682 // Магаданская правда. – 2006. – февраля. –№ 15.

Представляется, что подобный коллектив не в состоянии грамотно и беспристрастно обеспечить административно-юрисдикционную функцию Комиссий119.

По мнению А.Н. Дерюги120, Комиссии, являясь органами государственной самодеятельности». Почти все лица, входящие в состав Комиссий, представители государственных органов и общественных организаций, осуществляют свою деятельность на безвозмездной основе. Одни выполняют их в силу своего должностного положения, являясь представителями государственных органов или учреждений, другие работают на общественных началах, представляя общественные организации и широкие слои граждан.

Ситуация, при которой состав Комиссий определяется в зависимости от усмотрения различных органов государственной власти, в компетенцию которых входит создание и образование Комиссий, не может считаться адекватной сложившимся реалиям современной жизни.

Особенно эффективным и перспективным направлением предупреждения преступлений и преступности является профилактика121. Таким образом, от эффективности работы органов, призванных обеспечивать одно из важнейших направлений государственной политики в этой области, будет зависеть эффективность осуществляемых мер.

организационной структуры Комиссий может быть установление по примеру государственной гражданской службы122 требований к должностям работников Черемухина Ю. А Основы организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав // Современное право. – 2005. – № 8. – С. 56-60.

Дерюга А. Н. Правовое положение Комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав при государственных органах исполнительной власти в Российской Федерации // Вопросы ювенальной юстиции. – 2008. – № 3. – С. 25-28.

Кудрявцев В. Н. Стратегии борьбы с преступностью. – М., 2003. – С. 274.

О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79–ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2004. – 2 августа. –№ 31. –Ст. 3215.

Комиссий, т. е. требований к лицу, занимающему или претендующему на занятие данной должности. Их можно разделить на три группы:

- требования к уровню профессионального образования;

- требования к стажу работы в данной области;

- наличие особых профессиональных знаний.

Несмотря на принятие Постановления о примерном положении о Комиссиях 123, им не были предусмотрены квалификационные требования к должностным лицам Комиссий.

Возможно, при реформировании системы Комиссий необходимо создание нормативной базы, наделяющей Комиссии статусом органа государственной власти, и, как следствие, формирование самостоятельного состава данного органа, отвечающего современным требованиям.

Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также защита их прав является важной государственной функцией. Профилактика правонарушений является одной из функций государственного управления, осуществляющейся путем целенаправленного воздействия уполномоченных законом субъектов на криминогенные объекты с целью недопущения с их стороны противоправных деяний. Данный процесс – это сложная многоуровневая система, функционирующая в различных формах124.

С таким подходом непосредственно связан вопрос о финансировании функционирования Комиссий обусловлена и таким актуальным вопросом, как ресурсное обеспечение их деятельности. Очевидно, что с учетом объема и значимости возложенных на Комиссии государственных полномочий последние должны обладать соответствующими средствами и возможностями для их полной и последовательной реализации. Как известно, адекватное финансирование Постановление Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2013 г. N 995 г. Москва "Об утверждении Примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 11.11.2013. - N 45. -Ст. 5829.

Авдейко А. Г., Москвин Г. К. О некоторых проблемах правового обеспечения организации в Российской Федерации государственной системы профилактики правонарушений // Административное и муниципальное право. – 2008. –№ 9. – С. 73.

социальной сферы является в России достаточно болезненной проблемой как на федеральном, так и на региональном уровне. Представляется, что не стала исключением в данном отношении и материальная база Комиссий125.

Сочетание признаков государственного органа и общественных организаций усиливает возможности Комиссий, расширяет их организационные средства, создает дополнительные пути для широкого привлечения государственных органов и общественности в дело профилактики и предупреждения правонарушений несовершеннолетних126.

Малочисленность Комиссий, нехватка квалифицированных кадров, их низкая мотивация – все эти факторы не позволяют Комиссиям осуществлять серьезный постоянный контакт с соответствующим контингентом подростков, без которого невозможна успешная работа в данном направлении.

совершенствования законодательства в области организационной деятельности Комиссий, нельзя не сказать о роли Правительственной комиссии127, которая образована в целях обеспечения единого государственного подхода к решению проблем защиты прав и законных интересов несовершеннолетних.

Указанная цель может быть достигнута участием в создании новых нормативно-правовых актов, их экспертизы, привлечения специалистов, которые смогут оказать квалификационную помощь всем органам профилактики, выработки эффективных предложений и рекомендаций, направленных на дальнейшее совершенствование деятельности указанных органов128.

Малышев В. А. Административно-правовое регулирование деятельности комиссий по делам несовершеннолетних в России // Административное и муниципальное право. – 2008. – № 5. – С. 67-75.

Дерюга А. Н. Правовое положение комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав при государственных органах исполнительной власти Российской Федерации // Вопросы ювенальной юстиции. – 2008. – № 3. – С. 25-28.

Ильгова Е. В. Еще раз к вопросу о статусе комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, или Услышит ли Москва регионы? // Вопросы ювенальной юстиции. – 2012. – № 1–3. – С. 29–32.

Министерством образования и науки России был подготовлен проект Федерального закона, при рассмотрении которого в рамках поручения Правительства Российской Федерации данного проекта в Генеральной прокуратуре Российской Федерации было отмечено, что необходима более детальная нормативная регламентация вопросов организации деятельности Комиссий на федеральном уровне.

Думается, что данная задача может быть решена путем принятия на федеральном уровне нормативного акта, определяющего основы организации и деятельности Комиссий в Российской Федерации. Данным нормативным актом должен быть Федеральный закон, акт, аналогичный по юридической силе «морально устаревшему» Положению о комиссиях по делам несовершеннолетних 1967 года.

В пользу принятия на предложенного проекта говорит и следующее.

Во-первых, принятие такого закона обеспечит единообразие в вопросах понимания места комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а так же по вопросам обеспечения защиты прав детей и подростков.

Во-вторых, принятие закона будет способствовать более эффективной реализации мер, направленных на защиту прав и охраняемых законом интересов несовершеннолетних, предупреждению безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних.

В-третьих, принятие закона позволит устранить сложившиеся противоречия, обусловленные существующими в настоящее время различными правовыми актами.

Совершенствование правового статуса Комиссий, внедрение новейших программ и отдельных методов работы с несовершеннолетними должно сопровождаться изменениями количественных характеристик Комиссий, а также качественных аспектов подготовки их кадров.

Все это позволяет утверждать, что по своей природе Комиссии – это государственные органы, обладающие чертами общественных организаций.

Органы такого типа получают все большее распространение в условиях функционирования демократического государства, дальнейшего развития его основ и становления новых организационных форм самоуправления.

§ 1.3 Полномочия комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации В юридической литературе обосновано мнение, что функции – это целенаправленная деятельность того или иного органа государственного управления, которая направлена на реализацию его компетенции, то есть совокупности прав и обязанностей этого органа129.

К функции Комиссии районного (городского) уровня можно отнести:

координацию, контроль, профилактику, просвещение, а также защитную и одновременно карательную функции.

Сегодня комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав обладают большим количеством методов профилактики детской преступности. К компетенции Комиссий относится применение мер административного воздействия и к несовершеннолетним и к их законным представителям. В системе ранней профилактики правонарушений комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав занимают центральное место, так как именно они руководят и координируют профилактическую работу всего района, которой также занимаются образовательные учреждения, учреждения здравоохранения и иные заинтересованные органы.

К приоритетным направлениям деятельности Комиссий можно отнести следующее:

- предупреждение дивиантного поведения подростков, - выяснение и анализ причин, способствующих такому поведению;

Юсупов В.А. Понятие и особенности услуг, предоставляемых органами государственного управления (административно-правовой аспект)// Вестник Евразийской академии административных наук. 2013г.-№ 3 (24). -С. 9.

- реабилитация несовершеннолетних, находящихся в трудной жизненной ситуации.

В соответствии с Законодательством Российской Федерации130, Комиссии в входят в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и образуются для устранения проблем дивиантного поведения подростков, защиты их прав и законных интересов.

На Комиссии возлагается ряд разнохарактерных задач131, которые можно условно распределить по следующим функциональным комплексам:

1) охранительный – включает в себя задачи защиты и восстановления прав несовершеннолетних;

общественных явлений, таких как беспризорность, безнадзорность, подростковая преступность и другие, а также с оказанием помощи в ресоциализации и социальной реабилитации несовершеннолетних;

3) организационно-методический – отражает координационные полномочия Комиссий;

4) административно-юрисдикционный – опосредует применение Комиссиями предусмотренных законодательством мер воздействия на детей и подростков, и их законных представителей, а также рассмотрение дел об административных правонарушениях, относящихся к компетенции Комиссий132.

Похожую классификацию задач Комиссии представляют и иные ученые.

Например, Е.В. Головкин полагает, что функции Комиссии подчинены трем основным направлениям:

– профилактическим мероприятиям;

– защите прав и законных интересов несовершеннолетних;

Статья 4, Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 120–ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1999. – 28 июня. – № 26. – Ст. 3177.

Малышев В. А. Административно-правовое регулирование деятельности Комиссий по делам несовершеннолетних в России // Административное и муниципальное право. – 2008. – № 5. – С. 67–75.

правонарушениях подростков133.

Статья 11 120-ФЗ134 устанавливает, что Комиссии:

- осуществляют меры защиты и восстановления прав и законных интересов несовершеннолетних;

безнадзорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних135.

Это полномочие указанных органов отражает основные задачи работы по профилактике подростковой безнадзорности и правонарушений. Меры по защите прав и законных интересов несовершеннолетних, предпринимаемые Комиссиями, носят разнообразный характер.

Информация о социально опасном положении несовершеннолетних и их семьях, может исходить и из органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, и от граждан: как родственников и соседей, так и от самих несовершеннолетних.

несовершеннолетние, требующие особого внимания со стороны государства, могут быть обнаружены во время поквартирных обследований, общения с жителями подъездов, посещении образовательных учреждений, при проверке дворов, чердаков, подвалов и т. д.

В случае выявления или обнаружения несовершеннолетнего или семьи, находящейся в социально опасном положении, оформляется пакет документов для постановки их на профилактический учет, составляется индивидуальный план профилактической работы, осуществляются плановые посещения семьи, сбор информации о ее членах, проводится работа с психологами.

Головкин Е. В. Правовые и организационные основы деятельности милиции общественной безопасности по предупреждению правонарушений, совершаемых несовершеннолетними: дис.канд.юрид.наук. – М., 2002. – С. 168.

ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

Там же, пункт 1 части 2 статьи 11.

профилактический учет, на заседании Комиссии подводят итоги работы с ними, в результате которых принимается одно из следующих решений:

- либо снятие их с профилактического учета;

- либо продолжение индивидуальной работы с ними.

Комиссии обязаны выполнять предусмотренные законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов меры по координации вопросов, связанных с соблюдением условий воспитания, обучения, содержания несовершеннолетних, а также с обращением с несовершеннолетними в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

К полномочиям комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в части упорядочивания и координации работы всех органов и учреждений системы относятся:

– обобщение необходимых данных, полученных от всех органов и учреждений данной системы о состоянии детской безнадзорности, наркомании, алкоголизма, правонарушениях, о случаях жестокого обращения с несовершеннолетними, и нарушении их прав, а так же разработка мер по профилактики подобных явлений, и включение данных мер в планы-графики совместной работы;

– составление межведомственной базы несовершеннолетних и семей, в отношении которых ведется индивидуальная профилактическая работа;

– анализ предпринятых мер воздействия как в отношении детей и подростков, так и в отношении их представителей;

– разработка правовых актов по вопросам защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, профилактики беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних;

– планирование и проведение совместных с другими субъектами системы мероприятий по вопросам профилактики безнадзорности, правонарушений и иных антиобщественных действий несовершеннолетних, защите их прав и законных интересов;

– правовое воспитание детей и подростков, их родителей, иных законных представителей по вопросам их прав и обязанностей по отношению друг к другу;

объединениями граждан, средствами массовой информации по вопросам защиты прав детей;

– совместная работа с правоохранительными и правозащитными органами и учреждениями;

– получение информации, поступившей от самих несовершеннолетних по вопросам нарушений их прав, рассмотрение обращений родителей несовершеннолетних и иных граждан по всем вопросам, касающихся защиты прав и интересов детей. Основной формой межведомственной координации являются заседания Комиссии137.

Вместе с тем, координация деятельности субъектов системы может происходить в формах:

– сбора, анализа и обмена необходимыми данными в отношении несовершеннолетних и защиты их прав;

– совместных проверок учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, выявления, анализа и применения в практике позитивного опыта;

– проведения других совместных мероприятий с целью защиты прав и законных интересов несовершеннолетних;

Пункт 1 части 2 статьи 11, ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

Статья 10, О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Брянской области: Закон Брянской области от 11 февраля 2008 года № 8–З // Официальная Брянщина:

информационный бюллетень.– 2008. – 21 февраля. – № 3.

– совместного выпуска приказов, актов, регламентов и иной документации, организующую работу;

– издания памяток и иных материалов, направленных на информационное обеспечение деятельности;

– разработки и анализа мероприятий совместной работы.

Избрание форм и методов регулирования межведомственной работы по вопросам защиты прав и законных интересов несовершеннолетних определяются комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав при учете всех поступивших предложений от всех заинтересованных субъектов, имеющих равные полномочия по внесению указанные предложений. Вместе с тем к обязанностям комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав относится совместная с другими органами и учреждениями подготовка материалов, представляемых в судебные органы, по вопросам содержания несовершеннолетних в специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа, а также по иным вопросам, предусмотренным законодательством Российской Федерации139.

несовершеннолетнего, не получившего общего образования,140 в случаях, когда это предусмотрено новым Федеральным Законом «Об образовании»141.

Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав участвуют в принятии решений о направлении несовершеннолетних в возрасте старше одиннадцати лет с отклоняющимся от общепринятой нормы, социально опасным поведением, которые нуждаются в особенных условиях воспитания и обучения и требующие особых педагогического и психологического подходов, в специальные Белянинова Ю.В. // Комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (постатейный). // СПС КонсультантПлюс. - 2010.

Пункт 2 части 2 статьи 11, ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

Там же, пункт 3 части 2 статьи 11.

Там же, пункт 3 части 2 статьи 11.

учебно-воспитательные учреждения, где обеспечиваются особые медицинские, психологические и социальные реабилитации несовершеннолетних, осуществляются коррекция и контроль за их поведением.

Вместе с этим предпринимаются меры для получения ими соответствующих ступеней образования, а также начального профессионального образования. К подобным специальным учебно-воспитательным учреждениям относятся:

специальные общеобразовательные школы; профессиональные училища;

коррекционные особые школы и (коррекционные) профессиональные училища свершивших правонарушения. Решение о направлении несовершеннолетнего в данные образовательные учреждения принимается судебной инстанцией по представлению Комиссии.

Необходимо обозначить, что «Типовое положение о специальном учебновоспитательном учреждении для детей и подростков» с поведением Правительства РФ142.

К полномочиям комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав относится организация профилактики дивиантного поведения подростков, оказание им содействия по социальной реабилитации и адаптации в случаях их правонарушений несовершеннолетних, и другие полномочия, реализация которых направлена на обеспечение несовершеннолетних адекватными условиями существования143.

А именно, функции Комиссии направлены на предупреждение рецидива антиобщественных поступков и правонарушений несовершеннолетних, на их социальную адаптацию. Эта работа имеет зачастую очень важное, а то и Об утверждении Типового положения о специальном учебно-воспитательном учреждении для детей и подростков с девиантным поведением: Постановление Правительства РФ от 25 апреля 1995 года № 420 // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1995. – 1 мая. – № 18. – Ст. 1681.

Пункт 4 части 2 статьи 11, ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

решающее значение для возвращения подростков к нормальной социальной жизни, так как во время нахождения несовершеннолетнего в закрытом учебном заведении или в воспитательной колонии, даже если у них и имелись налаженные социальные связи, то они были утрачены в период их нахождения в вышеназванных учреждениях.

Сразу по освобождению из колонии, несовершеннолетние сталкиваются с рядом объективных и субъективных проблем социальной адаптации, таких, как:

решение бытовых вопросов, материальных, психологических, моральных.