«Казенное предприятие как правовая форма реализации государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации ...»

л) согласование решения об участии предприятия в коммерческих и некоммерческих организациях, а также о заключении договора простого товарищества;

предприятию.

Особое место в системе органов осуществляющих полномочия по управлению казенными предприятиями занимает Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество). Данный орган, осуществляющий функции по управлению федеральным имуществом (за исключением случаев, когда указанные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют иные федеральные органы исполнительной власти)146 наделен рядом полномочий в установленной сфере деятельности. В частности, он осуществляет в порядке и пределах, определенных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, полномочия собственника предприятий, федеральных государственных учреждений, акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ и иного имущества, в том числе составляющего государственную казну Российской Федерации, а также полномочия собственника по передаче федерального имущества юридическим и физическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества;

Необходимо отметить, что изменения от 29 июня 2012 года, внесенные в Положение о федеральном агентстве по управлению имуществом, в части возможности реализовывать полномочия в сфере управления государственным имуществом и другими органами исполнительной власти, лишний раз подтв ердили преобладание функционального подхода в формировании системы федеральных органов исполнительной власти.

осуществляет контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности, иного федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении или оперативном управлении федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, а также переданного в установленном порядке иным лицам, и при выявлении нарушений принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации необходимые меры по их устранению и привлечению виновных лиц к ответственности; проводит в пределах своей компетенции проверку использования имущества, находящегося в федеральной собственности, назначает и проводит документальные и иные проверки, в том числе организует проведение ревизий и принимает решения о проведении аудиторских проверок федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, в том числе включенных в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества, а также иных юридических лиц в целях определения эффективного использования и сохранности федерального имущества и др.

Несмотря на то, что в положении о Росимуществе определен достаточно широкий круг полномочий в сфере управления государственным имуществом, приходится констатировать определенную бессистемность в иерархии органов, осуществляющих управление казенными предприятиями. Так, функция последующего контроля закреплена за Росимуществом, а текущего – за органами, осуществляющими права собственника имущества казенного предприятия. Подчинение руководителя органу, определяющему порядок осуществления его деятельности, т.е. в первую очередь отраслевому органу, представляется порождающим серьезную проблему 147.

Указом Президента Российской Федерации «Вопросы системы и Подробно данный вопрос будет рассмотрен во втором параграфе третьей главы настоящего исследования.

структуры федеральных органов исполнительной власти» 148 было создано Федеральное агентство по управлению государственным имуществом путем преобразования Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, в связи с чем на Росимущество были возложены функции специализированного государственного учреждения при Правительстве Российской Федерации «Российский фонд федерального имущества» по организации продажи приватизируемого федерального имущества, реализации имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Такое объединение полномочий в ведении одного федерального органа, с одной стороны, позволило консолидировать усилия по централизации и объединению ранее разрозненных компетенций государственных органов по управлению федеральным имуществом, а, с другой – создало проблему, связанную с названием вновь созданного органа. Так, постановление ФАС Московского округа от 6 сентября 2011 года по делу № А40-18969/09 отказано в требовании Росимущества о признании недействительными открытого аукциона по продаже нежилых помещений, являющихся имуществом г. Москва и договора купли-продажи имущества, заключенного по результатам торгов.

Поводом к иску послужило проведение торгов были без согласия РФ как собственника имущества лицом, которое не имело права на его проведение.

При этом истец ссылался на пункт 5.15.3 Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, в котором устанавливается Указ Президента РФ от 12 мая 2008 года № 724 (в ред. от 21 мая 2012 года) «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 20. Ст. 2290; 2012. № 22. Ст. 2754.

обязанность Росимущества по подготовке отчетов о результатах приватизации федерального имущества за прошедший год, а также предоставлении информации о результатах приватизации имущества субъектов Российской Федерации и муниципального имущества.

Таким образом, Росимущество в результате преобразования из агентства по управлению федеральным имуществом в агентство по управлению государственным имуществом самостоятельно распространило свои полномочия и на субъекты РФ.

Определенная роль в системе федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих функцию управления казенными предприятиями, отводится Министерству экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России).

государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развития предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса, защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, лицензирования, оценки регулирующего воздействия, аккредитации выполняющих работы по подтверждению соответствия (за исключением подтверждения соответствия оборонной продукции (работ, услуг), поставляемой по государственному оборонному заказу, продукции (работ, государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством Российской Федерации иной информации ограниченного доступа, продукции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну, продукции (работ, услуг) и объектов, для которых устанавливаются требования, связанные с обеспечением ядерной и радиационной безопасности в области использования атомной энергии), граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) к проведению мероприятий по контролю, экспертов и экспертных организаций, привлекаемых федеральными органами исполнительной власти при осуществлении отдельных полномочий, безопасности процессов производства, саморегулирования профессиональной и предпринимательской деятельности, поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций, внешнеэкономической деятельности (за исключением внешней торговли), имущественных отношений, несостоятельности (банкротства) и финансового оздоровления, оценочной деятельности, земельных отношений (за исключением земель сельскохозяйственного назначения, а также перевода земель водного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории), государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки, государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственной регистрации прав на недвижимое имущество, геодезии и картографии, создания и развития инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации, инвестиционной деятельности и государственных инвестиций, формирования межгосударственных и федеральных целевых программ (долгосрочных целевых программ), ведомственных целевых программ, разработки и реализации программ социально-экономического развития Российской Федерации, создания и функционирования особых экономических зон на территории Российской Федерации, управления государственным материальным резервом, размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Минэкономразвития России также наделено рядом полномочий в сфере регулирования оценочной деятельности и банкротства, в сфере обеспечения энергетической эффективности при размещении заказов для государственных или муниципальных нужд, обеспечения энергосбережения и повышения энергетической эффективности государственными и муниципальными учреждениями, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, повышения энергетической эффективности экономики Российской Федерации.

В контексте нашего исследование полномочия Минэкономразвития России представляют интерес постольку, поскольку осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственного ему Федерального агентства по управлению государственным имуществом.

Следует отметить, что Минэкономразвития РФ принимает перечень и устанавливает механизм определения показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности; определяет процедуру подготовки решений об условиях приватизации имущественных комплексов унитарных предприятий, включенных в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества, в том числе порядок определения состава подлежащего приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия и перечня объектов (в том числе исключительных прав), не подлежащих приватизации в составе имущественного комплекса унитарного предприятия.

Министр экономического развития РФ представляет в Правительство Российской Федерации в установленном порядке предложения о создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений, находящихся в ведении подведомственных Министерству федеральных служб и федеральных агентств; утверждает положения о подразделениях Росимущества.

Следует отметить немаловажную роль Министерства финансов РФ в системе органов, осуществляющих управление казенными предприятиями.

Полномочия данного федерального органа исполнительной власти обусловлены прежде всего тем обстоятельством, что средства федерального бюджета являются частью федерального имущества. Принимая во внимание предмет ведения Минфина, контрольные полномочия последнего ограничены областью расходования федеральными казенными предприятиями выделяемых им из федерального бюджета денежных средств.

В последние годы возросла роль Федерального агентства по управлению государственным имуществом (Росимущество).Так, Росимущество проводит в пределах своей компетенции проверку использования имущества, находящегося в федеральной собственности, назначает и проводит документальные и иные проверки, в том числе организует проведение ревизий и принимает решения о проведении аудиторских проверок федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, в том числе включенных в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества, а также иных юридических лиц в целях определения эффективного использования и сохранности федерального имущества. Таким образом, Росимущество наделено несвойственными ему полномочиями контрольного характера, что само по себе противоречит функциональной природе федерального агентства.

предприятиями является механизм контроля за их деятельностью со стороны органов, осуществляющих правомочия собственника имущества.

Закон об унитарных предприятиях устанавливает общие принципы осуществления контроля за деятельностью унитарных предприятий.

Конкретизация данных принципов осуществляется на уровне правовых связей подведомственным им казенными предприятиями.

Статьей 26 Закона об унитарных предприятиях установлен ряд правовых форм осуществления контроля, применяемых в отношении казенных предприятий. Из данной статьи следует вывод, что контроль за деятельностью унитарных предприятий носит разноплановый характер и осуществляется различными субъектами: собственником имущества унитарного предприятия и различными контролирующими органами, объектом контроля которых являются отдельные сферы деятельности предприятия.

Наиболее целесообразным представляется правовые формы контроля классифицировать исходя из вида унитарного предприятия. Разграничение видов контроля проводится в юридической литературе по ряду оснований.

Наличие разнообразных классификаций контроля обусловлено объективными причинами: многоликим составом субъектов, осуществляющих контроль от имени государства; принадлежностью этих субъектов к разным ветвям власти;

имеющим место контролем со стороны народа, общества; различием предметов зависимости от основания деления один и тот же контролирующий орган может оказаться в различных классификационных группах. Контроль как особый вид деятельности может быть классифицирован, в частности, по осуществляющим его органам, объему контрольных функций, периодичности проведения и иным основаниям (например, по периодичности проведения:

предварительный, текущий и последующий). В доктрине принято выделять внутренний контроль, осуществляемый самим органом публичной власти посредством закрепления контрольных полномочий за конкретными структурными подразделениями или лицами данного органа, и контроль внешний, функции которого возлагаются либо на вышестоящие, либо на специально создаваемые для этих целей органы.

разграничить общий и специальный видя контроля. Первый включает правовые формы, применяемые ко всем унитарным предприятием, второй ограничен лишь казенной их разновидностью.

Формой общего контроля являются, прежде всего, контроль за деятельностью унитарного предприятия. В содержательной части данного вида контроля можно выделить три относительно самостоятельных объекта:

назначению, эффективность использования имущества при осуществлении хозяйственной деятельности.

сохранностью имущества унитарного предприятия является институт согласия закрепленного за ним публичного имущества; данный вид контроля не охватывает отчуждение предприятием собственной продукции в процессе обычной хозяйственной деятельности.

собственность в той области, на которую не распространяется Федеральный законе «О приватизации государственного и муниципального имущества» 149.

Анализ правоприменительной практики позволяет утверждать, что данную форму контроля нельзя определить функционально эффективной, т.к. воля должностного лица, решающего вопрос о выдаче разрешения на совершение юридического лица, нередко обусловлены причинами, которые лежат вне сферы обеспечения общественного интереса. По мнению О. Киселевой, универсальная схема для коррупционных проявлений 150.

Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ (в ред. от 23 июля года) «О приватизации государственного и муниципального имущества» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 4. Ст. 251; 2013. № 30 (часть I). Ст. 4077.

Киселева О. Удастся ли «построить» директорский корпус? // Бюро правовой Преодоление данной проблемы видится в изменении правового режима отчуждения казенным предприятием имущества в пользу третьих лиц, заключающемся в исключении из содержания права оперативного управления правомочия распоряжения в отношении недвижимого имущества 151.

Важным критерием контрольной функции является эффективность контроля, которую следует рассматривать как фактический позитивный результат осуществления контрольной деятельности. Эффективность контроля со стороны собственника имущества должна выражаться в анализе всех сфер деятельности казенного предприятия без вмешательства в текущие вопросы эффективную деятельность казенного предприятия.

Одной из форм последующего контроля за сохранностью и соблюдением целевого характера использования закрепленного за унитарным предприятием собственником орган финансовой и экономической отчетности. Порядок предоставления отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 октября 1999 года № информации. http://www.bpi.ru/ Подробнее об этом см. § 2 главы II настоящей работы.

Постановление Правительства РФ от 4 октября 1999 года № 1116 (в ред. от 30 января 2013 года) «Об утверждении порядка отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей интересов Российской Данным актом предусматривается два вида отчетных периодов: квартал и год, исходя из дифференциации состава отчетной документации. Путем размещения на межведомственном портале по управлению государственной собственностью в сети Интернет ежеквартально руководитель федерального государственного унитарного предприятия представляет заверенные электронной цифровой подписью следующие документы: отчет руководителя предприятия; бухгалтерский баланс и отчет о прибылях и убытках предприятия; справка о своевременном представлении сведений в целях ведения реестра федерального имущества; справка об участии предприятия в коммерческих и некоммерческих организациях; порядок расчета размера представляются один раз в квартал.

По окончанию финансового года руководитель путем размещения на портале представляет доклад о финансово-хозяйственной деятельности предприятия, в котором отражаются следующие вопросы: реализация в отчетном периоде основных мероприятий по достижению целей и выполнению задач, определенных стратегией развития предприятия на срок от 3 до 5 лет, а также значения показателей достижения указанных целей и задач; реализация мероприятий, необходимых для выполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации, поручений Правительства Российской Федерации, Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации и Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации; достижение предприятием показателей экономической эффективности его деятельности;

структурные изменения в номенклатуре выпускаемой продукции; структурные изменения в долях товарных рынков, которые имеет предприятие; реализация мероприятий по улучшению качества и конкурентоспособности продукции предприятия; использование передовых технологий и изобретений в Федерации в органах управления акционерных обществ» // Собрание законодательства РФ.

1999. № 42. Ст. 5034; 2013. № 5. Ст. 407.

производстве продукции и предоставлении услуг; выполнение федеральных инвестиционных программ; достижение утвержденных основных экономических показателей деятельности предприятия; обобщенные данные о ходе выполнения программы деятельности предприятия за отчетный период;

информация обо всех обстоятельствах, которые нарушают обычный режим функционирования предприятия или угрожают его финансовому положению;

реализация мероприятий по недопущению банкротства предприятия; данные об изменении численности персонала, среднемесячной оплате труда работников предприятия, в том числе руководителя, за отчетный период;

данные об использовании прибыли, остающейся в распоряжении предприятия;

научные исследования и разработки гражданского назначения, финансируемые за счет собственных средств федерального государственного унитарного предприятия, программа деятельности предприятия на очередной год.

Квартальная и годовая отчетность представляется в Федеральное агентство по управлению государственным имуществом и федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий координацию и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления). Подобный порядок установлен и субъектами РФ в отношении унитарных предприятий «регионального уровня»153.

компетенцию уполномоченного собственником органа полномочие по утверждению отчетности унитарного предприятия (подпункт 9 пункта 1 статьи 20 указанного закона). Между тем, ни законом, ни подзаконными актами не установлены основания и критерии утверждения или не утверждения такой См., напр.: Постановление Администрации Ростовской области от 9 июня года № 358 «О создании комиссии Администрации Ростовской области по оценке эффективности деятельности областных государственных унитарных предприятий и внесении изменений в постановление Администрации Ростовской области от 31 декабря 2002 года № 599» // Справочная правовая система «Консультант Плюс».

отчетности. Отсутствие данных оснований, а также правовых последствий руководителя казенного предприятия) свидетельствует о том, что данные действия сводятся исключительно к реализации учетно-информационной функции.

Важное место в механизме контроля за использованием предприятием публичного имущества занимает аудиторская проверка. Согласно пункту статьи 26 Закона № 161-ФЗ бухгалтерская отчетность унитарного предприятия в случаях, определенных собственником имущества унитарного предприятия, подлежит обязательной ежегодной аудиторской проверке независимым аудитором. В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 30 декабря 2008 года № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»154 (далее – Закон об аудиторской деятельности) аудиторская деятельность (аудиторские услуги) представляет собой деятельность по проведению аудита и оказанию сопутствующих аудиту услуг, осуществляемую аудиторскими организациями, индивидуальными аудиторами155. В свою очередь, под аудитом понимается независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности.

бухгалтерской (финансовой) отчетности, осуществляемого в соответствии с государственными органами и органами местного самоуправления.

Согласно пункту 1 статьи 26 Закона № 161-ФЗ оба вида унитарных предприятий – на праве хозяйственного ведения и казенные – подлежат Федеральный закон от 30 декабря 2008 года № 307-ФЗ (в ред. от 21 ноября года) «Об аудиторской деятельности» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 1. Ст. 15;

2011. № 48. Ст. 6728.

См.: Бандурина, Н.В. Правовое регулирование корпоративного управления федеральной собственностью в Российской Федерации: дисс… докт. юрид. наук / Бандурина Наталья Владимировна. – М., 2012. – С. 278.

обязательному аудиту, т.е. ежегодной обязательной аудиторской проверке ведения бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности.

противоречии с положениями статьи 5 Закона об аудиторской деятельности, где устанавливаются требования проведения обязательного аудита в отношении организаций отвечающих определенным финансовым критериям.

Можно предположить, что обязательный аудит в отношении казенных предприятий предусмотрен в рамках подп. 6 пункта 1 статьи 5 Закона об аудиторской деятельности – «иные случаи, установленные федеральными законами», однако тогда остается неясным вопрос об обязательности аудита, установленного пунктом 1 статьи 26 Закона об унитарных предприятиях, где вопрос обязательности (либо необязательности) проведения аудита отнесен к компетенции собственника имущества казенного предприятия. По нашему мнению, аудиторские проверки являются одной из эффективных форм контроля за деятельностью казенных предприятий, поэтому целесообразным представляется ввести для всех без исключения казенных предприятий обязательный аудит. В целях реализации данного положения необходимо внести изменения в Закон об унитарных предприятиях, изложив пункт 1 статьи 26 данного закона в следующей редакции: «1. Бухгалтерский учет и финансовая (бухгалтерская) отчетность казенного предприятия подлежат ежегодной обязательной аудиторской проверке аудиторскими организациями».

действовавшего Закона об аудите 2001 года, законодатель отказался от закрепления обязательного аудита за аудиторскими организациями, определив при этом перечень аудируемых лиц, в отношении которых аудит проводится только аудиторскими организациями (п. 3 ст. 5 Закона). По нашему мнению, законодатель тем самым создал неопределенность как в отношении аудируемых организаций, так и в отношении субъектов, осуществляющих аудиторские проверки. Так, абсолютно неясно относятся ли к объектам аудита государственные и муниципальные предприятия, за которыми имущество закреплено в хозяйственном ведении, можно определить в качестве объекта обязательного аудита (согласно п. 3 ст. 5 Закона), то казенные предприятия, где уставный фонд отсутствует, в перечень установленных указанной нормой объектов обязательного аудита не входят.

В соответствии с подпунктом 16 пункта 1 статьи 20 Закона об унитарных предприятиях в компетенцию уполномоченного собственником органа входит как принятие решения о проведении аудиторских проверок, так и утверждение аудитора и определение размера оплаты его услуг.

В соответствии с частью 4 статьи 5 Закона № 307-ФЗ договор на проведение обязательного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности организации, в уставном (складочном) капитале которой доля государственной собственности составляет не менее 25 процентов, а также на проведение аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности государственной корпорации, государственной компании, государственного унитарного предприятия или муниципального унитарного предприятия заключается по итогам размещения заказа путем проведения торгов в форме открытого конкурса в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» 156. Весьма примечательным является тот факт, что утверждает аудитора и определяет размер его оплаты Федеральное агентство по управлению государственным имуществом;

исключение составляют предприятия, находящиеся в ведении Министерства Данный закон утрачивает силу с 1 января 2014 года – дня введения в действие Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ (в ред. от 2 июля 2013 года) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 14.

Ст. 1652.

обороны Российской Федерации и Управления делами Президента Российской Федерации. Отсюда вытекает вывод о том, что уполномоченный орган может не утвердить аудитора определенного по итогам конкурса, что противоречит исчерпывающий перечень оснований отказа от заключения контракта с Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

победителя конкурса носит преимущественно информативное значение.

Для устранения данного противоречия представляется целесообразным изложить пункт 5.17.4 Положения о Федеральном агентстве по управлению установленном порядке сведения о заключении договоров на проведение обязательного аудита государственных унитарных предприятий;».

собственностью соответствующего публично-правового собственник такого имущества имеет определенную заинтересованность не только в сохранности своего имущества, но и в эффективной деятельности казенного предприятия. В связи с этим собственнику имущества в лице уполномоченных органов власти и местного самоуправления предоставлено право осуществления контроля за деятельностью унитарного предприятия.

Формы и способы такого контроля весьма обширны и разнообразны и реализуются в правомочиях собственника, перечисленных в пункте 1 статьи Закона об унитарных предприятиях. Так, полномочия собственника по См.: Мартынова Т.Н. Административно-правовой статус государственных унитарных предприятий: дис.... канд. юрид. наук: 12.00.14 / Мартынова Татьяна Николаевна. – М., 2003.

– С. 54.

контролю за деятельностью казенного предприятия, в частности и за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего казенному предприятию имущества, можно условно поделить на несколько групп исходя из способов и сфер контроля:

- назначение на должность руководителя предприятия, который обязан исполнять решения собственника имущества и отчитываться перед ним о деятельности предприятия;

- согласование сделок по распоряжению имуществом (за исключением производимой предприятием продукции), в том числе крупных и сделок, в отношении которых имеется заинтересованность, согласие на участие предприятия в коммерческих и некоммерческих организациях;

- утверждение показателей экономической эффективности деятельности предприятия, а также контроль за их достижением, утверждение бухгалтерской отчетности и иных отчетов;

- принятие решения о проведении аудиторских проверок казенного предприятия158.

Данные способы осуществления контроля собственником имущества не являются исчерпывающими, они лишь в некоторой степени отражают направления контроля за деятельностью казенных предприятий.

унитарного предприятия. Действующее законодательство не устанавливает критериев оценки эффективности управления федеральным имуществом, которое закреплено за унитарным предприятием. Применительно к унитарным предприятиям, основанным на праве хозяйственного ведения, данный вопрос частично урегулирован в рамках Постановления Правительства Масалин, М.Ю. Особенности финансово-правового статуса федеральных государственных унитарных предприятий: дисс... канд. юрид. наук: 12.00.14 / Масалин Михаил Юрьевич. – М., 2004. – С. 122.

Российской Федерации «О мерах по повышению эффективности использования федеральных государственных унитарных предприятий» 159, что же касается казенных предприятий, то нормативно-правовые акты, определяющие порядок оценки эффективности отсутствуют 160. Существенным недостатком является и эффективности деятельности казенных предприятий. Поиск решения данной проблемы позволил Д.В. Петрову сделать вывод, что роль критерия свидетельствует об «успешности» решения предприятием поставленных перед собственником задач161.

Данный подход вполне логично соотносится с нормами действующего ГК РФ, которым унитарные предприятия отнесены к числу организационноправовых форм коммерческих юридических лиц, целью которых является извлечение прибыли. Однако, здесь необходимо учитывать, что казенные организаций. Для унитарных предприятий извлечение прибыли не является Постановление Правительства РФ от 10 апреля 2002 года № 228 (в ред. от 20 июня 2011 года) «О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 15. Ст. 1440; 2011. № 28. Ст. 4203.

См., подр.: Фролова, А.В. Правовое положение унитарных предприятий: дисс… канд. юрид. наук: 12.00.03 / Фролова Александра Викторовна. – М., 2006. – С. 68; Селецкая, С.Б. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления как элементы правового положения унитарного предприятия: дисс… канд. юрид. наук: 12.00.03 / Селецкая Стелла Борисовна. – Казань, 2006. – С. 131.

Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. С-Пб., 2002. С. 153.

основной целью деятельности162. Полагаем, что наличие прибыли для унитарного предприятия является может являться лишь одной из многих и отнюдь не основных целей163. Скорее это факультативная цель, которая отражает экономических характер осуществляемой деятельности и не может представляться в качестве основного критерия надлежащего выполнения поставленных перед унитарным предприятием задач.

Несмотря на спорность данного положения прибыльность как основной критерий эффективности унитарного предприятия находит свое отражение и в Постановлении Правительства РФ «О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий» 164. В пунктах деятельности унитарного предприятия рассматривается через призму динамики (роста) дохода соответствующего бюджета, что увязывается с категорией эффективность этого управления низводится до обычной «прибыльности».

Анализ приложения к указанному Постановлению Правительства РФ, где присутствуют такие параметры деятельности предприятия как «ожидаемый По сути, из данного подхода исходит Постановление Правительства РФ от декабря 1999 года № 1348 «О федеральных государственных унитарных предприятиях, основанных на вправе хозяйственного ведения»; пункт 2 данного постановления устанавливает случаи, когда необходимо сохранение либо возможно создание федерального унитарного предприятия, основанного на указанном вещном праве. Перечень этих случаев отчетливо показывает, что для федерального собственника цель извлечения прибыли через участие в унитарных предприятиях не стоит.

Малинина Л.Ю. Государственные унитарные предприятия: правовые проблемы создания и деятельности: дисс.... канд. юрид. наук: 12.00.03 / Малинина Любовь Юрьевна. – Самара, 2007. – С. 109.

Дрыга М.А. Административно-правовой статус государственных унитарных предприятий: дисс… канд. юрид. наук: 12.00.14 / Дрыга Максим Анатольевич. – Ростов-наДону, 2005. – С. 114.

эффект», «суммы затрат», свидетельствует о смещении акцентов в оценке эффективности унитарного предприятия в финансовую плоскость. Такие же показатели как объем производства в натуральном выражении представляются в программе лишь как дополнительные факторы.

унитарного предприятия является не его производительность, а наиболее высокий индекс продаж. Отсюда напрашивается вывод, что фискальный интерес противопоставляется реализации публичного интереса, который в результате отходит на второй план.

Необходимо отметить, что далеко не все органы исполнительной власти взяли за основу именно такую систему оценки эффективности деятельности унитарных предприятий. Так, Приказом Минюста РФ от 21 марта 2002 № «Об утверждении Порядка определения и перечня показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий, входящих в уголовно-исполнительную систему Министерства предприятий УИС определяются утверждаемые и фактически достигнутые величины следующих показателей экономической эффективности: заработная плата осужденных на 1 отработанный человеко - день (в руб.);отношение неработающих из-за непредоставления работы осужденных к списочной численности осужденных, содержащихся в учреждениях (в %); объем выпуска товарной продукции (в тыс. руб.) 165.

интереса, по нашему мнению, является наиболее целесообразной моделью Порядок определения и перечень показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий, входящих в уголовно-исполнительную систему Министерства юстиции Российской Федерации. Утв.

Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 21 марта 2002 года № 77 // РГ.

2002. 11 ноября.

определения эффективности унитарного предприятия, которая вполне может быть использована в качестве универсальной.

Подводя итог проведенного в данном параграфе исследования, можно определить следующие направления совершенствования системы управления казенными предприятиями.

1. Подпунктом 9 пункта 1 статьи 20 Закона об унитарных предприятиях предусмотрена обязанность предоставления казенным предприятием отчетности в уполномоченные органы исполнительной власти; как следует из буквального толкования указанной нормы последние наделены полномочием по ее утверждению. Между тем, ни законом, ни подзаконными актами не установлены основания и критерии утверждения или не утверждения такой отчетности, что сводит ее роль преимущественно к реализации учетноинформационной функции. Полагаем, что нормативное определение оснований, а равно правовых последствий не утверждения отчета (в частности, в виде ответственности руководителя казенного предприятия) позволит создать юридические предпосылки эффективной реализации правовым механизмом отчетности казенного предприятий не только учетно-информационной функции, но и функции контроля.

2. В современных условиях одной из самых эффективных форм экономического контроля является аудиторская проверка, поэтому представляется целесообразным введение обязательного аудита в отношении казенных предприятий. Для реализации данного положения пункт 1 статьи Закона об унитарных предприятиях» необходимо изложить в следующей редакции: «1. Бухгалтерский учет и финансовая (бухгалтерская) отчетность казенного предприятия подлежат ежегодной обязательной аудиторской проверке аудиторскими организациями».

утверждении аудиторской организации, определенной для проведения аудиторской проверки деятельности казенного предприятия по итогам конкурса, противоречит закрепленному законодательством о размещении государственных заказов принципу нормативного определения закрытого перечня оснований такого отказа; для устранения данного противоречия представляется целесообразным внести изменения в пункт 5.17.4 Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом и изложить его в следующей редакции: «получает в установленном порядке сведения о заключении договоров на проведение обязательного аудита государственных унитарных предприятий».

§ 2. Система и полномочия органов управления казенного Законодательство, которым регламентируется структура органов управления казенными предприятиями, ограничивает правовое регулирование лишь статусом руководителя. В соответствии с пунктом 1 статьи 21 Закона об унитарных предприятиях руководитель казенного предприятия (директор, генеральный директор) является единоличным исполнительным органом казенного предприятия. Руководитель казенного предприятия назначается собственником имущества казенного предприятия. Исходя из положений статьи 21 Закона № 161-ФЗ в случаях, предусмотренных федеральными законами и изданными в соответствии с ними правовыми актами, в унитарном предприятии могут быть образованы совещательные органы (ученые, педагогические, научные, научно-технические советы и другие).

В соответствии с Концепцией управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации166 было принято Постановление Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации. Одобрена Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 г. № 1024 (в ред. Постановления Правительства РФ от 29 ноября 2000 г.

№ 903) // СЗ РФ. 1999. № 39. Ст. 4626; 2000. № 49. Ст. 4825.

руководителей федеральных государственных унитарных предприятий» 167, которым утверждены Положения о проведении конкурса на замещение государственных унитарных предприятий.

В 2005 году Минэкономразвития РФ был разработан примерный трудовой договор с руководителем федерального государственного унитарного предприятия168. Аналогичные формы используется и субъектах Российской Федерации. Например, Комитетом по управлению городским имуществом Правительства Санкт-Петербурга (распоряжение от 7 июля 2011 № 103-р) государственного казенного учреждения Санкт-Петербурга169.

Назначение руководителей унитарных предприятий, за исключением Постановление Правительства РФ от 16 марта 2000 года № 234 (в ред. от 20 июня 2011 года) «О порядке заключения трудовых договоров и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий» (вместе с «Положением о государственного унитарного предприятия», «Положением о проведении аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий») // СЗ РФ. 2000. № 13. Ст. 1373; 2011. № 28. Ст. 4203.

Приказ Минэкономразвития РФ от 2 марта 2005 года № 49 «Об утверждении примерного трудового договора с руководителем федерального государственного унитарного предприятия» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. 6 июня.

Распоряжение Комитета по управлению городским имуществом Правительства Санкт-Петербурга от 7 июля 2011 года № 103-р «Об утверждении примерной формы трудового договора с руководителем государственного казенного учреждения СанктПетербурга» // Городской каталог недвижимости. Коммерческая недвижимость. 2011. августа.

унитарных предприятий, в отношении которых установлен специальный порядок принятия федеральными органами исполнительной власти решений по отдельным вопросам деятельности этих предприятий осуществляется на конкурсной основе.

Конкурс организует орган, выступающий в качестве представителя работодателя при заключении контракта с руководителем, т.е. федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный координировать и регулировать деятельность в соответствующей отрасли или сфере управления.

В правилах о проведении конкурсов, изложенных, например, в уставе организации, возможно закрепление требований, предъявляемых к данному должностному лицу. Прежде всего, должно быть отмечено, какой именно конкурс проводится (открытый или закрытый), либо нужно обозначить возможность проведения и того и другого конкурса по решению высшего органа управления. Открытым является конкурс, при котором предложение принять в нем участие обращено ко всем желающим путем объявления в печати или иных средствах массовой информации. При проведении закрытого конкурса предложение принять в нем участие направляется определенному кругу лиц по выбору организаторов. В утвержденном Правительством Российской Федерации Положении о проведении конкурса на замещение должности руководителя федерального государственного унитарного предприятия установлено, что конкурс проводится открытым по составу участников.

проведении конкурса для замещения должности руководителя, до его проведения должен четко определить критерии, предъявляемые к физическому лицу, которое будет выступать в роли единоличного исполнительного органа, а только затем определять существенные условия трудового договора, касающиеся развернутой характеристики трудовой функции, оплаты труда, материальной ответственности, социально-бытовых условий и т.п.

Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный назначать на должность руководителя федерального государственного унитарного предприятия, заключать, изменять и прекращать в установленном порядке трудовой договор с ним, формирует конкурсную комиссию, в который помимо представителей федерального органа исполнительной власти включается с правом решающего голоса представитель Федерального агентства по управлению государственным имуществом, а также может включаться с правом решающего голоса полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе, на территории которого находится казенное предприятие. При рассмотрении кандидатуры на должность руководителя казенного предприятия оборонно-промышленного комплекса в состав комиссии включаются с правом решающего голоса представитель Министерства обороны Российской Федерации и постоянный член Военно-промышленной комиссии при Правительстве Российской Федерации, замещающий должность федеральной государственной гражданской службы по служебному контракту.

Правовой статус руководителя унитарного предприятия определяется в статье 21 Закона № 161-ФЗ. Руководитель как единоличный исполнительный орган предприятия и как субъект трудовых отношений наделен определенным объемом прав, позволяющим ему осуществлять эффективное руководство деятельностью предприятия и принимать управленческие решения. Как единоличный исполнительный орган казенного предприятия, действующий в его интересах и от его имени, руководитель организации организует выполнение решений собственника имущества, представляет предприятие в отношениях с третьими лицами и публичными органами, распоряжается имуществом предприятия в соответствии с законодательством и уставом, вступает в гражданско-правовые отношения путем совершения сделок с контрагентами казенного предприятия, совершает иные юридические действия от имени предприятия, выдает доверенности, открывает расчетные и иные счета в банках и т.п. Как субъект трудовых отношений руководитель казенного предприятия издает обязательные для исполнения на предприятии акты (распоряжения, приказы, указания), утверждает структуру и штаты предприятия, осуществляет прием на работу заместителей руководителя и других работников предприятия, заключает с ними, изменяет и прекращает трудовые договоры и т.п.

Полагаем, что данные положения должны быть закреплены также в актах, определяющих правовой статус предприятия. Согласно части 2 статьи ГК РФ порядок управления юридическим лицом должен быть закреплен в его учредительном документе; роль такого акта для казенных предприятий выполняет его устав. Следует отметить, что в законе положения, посвященные управлению предприятием, компетенцию руководителя определяют весьма абстрактно. Подобное нельзя сказать в отношении полномочий руководителя;

правовой статус последнего в этой части находит развитие и конкретизацию в государственного унитарного предприятия 170, на что обращается внимание в литературе171. Несложно заметить функциональную деформацию в назначении данного документа: трудовой договор, основная функция которого состоит в выполнении выполнять роли трудовой сделки – юридического факта, с обязанностей, т.е. трудового правоотношения 172, что вытекает из части 1 статьи Утв. Приказом Минэкономразвития РФ от 2 марта 2005 года № 49 «Об утверждении примерного трудового договора с руководителем федерального государственного унитарного предприятия». Зарегистрирован в Минюсте РФ 25 мая года № 6644 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

2005. № 23.

См., напр.: Лебедев В.М. Трудовое право и акрибология (Общая часть). Томск, 2000. С. 32.

56 Трудового кодекса Российской Федерации (далее – ТК РФ)173, обретает специфический характер трудовых правоотношений руководителя казенного предприятия, С.А. Зинченко справедливо указывает на двойственность функции трудового договора с руководителем: во-первых, он (договор) обеспечивает регулирование трудовых отношений руководителя – физического распространяется законодательство о труде. Второй аспект назначения предоставляется реализация полномочий единоличного исполнительного органа общества174. Между тем, несмотря на наличие в трудовом договоре с руководителем организации определенных элементов административного договора175, все же считаем, что именно в уставе должны устанавливаться документом, определяется правовой статус предприятия как юридического лица176. Таким образом, роль руководителя как правовой формы органа Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 года № 197-ФЗ (в ред.

от 22 ноября 2011 года) // Собрание законодательства РФ. 2002. №1 (ч. 1). Ст. 3; 2011. № 48.

Ст. 6735.

Зинченко С.А. Единоличный исполнительный орган хозяйственного общества и реализация его функций и полномочий // Юрист. 2012. № 17. С. 17 - 21.

См., напр.: Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. М.:

Издательство НОРМА, 2000. В этой связи трудно согласиться с высказываемой отдельными авторами точкой зрения о том, что трудовой договор с руководителем предприятия включает в себя нормы трудового и гражданского или предпринимательского права [См.:

Курс российского трудового права. Т. I. СПб., 1996. С. 90; Акопова Е.М., Акопов Д.Р.

Особенности правового регулирования труда руководителей государственных унитарных предприятий // Государство и право. 1997. № 6. С. 55].

По вопросу о правовом значении устава см., напр.: Комментарий к Гражданскому Кодексу Российской Федерации (Часть первая) / под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина. М.:

управления казенного предприятия, образующей совокупность определенных полномочий в своей содержательной сути не может зависеть от конкретного субъекта.

Пункт 2 статьи 21 Закона об унитарных предприятиях ограничивает права руководителя казенного предприятия. Данные ограничения обусловлены особенностями должностного положения руководителя и характером его взаимоотношений с собственником имущества унитарного предприятия и по своему характеру исключительны177. Руководитель унитарного предприятия не вправе быть учредителем (участником) юридического лица, занимать государственных органах, органах местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организациях, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, заниматься предпринимательской деятельностью, быть единоличным исполнительным органом или членом коллегиального исполнительного органа коммерческой организации, за исключением случаев, если участие в органах коммерческой организации входит в должностные обязанности данного руководителя, а также принимать участие в забастовках.

По существу, речь идет о запрете на совместительство. Статья 276 ТК РФ устанавливает иное правило: руководитель организации может занимать оплачиваемые должности в других организациях, но только с разрешения уполномоченного органа юридического лица, либо собственника имущества организации, либо уполномоченного собственником лица (органа). Таким образом, если исходить из правила, установленного статьей 5 ТК РФ, то статья 21 Закона об унитарных предприятиях применяться не должна.

Также требуют разъяснения положения закона, устанавливающие запрет на участие лица, выступающего единоличным исполнительным органом казенного предприятия, в юридических лицах. В литературе высказано мнение Издательство «Юрайт», 2002. С. 156.

о том, что оно касается лишь участия в коммерческих корпорациях178. Между тем, это противоречит буквальному толкованию закона, что порождает проблему допустимости участии руководителя казенного предприятия в общественных организациях. Полагаем, что расширение действия данного гарантированному частью 1 статьи 30 Конституции РФ праву каждого на объединение; данное ограничение вряд ли может быть оправдано целевыми установками, которыми часть 3 статьи 55 Конституции РФ определяет допустимость ограничений субъективных прав и свобод. С другой стороны, нельзя не согласиться с М.И. Коршуновым, что такой запрет ограничивает возможности и самого собственника в области кадровой политики 179.

В содержании компетенции руководителя как органа предприятия можно выделить два функционально дифференцированных элемента. Первый образован полномочиями по управлению предприятием, второй полномочиями по ведению дел. Осуществление полномочий управления опосредуется отношениями субординационного типа; по своему содержанию эти полномочия классифицируются на четыре вида:

- организационно-управленческие (организация работы предприятия в соответствии целями и задачами унитарного предприятия, закрепленных в его уставе, формирование и утверждение структуры, штатов предприятия, делегирование своих полномочий заместителям руководителя, создание См.: Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»: Научно-практический комментарий / Под. ред. С.С. Алексеева. М.: Статут, 2003. С. 88; Селецкая С.Б. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления как элементы правового положения унитарного предприятия. Дисс… уч. степени канд. юр.

наук. Казань, 2006.

Научно-практический комментарий к Закону Российской Федерации «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» / Под общ. ред. М.И.

Коршунова. М.: Эксмо, 2005. С. 161.

филиалов и представительств, иные виды деятельности, регулируемые ГК РФ);

- кадрово-трудовые (осуществляет прием на работу заместителей руководителя и других работников заключает с ними, изменяет и прекращает трудовые договоры и т.п.);

предприятия, разработка предложений об изменении размера уставного фонда предприятия);

дисциплинарных взысканий в соответствии с действующим законодательством РФ).

В юридической литературе отмечается, что распорядительноадминистративные полномочия руководителя предприятия рассматриваются в дисциплинарного характера180. Особенности правового статуса руководителя представляют собой концентрированное выражение следующих легитимных и санкционированных действий: во-первых, руководитель обладает правом нормотворчества, которое выражается в его возможности принимать локальные акты управления, регламентирующие служебные отношения руководитель обладает правом издавать приказы и распоряжения, утверждать штаты предприятия, обладает определенными правомочиями по организации и управлению совместным трудом работников; в-третьих, обладая определенной Понятие распорядительно-дисциплинарной власти предложено Н.Г.

Александровым в кн.: Трудовое правоотношение. М., 1948. С. 214 – 215. Проблеме власти на предприятии уделял внимание Л.Я. Гинцбург: Гинцбург Л.Я. Социалистическое трудовое правоотношение. М., 1977. С. 85 – 106. Обзор позиций ученых по этому вопросу (Л.С. Таля, В.М. Догадова, Л.Я. Гинцбурга) см.: Смирнов В.Н. Внутренний трудовой распорядок на предприятии. Л., 1980. С. 80.

совокупностью дисциплинарно-поощрительных полномочий, руководитель вправе применять меры поощрения, меры дисциплинарного взыскания, а также исполнение руководителем своих обязанностей перед собственником имущества предприятия, который в рамках правоотношений с руководителем выступает в качестве работодателя.

Кроме того, данным видом полномочий опосредуется также исполнение руководителем обязанностей социально-правового характера – перед государством и обществом; в их числе – обеспечение нормальных условий труда, соблюдение трудового законодательства и т.п.

Что касается полномочий по ведению дел, то они в большей степени ориентированы на внешние отношения. Данные правоотношения представляет собой правовую форму осуществления управления имуществом казенного предприятия, опосредующие отношения предпринимательского характера, о чем наглядно свидетельствует их содержание 181. При этом руководитель «представительского» характера: выступать от имени предприятия как хозяйственного субъекта в отношениях с третьими лицами и публичными органами, выражать волю предприятия путем совершения от его имени сделок, в том числе по распоряжению и приобретению имущества, включая наделение соответствующими полномочиями иных лиц на основании доверенности.

В литературе существует ряд теоретических разработок, посвященных вопросам отделения процесса управления производством от владения капиталом; данные вопросы исследуются преимущественно в контексте проблематики корпоративной (акционерной) собственности 182. Между тем, в Иосифиди Д.Г. Особенности правового регулирования труда руководителей предприятия // Российская академия юридических наук. Научные труды. 2001. № 1 (том 2).

См. Гильфердинг Р. Финансовый капитал. М., 1959., Рубанов А.А. Эволюция права отношении казенных предприятий данная проблема является не менее актуальной, ибо здесь максимально наглядно проявляется отделение фигур формального собственника и функционального управляющего. Данный процесс носит объективный характер; он обусловлен современным уровнем развития экономической системы. Данное явление можно оценивать как позитивное, но с тем условием, если управление будет эффективным, т.е.

процесс должен быть организован таким образом, чтобы полученные результаты, соответствовали целям намеченным собственником предприятия.

Фактором, обеспечивающим эффективную организацию деятельности руководителя казенного предприятия, представляется четкая правовая регламентация его правового статуса, которая опосредована целями управления публичным имуществом. На сегодняшний день существует ряд нормативно-правовых актов, принятие которых было направлено на создание адекватной модели взаимодействия публичного собственника в лице уполномоченных органов с исполнительными органами казенных предприятий.

функциональную составляющую каждого из них.

Первый блок актов определяет порядок назначения руководителей казенных предприятий. Данный порядок основан на идее выбора руководителя посредством конкурсного механизма, подчиненного единым правилам независимо от ведомственной либо отраслевой принадлежности предприятия.

Данная идея реализуется Положением о проведении конкурса на замещение должности руководителя федерального государственного унитарного собственности в основных странах Запада: тенденции и перспективы // Советское государство и право. 1987. № 4. С. 110; Зинченко С.А., Шапсугов Д. Ю., Корх С.Э.

Предпринимательство и статус его субъектов в современном российской праве. Ростов-наДону. 1999.

предприятия183.

В соответствии с данным нормативным актом проведение конкурса осуществляется федеральным органом исполнительной власти, в полномочия которого входит назначение руководителя предприятия. В обязанности такого органа входит: образование комиссии по проведению конкурса и утверждение ее состава; организация публикации подготовленного комиссией информационного сообщения о проведении конкурса; прием заявок от претендентов и учет этих заявок; проверка правильности оформления заявок и прилагаемых к ним документов; направление поступивших заявок и прилагаемых к ним документов в конкурсную комиссию; утверждение перечня вопросов для тестовых испытаний претендентов.

Положение наделяет правом претендовать на должность руководителя федерального государственного унитарного предприятия граждан, имеющих высшее образование, опыт работы в сфере деятельности предприятия и опыт работы на руководящей должности, как правило, не менее года. Конкурс проводится в два этапа. Первый этап проводится в форме тестовых испытаний (письменно), при этом: комиссия составляет перечень вопросов для тестовых испытаний претендентов, а также утверждает предельное количество (либо процент) неправильных ответов, количество неправильных ответов не может быть более 25%, перечень вопросов должен быть доступен для всеобщего ознакомления. Тест должен содержать не менее 50 вопросов, составляется на основе перечня вопросов и должен обеспечивать проверку знания участником конкурса: отраслевой специфики предприятия; основ гражданского, трудового, налогового, банковского законодательства; основ управления предприятием, финансового аудита и планирования; основ маркетинга; основ оценки бизнеса и оценки недвижимости.

Утверждено Постановлением Правительства РФ от 16 марта 2000 года № 234 (в ред. от 20 июня 2011 года) // Собрание законодательства РФ. 2000. № 13. Ст. 1373; 2011. № 28. Ст. 4203.

деятельности предприятия. Комиссия вскрывает запечатанные конверты и определяет наилучшую программу деятельности предприятия из числа предложенных участниками конкурса. Участник конкурса, успешно прошедший тестовые испытания и предложивший по мнению комиссии наиболее эффективную программу деятельности предприятия, признается победителем.

Победителем конкурса признается участник, успешно прошедший тестовые испытания и предложивший, по мнению комиссии, наилучшую программу деятельности предприятия.

Непосредственное проведение конкурса и подведение его итогов осуществляет конкурсной комиссией. При подведении итогов комиссия выносит решение простым большинством голосов присутствующих на заседании членов комиссии.

Контракт с победителем конкурса заключается в течение одного месяца с даты подведения итогов; от имени работодателя данный контракт совершается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Второй блок нормативных актов регулирует отношения, возникающие в процессе аттестации руководителей казенных предприятий. На федеральном уровне порядок аттестации определяется Положением о проведении аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 16 марта 2000 года № 234; аналогичный порядок предусматривают нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления 184.

См., напр.: Постановление Правительства Московской области от 18 ноября года № 987/49 «О порядке аттестации руководителей государственных унитарных предприятий Московской области» // Информационный вестник Правительства Московской области. 2009. № 12; Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 26 декабря года № 1995 «О порядке проведения аттестации руководителей государственных унитарных К основным целям аттестации руководителей предприятий относятся:

объективная оценка деятельности руководителей предприятий и определение их соответствия занимаемой должности; оказание содействия в повышении эффективности работы предприятий; стимулирование профессионального роста руководителей предприятий.

Организационной формой аттестации является аттестационная комиссия, которая формируется уполномоченным органом исполнительной власти.

Функциональными формами аттестации могут быть тестовые испытания и (или) собеседование; конкретная форма выбирается аттестационной комиссией.

соответствующего или не соответствующего занимаемой должности; в случае отрицательной оценки трудовые отношения с руководителем подлежат прекращению путем расторжения трудового договора по основанию, предусмотренному пунктом 2 статьи 278 ТК РФ.

Третий блок нормативного регулирования имеет своим объектом отчетность руководителя казенного предприятия. Руководители федеральных казенных предприятий должны один раз в квартал направлять в Федеральное соответствующий отраслевой федеральный орган исполнительной власти отчет предприятий Санкт-Петербурга» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2006. № 1;

Решение Совета депутатов Солнечногорского муниципального района Московской области от 2 июня 2010 года № 161/17 «Об утверждении Положения о порядке создания, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий Солнечногорского муниципального района» // Сенеж. 2010. 15 июля; Постановление администрации городского округа Краснознаменск МО от 16 августа 2010 года № 521-ПА «Об утверждении Положения об аттестации генеральных директоров муниципальных унитарных предприятий городского округа Краснознаменск Московской области» // Новости Краснознаменска. 2010.

23 сентября; Решение Ростовской-на-Дону городской Думы от 15 апреля 2003 года № 200 (в ред. от 28 февраля 2006 года) «Об аттестации руководителей муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений» // Ростов Официальный. 2003. 14 мая.

по типовой форме.

Анализ действующего законодательства свидетельствует о том, что руководитель позиционируется как основной орган «текущего» управления казенным предприятием; между тем, система управления не исчерпывается и не может исчерпываться только им одним 185. Важную роль в выполнении производственных и социальных планов предприятия играет совещательный орган.

Пункт 4 статьи 21 Закона об унитарных предприятиях допускает создание в казенных предприятиях совещательных органов – в случаях, предусмотренных федеральными законами и изданными в соответствии с ними правовыми актами. Последние на сегодняшний день отсутствуют; анализ уставов федеральных казенных предприятий свидетельствует о том, что такие органы практически не создаются186. Аналогичная ситуация наблюдается и на Косякова Н. Управление государственным унитарным предприятием: реальность и перспективы // Законодательство и экономика. 2000. № 11. С. 43.

Нами были исследованы 14 уставов казенных предприятий (федерального казенного предприятия «Бийский олеумный завод»; федерального казенного предприятия «Самарский завод «Коммунар»; федерального казенного предприятия «Нижнетагильский институт испытания металлов»; федерального казенного предприятия «Анозит»

федерального казенного предприятия «Саранский механический завод»; федерального казенного предприятия «Государственный научно-исследовательский институт химических продуктов» (г. Казань); федерального казенного предприятия «Новосибирский опытный завод измерительных приборов»; федерального казенного предприятия «Авангард»;

федерального казенного предприятия «Управление заказчика капитального строительства Министерства обороны Российской Федерации»; федерального казенного предприятия «Союзплодоимпорт»; федерального казенного предприятия «Научно-испытательный центр ракетно-космической промышленности»; федерального казенного предприятия «Комбинат «Каменский»; федерального казенного предприятия «Казанский завод точного машиностроения»; федерального казенного предприятия «Управление заказчика капитального строительства Министерства обороны Российской Федерации») установлено, что только в одном случае устав предусматривает образование коллективного региональном и местном уровнях, несмотря на то, в отдельных муниципальных образованиях создание в казенных предприятиях совещательных органов предусмотрено нормативно187. Между тем, и в последних случаях имеет место предельный дефицит правового регулирования, ибо ни статус, ни порядок формирования и деятельности таких органов не установлены.

Полагаем, что компетенция совещательного органа должна включать вопросы, решение которых затрагивает интересы собственника, предприятия и трудового коллектива, в силу чего в их основе должен лежать их баланс; к таким вопросам могут быть отнесены определение основных направлений развития казенного предприятия, включая участие в разработке проекта программы деятельности предприятия, решение вопросов социального значения.

С учетом функционального назначения совещательного коллегиального органа состав последнего должен включать представителя собственника, администрации казенного предприятия, включая руководителей структурных подразделений предприятия и ревизионной комиссии, а также представителей трудового коллектива.

Заметим, что действующее законодательство практически полностью элиминировало роль работников в управлении государственными предприятиями. Естественно, природа казенного предприятия как унитарного исключает формирование коллективных органов, подобных тем, что создаются в корпорациях; однако трудовой коллектив – это не элемент имущественного совещательного органа. В остальных случаях уставы регламентируют лишь статус руководителя казенного предприятия.

См., напр.: Решение Совета депутатов Серпуховского муниципального района МО от 18 мая 2011 года № 7/51 «Об утверждении Порядка создания, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и муниципальных учреждений муниципального образования «Серпуховский муниципальный район Московской области» // Ока-Информ.

2011. 26 мая.

комплекса предприятия как объекта гражданских прав, работники – это субъекты, без которых предприятие – «мертвый» имущественный комплекс. В силу этого их интересы должны приниматься во внимание при принятии решений, которые могут повлиять на права и обязанности работников.

Полагаем, что их участие в совещательных органах казенных предприятий позволит сформировать механизм принятия решений, сбалансированных с точки зрения интересов публичного собственника, казенного предприятия и его работников. В ключе сказанного продуктивным может оказаться обращение к опыту управления государственными предприятиями советского периода. Действовавшее тогда законодательство 188 предоставляло трудовым коллективам предприятий ряд важных прав, направленных на реализацию социально-экономической функции, в том числе права участие в планировании деятельности предприятий, повышении эффективности использования публичной собственности (ее сохранность и рациональность использования), решении социальных проблем членов трудового коллектива (жилищных и т.п.).

По итогам настоящего параграфа сформулированы следующие выводы.

1. Действующее законодательство, регламентируя управление в казенных предприятиях, сосредоточивает внимание на правовом статусе руководителя;

компетенция последнего включает полномочия двух видов: первый вид опосредует управление предприятием, второй – ведение его дел. Полномочия по управлению реализуются посредством правоотношений субординационного типа; по своему содержанию эти полномочия классифицируются на четыре вида: организационные; кадрово-трудовые; имущественно-распорядительные;

юрисдикционные. При этом Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» предельно абстрактно определяет компетенцию исполнительного органа казенного предприятия; свое развитие Закон СССР «О трудовых коллективах и повышении их роли в управлении предприятиями, учреждениями и организациями» от 17 июня 1983 года // Ведомости ВС СССР. 1983. № 25. Ст. 382.

нормы о правовом статусе руководителя обретают в Примерном трудовом договоре. Это приводит к ситуации, при которой набор и содержание полномочий исполнительного органа казенного предприятия конкретизируется на уровне заключенного между собственником и руководителем предприятия трудовым договором, который, формально являясь правовой формой трудовых правоотношений, фактически обретает качество акта, определяющего правовой статус органа управления казенного предприятия. Подобный подход, с одной стороны, игнорирует функциональное назначение трудового договора, а с другой – противоречит пункту 1 статьи 53 ГК РФ, из которой следует, что система органов управления юридического лица и их статус могут определяться только законами, иными правовыми актами и учредительными документами.

2. Элементом правового статуса исполнительного органа казенного предприятия являются правовые ограничения на осуществление определенных видов деятельности; данные ограничения установлены Законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях в качестве исключительных. Между тем, статья 276 ТК РФ устанавливает иное правило, допуская право руководителя казенного предприятия занимать оплачиваемые должности в других организациях с разрешения уполномоченного органа юридического лица, либо собственника имущества организации, либо уполномоченного собственником лица (органа) руководитель организации может; поскольку в силу статьи 5 ТК РФ установленные им нормы имеют приоритет над иными федеральными законами, постольку в соответствующей части указанное положение элиминирует исключительность характера ограничений, предусмотренных Законом о государственных и муниципальных предприятиях.

Содержание указанной выше нормы Закона об унитарных предприятиях требует уточнения в части запрета руководителю казенного предприятия на участие в юридических лицах. Легальная формула создает неопределенность в вопросе о допустимости участии руководителя предприятия в общественных организациях. Буквальное толкование данной нормы свидетельствует о том, что данный запрет распространяется, в том числе, на членство в общественных организациях, что противоречит статье 30 Конституции РФ, гарантирующей каждому право на объединение. С другой стороны, данное ограничение правового статуса руководителя казенного предприятия ограничивает возможности публичного собственника в осуществлении эффективной кадровой политики.

3. Обоснована необходимость включения в качестве общего правила в структуру органов управления казенного предприятия совещательного коллегиального органа, в компетенцию которого должно входить участие в принятии решений по вопросам, затрагивающим интересы собственника, предприятия и трудового коллектива. С учетом функционального назначения совещательного коллегиального органа состав последнего должен включать представителей собственника, администрации казенного предприятия, включая руководителей структурных подразделений предприятия и ревизионной комиссии, а также представителей трудового коллектива. Реализация данного предложения является важным условием формирования правового механизма принятия управленческих решений, сбалансированных с точки зрения интересов публичного собственника, казенного предприятия и его работников.

Содержание настоящего диссертационного исследования не претендует на окончательное разрешение всех проблем правового регулирования отношений публичной собственности, опосредованных правовой формой казенного предприятия. Полагаем, что подобная задача не может быть решена в рамках одной диссертационной работы. При этом полагаем, что изложенные ниже научные выводы и предложения по изменению законодательства и правоприменительной практики могут обозначить направления совершенствования механизма реализации государственной и муниципальной собственности, опосредуемого правовой формой казенного предприятия.

1. Полифункциональность публичной собственности обусловливает правовой полиформизм ее осуществления; при этом каждая из правовых форм осуществления публичной собственности должна быть подчинена решению конкретной задачи (или группе однородных задач) в рамках общесистемных целей, через призму которых подлежит оценке их эффективность.

Используемое в хозяйственной сфере имущество, находящееся в публичной собственности, распределяется между государственными и муниципальными организациями-юридическими лицами, образуя материальную основу выполнения ими своих функций; в зависимости от организационно-правовой формы юридического лица соответствующее имущество находится в режиме права хозяйственного ведения или права оперативного управления. К числу субъектов первого относятся унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения; к числу вторых – казенные предприятия, учреждения (автономные, бюджетные, казенные). Поскольку предприятия и учреждения наделены статусом юридического лица и самостоятельно выступают в гражданском обороте, постольку они могут быть определены как формы опосредованного осуществления права публичной собственности. Кроме того, к правовым формам опосредованного осуществления права публичной собственности могут быть также отнесены хозяйственные общества со 100 % или иным преобладающим участием публичного собственника, а также государственные корпорации и государственные компании; особенностью имущественного режима данных юридических лиц является то, что переданное им в качестве взноса (вклада и т.п.) имущество, а равно имущество, приобретенное в результате их деятельности, принадлежит им на праве собственности. Несмотря на существенные отличия правовых режимов функционирования имущества, принадлежащего унитарным предприятиям и учреждениям на правах хозяйственного ведения и оперативного управления соответственно, с одной стороны, и имущества, принадлежащего хозяйственным обществам, государственным корпорациям и компаниям, с другой, сущностной предпосылкой объединения их в общую категорию правовых форм опосредованного осуществления права публичной собственности является то, что все перечисленные институты, опосредуют экономические отношения расщепленной (разделенной) собственности.

Соответственно, на сегодняшний день существует две основные группы правовых форм, опосредующих единые по своей экономической природе отношения расщепленной собственности, дифференцированные по критерию формального собственника. К первой группе относятся хозяйственные общества, государственные корпорации и компании, обозначенные позитивным правом в качестве собственников; ко второй – унитарные предприятия и учреждения, которые наделяются публичным имуществом на основе ограниченных вещных прав.

2. В качестве приоритетной формы «опосредованного» осуществления публичной собственности Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации, как следует из пункта 6.3 раздела III данного документа, определяет хозяйственные общества с 100%-ным или иным решающим участием публично-правовых образований. Задача правового оформления отделения капитала-функции от капитала-собственности здесь решается в рамках правовой модели, при которой общество признается единым и единственным собственником своего имущества, а участники наделяются известным набором прав по отношению к обществу, которые в рамках классической дихотомии имущественных прав тяготеют к обязательственному их виду; в результате легальные конструкции корпораций игнорируют «собственнический» элемент в правовом статусе их участников, что приводит к недостаточной защищенности прав последних. Кроме того, правовая форма корпораций, изначально рассчитанная на профессиональное осуществление предпринимательской деятельности, не способна обеспечить использование имущества строго в публичных целях, заданных публичным «собственником».

Автором обосновано, что правовая форма корпораций непригодна для осуществления права публичной собственности в тех сферах, где на первом плане стоит осуществление публичных интересов, а не извлечение прибыли.

3. Отнесение государственных корпораций и компаний к числу некоммерческих юридических лиц и, как следствие, – наделение их специальной правоспособностью в большей мере соответствует задаче управления публичным имуществом, однако в условиях воплощенного в действующем законодательстве подхода к механизму создания государственных корпораций и компаний только на основании федерального закона и предельной неопределенности их имущественного режима последние трудно оценить в качестве правовых форм осуществления права публичной собственности, которые станут реальной альтернативой хозяйственным обществам и унитарным предприятиям и учреждениям.

4. Использование в экономической сфере публичного имущества, не только de facto, но и de jure находящегося в публичной собственности, опосредуется унитарными предприятиями двух видов, в основе дифференциации которых лежит вид опосредующего их имущественную обособленность вещного права: право хозяйственного ведения и право оперативного управления; на последнем основаны казенные предприятия. Суть отличий указанных видов предприятий проявляется в различной степени экономической свободы в осуществлении хозяйственной деятельности; в отличие от унитарных предприятий, управление хозяйственной деятельностью которых со стороны собственника сводится главным образом к контролю, казенные предприятия интегрированы в систему управления публичной собственностью посредством правовых субординационных связей, опосредующей осуществление в отношении казенного предприятия всех функциональных составляющих управления, что свидетельствует об адекватности данной правовой формы функциональному назначению государственной и муниципальной собственности.

Анализ предусмотренных действующим законодательством оснований создания унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения и казенных предприятий, набор и содержание которых отражает задачи государства в экономической сфере, свидетельствует об отсутствии объективных предпосылок существования двух видов унитарных предприятий. Поскольку нахождение имущества в публичной собственности обусловлено потребностью удовлетворения публичных интересов, постольку заложенная в Концепции развития гражданского законодательства идея об отказе от унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения соответствует задаче создания эффективной системы осуществления права публичной собственности в Российской Федерации. Единство задач, решаемых на всех уровнях публичного управления, обусловливает необходимость сохранения казенных предприятий для всех форм публичной собственности; при этом правовой статус данных субъектов требует определенной модификации, направленной на гармонизацию данной правовой формы с сущностью отношений опосредованного осуществления публичной собственности.

5. Конститутивные параметры правового статуса казенного предприятия как юридического лица должны предопределяться функциональным назначением данной организационно-правовой формы, которое заключается в обеспечении опосредованного осуществления права публичной собственности.

Позитивное право не в полной мере учитывает данное обстоятельство, что приводит к известным коллизиям между сущностью казенного предприятия как субъекта управления публичным имуществом и его юридической конструкцией как коммерческого юридического лица.

Отнесение казенных предприятий к числу коммерческих организаций является ошибкой законодателя; созданная таким образом правовая форма унитарного предприятия оказывается основанной на двух, состоящих в известной степени противоречия, началах – идея управления государственным и муниципальным имуществом реализуется в форме профессионального субъекта предпринимательской деятельности. Допуская возможность их предпринимательская деятельность по сути своей является частнообщественной, мы не должны, тем не менее, утратить определяющее сущность такой формы сочетание частного и публичного начал. В предпринимательской деятельности, основанной на частной форме собственности, превалирует собственный интерес предпринимателя, его стремление к получению дохода;

реализация им общественных интересов имеет место постольку, поскольку она соответствует мотивации извлечения прибыли в результате производства востребованной на рынке продукции (работ, услуг). Наоборот, субъект, хозяйственной сфере, может извлекать прибыль лишь в той мере, в которой это не противоречит общественным интересам, которыми обусловлено нахождение соответствующего имущества в публичной собственности; в плоскости правового статуса казенного предприятия как юридического лица это проявляется в наделении его специальной правоспособностью. Закрепленный Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» перечень случаев создания казенных предприятий очерчивает сферы деятельности, совокупность которых определяет границы «абстрактной»

правоспособности казенного предприятия, воспринятой на уровне правовой модели; применительно к конкретному казенному предприятию содержание специальной правоспособности определяется категориями «целей и задач», закрепленных в уставе юридического лица; последние не могут выходить за соответствующих положений устава недействительными.

Изложенное подтверждает справедливость высказанного в юридической литературе мнения о необходимости легального признания казенных предприятий некоммерческими организациями, что позволит преодолеть противоречие между их сущностью как организаций управления публичной собственностью и формальным признанием их профессиональными предпринимателями.

6. Анализ признаков казенного предприятия как юридического лица, основанного на публичной форме собственности, позволил обосновать ответственности, направленного на обеспечение функционирования данного правового института на основе баланса интересов собственника, казенного предприятия-должника и его кредиторов, включающего наряду с ограничением ответственности казенного предприятия находящимися в его распоряжении денежными средствами, изменение правового режима субсидиарной ответственности собственника имущества казенного предприятия, которая должна строиться на общих принципах субсидиарной ответственности, закрепленных в статье 399 ГК РФ.

публичного имущества в форме казенных предприятий, проявляются в двух собственности осуществляется в отношениях между казенным предприятием и третьими лицами; будучи наделено производным ограниченным вещным правом на публичное имущество, предприятие выступает как формально самостоятельный субъект, скрывая под своей маской реального обладателя экономической власти. Вторая группа отношений собственности складывается складывающие в этой сфере отношения собственности не отвечают сформулированным в цивилистической доктрине признакам имущественных отношений. Рассмотрение правовой природы последних через призму управленческой концепции собственности (С.А. Зинченко) позволяет обосновать вывод о том, что они представляют собой организационные отношения собственности. В этих отношениях возможности собственника состоят не в непосредственном воздействии на вещь, выступающую объектом вещного права, а в возможности своей волей влиять на поведение другого лица; определяя в известной степени поведение последнего, собственник тем самым воздействует на вещь, но воздействует на нее опосредованно.

Организационное отношение собственности, таким образом, имеет два объекта: непосредственный и опосредованный. В качестве первого выступает поведение лица, находящегося в организационных отношениях собственности в качестве «подчиненного» субъекта; опосредованным объектом является имущество казенного предприятия.

8. Правовой статус собственника имущества казенного предприятия образован совокупностью прав двух видов – права, содержание которых образует возможность непосредственного воздействия на имущество предприятия (изъятие излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества) и права, содержание которых образует возможность воздействия на имущество предприятия опосредованно через воздействие на поведение последнего. Анализ содержания прав второго вида свидетельствует о том, что их совокупность опосредует осуществление всех без исключения функций управления в рамках системы взаимодействия «собственник – казенное предприятие». При этом каждое из обозначенных ГК РФ прав не имеет самостоятельного значения, ибо не может быть вырвано из общей системы управления без ущерба для последней в целом. Сказанное является предпосылкой для вывода о том, что определенные законом возможности собственника, посредством которых он осуществляет воздействие на казенное предприятие, не обладают качеством самостоятельных субъективных прав, но являются элементами единого правомочия управления. Поскольку правовая природа отдельного элемента данного правомочия не может быть иной, нежели правовая природа консолидирующего их совокупность целого, а каждое из образующих данное правомочие элементов основано на праве собственности публичного образования на имущество казенного предприятия, постольку очевидным является вывод о том, что правомочие управления входит в содержание этого права собственности.

Таким образом, рассмотрение права оперативного управления как правовой формы расщепленной собственности через призму управленческой концепции собственности позволяет сделать вывод о том, что в содержание права собственности на имущество казенного предприятия входит правомочие управления. Содержание данного правомочия проявляется в юридически обеспеченной возможности собственника воздействовать на свое имущество координирующим и контролирующим воздействием на поведение иного субъекта – казенного предприятия.

9. Обосновано, что в основе возникновения права оперативного управления на имущество, закрепляемое за казенным предприятием собственником, должен лежать сложный юридический состав, который образован совокупностью двух элементов: решение собственника о передаче имущества в оперативное управление и вещный договор между собственником и предприятием, опосредующий передачу имущества в оперативное управление; назначение последнего в правовом механизме закрепления публичного имущества за казенным предприятием состоит в обеспечении интересов последнего при принятии имущества в оперативное управление. С точки зрения правового режима заключения данный договор является обязательным для каждой из сторон, однако за казенным предприятием должно быть признано право отказаться от заключения этого договора в части того имущества, которое по своему назначению или состоянию не пригодно для достижения поставленных перед казенным предприятием уставных целей.

10. В целях соблюдения интересов публичного собственника при приобретении казенным предприятием имущества у третьих лиц необходимо создание правового механизма контроля за совершением последним соответствующих сделок, за исключением сделок, которые совершаются в процессе обычной хозяйственной деятельности, путем включения в процедуру волеформирования предприятия института предварительного согласия собственника на приобретение имущества; при этом согласие собственника должно выражать его волю не только в отношении допустимости совершения предприятием соответствующей сделки, но и ее условий. В случае приобретения имущества без согласия собственника (последнее может выражаться как в его отсутствии, так и в совершении такой сделки на иных, нежели определенные собственником условиях приобретения) публичный интерес может быть защищен посредством использования правового института недействительности сделки с применением двусторонней реституции.

Принимая во внимание необходимость гармонизации задач обеспечения стабильности гражданского оборота и эффективной защиты прав и законных интересов его субъектов, полагаем, что недействительность сделки по приобретению казенным предприятием имущества без согласия собственника должна строиться по модели оспоримой сделки; правом на оспаривание сделки должны быть наделены казенное предприятие и собственник его имущества как субъекты, предназначение которых заключается в осуществлении публичных интересов, в обеспечение которых установлено соответствующее ограничение. Решению указанной задачи также будет способствовать легальное закрепление выраженной в пункте 5.1.4 Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации 2009 года идея о возможности последующего одобрения собственником соответствующей сделки, что должно исключать признание ее недействительной.

11. Анализ действующего законодательства обнаруживает проблему правового механизма отчуждения имущества казенным предприятием в пользу третьих лиц. Закон об унитарных предприятиях прямо не устанавливает пределы и критерии усмотрения собственника имущества казенного предприятия при выражении согласия или, наоборот, отказе в согласовании отчуждения последним имущества. Определенные «контуры» таких пределов можно обнаружить в пункте 3 статьи 18 указанного закона, закрепляющей запрет на отчуждение или распоряжение иным способом закрепленным за казенным предприятием имуществом, если это приводит к невозможности осуществления уставных видов деятельности; полагаем, что для создания эффективного механизма обеспечения целевого назначения публичного имущества этой нормы не достаточно. Задача обеспечения баланса публичных и частных интересов при отчуждении казенным предприятием имущества в пользу третьих лиц требует изменения механизма совершения казенным предприятием соответствующих сделок по следующим направлениям.

Существующий порядок распоряжения имуществом казенного предприятия с согласия собственника должен быть сохранен только в отношении движимого имущества; в отношении недвижимости правомочие распоряжения должно быть исключено из содержания права оперативного управления данного субъекта. Вне зависимости от конкретной причины, обусловившей потребность предприятия в отчуждении недвижимого имущества, последняя свидетельствует о том, что казенное предприятие полагает утраченным хозяйственный интерес в таком имуществе; в случае, если воля предприятия не противоречит интересу публичного собственника, последний должен изъять это имущество в казну с последующей передачей другому субъекту – государственной или муниципальной организации при сохранении права публичной собственности либо в частную собственность в установленном законом правовом режиме приватизации государственного и муниципального имущества.

12. Как воля уполномоченного органа собственника, так и воля казенного предприятия на возврат имущества из оперативного управления, а равно их совпадающая совокупность могут быть приняты во внимание только при условии, что они гармонизированы с теми публичными интересами, удовлетворение которых входит в задачи конкретного казенного предприятия.

Сказанное позволило определить подходы к формированию правового механизма возврата имущества из оперативного управления по воле или с учетом воли казенного предприятия. Последнее вправе возвратить принадлежащее ему на праве оперативного управления имущество собственнику, а равно предприятие и собственник вправе заключить договор о таком возврате только в том случае, если возвращаемое имущество по своему состоянию или назначению не пригодно для достижения поставленных перед казенным предприятием целей.

13. Федеральным законом об унитарных предприятиях предусмотрена обязанность предоставления казенным предприятием отчетности в уполномоченные органы исполнительной власти; из буквального содержания подпункта 9 пункта 1 статьи 20 указанного закона следует, что последние наделены полномочием по ее утверждению. Между тем, ни законом, ни подзаконными актами не установлены основания и критерии утверждения или не утверждения такой отчетности, что сводит ее роль преимущественно к реализации учетно-информационной функции. Полагаем, что нормативное определение оснований, а равно правовых последствий не утверждения отчета (в частности, в виде ответственности руководителя казенного предприятия) позволит создать юридические предпосылки эффективной реализации правовым механизмом отчетности казенного предприятий не только учетноинформационной функции, но и функции контроля.

14. В современных условиях одной из самых эффективных форм экономического контроля является аудиторская проверка. В целях повышения эффективности реализации государственной и муниципальной собственности в опосредующих управление закрепленным за казенными предприятиями имуществом организационных отношениях необходимо включение в правовой механизм контроля за деятельностью всех казенных предприятий института обязательного аудита; осуществление последнего на основе принципа независимости аудиторской организации как от публичного собственника, так и казенного предприятия является фактором обеспечения баланса интересов указанных субъектов. Для легальной реализации данного положения необходимо пункт 1 статьи 26 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» изложить в следующей редакции:

«1. Бухгалтерский учет и финансовая (бухгалтерская) отчетность казенного предприятия подлежат ежегодной обязательной аудиторской проверке аудиторскими организациями».