«РАЗДЕЛ III. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОСНОВАНИЯ И ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ 1990-Х ГОДОВ И НАЧАЛА ХХI ВЕКА Глава 7. Федеральное законодательство как фактор образовательной политики первого ...»

При разработке Закона учитывались и факторы ситуационного характера, более того, один из вариантов законопроекта предусматривал его действие в течение 1996 гг. Наряду с крайне низким уровнем оплаты труда, к числу таких факторов относится порядок аттестации педагогов, введённый в 1990-х гг. и почти не учитывающий трудового стажа. Оценка результативности педагогического труда по категориям и связанным с ними разрядам Единой тарифной сетки (ЕТС) имела целью обеспечение возможностей более динамичной трудовой карьеры и материального стимулирования молодых способных учителей.

Однако побочным эффектом её было значительное обесценение педагогического опыта, связанного со стажем работы. Вследствие этого в середине 1990-х гг. около 30 тысяч опытных педагогов в возрасте 45 - 50 лет ежегодно уходили на более лёгкую, нетворческую и к тому же нередко более высоко оплачиваемую работу, где за ними сохранялось и право на получение пенсии за выслугу лет. Рассматриваемый Закон призван был положить конец этой тенденции и во многом задачу выполнил.

До принятия в 2001 г. Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» официальные документы Правительства РФ предполагали, что (1) пенсия за выслугу лет должна выплачиваться педагогам за счёт профессиональной пенсионной системы и (2) лишь тем, кто прекратил работу по специальности. Напротив, Комитет по образованию и науке Госдумы второго и третьего созыва настаивал на том, что более логичным было бы выплачивать пенсию тем педагогам, которые продолжают работать по специальности (в крайнем случае – при неполной нагрузке).

Параллельно в текст национальной доктрины образования в Российской Федерации, утверждённый Постановлением Правительства РФ № 751 от 04.10.2000, Установлено Постановлением Совмина СССР от 17.12.1959 № 1397, отменено пунктом 5 Постановления ЦК КПСС, Совмина СССР и ВЦСПС от 15.07.1964 № 620.

вошло предложение о замене для работающих педагогов пенсии за выслугу лет надбавкой за соответствующий стаж работы. Однако даже при условии, что размер надбавки более или менее соответствовал бы размеру пенсии за выслугу лет, во-первых, надбавку пришлось бы выплачивать за счёт средств региональных и (или) местных бюджетов, не освободившихся в тот период от задолженности по выплате заработной платы и в большинстве остающихся дотационными до настоящего времени. Во-вторых, заменяя пенсию за выслугу лет в её стимулирующей функции, надбавка не может реализовать функцию компенсации частично утраченной трудоспособности, поскольку увеличивается и уменьшается прямо пропорционально учебной нагрузке и, следовательно, для педагогов, работающих при неполной учебной нагрузке, надбавка окажется меньше, чем пенсия за выслугу лет в аналогичной ситуации.

По этим причинам сохранение пенсии за выслугу лет работающим педагогам представляется предпочтительнее, хотя в 1964 г. законодатель уже принимал решения, аналогичные современным правительственным концепциям, заменив пенсии за выслугу лет превосходящими их надбавками за педагогический стаж.

Крупным достижением парламентариев стало сохранение права педагогов на досрочную пенсию (взамен пенсии за выслугу лет) при продолжении работы по специальности в принятом Федеральном законе «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» от 17.12.2001№ 173-ФЗ. Стремление во что бы то ни стало провести этот закон привело к тому, что, вопреки правительственным концепциям, представляющий Президента в Федеральном Собрании по данному законодательному акту М. Зурабов согласился сохранить в этом отношении статус-кво и выполнил своё обещание. Более того, удалось даже распространить право на досрочную пенсию на медицинских работников, занятых лечебной деятельностью в городах, правда, при стаже в 30 лет.

Следует иметь в виду, что установленная рассматриваемым федеральным законом страховая часть досрочной трудовой пенсии педагогического работника с 2013 г. будет постоянно уменьшаться (статья 32). Однако даже если защитникам интересов образования в парламенте в силу политических причин не удастся пролонгировать эту норму, есть все основания полагать, что закон «О выплате пенсии за выслугу лет работникам образования, занятым педагогической деятельностью в школах и других учреждениях образования для детей» в основном выполнил свою роль, хотя в этом случае его придётся признать уже не «тумблерным» законодательным актом, но законом ситуационного назначения.

4.3. Федеральный закон «О государственном стандарте общего образования»

Федеральный закон «О государственном стандарте общего образования» (далее – Закон или закон «О школьном стандарте») – третий по срокам внесения в Госдуму законопроект «тумблерного» типа.

Государственные образовательные стандарты: смысл и назначение Идея государственных образовательных стандартов была заимствована разработчиками первой редакции Закона РФ «Об образовании» (1992 г.) не из отечественного (советского) прошлого, но из опыта индустриально развитых стран с децентрализованной системой образования. При этом, по замыслу разработчиков базового закона, государственные образовательные стандарты должны были выполнить следующие основные задачи.

Во-первых, установить обязательный минимум содержания образования и требования к уровню подготовки выпускников, а тем самым – юридический критерий контроля его качества. Без стандартов невозможна государственная аттестация обучающихся и образовательных учреждений.

Во-вторых, сохранить единство образовательного пространства в такой крупной, многообразной и многонациональной стране, как Россия, а также обеспечить возможность нострификации (установления эквивалентности) документов об образовании с другими государствами.

В-третьих, стандарты призваны обеспечить преемственность различных уровней образования. С этой точки зрения самая острая проблема в настоящее время – несоответствие учебных программ в средней школе и программ вступительных экзаменов в вузы. Введение школьных стандартов не гарантирует решения этой проблемы, но при правильных управленческих действиях способно его приблизить.

В-четвёртых, защитить здоровье обучающихся путём установления максимальной учебной нагрузки. Стоит заметить, что простое сокращение числа учебных часов, к которому нередко сводятся дискуссии по этой проблеме, ставит больше вопросов, чем решает: дети оказываются предоставленными улице и телевидению (неизвестно, что хуже), снижаются нагрузки и зарплаты педагогов и т.п. Много перспективнее механического сокращения выглядит разнообразие: в стране немало школ, где, наряду с обычными предметами, много времени уделяется труду, искусству, физкультуре и спорту377.

В-пятых, стандарты предназначены и для реализации воспитательной функции образования. Именно эта функция труднее всего поддаётся законодательному регулированию, хотя закон определяет образование как процесс воспитания и обучения, отдавая тем самым названной функции приоритет. Стандарты, в частности, по гуманитарным дисциплинам – один из немногих законодательных инструментов её реализации.

В-шестых, стандарты должны стать основой бюджета образования. По действующему законодательству, они увязаны с нормативами финансирования образовательных учреждений различных типов, видов и категорий. Ссылаясь на отсутствие стандартов, Правительство РФ ни разу с 1993 г. не представило в парламент расчётных нормативов финансирования образовательных учреждений, хотя, согласно Закону РФ «Об образовании» в редакциях 1992 и 1996 гг. такие нормативы должны были ежегодно утверждаться одновременно с федеральным бюджетом.

Вместе с тем выше уже отмечалось, что стандарт, как и современные механизмы управления образованием вообще, – это оружие обоюдоострое378. Перечисленные выше позитивные функции он может выполнить лишь при условии, что будет полноценным в количественном (учебные часы) и содержательном плане. Неполноценный стандарт, напротив, способен привести к снижению качества образования и уровня его финансирования. Схема проста и правительство пыталось апробировать её дважды: в период так называемого «Очередного этапа реформирования образования» (1997-1998 гг.) и принятия документа «О приоритетных направлениях развития образовательной системы Российской Федерации». Напомним суть этой схемы: минимум содержания образования понимается буквально (например, сводится к функциональной грамотности);

соответственно, до предела сокращается количество учебных часов; всё, что сверх того, переводится на платную для гражданина основу. Понятно, что такой стандарт способен принести только вред.

Забегая вперёд, следует признать, что большинство перечисленных задач с принятием нового закона о стандарте (ФЗ от 01.12.2007 № 309) реализованы не будут. Его с полным правом можно назвать законом упущенных возможностей.

Как известно, лицеисты пушкинской поры имели ежедневно семь уроков (из них два – до завтрака).

Однако идея избавлять их от «перегрузок» никому не приходила в голову, ибо теоретические занятия в лицее чередовались с гимнастикой, верховой ездой, фехтованием, танцами, а у некоторых – музыкальными занятиями (кстати, единственным видом «платных услуг» во всей лицейской программе). Поистине новое – это хорошо осмысленное старое.

История законопроекта: от неожиданного гибрида к ожидаемому финалу С юридической точки зрения необходимость введения государственных образовательных стандартов определялась первой редакцией Закона РФ «Об образовании», принятой летом 1992 г. Статья 32 этого закона отнесла разработку и утверждение образовательных программ к компетенции образовательного учреждения, а министерским образовательным программам отвела лишь роль примерных. В такой ситуации государственные образовательные стандарты – единственный механизм регулирования содержания программ на федеральном уровне.

Учитывая, с одной стороны, особую важность школьного образования как базисного, а с другой – установленную Конституцией обязательность основного общего образования (неполной средней школы), первая редакция Закона требовала, чтобы стандарт основного общего образования утверждался высшим органом государственной власти в Российской Федерации (в то время – Съезд народных депутатов России).

Поскольку после 1993 г. в стране был создан двухпалатный парламент, во второй редакции Закона утверждение государственного стандарта основного общего образования было передано на уровень федерального закона.

Первый законопроект на тему о государственном стандарте основного общего образования был внесён в 1997 г. группой членов Совета Федерации и двумя депутатами Государственной Думы второго созыва, включая автора. Законопроект подготовил большой коллектив сотрудников Российской академии образования во главе с В.С. Ледневым и М.В. Рыжаковым. Незадолго до того он выиграл конкурс, проводившийся Министерством образования. Законопроект группы Леднева включал множество содержательных норм, а также предложения, определяющие основное содержание материала и требования к уровню подготовки выпускников по образовательным областям и учебным предметам.

Любой закон «О школьном стандарте» дискуссионен, причём тем более, чем больше в нём содержания. Однако особенность кампании, развёрнутой в печати против данного законопроекта, заключалась в её политическом характере379.

Стремясь достичь согласия в педагогическом сообществе, Председатель Комитета по образованию и науке Госдумы второго созыва И. Мельников и автор этих строк в 1998 г. попытались объединить усилия двух основных групп разработчиков школьных стандартов (В. Леднева и В. Фирсова), однако это не удалось. В итоге в условиях серьёзных разногласий в образовательном сообществе руководители думского комитета не решились проводить закон через парламент, хотя имели для этого все возможности.

Вероятно, это было ошибкой, а правильное решение состояло в том, чтобы принимать закон без предметных приложений.

В 2000 г. законопроект, затрагивающий проблемы школьного стандарта, внесли депутаты фракции «Яблоко» под претенциозным названием «О конституционных гарантиях прав граждан в области общего образования». Помимо стандартов, проект был призван регулировать механизмы финансирования образования и оплаты труда педагогических работников. Оставляя в стороне содержание законопроекта в целом380, отметим лишь несколько ключевых идей, связанных с концепцией образовательного стандарта для средней школы.

Журналисты газет («Комсомольская правда», «Московский комсомолец») объявили законопроект проявлением «заговора коммунистов», хотя среди 15 субъектов права законодательной инициативы членов КПРФ было только 2, но традиция есть традиция: как и в конце 1930-х гг., конкуренты из иных научных школ теоретические разногласия перенесли на почву политической борьбы.

См. об этом, например: Смолин О.Н. Доклад и заключительное слово на парламентских слушаниях «О проекте федерального закона «О конституционных правах граждан на общее образование» // Смолин О.Н. Излом: иное было дано? Проблемы революции, демократии и образовательной политики в социально-политическом процессе 90-х годов. М.: ООО «ИПТК «Логос» ВОС», 2001. – С. 247-255.

1. При разработке образовательных стандартов и программ сотрудничавшие в тот период с «Яблоком» теоретики (А. Пинский и др.) предлагали во главу угла поставить функциональную грамотность381. Рациональным содержанием этой идеи было усиление практической направленности образования. Как уже отмечалось, по данным сравнительных международных исследований, именно по способности применять знания, по практическим умениям (компетентностям) российские школьники заметно отстают от большинства сверстников из индустриально развитых стран.

Однако введение в России американской модели школьного обучения, ориентированной, главным образом, на функциональную грамотность, – модели, отставание которой уже признано и американским руководством, – способно лишь ухудшить качество образования в отечественной школе, причём вопреки собственным традициям и современным мировым тенденциям.

Так, по свидетельству Майкла Барбера (советника бывшего премьер-министра Великобритании Тони Блэра), одна из главных задач британской образовательной политики в среднесрочной перспективе состоит в повышении уровня знаний школьников в средних классах и, соответственно, в усложнении школьных программ. Аналогичные задачи были поставлены перед американской системой образования президентами Б. Клинтоном и Дж. Бушем. Как уже отмечалось, и в досоветское, и в советское время достоинствами российской системы образования были фундаментальность и качество знаний, а также ориентация на воспитание гражданственности и духовности. Усиление практической направленности школьного образования должно осуществляться не взамен этих достоинств, но в дополнение к ним.

2. Депутаты фракции «Яблоко» фактически представили в Государственную Думу проект закона не о государственном образовательном стандарте, но о том, кто и как должен этот стандарт принимать382.

3. Законопроект предполагал возможность замены в основной школе учебных предметов интегрированными курсами, что фактически уничтожало стандарт. Любая школа смогла бы по своему «проинтегрировать» курсы в рамках, например, образовательной области «естествознание»: одна сделала бы крен в сторону биологии, другая – химии, третья – физики, а четвёртая – географии. В результате трудно представить, как учащиеся смогли бы переходить из одной школы в другую, сдавать экзамены в профессиональные учебные заведения, а школы – обеспечивать более или менее одинаковый образовательный уровень выпускников.

Есть основания полагать, что идея интегрированных курсов в законопроекте была непосредственно связана с идеей приоритета функциональной грамотности в программе «Яблока» 1999 г. Очевидно, что функциональная грамотность вполне возможна и без глубокого изучения фундаментальных законов различных наук – достаточно общего знакомства на обзорных уроках, например, с теми областями естествознания, которые на бытовом уровне могут быть полезны каждому.

19 сентября 2000 г. проект ФЗ «О конституционных гарантиях граждан в области общего образования» обсуждался на парламентских слушаниях, но поддержки профильного Комитета и большинства участников не получил.

Однако история законопроекта не прекратилась и получила продолжение. После того, как в послании Федеральному Собранию Президент России В. Путин заявил о необходимости принятия федеральных образовательных стандартов и на этой основе – федеральных нормативов финансирования образования, летом 2001 г. под эгидой Министра образования РФ В.М. Филиппова была создана совместная рабочая группа с участием представителей обеих палат парламента и различных думских фракций, включая председателя профильного думского комитета И.И. Мельникова, будущего председателя Программа Объединения ЯБЛОКО в области образования. М., Объединение ЯБЛОКО: Комиссия по образованию, 1999. – С. 20.

Подробнее см. § 1 главы того же комитета А.В. Шишлова и автора этих строк. На основе двух законопроектов:

«О государственном стандарте основного общего образования» и «О конституционных гарантиях прав граждан на общее образование» группа подготовила третий, дав ему название «О государственном стандарте общего образования»383.

Объединённый законопроект оказался гораздо более содержательным, чем проект депутатов фракции «Яблоко», но гораздо более рамочным, чем проект группы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

Несмотря на концептуально-содержательную «чистку», которой подверглись исходные законопроекты в министерской рабочей группе, гибридный проект ФЗ «О государственном стандарте общего образования» был принят в первом чтении в более или менее приемлемом для образовательного сообщества виде. В него удалось, в частности, внести следующие положения:

• 11-летний срок обучения в средней школе. Это не означает, что в случае принятия закона «двенадцатилетка» стала бы невозможной. Однако, если правительство вознамерилось бы её вводить, это пришлось бы делать путём внесения соответствующего федерального закона. А значит – представить парламенту финансовые расчёты, программу создания материально-технических условий, информацию о готовности новых учебников и т.д.;

• перечень образовательных областей и учебных предметов, соответствующий отечественной традиции и мировой практике. Тем самым предполагалось положить конец попыткам замены систематизированных предметных курсов упрощёнными интегрированными аналогами (о чём уже говорилось выше);

• полноценное количество часов, не позволяющее сократить финансирование государственного стандарта общего образования (11 500 при шестидневной учебной неделе и 10 500 – при пятидневной) и т.п.

Подготовка законопроекта ко второму чтению длилась в Госдуме третьего созыва до окончания срока её полномочий и не случайно, ибо в процессе работы сталкивались две противоположные тенденции. Депутаты профильного парламентского Комитета стремились наполнить проект новыми нормами, сделать его более содержательным, а представители правительства (точнее Минфина) и Главного государственного правового управления (ГГПУ) президента, напротив, последовательно выхолащивали всё существенное, что удалось включить в закон при первом чтении. Одобренные комитетом поправки к законопроекту содержали, в частности, следующие важные новации.

Во-первых, механизм нормативного финансирования образования был прописан более подробно, чем в действующем базовом Законе, причём таким образом, чтобы уменьшить возможность злоупотреблений со стороны финансовых органов384.

Во-вторых, поскольку в первом чтении в законопроект не были включены нормы, определяющие содержание школьного образования, комитет стремился ограничить Проект федерального закона «Об основных положениях, о порядке разработки и утверждения государственных образовательных стандартов общего образования» внесён в Государственную Думу 20.07.2001 депутатами Государственной Думы А.В. Шишловым, О.Н. Смолиным, И.И. Мельниковым, С.В. Иваненко, С.С. Митрохиным, А.М. Шелеховым, В.Н. Ивановой, Т.В. Плетнёвой, Ф.Г. Зиятдиновой и членом Совета Федерации В.В. Сударенковым. Снят с рассмотрения Госдумой четвёртого созыва 25.04. Напомню читателю, что нормативы, как и стандарты, могут быть «палкой о двух концах». Если исполнительная власть будет руководствоваться принципом действующего Закона РФ «Об образовании»

«бюджеты – под нормативы», учебные заведения получат больше денег, педагоги – более высокую зарплату, а учащиеся – достойные условия обучения. Если же возобладает принцип «нормативы под бюджет», результаты окажутся прямо противоположными: современные ничтожные деньги будут механически поделены на количество учащихся «душ» по известной формуле: «Вот тебе три рубля – и ни в чём себе не отказывай»!

Подробнее см.: Смолин О.Н. Закон о школьном стандарте: есть повести печальнее на свете…// Народное образование. – 2004. – № 4.

возможности произвольных субъективистских решений со стороны чиновников не только финансовых органов, но и профильного министерства.

Очевидно: государственные образовательные стандарты, как и управление образованием вообще, должны быть делом государственно-общественным. Их разработка – прерогатива не только и не столько министерских чиновников и членов парламента, сколько самого образовательного сообщества. Именно поэтому Комитет Госдумы по образованию и науке настаивал на том, чтобы подготовка и принятие школьного стандарта осуществлялись при участии Российской академии образования, Российской академии наук, Российского союза ректоров, других общественных и государственнообщественных объединений, главной уставной целью которых является содействие образованию, а также экспертов, предложенных профильными парламентскими комитетами.

В-третьих, профильный Комитет Госдумы третьего созыва попытался изменить саму концепцию государственных образовательных стандартов, усилив её защитную функцию. Согласно действовавшему до 2007 г. закону, в структуру стандарта должны были входить обязательный минимум содержания образования, максимальная учебная нагрузка и требования к подготовке выпускников. Было предложено добавить к этим характеристикам образовательного процесса ещё и стандарт на образовательные условия.

Смысл предложенного нововведения предельно прост: государство не имеет права требовать высокого качества обучения, пока не предоставило школе необходимого материально-технического и финансового обеспечения. К сожалению, правительство не раз демонстрировало попытки исполнять Закон РФ «Об образовании» по частям: в том, что касается требований к работе образовательных учреждений и педагогов, – в полном объёме, а в том, что касается условий для них, включая оплату труда, – по известному «остаточному принципу». Расширяя понятие образовательного стандарта за счёт условий получения образования, законодатели попытались исключить возможность такого «очень частичного» исполнения закона. Позднее эта идея была использована Минобрнауки, однако в весьма усечённой форме385.

Все эти важные положения были вычеркнуты из текста законопроекта по требованию Минфина и ГГПУ президента. Более того, само Министерство образования настояло на том, чтобы исключить из него количество часов, которые должен финансировать бюджет субъекта Федерации, а также перечень учебных предметов. В результате закон оказался почти совершенно «опустошённым».

Учитывая курс правительства, расклад сил в Третьей Государственной Думе, а также возможность президентского вето, Комитет по образованию и науке был поставлен перед выбором: либо принимать закон в предельно усечённом виде, либо не принимать его вовсе.

Правда, уже после радикальной «чистки» Закона, произведённой Минфином и Главным ГПУ президента, автору удалось согласовать с руководством профильного комитета и Министерства образования и включить в текст, подготовленный ко второму чтению, две «защитные» нормы. Первая была призвана защитить право ребёнка на систематическое образование в основной школе. Цитирую пункт 3 статьи законопроекта:

«На ступени основного общего образования замена таких учебных предметов, как «русский язык», «литература», «история», «математика», «физика», «химия», «география» и «биология», интегрированными курсами или образовательными областями не допускается».

Вторая норма имела целью защиту от чрезмерной «стандартизации» права на эксперимент (пункт 5 статьи 11):

«Общеобразовательное учреждение вправе осуществлять учебный процесс в соответствии с экспериментальной образовательной программой в порядке, определенном Правительством Российской Федерации».

Однако даже с учётом приведённых положений количество оставшихся в законе норм прямого действия, защищающих права обучающихся и педагогов, можно, пожалуй, пересчитать по пальцам одной руки. Не случайно ГГПУ президента настояло в конце концов и на изменении названия закона, предложив следующий вариант: «Об основных положениях, о порядке разработки и утверждения государственного образовательного стандарта общего образования» (по тексту, подготовленному ко второму чтению). С этим, учитывая реальный «секвестр» содержания документа, пришлось согласиться и профильному комитету Третьей Думы.

После выборов в Государственную Думу четвёртого созыва и реорганизации Минобразования России в Минобрнауки ситуация существенно изменилась. В частности, ряд предложений об изменении структуры государственного образовательного стандарта были включены в подготовленный Министерством образования и науки и рассмотренный на заседании Правительства Российской Федерации 9 декабря 2004 г. документ «О приоритетных направлениях развития образовательной системы Российской Федерации». А под «занавес» работы Четвёртая Госдума по предложению правительства и вовсе сняла с рассмотрения законопроект «О школьном стандарте».

Подводя итоги, следует отметить, что в результате «зачистки» текста (т.е. многократных его согласований с правительством и Главным ГПУ президента) закон «О школьном стандарте» был «урезан» до того, что его инициаторам стало трудно узнать результаты своей многолетней работы. Поэтому его снятие с рассмотрения Госдумой четвёртого созыва 25.04.2007 не стало бы драмой образовательной политики, если бы не расчистило путь новому, много более проблематичному закону386.

4.4. Федеральный закон «О порядке определения размеров средней ставки и должностного оклада работников образовательных учреждений»

Федеральный закон «О порядке определения размеров средней ставки и должностного оклада работников образовательных учреждений» (далее – Закон или Закон «О средней ставке…») – вторая по времени после Федерального закона «О выплате пенсии за выслугу лет...» попытка принятия законодательного акта «тумблерной» группы в развитие Закона РФ «Об образовании». Ему предшествовали следующие попытки решения вопроса оплаты педагогического труда в России.

1. Указ № 1, подписанный президентом Б.Н. Ельциным 11.06.1991 и установивший средние ставки:

• для профессорско-преподавательского состава высших учебных заведений – в 2 раза выше уровня средней заработной платы в промышленности;

• для учителей и других педагогических работников – не ниже средней заработной платы в промышленности;

• для учебно-вспомогательного и обслуживающего персонала – не ниже средней заработной платы аналогичных категорий работников в Указ, следовательно, установил три главных принципа, на основе которых должен был определяться уровень оплаты труда работников сферы образования:

во-первых, выделение этой группы работников среди других профессиональных отрядов бюджетной сферы ввиду провозглашённой тем же Указом приоритетности образования;

Подробнее см. § 5 главы во-вторых, признание оплаты труда работников в промышленности в качестве базовой величины для расчёта оплаты труда в сфере образования;

в-третьих, изменение пропорций в оплате труда между профессиональными отрядами таким образом, что педагогические работники образовательных учреждений должны были получить приоритет по отношению к работникам промышленности (ибо к средней заработной плате в промышленности приравнивалась не средняя заработная плата педагогов, но их средние ставки или должностные оклады), а работники технического и обслуживающего персонала образовательных учреждений – сравняться с соответствующими категориями работников промышленности.

Позднее именно эти принципы были заложены во все действовавшие до 2005 г.

законы, которыми регулируется данный вопрос, а также в соответствующие законопроекты и законы, не вступившие в силу.

2. Статья 54 Закона РФ «Об образовании» (в редакции 1992 г.), подтвердившая эти нормы и дополнительно определившая в пункте 2, что «педагогическим работникам образовательных учреждений минимальные ставки заработной платы и должностные оклады устанавливаются в размере, превышающем уровень средней заработной платы в Российской Федерации».

3. Постановления VI и VII Съездов народных депутатов РФ, поручившие, соответственно, Президенту РФ исполнение его собственного Указа, а Правительству РФ – выделение необходимых на его реализацию средств в бюджете 1993 г. 4. Федеральный закон от 13.01.1996 № 12-ФЗ, сохранивший в неприкосновенности положения статьи 54 базового закона вопреки требованиям правительства и президентскому вето.

Хотя внесение в Государственную Думу депутатами Совета Федерации первого созыва В.А. Строевым, А.А. Зенкиным и О.Н. Смолиным проекта ФЗ «О средней ставке...» хронологически предшествовало вступлению в силу базового закона в редакции Федерального закона от 13.01.1996 № 12-ФЗ, логически последний закон стал юридическим основанием борьбы за принятие федерального закона «О средней ставке...», которая развернулась в 1996 - 1999 гг.388, ибо его противники лишились возможности апеллировать к «давности срока» принятия статьи 54 базового законодательного акта.

Необходимость принятия Закона была обусловлена:

• тенденцией к обесцениванию педагогического труда (как и квалифицированного труда вообще), отчётливо проявившейся на протяжении двух последних десятилетий советского периода, но прежде всего – стремительным падением уровня реальной заработной платы педагогов в постсоветский период389;

• систематическим неисполнением соответствующих норм Указа № 1 Президента РСФСР, постановлений VI и VII Съездов народных депутатов России и базового Закона.

Отнюдь не решая всех проблем, попытка регулирования вопросов оплаты труда в сфере образования посредством специального законодательного акта обладала двумя преимуществами по сравнению с соответствующими статьями действующих нормативных правовых актов, снимая два характерных объяснения (или оправдания) представителей исполнительной власти насчёт того, почему Указ № 1 и базовый Закон не исполняются, и тем самым увеличивая вероятность реализации соответствующих правовых норм.

Подробнее см.: Смолин О.Н. Знание – свобода. Российская государственная образовательная политика и федеральное законодательство 90-х годов. Систематизированный сборник. – М.: ООО «ИПТК «Логос»

ВОС», 1999. – С. 164-165.

В 2000-2003 гг. эта борьба также продолжалась, но менее интенсивно, поскольку расклад сил в Госдуме третьего созыва делал бессмысленным попытки преодоления вето Президента.

Уровень заработной платы в сфере образования по отношению к оплате труда работников промышленности в 1990-98 гг. при некоторых колебаниях сократился с 65,2 до 50,6%. При этом и сама средняя заработная плата в стране в 1995 г. в реальном исчислении по отношению к 1985 г. упала более чем в 3 раза.

Во-первых, представителями различных структур исполнительной власти (в особенности финансовых) неоднократно высказывалась мысль о том, что вопросы оплаты труда педагогических работников не могут быть предметом законодательства в области образования, но должны регулироваться трудовым и иным специальным законодательством. Соответственно, и неисполнение статьи 54 Закона РФ «Об образовании» представлялось как результат несовершенства самого этого Закона.

Хотя подобная аргументация была по меньшей мере спорной и не могла использоваться в отношении упомянутого Указа президента, принятие Закона «О средней ставке» лишило бы её последних квазиюридических оснований.

Во-вторых, стандартным аргументом в защиту неисполнения Закона сразу после возникновения конфликта между федеральными законодательной и исполнительной властями в начале 1990-х гг. стала ссылка на то, что в законодательных актах обычно не «прописаны» механизмы реализации содержащихся в них норм. Данный аргумент имеет ещё меньше юридических оснований, чем предыдущий, а лучшим его опровержением как раз и должно было бы стать принятие специального Закона, подробно «прописывающего», какие органы власти, что, как и когда должны делать для того, чтобы нормы оплаты труда работников образования, установленные Указом № 1 и законом об образовании, были, наконец, исполнены.

Сказанное во многом определило концепцию и содержание проекта Федерального закона «О средней ставке». При этом концепция на протяжении разработки законопроекта и его прохождения через парламент оставалась практически неизменной, тогда как содержание подверглось существенной переработке, причём в лучшую сторону.

Во исполнение базового Закона и Указа № 1 президента Б.Н. Ельцина проект рассматриваемого Закона вменял в обязанность Правительству РФ:

• введение в действие специальной тарифной сетки по оплате труда работников образования;

• ежеквартальный её пересмотр в соответствии с уровнем заработной платы работников промышленности за предыдущий квартал (показатели инфляции второй половины 1990-х гг. требовали именно такой частоты индексации);

• поэтапное введение Закона в действие на основе постепенного увеличения базы для расчётов величины средней ставки педагогических работников образовательных учреждений от 70 до 100% величины средней заработной платы в промышленности.

Воспользовавшись тем, что в тексте письма Президента РФ при отклонении Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» не поднимались финансовые вопросы, разработчики этот закона в статье 30 воспроизвели нормы Указа № 1 и статьи 54 Закона РФ «Об образовании» в части оплаты труда работников высших учебных заведений (см. пункт 7 статьи 30 Закона в редакции от 22.08.1996). Причём в этот текст была включена и большая часть норм, предусмотренных законопроектом «О средней ставке» и определяющих механизм реализации перечисленных выше нормативных правовых актов (пункты 6, 8, 9 статьи 30 Закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в той же редакции).

В процессе доработки и обсуждения законопроекта «О средней ставке» дискуссии сосредоточивались, главным образом, на трёх узловых проблемах:

1) эффективность критерия, избранного для определения величины средних ставок в сфере образования;

2) соотношение интересов работников образования и работников других секторов бюджетной сферы;

3) финансирование.

Обратимся к этим проблемам.

1. Противники использования размера средней заработной платы в промышленности в качестве критерия для определения размеров средней ставки в сфере образования, как правило, опирались на следующие аргументы.

Аргумент первый: Указ Президента РСФСР № 1 готовился в условиях, когда подавляющая часть промышленности принадлежала государству и потому государство могло поддерживать определённое соотношение в уровнях оплаты труда. Напротив, массовая приватизация промышленных предприятий, согласно этой логике, изменила ситуацию коренным образом и сделала невозможным поддержание названного выше соотношения.

В действительности же характер отношений собственности в промышленности и уровень оплаты труда в образовании являются переменными, независимыми друг от друга. В России массовая приватизация совпала не только с абсолютным, но и с относительным падением уровня оплаты труда в сфере образования, тогда как в индустриально развитых странах уровень оплаты труда работников образования относительно работников промышленности был и остаётся достаточно высоким.

Соотношение уровней оплаты труда в образовании и в промышленности определяется не характером отношений собственности, но состоянием экономики в целом, переживаемой фазой её циклического развития и приоритетами социальной политики государства.

Аргумент второй: размер средней заработной платы в промышленности не является величиной постоянной, обычно увеличивается в последнем квартале года и снижается – в первом, а потому не может служить эффективным критерием для определения средних ставок в образовании.

Это замечание, не лишённое оснований, было учтено разработчиками Закона «О средней ставке», предусмотревшими при его подготовке ко второму чтению возможность циклических колебаний уровня средней заработной платы в промышленности в течение года. С этой целью в статью 1 Закона была введена следующая норма: «В случае снижения уровня средней заработной платы работников промышленности в Российской Федерации размеры средней ставки и должностного оклада работников образовательных учреждений сохраняются на прежнем уровне».

Таким образом, падение значений на кривой графика, выражающего уровень зарплаты в промышленности, никак не могло бы сказаться на её уровне в сфере образования. Напротив, если построить график изменения оплаты труда в этой сфере, то в случае принятия Закона он представлял бы собой не разновидность синусоиды, но кривую без впадин, периодически поднимающуюся вверх. При этом наибольших значений рост оплаты труда в сфере образования достигал бы в начале каждого года, поскольку именно в последнем квартале предыдущего года рост оплаты труда в промышленности обычно достигает наибольших значений.

Аргумент третий: средняя заработная плата в промышленности в качестве расчётной величины сравнительно легко поддаётся статистическим манипуляциям со стороны исполнительной власти. При этом противники Закона указывали на аналогичные манипуляции с величиной средней заработной платы в стране при расчёте индивидуального коэффициента пенсионера в соответствии с ФЗ № 113 от 21.07. «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий».

Однако средняя заработная плата по народному хозяйству в целом или по промышленности представляет собой величину, объективно складывающуюся на рынке труда, а манипулирование ею всегда очевидно для общественного мнения и в этом смысле крайне неудобно. Достаточно ввести в Закон термин «средняя начисленная заработная плата», чтобы возможности манипулирования со статистическими показателями были практически исключены. Напротив, минимальный размер оплаты труда, на протяжении многих лет устанавливавшийся в постсоветской России, до 2009 г. не соответствовал прожиточному минимуму, но даже минимальному набору продуктов питания и является величиной абсолютно произвольной. Установить же законом более высокие размеры минимальной оплаты труда без согласия Президента и Правительства России до начала работы Госдумы четвёртого созыва парламент был не в состоянии, а после формирования в конце 2003 г. проправительственного парламентского большинства, превышающего 2/3 состава палаты, этот вопрос и вовсе утратил актуальность.

2. Утверждения о возможном нарушении баланса интересов работников различных секторов бюджетной сферы, об изменении этого баланса в пользу работников образования за счёт медицинских работников, работников науки и культуры, хотя и не были абсолютно необоснованными, не давали серьёзных оснований для радикального изменения концепции Закона по следующим причинам:

• до принятия ФЗ от 22.08.2004 № 122 сфера образования не просто провозглашалась государством приоритетной в законодательном порядке, но оставалась единственной, где были установлены специальные нормативы оплаты труда на уровне закона. Иными словами, правовая база Закона «О средней ставке» не могла вызывать никаких сомнений;

• результатом принятия Закона должна была стать поддержка не только работников образования, но отчасти – работников науки, здравоохранения, культуры, ибо многие из них совмещают основную работу с преподаванием и в качестве преподавателей могли бы получить дополнительные доходы, а учащиеся и студенты обрели бы в этом случае новых сильных преподавателей – практиков из смежных областей деятельности;

• авторы рассматривали проект закона «О средней ставке» лишь как начало процесса повышения оплаты труда в бюджетной сфере в целом и не сомневались, что в случае его принятия последуют аналогичные решения в отношении работников других секторов бюджетной сферы.

3. «Цена» Закона, как и во всех аналогичных случаях, была главным объектом политической борьбы вокруг него. При этом оппоненты Закона (Минфин, Минтруд, представитель президента в Госдуме) оценивали её от 35 до 100 млрд. деноминированных рублей для бюджетов всех уровней (в ценах 1998 г.). Специалисты же Комитета по образованию и науки Госдумы – примерно вдвое ниже, указывая на следующие обстоятельства.

Во-первых, в рассматриваемом Законе речь шла не о средней заработной плате, но о средних ставках работников образовательных учреждений. Это, с одной стороны, могло повлиять на результаты расчётов в сторону их увеличения, ибо большая часть педагогов в постсоветский период работала и продолжает работать с перегрузкой, чтобы поддержать приемлемый уровень жизни. Однако, с другой стороны, устанавливая корреляцию средней заработной платы в промышленности со средними ставками в образовании, законодатель давал правительству значительную свободу манёвра при разработке специальной тарифной сетки, что позволяло существенно снизить «цену» Закона.

Во-вторых, разработчики Закона при подготовке ко второму чтению приняли решение о его поэтапном введении в действие в течение четырёх лет.

В-третьих, выступая против Закона, представители президента и правительства не учитывали, что, с одной стороны, по политическим причинам президент Б.Н. Ельцин не мог отменить свой собственный первый Указ, подкреплённый к тому же многочисленными публичными заявлениями. Попытка изменить концептуальный подход в определении социально-правового статуса работников образования, предпринятая в 1996 г. Указом президента Б.Н. Ельцина от 7 июля № 833, которым предполагалось в перспективе приравнять педагогов и медицинских работников к государственным служащим, закончилась неудачей, ибо 18.08.1996 был издан Указ № 1208, которым большинство предвыборных обещаний президента, оценивавшихся специалистами приблизительно в 50 трлн. неденоминированных рублей, были отменены (в том числе и Указ № 833). С другой стороны, как уже отмечалось, все попытки правительства отменить Указ № 1 посредством внесения изменений в статью 54 Закона РФ «Об образовании» либо иными способами в первое постсоветское десятилетие успехом не увенчались.

Поэтому практически единственным реальным путём разрешения правовой коллизии в условиях финансово-экономического кризиса и значительного числа судебных дел об уровне оплаты труда, выигранных педагогами, оставалось поэтапное введение в действие Указа № 1 и соответствующих ему статей базового закона. Именно на этот путь пытались направить исполнительную власть разработчики Закона «О средней ставке», однако встретились с типичной для революционного времени ситуацией, когда власть действовала вопреки своим собственным интересам. Закон был дважды отклонён Советом Федерации и один раз Президентом России по формальным основаниям.

Концептуальная продуктивность закона «О средней ставке» весьма неожиданно фактически была признана правительством РФ, которое в Программе модернизации российского образования до 2010 г.390 высказалось за отказ от единой тарифной сетки в пользу профессиональных систем оплаты труда, а также признало необходимость использовать критерий средней заработной платы в промышленности в качестве базы для расчёта оплаты труда педагогических работников в системе образования. Казалось бы, у Закона появился шанс быть принятым.

Однако сначала одобренный правительством документ «О приоритетных направлениях развития образовательной системы Российской Федерации» отменил целевую установку о выводе зарплаты педагогов на уровень её среднего размера в промышленности, а затем ФЗ от 22.08.2004 № 122 «вычистил» статью 54 Закона РФ «Об образовании» и статью 30 ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от всех норм, устанавливающих соотношение названных выше величин заработной платы.

В период полномочий Госдумы третьего созыва группа органов законодательной власти субъектов РФ обратилась в парламент с предложением о принятии федерального закона, который превратил бы педагогических работников в государственных служащих и тем самым поднял их статус. Подобная попытка «реанимировать» Указ президента Б.Н. Ельцина № 833 представляется, как минимум, спорной, ибо влечёт за собой утрату одного из немногих завоеваний постсоветского периода – академических свобод, превращая педагогов в «винтики» новой государственно-бюрократической машины.

С точки зрения защиты прав и социальных гарантий педагогических работников, несравненно предпочтительнее выглядит поддержанная ЦК профсоюза работников образования и науки и целым рядом парламентариев, включая автора этих строк, идея о приравнивании педагогических работников к государственным служащим по оплате труда и социальным гарантиям. Законопроект такого содержания под названием «О внесении изменений в статью 54 Закона Российской Федерации «Об образовании» был внесён 06.07.2006 в Госдуму группой депутатов (Б.А. Виноградов, Д.О. Рогозин, А.М. Бабаков, А.Н. Савельев, Т.В. Плетнёва). Однако отклонён большинством Государственной Думы 24 ноября 2006 г. Представляется, что основные идеи закона «О средней ставке», обеспечивающие определённый уровень оплаты педагогического труда в зависимости не от воли властей, но от объективных показателей экономического и социального развития страны, в перспективы вновь могут быть востребованы, послужив одним из ориентиров для разработки отраслевой системы оплаты труда.

Среди многочисленных законов «тумблерной» группы, включая разработанные, неразработанные, а также такие, необходимость которых может выявиться в процессе разработки законодательных актов отраслевой группы, особое место принадлежит Федеральному закону с условным названием «О федеральных нормативах финансирования образовательных учреждений». В соответствии со статьёй 41 базового законодательного акта такой закон либо соответствующая статья федерального бюджета должны были ежегодно вноситься правительством на утверждение парламента, однако до См. главу 6.

Подробнее см. § 4 главы 14, подраздел «Ключевые законопроекты образовательно-политической оппозиции»

2005 г. эта норма не исполнялась, а ФЗ № 122 «о монетизации» сохранил за правительством такую обязанность только в отношении федеральных государственных образовательных учреждений.

Хотя, как уже неоднократно отмечалось, главная причина финансового кризиса в образовании заключена не в законах, но в последствиях экономического кризиса в стране, при условии прямого, а не обратного расчёта нормативов, именно данный закон мог бы покончить с остаточным принципом финансирования образования, применявшимся в последние десятилетия советского периода и многократно усиленным в период постсоветский.

В силу относительности любой классификации, законы, включённые в данную группу, могли быть отнесены как к отраслевым, так и к «тумблерным». Не укладываясь по своему содержанию исключительно ни в одну из них, они одновременно, с одной стороны, регулируют отношения в определённой отрасли («сегменте») образования, а с другой – запускают в действие ранее декларированные положения. В настоящее время ни один из таких законов не вступил в силу. Однако среди законодательных актов, принятых парламентом и отклонённых Президентом, к данному типу могут быть отнесены:

• Федеральный закон «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья (специальном образовании)» – в обеих редакциях отклонён Президентом РФ, снят с рассмотрения Государственной Думой 04.06.2004;

профессионального образования» – в обеих редакциях отклонён Президентом РФ. Снят с рассмотрения Государственной Думой 11.03. 5.1. Федеральный закон «Об образовании лиц с ограниченными возможностями История разработки и принятия Федерального закона «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья (специальном образовании)» (далее – Закон или Закон «О специальном образовании») – один из примеров совместных усилий профильных парламентских комитетов и профильного министерства обеспечить защиту права на образование для одной из наиболее остро нуждающихся в этом категорий граждан при противодействии правительства, а позднее – администрации Президента РФ.

Первоначальный проект федерального закона «О специальном образовании» был разработан группой юристов по заказу Министерства образования РФ и при участии его сотрудников, однако не нашёл поддержки в Правительстве РФ. Руководство Министерства обратилось в Комитет по вопросам науки, культуры и образования Совета Федерации первого созыва с предложением использовать право законодательной инициативы для внесения в Госдуму данного проекта.

Рабочая группа «палаты регионов» под руководством автора этих строк подвергла законопроект концептуальной переработке, а в ноябре 1995 г. он был внесён Советом Федерации в Государственную Думу.

Законопроект принимался обеими палатами парламента дважды: в 1996 г. и в 1999 г., дважды получал отрицательное заключение правительства и дважды отклонялся президентом Б. Ельциным. Причём повторное вето президента получила редакция, согласованная с его представителем в Госдуме. Однако текст соответствующего президентского письма содержал утверждение о нецелесообразности принятия такого Закона вообще.

В декабре 2000 г. состоялась встреча Президента РФ В. Путина с руководителями общероссийских общественных организаций инвалидов, во время которой автор этих строк обратился к главе государства с просьбой дать поручение Главному ГПУ президента согласовать с профильным думским комитетом текст закона «О специальном образовании». Вскоре ГГПУ такое поручение получило, хотя и в весьма мягкой форме. В октябре 2001 г. ГГПУ приступило к исполнению поручения Президента, начав согласительные процедуры с представителями парламента. В апреле 2002 г.

согласованный текст был представлен на рассмотрение руководству этого управления. У закона появилась перспектива быть принятым, которая однако не была реализована.

Изменившаяся расстановка политических сил в парламенте, вызванная итогами выборов 2003 г., привела к тому, что на пленарном заседании Госдумы четвёртого созыва 4 июня 2004 г. по предложению Председателя профильного Комитета Н.И. Булаева закон был снят с рассмотрения392.

Представление о том, как разыгрывались события в Госдуме, дают выдержки из выступлений Председателя думского Комитета по образованию и науке Н.И. Булаева и автора этих строк, цитируемые по стенограмме и расположенные в форме диалога. В действительности диалога, конечно, не было.

Председатель Комитета выступал трижды, его первому заместителю дали слово один раз, но текст стенограммы не оставляет сомнений в том, что налицо столкновение двух принципиально различных подходов к законодательству и образовательной политике в целом.

Булаев Н.И. …значительная часть положений этого закона в Федеральном законе «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и в Законе Российской Федерации «Об образовании», поэтому принятие специального закона по вопросу образования лиц с ограниченными возможностями здоровья нецелесообразно… В данном законе содержатся противоречия Конституции Российской Федерации и существующему законодательству… По замыслу авторов, ключевой идеей данного законопроекта является обеспечение интегрированного обучения детей-инвалидов в других образовательных учреждениях. Позволю себе процитировать статью 18 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», в которой говорится… «при невозможности осуществлять воспитание и обучение детейинвалидов в общих или специальных дошкольных и общеобразовательных учреждениях органы управления образованием и образовательные учреждения обеспечивают с согласия родителей обучение детейинвалидов по полной общеобразовательной или индивидуальной программе на дому». Эта статья, мне кажется, отвечает на тот вопрос, который пытаются решить авторы.

Смолин О.Н. Напомню коротко, какие проблемы он (Закон о специальном образовании) должен решить.

Первое. Этот закон должен решить проблему государственного обеспечения для детей с нарушениями зрения, слуха, опорно-двигательного аппарата, с аутизмом и для многих других категорий детей, о чем не было сказано ни слова.

Второе. Этот закон призван решить вопрос об интегрированном обучении, которое, кстати сказать, правительство предлагает выкинуть из закона «О социальной защите инвалидов...» известными предложениями, внесенными в рамках большого пакета в Государственную Думу.

Третья проблема заключается в том, что далеко не в каждом субъекте Российской Федерации существуют школы для детей с ограничениями зрения и слуха, и поэтому сейчас у нас довольно много детей с такими нарушениями не могут получить образование из-за того, что субъекты Федерации не могут договориться между собой об обучении таких детей, а наш закон предполагал, что оно будет осуществляться в том числе за счет федерального бюджета.

Булаев Н.И. … комитет готов рассмотреть вопрос о внесении необходимых изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании» в части образования лиц с ограниченными возможностями здоровья. Принято решение о создании рабочей группы во главе с одним из авторов законопроекта – Смолиным Олегом Николаевичем. Вместе с тем, на наш взгляд, возможность внесения полноценного пакета поправок является крайне затруднительной, поскольку аналитическое сравнение данного закона с действующими законами, в первую очередь с двумя базовыми законами – «О социальной защите инвалидов...» и «Об образовании», – которые я называл, позволяет утверждать, что закон почти полностью инкорпорируется в действующих федеральных законах.

Смолин О.Н. Я точно знаю, какие изменения нужно внести в Закон Российской Федерации «Об образовании». Кстати, утверждать одновременно, что закон дублирует нормы и что закон противоречит нормам, – это… очень трудно понимаемая аргументация.

Булаев Н.И. Думаю, что и Правовое управление Аппарата Государственной Думы, и Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации излишне щадяще относились к авторам этого закона. И думаю, что эти формулировки, которые они дали в своих заключениях, должны быть более четкими, ясными и резкими. Что касается противоречий статей закона с действующим законом, они есть, так же как есть, на мой взгляд, вообще абсолютный плагиат.

В итоге за снятие закона с рассмотрения (т.е. против инвалидов) проголосовали депутаты «Единой России» – 97,4%. Соответственно, против снятия закона с рассмотрения (т.е. за продолжение работы над ним): КПРФ – 98%, «Родина» – 10,3%.

Оставим в стороне склонность депутатов от правящей партии в Четвёртой Госдуме судить о чужих законах не по ним самим, но по чужим же заключениям (ГГПУ, правительство и т.п.). Оставим в стороне и, мягко говоря, странные заявления насчёт плагиата: во-первых, каждому юридически грамотному человеку известно, что право такого понятия вообще не знает, а, во-вторых, автор этих строк был в своё время одним Подробнее см.: Смолин О.Н., Горькавая О.Е. Почему возможности не равны? Правовые проблемы реализации права инвалидов на образование в современной России // Коррекционная педагогика. – 2004. – № 2 (4). – С. 5-8; № 3(5). – С. 5- из разработчиков как Закона РФ «Об образовании», так и ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», и поэтому «плагиат» в данном случае возможен разве что из самого себя.

Между тем необходимость регулирования данного вопроса на законодательном уровне обусловлена целой группой причин.

Во-первых, причины социальные. Тенденция к росту числа лиц (особенно детей) с физическими и (или) психическими недостатками характерна для всей современной цивилизации, что связано с дальнейшим ослаблением естественного отбора и общей гуманизацией социальной жизни, а также в первую очередь – с усилением воздействия на человека всей совокупности патогенных факторов, продуцируемых современным производством и всем образом жизни в индустриальном обществе (техногенное отчуждение, социальные стрессы, наркотики, алкоголь и т.п.).

В условиях современной России эта тенденция приобретает особенно острый характер. По оценкам академика И.В. Бестужева-Лады, в России только 15 - 20% выпускников школ практически здоровы, зато 11% детей в возрасте до 16 лет имеют серьёзные отклонения в развитии, из них 0,25 млн. обучаются в специальных школах393.

Ещё более тревожные данные называют официальные источники в правительстве России:

от 4 до 10% здоровых детей в субъектах Федерации394 и не менее 10% инвалидов от общего числа обучающихся в общеобразовательной школе.

Согласно данным международных организаций, в специальных образовательных условиях в индустриально развитых странах мира нуждается около 17% школьников. В ситуации непреодолённых до конца множественных революционных катастроф соответствующий российский показатель вряд ли может оказаться ниже. С учётом же воспитанников дошкольных образовательных учреждений, учащихся и студентов профессиональных учебных заведений, а также членов их семей, закон, регулирующий вопросы образования лиц с ограниченными возможностями здоровья (которые далеко не всегда являются инвалидами), должен затронуть интересы не менее 10 млн. человек.

Во-вторых, причины юридического (в том числе юридико-технического) характера.

В международной практике права человека принято регулировать именно законом, а не подзаконными актами. Не случайно пункт 5 статьи 5 Закона РФ «Об образовании» в редакциях 1992 и 1996 гг. устанавливал обязанность государства полностью или частично нести расходы на содержание граждан, нуждающихся в социальной помощи, в период получения ими образования и установить Федеральным законом категории таких граждан, а также формы и размеры данной помощи. В этом смысле Закон «О специальном образовании» прямо направлен на реализацию базового Закона и должен был выполнять «тумблерные» функции. Поскольку же одновременно целью Закона являлось регулирование отношений в определённом «сегменте» образования (который, как и в случае с дополнительным образованием, расположен не на определённом уровне образования, не в «горизонтальной» плоскости, но на всех его уровнях, т.е. в плоскости «вертикальной»), он и отнесён к группе бифункциональных, сочетающих функции законов отраслевой и «тумблерной» группы.

Оппоненты Закона из правительственных и президентских структур мотивировали мнение о нецелесообразности его принятия, среди прочего, и тем, что соответствующие вопросы могут быть урегулированы поправками в действующие законы РФ «Об образовании» и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», а также Типовым положением «О специальном (коррекционном) образовательном учреждении для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии». Однако попытка включить дополнительно сотни норм, регулирующих вопросы специального образования, в любой из названных выше законов привела бы к резкому увеличению его объёма, к структурным нарушениям и полному дисбалансу содержания. Именно поэтому разработчикам нового Бестужев-Лада И.В. Народное образование: куда идем? куда идти? // Гуманизация образования.

Психолого-педагогический международный журнал. – 1994. – № 2. – С. 25-26.

Федеральная целевая программа «Дети России на 2003-2006 годы»

проекта федерального закона «О внесении изменений в закон РФ «Об образовании» (в части образования лиц с ограниченными возможностями здоровья (специального образования)» во избежание подобного структурного дисбаланса пришлось отказаться от многих важных положений закона «О специальном образовании».

Что же касается Типового положения, утверждённого Постановлением Правительства от 12.03.1997 № 288 (в ред. постановлений Правительства РФ от 10.03. № 212, от 23.12.2002 № 919, от 01.02.2005 № 49), то оно, даже если отвлечься от общепризнанной необходимости регулирования прав человека исключительно законом, не может решить всех проблем, поскольку:

• регулирует лишь деятельность государственных и муниципальных учреждений указанного типа, а для негосударственных образовательных учреждений выполняет функцию примерного395;

• распространяется лишь на лиц, обучающихся в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях и специальных классах (группах), создаваемых в установленном порядке в образовательных учреждениях, но не охватывает обучающихся в образовательных учреждениях общего назначения;

• де-юре (но не де-факто) ограничивает права в области образования лиц с ограниченными возможностями здоровья, устанавливая в пункте 2, что соответствующие учреждения могут реализовать лишь «образовательные программы дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего и начального профессионального образования», но не программы среднего профессионального, высшего и послевузовского профессионального образования396;

• не регулирует права лиц с ограниченными возможностями здоровья на получение дополнительного образования.

Большинство из перечисленных позиций в принципе не могут быть исправлены не только в рамках данного Типового положения, но и подзаконными актами вообще, поскольку требуют регулирования на законодательном уровне.

В-третьих, причины экономические, которые были решающими при определении позиции правительства и президента по отношению к Закону, хотя открыто это декларировалось не всегда. По расчётам специалистов Минобразования России, в ценах 1997 г. Закон ежегодно должен был «стоить» консолидированному бюджету 98,622 млн рублей, в том числе федеральному – 94,117 млн. Эти расчёты явно занижены, поскольку не включали затраты на введение государственного именного образовательного обязательства (во второй версии Закона – затраты, связанные с нормативами на создание специальных образовательных условий) для лиц с ограниченными возможностями здоровья, определение размеров которого отнесено к ведению Правительства РФ. По этой и другим причинам точные расчёты «цены» Закона разработчиками выполнены быть не могли, хотя сроки введения в действие его наиболее затратных статей были отодвинуты почти на 10 лет – вплоть до 2007 г.

Необходимость бюджетных затрат на специальное образование связана с тем, что:

подобно расходам на образование вообще, они должны рассматриваться не как потери бюджета, но как долгосрочные инвестиции;

затраты на профессиональную и социальную реабилитацию лиц с ограниченными возможностями здоровья (в том числе инвалидов) принципиально предпочтительнее политики социального обеспечения с точки зрения не только чисто экономической, но и развития человеческого потенциала страны.

Проанализируем, как предлагалось решить в законе наиболее значимые с точки зрения образовательной политики проблемы.

Подпункты 1, 6 указанного Постановления.

Подобные специальные образовательные учреждения и специальные образовательные подразделения в учреждениях интегрированного обучения давно и успешно функционируют в России.

1. Наименование Закона Министерский законопроект был передан в профильный комитет Совета Федерации под названием «О специальном образовании». Это название, во-первых, не вполне соответствовало терминологии базового Закона, пункт 4 статьи 12 которого говорит о специальных (коррекционных) образовательных учреждениях, но не о специальном образовании как таковом; во-вторых, значительно ограничивало область регулируемых отношений, поскольку оставался открытым вопрос: можно ли считать специальным образование, получаемое лицами с ограниченными возможностями здоровья в образовательных учреждениях общего назначения? Фактически данный законопроект регулировал, главным образом, деятельность специальных образовательных учреждений, причём почти исключительно относящихся к уровням дошкольного и в особенности общего образования. Около 90% норм, регулирующих вопросы профессионального образования лиц с ограниченными возможностями здоровья, появились в тексте законопроекта в результате его доработки рабочей группой Совета Федерации.

Новое наименование Закона – «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья (специальном образовании)» более соответствовало терминологии базового закона, расширяло предмет регулирования и окончательно переводило проблему из плоскости обеспечения деятельности учреждений в плоскость защиты прав человека, т.е. на законодательный уровень. Оставшееся понятие «специальное образование», будучи более узким по объёму, указывало на один из краеугольных камней концепции законопроекта, а именно на необходимость создания специальных образовательных условий для лица с ограниченными возможностями здоровья, получающего образование.

2. Степень и пути интеграции В решении данной проблемы разработчики могли выбирать между тремя основными моделями:

1) отечественной, на протяжении долгого времени предполагавшей обучение большинства лиц с ограниченными возможностями здоровья в специальных образовательных учреждениях (по крайней мере, на уровне общего образования);

2) «западной» (точнее, американо-скандинавской), ориентированной на их обучение, как правило, в образовательных учреждениях общего назначения;

3) смешанной, предполагающей реализацию обеих возможностей.

Достоинством отечественной модели было достаточно высокое качество образования при относительной экономичности (если иметь в виду цену собственно образования одного ребёнка без учёта затрат на его содержание в специальном интернате). Недостатком – чрезмерная закрытость, приводившая к низкой интегрированности детей в общество и к значительным проблемам социальной адаптации выпускников.

Напротив, обучение большинства лиц с ограниченными возможностями здоровья в образовательных учреждениях общего назначения, на что ориентирована американоскандинавская модель, требует гораздо более высоких удельных затрат (без учёта затрат на содержание в интернате) в отношении, по крайней мере, лиц с нарушениями зрения и слуха в большинстве случае не обеспечивает высокого качества обучения, однако впоследствии облегчает этим лицам интеграцию в общество.

Обе модели представляют собой, скорее, «идеальные типы», нежели точное отражение реальности. В СССР всегда существовало некоторое количество детейинвалидов, обучавшихся в обычной школе, не говоря уже о студентах-инвалидах, для которых практически не создавалось специальных вузов. В индустриально развитых же странах образование ряда категорий детей-инвалидов (в частности, с нарушениями зрения и слуха) осуществляется преимущественно в специальных учреждениях.

В постсоветских условиях разработчики законопроекта испытывали сильное давление в направлении переделки отечественного специального образования по образу и подобию «западной» модели, точнее, не всегда квалифицированных, но зато радикальных представлений о ней. Факторами ломки данной системы могли стать, с одной стороны, формируемое средствами массовой информации «общественное мнение», а с другой – некоторые международные документы, подписанные РФ. Так, «Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов»397 непосредственно ориентируют присоединившиеся государства на организацию главным образом интегрированного обучения детей, взрослых и молодёжи, являющихся инвалидами398. Аналогичное требование содержится в Конвенции о правах инвалидов399.

Осознавая, что, с одной стороны, попытка «революционной перестройки»

отечественной системы специального образования по образцу «западной» модели привела бы лишь к обвальному ухудшению качества образования, а с другой – сохранение в неизменном виде отечественной модели породило бы для выпускников специальных образовательных учреждений нарастающие трудности интеграции в резко изменившийся социум, разработчики Закона избрали третий путь – путь «конвергенции». Концепция законопроекта сохраняла действующую систему, но при этом открывала дорогу интегрированному обучению и обучению лиц с ограниченными возможностями здоровья в образовательных учреждениях общего назначения. Такие возможности предполагалось обеспечить, благодаря следующим концептуальным позициям законопроекта:

1) установление права лиц с ограниченными возможностями здоровья на бесплатное образование в учреждениях любой организационно-правовой формы в пределах специальных государственных образовательных стандартов;

2) признание права этих лиц на обучение в специальных образовательных учреждениях, учреждениях интегрированного обучения, учреждениях общего назначения, а также на дому и в лечебных учреждениях;

3) введение для указанных лиц государственных именных образовательных обязательств;

4) легитимизация в случае необходимости института помощников для лиц с ограниченными возможностями здоровья, обучающихся в образовательных учреждениях общего назначения и др. Важно отметить, что по смыслу министерского законопроекта, учреждением интегрированного обучения признавалось любое образовательное учреждение, где один или несколько обучающихся с ограниченными возможностями здоровья получают образование под руководством педагога, владеющего специальными дидактическими методами и средствами. Парламентский же проект добавил к этому специально организованную среду жизнедеятельности, медицинские, социальные и иные услуги, без которых невозможно (либо затруднено) освоение образовательных программ лицами с ограниченными возможностями здоровья.

Поэтому в парламентском проекте потребовалось ввести определение учреждения интегрированного обучения, отсутствовавшее в министерском проекте. Такое учреждение не просто обеспечивает совместное обучение лиц с физическим и (или) психическими недостатками и лиц, таких недостатков не имеющих, как предполагалось министерским проектом, но обладает признаками специального образовательного учреждения, т.к.

создаёт для лиц с ограниченными возможностями здоровья специальные образовательные условия.

Поскольку специальные (коррекционные) образовательные учреждения включены в общую типологию образовательных учреждений, которую содержит базовый закон, заслуживает серьёзного внимания вопрос о том, чтобы включить в ту же типологию учреждения интегрированного обучения. В этом случае учреждение, имеющее в своём Резолюция ГА ООН 48/96 от 20.12.1993.

Преамбула, пункты 1, 2, 8, 9 правило 6 указанной Резолюции.

Статья Позиции 1 и 3 подверглись изменению во второй версии Закона.

составе специальное образовательное подразделение (определение последнего также было введено в статью 1 парламентского законопроекта), должно рассматриваться в качестве одного из видов этого нового типа образовательных учреждений.

3. Проблема финансирования При общем убеждении, что финансирование образования лиц с ограниченными возможностями здоровья должно быть значительно увеличено и не может осуществляться исключительно за счёт региональных и местных бюджетов, различия министерского и парламентского законопроектов касались трёх главных позиций.

Во-первых, одним из ключевых концептуальных положений парламентского проекта стало введение для лиц с ограниченными возможностями здоровья государственных именных образовательных обязательств (ГИОО) – именных документов, устанавливающих обязанность РФ или её субъекта финансировать по специальным нормативам образование таких лиц. С помощью системы ГИОО предполагалось решить задачи, по крайней мере, двоякого рода:

с одной стороны, обеспечить более высокий уровень и надёжность финансирования специального образования;

с другой – академическую мобильность (дать возможность лицам с ограниченными возможностями здоровья или их родителям (лицам, их заменяющим) в известной мере выбирать образовательное учреждение, в том числе за пределами муниципального образования или субъекта РФ, в котором данное лицо проживает). Последнее особенно важно, поскольку, например, школы для детей с нарушениями слуха и школы для незрячих детей, существуют не в каждом регионе (в 2000 г. 86 и 18 школ, соответственно), в связи с чем инорегиональные (иногородние) дети стали испытывать в 1990-х гг. всё большие трудности при поступлении в специальные образовательные учреждения.

При подготовке второй парламентской версии Закона концепция ГИОО была заменена концепцией специальных нормативов по причинам не юридического, но политического характера. Часть депутатов думского Комитета по образованию и науке выступила против данной концепции, отождествив ГИОО с ваучером.

Во-вторых, правительственный проект предусматривал софинансирование образования всех лиц с ограниченными возможностями здоровья из местных, региональных и федерального бюджетов, причём два последних должны были поровну нести расходы на создание специальных образовательных условий. В парламентском же проекте финансирование образования таких лиц предполагалось уже не из трёх бюджетов, но из двух: из бюджета учредителя по общим нормативам и из регионального либо федерального бюджета в отношении конкретных категорий обучающихся. Например, финансирование специального образования лиц незрячих и слабовидящих, глухих и слабослышащих в размере ГИОО чётко возлагалось на федеральный бюджет. Тем самым финансовая схема становилась более простой и надёжной401.

В-третьих, министерский проект по сути оставлял без ответа вопрос о возможности государственного финансирования обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья в негосударственных образовательных учреждениях, лишь в общей форме декларируя «бесплатность обучения независимо от его формы в пределах государственных (в том числе специальных) образовательных стандартов»

(подпункт 2 пункта 1 статьи 7).

Напротив, в первой версии парламентского проекта лицам с ограниченными возможностями здоровья гарантировалось право на «бесплатное образование в образовательном учреждении любой организационно-правовой формы в пределах государственных (в том числе специальных) образовательных Несмотря на принятие ФЗ от 22.08.2004 № 122, как считали его разработчики, завершившего распределение компетенций между уровнями власти, по-прежнему заслуживает внимания предложение, в свое время рассматривавшееся в рабочей группе Совета Федерации, целиком передать в федеральное ведение образовательные учреждения для детей с нарушениями зрения и (или) слуха.

(подпункт 4 пункта 2статьи 7). Прописывая этот текст, рабочая группа Совета Федерации исходила из того, что гарантии права на образование для таких лиц должны быть выше, чем для лиц, не имеющих ограничений. Однако в процессе подготовки второй версии Закона было принято решение распространить на область специального образования нормы финансирования, установленные базовым законом, т.е. предоставить право на государственное финансирование негосударственным учреждениям, реализующим общеобразовательные, но не профессиональные образовательные программы (статья 29).

Несмотря на то, что в процессе многочисленных переработок и согласований часть важных социальных норм, призванных обеспечить право на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья, была утрачена, принятие данного Закона, безусловно, помогло бы обеспечить такое право, а в перспективе увеличить индекс развития человеческого потенциала страны.

После снятия с рассмотрения закона «О специальном образовании» решением Комитета Госдумы по образованию и науке была создана новая рабочая группа, которая подготовила текст законопроекта «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об образовании» (в части образования лиц с ограниченными возможностями здоровья)».

Концепция нового законопроекта получила поддержку Российского общественного совета развития образования402 и участников парламентских слушаний на аналогичную тему 24 апреля 2006 г. Однако вопрос о перспективах принятия законопроекта остаётся открытым.

В нарушение принципа построения данной книги, согласно которому в ней анализируются лишь законы, прошедшие различные стадии парламентской процедуры, отметим в предварительном порядке отличия нового законопроекта от рассмотренного выше.

Первое из них – объём и уровень системности изложения. Если закон «О специальном образовании»

представлял собой значительный, детально подготовленный и систематически изложенный нормативноправовой документ, то законопроект – совокупность фрагментарных поправок в действующий Закон РФ «Об образовании», разработанных по принципу минимизации изменений. В противном случае, как уже отмечалось, базовый закон оказался бы подобен человеку с флюсом.

Второе отличие – предлагаемый уровень социальных гарантий. Если, например, отклонённый закон содержал прямую норму, согласно которой основные категории детей-инвалидов должны были находиться на полном государственном обеспечении, то в законопроект включено лишь положение о том, что содержание этих лиц в интернатных государственных и муниципальных учреждениях осуществляется по нормативам и в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. Состав Четвёртой Госдумы требовал от разработчиков поиска компромисса между стремлением обеспечить лицам с ограниченными возможностями здоровья необходимый уровень социальных гарантий и «проходимостью» законопроекта через правительственные и президентские структуры. Иначе говоря, известная самоцензура присутствовала уже на стадии его разработки.

Третье отличие – предлагаемые формы решения ряда конкретных проблем. Так, законом «О специальном образовании» предлагалось решить вопрос об обучении детей с нарушениями зрения и слуха путём участия в финансировании такого обучения федерального бюджета (поскольку в ряде субъектов Российской Федерации специальные школы отсутствуют). Однако разработчикам законопроекта пришлось идти другим путём: учитывая распределение полномочий по ФЗ № 122 от 22.08.2004, предложить вменить в обязанность каждому субъекту РФ либо создание специального образовательного учреждения для соответствующей категории граждан, либо их обучение за счёт средств бюджета данного субъекта РФ в другом регионе. В противном случае одного этого противоречия с ФЗ № 122, который объявлен правительственными и президентскими структурами «священной коровой» (что не мешает им самим инициировать его изменения), было бы достаточно для получения отрицательного заключения правительства либо вето президента.

Стоит отметить, что большинство участников общественных слушаний, проведённых 29 сентября 2006 г. в Госдуме движением «Образование – для всех», констатировали нарастающие нарушения прав инвалидов в области образования, причём, как ни странно, по двум основным линиям. С одной стороны, продолжается практика отказа в приёме детей-инвалидов в образовательные учреждения общего назначения, хотя их право получать образование в таких учреждениях неоднократно подтверждено Рекомендации Российского общественного совета развития образования (РОСРО) «Доступность образования для детей с ограниченными возможностями здоровья и повышение его качества» 6 апреля 2006 г.

судебными решениями. С другой стороны, в ряде регионов власти, стремясь к экономии за счёт содержания детей с ограниченными возможностями здоровья в интернатных учреждениях, пытаются переводить их в учреждения общего назначения, не создавая при этом специальных образовательных условий. Качество образования при этом, естественно, понижается. Описанные нарушения ещё более актуализируют принятие законопроекта.

Между тем на законопроект, подготовленный рабочей группой профильного комитета Четвёртой Госдумы, из правительства пришло отрицательное заключение. Неудовольствие его авторов вызвали, в частности, положения о ранней коррекционной помощи, о праве детей с ограниченными возможностями здоровья получать документ об образовании особого вида с перечнем тех предметов, которые были реально ими освоены, а также тот факт, что расходы на законопроект не были включены в федеральный бюджет 2008 - 2010 гг. (который, кстати сказать, на протяжении 2008 и первой половины 2009 г. пересматривался пять раз). По имеющейся неофициальной информации, главным противником законопроекта в правительстве был не Минобрнауки, но Минфин и Минэкономразвития.

7 апреля 2009 г. на первом заседании Совета по делам инвалидов при Президенте РФ автор книги обратился к Д. Медведеву с предложением дать поручение о доработке законопроекта и самому внести его в Государственную Думу. По неофициальной информации, на соответствующее письмо ожидается ответ из Минобрнауки с предложением решить вопрос о законодательном регулировании образования лиц с ограниченными возможностями здоровья в рамках готовящегося интегрированного законодательного акта, т.е. отложить решение этого вопроса, как минимум, на 2 - 3 года. По сравнению с предыдущей позицией исполнительной власти даже такое решение представляется некоторым шагом вперёд.

5.2. Федеральный закон «О государственной поддержке начального профессионального Федеральный закон «О государственной поддержке начального профессионального образования» (далее – Закон или закон «О господдержке») дважды принимался Государственной Думой и Советом Федерации (в 1996 г. и 1998 г.), но оба раза отклонялся Президентом РФ Б.Н. Ельциным. Аргументация и характер писем президента, которыми Госдума уведомлялась об отклонении Федерального закона, исключали возможность достижения компромисса, а попытки Госдумы преодолеть вето президента на первую версию Закона успеха не имели.

Необходимость принятия данного Закона была обусловлена следующими обстоятельствами:

• система начального профессионального образования, наряду с системой дошкольного образования, более других образовательных подсистем испытала на себе последствия экономического кризиса и социальной политики революционного периода403;

в учреждениях начального профессионального образования обучается большинство детей соответствующей возрастной группы из малообеспеченных, неполных и конфликтных семей, а также из числа сирот и оставшихся без попечения родителей. На бедственное положение таких детей в своё время неоднократно обращала внимание Президента РФ и парламента РФ даже Генеральная прокуратура404;

В 1990-е гг. её финансирование сокращалось почти вдвое быстрее, чем финансирование высшего профессионального образования, а суммарный выпуск обучающихся в 1995 г. составил лишь 63% к уровню 1990 г.

«Учащиеся ПТУ обеспечены лишь на 1/3 от необходимого, а сироты – и того меньше. В нарушение распоряжения правительства от 5 сентября прошлого года, средства, предназначенные для социальной поддержки обучающихся, выделены лишь наполовину. Сегодня стипендии учащегося ПТУ – 40 рублей в месяц, бухгалтерские расходы по их оформлению обходятся государству гораздо дороже, а подростки отказываются получать эти унизительные выплаты.

Из 60 миллиардов рублей, предназначенных детям сиротам (распоряжение правительства от 29.08. № 1180-Р), выделена лишь незначительная часть. На питание этой категории подростков в1995 году израсходовано лишь 36% суммы запланированной бюджетом, на обмундирование – 21,7%, в 1996 году сиротам достанется соответственно 42,18%. Нет средств на обеспечение выпускников. В результате истощенные, оборванные подростки уходят «на улицу» без средств существования. Многих из них активно подбирает уголовный мир, используя для наиболее тяжких преступлений, другие кончают жизнь самоубийством».

• государственная поддержка начального профессионального образования в период экономического кризиса была необходима, с одной стороны, для сохранения материально-технической базы, требующей более высоких удельных инвестиций, чем в системе общего или гуманитарного профессионального образования, а с другой – для кадрового обеспечения будущего подъёма производства.

В предложенной автором функциональной классификации данный Закон по некоторым его характеристикам мог быть отнесён к группе законов ситуативного назначения (наличие норм тактического, кратковременного характера, представляющих собой реакцию на особенно глубокий кризис государственной политики в отношении начального профессионального образования; превалирование «защитных» функций Закона по сравнению с регулятивными функциями, а также соответствующих норм).

Однако преобладающими в количественном и качественном отношении являются параметры Закона, указывающие на его бифункциональный характер:

• регулирование отношений в одной из подсистем, на одном из уровней образования;

• «запуск» в действие механизмов реализации ряда норм базового закона (в редакциях 1992 и 1996 гг.), содержавшихся, в частности, в пунктах 3, 4, 5 статьи 5 и в пункте 2 статьи 41;

• преобладание в Законе норм и нормативов долговременного, стратегического характера и др.

К последним относятся, прежде всего, две группы нормативов.

Введение в данный Закон нормативов первой группы представляло собой попытку воспроизвести в его тексте идеи, оправдавшие себя в Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Речь идёт о доле расходной части федерального бюджета, выделяемой на финансирование данного уровня образования, и о количестве обучающихся за счёт этих средств на каждые 10 тыс. населения страны. В первой версии Закона эти показатели составляли, соответственно, не менее 2% и 85 учащихся ПТУ на 10 тыс. населения. Во второй версии, стремясь повысить «проходимость» Закона, разработчики снизили их до не менее 1,5% и не менее 61 учащегося.

В последнем случае нормативы были рассчитаны лишь для тех ПТУ, которые находились в федеральном ведении и не были переданы в ведение субъектов Российской Федерации. Всего же на момент принятия Закона в российской системе профтехобразования обучались 107 человек на каждые 10 тыс. населения. Предложенные в Законе нормативы вполне соответствовали идеологии, суть которой заключалась в том, чтобы не допустить дальнейшего снижения показателей системы начального профессионального образования, обеспечить её действительную стабилизацию.

Вторая группа нормативов, хотя и разрабатывалась во исполнение и в развитие положений базового закона, представляла собой подлинную новеллу в законодательстве.

Как уже отмечалось, разработчики базового закона, стремясь преодолеть «остаточный»

характер выделения средств на цели образования, предусмотрели финансирование данной системы по нормативам в расчёте на каждого обучающегося в образовательных учреждениях определённого типа, вида, а во второй редакции закона – и категории. До 2005 г., согласно Закону, данные нормативы должны были представляться в парламент одновременно с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной год и утверждаться либо в форме специального федерального закона, либо в составе бюджета.

Поскольку за время, прошедшее после принятия первой редакции базового закона, правительство ни разу не представило на утверждение парламента вышеназванные нормативы, депутаты профильных комитетов в 1996 г. попытались сделать это сами, избрав для апробации подсистему начального профессионального образования. При этом концептуальные положения базового закона были конкретизированы трояким образом.

Во-первых, нормативы финансирования по данному типу образовательных учреждений были рассчитаны не в среднем, но по каждой из групп обучающихся. В первой версии Закона таких групп было выделено 5, а во второй (с учётом стремления к сокращению затрат) – 4:

1) обучающиеся по очной форме, обеспечиваемые помимо иных видов социальной поддержки бесплатным питанием;

2) обучающиеся по очной форме, не обеспечиваемые бесплатным питанием;

3) обучающиеся по очно-заочной (вечерней) форме;

4) обучающиеся из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Таким образом, не только был создан чрезвычайно важный прецедент – попытка перехода на нормативное финансирование, но и уточнены нормы базового закона, в котором предложен механизм финансирования, учитывающий типы, виды и категории образовательных учреждений, но не различные группы обучающихся.

Во-вторых, представляя замечания на принятый в первом чтении законопроект, правительство, которое с 1993 г. не исполняло базовый закон в части внесения на утверждение парламента названных выше нормативов, предъявило разработчикам претензию в нарушении базового закона на том основании, что нормативы предлагалось ввести отдельно, а не одновременно с федеральным бюджетом (т.е., по существу, в том, что они взяли на себя функции правительства, систематически нарушавшего базовый закон!). Стремясь «снять» это замечание, специалисты профильных парламентских комитетов пересчитали нормативы финансирования в размерах минимальной заработной платы, установленной федеральным законом, и указали их как минимально допустимые.

Хотя с формально-юридической точки зрения основания, вызвавшие возражения правительства, в этой части были устранены, это не изменило судьбы закона.

Позднее нормы, устанавливающие объём различных социальных выплат в зависимости от размера минимальной оплаты труда, были признаны (в т.ч. Федерацией независимых профсоюзов России и думским Комитетом по труду и социальной политике) сдерживающими её рост. Поэтому в случае подготовки следующей версии Закона (который не потерял актуальности и до настоящего времени) рассматриваемые нормативы могут быть выражены показателями, кратными величине прожиточного минимума по Российской Федерации в целом.

В-третьих, вводя в проект Закона нормативы финансирования в расчёте на одного обучающегося, разработчики в известном смысле предвосхищали один из основных принципов всех правительственных концепций реформирования образования: «деньги следуют за учеником». Однако в комбинации с ним закладывали в законопроект и другой принцип: финансирование образовательных учреждений начального профессионального образования с учётом их профессиональной направленности, региональных и местных условий (т.е. относительно независимо от количества обучающихся).

Применительно к системе профессионального образования (в т.ч. начального), этот принцип особенно важен, ибо подготовка специалистов для различных отраслей народного хозяйства (например, станочников и продавцов) предполагает весьма различный уровень инвестиций в оборудование образовательного учреждения. В первой версии Закона распределение финансовых потоков в соответствии с двумя названными принципами должно было происходить в пропорции 62% : 38%, во второй версии – 70% : 30%, что также было связано со стремлением уменьшить «цену» Закона.

Важная особенность Закона состояла в том, что он содержал нормы, устанавливающие ответственность конкретных органов государственной власти и (или) местного самоуправления за реализацию положений базового Закона. Фактически в контексте Закона эти нормы также приобретали «защитный» характер. Так, в обеих версиях Закона статья 1 устанавливала некоторые меры по реализации права граждан на получение общедоступного и бесплатного начального профессионального образования и ответственность органов исполнительной власти за реализацию этих мер. Пункт 2 во второй версии Закона гласил:

«Правительство Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принявшие от Правительства Российской Федерации в свое ведение учреждения начального профессионального образования, обеспечивают создание в государственных образовательных учреждениях начального профессионального образования учебных мест в количестве, необходимом для всех желающих, имеющих право на общедоступное и бесплатное начальное профессиональное образование». Таким образом, законодатель стремился конкретизировать пункт 3 статьи 5 базового закона и прямо установить ответственных за реализацию провозглашённого этим законом права граждан.

Сопоставляя две версии Закона, важно отметить, что вторая из них не была простой репродукцией первой. Помимо отмеченного выше снижения нормативов финансирования, в целях увеличения шансов Закона на прохождение через президентскую администрацию разработчики вынуждены были исключить из него ещё одну норму чрезвычайной важности, причём с точки зрения не только образовательной политики, но и государственной политики в целом. Речь идёт о части 3 статьи 1 первой версии Закона, гласившей:

«Находящиеся в собственности, хозяйственном ведении и оперативном управлении негосударственных организаций и не использующиеся для образовательных целей в системе начального профессионального образования объекты учебной, производственной и социальной инфраструктуры, в том числе общежития учреждений начального профессионального образования, созданных до 1992 г., подлежат передаче в федеральную собственность решением суда».

Именно данная норма вызвала на пленарном заседании ГД бурную полемику между автором и представителем президента, остроту которой можно понять лишь в общеполитическом контексте.