«РАЗДЕЛ III. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОСНОВАНИЯ И ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ 1990-Х ГОДОВ И НАЧАЛА ХХI ВЕКА Глава 7. Федеральное законодательство как фактор образовательной политики первого ...»

Несмотря на то, что целая группа учреждений начального профессионального образования была приватизирована вместе с предприятиями с нарушениями постановления правительства от 13.05.1992 № 312; несмотря на то, что в результате этого возникла экономически абсурдная ситуация, когда государство оплачивало (в ряде случаев оплачивает и до сих пор) приватизированным предприятиям аренду зданий, в которых к тому же обычно готовились рабочие для тех же предприятий, иначе говоря, государство добровольно согласилось в интересах частных лиц платить за использование имущества, созданного на государственные деньги и фактически бесплатно переданного в собственность тем же частным лицам; несмотря на почти всеобщую критику результатов приватизации; несмотря на значительное представительство левой оппозиции в Госдуме второго созыва; несмотря на сформированный правительственными средствами массовой информации имидж этой оппозиции в качестве «реваншистской»; несмотря на то, что национализация как средство выхода из кризиса была неоднократно апробирована в истории индустриально развитых стран (Франция, Великобритания и др. в конце 1940х гг.); несмотря на всё это, до 2002 г. закон о национализации ни разу не выносился на пленарное заседание ГД405, а в законопроектах такая мера не предлагалась и в отношении отдельных объектов собственности.

Логика революции как исторической ситуации такова, что даже оппозиция либо не имеет намерений возвращаться назад, либо так боится обвинений в подобных намерениях, что не решается предлагать антикризисных мер, апробированных в мировой практике.

Именно поэтому едва ли не первое в постсоветской истории появление в проекте Закона нормы о выборочной, частичной национализации вызвало бурную реакцию со стороны Когда же, наконец, в феврале 2002 г. чрезвычайно умеренный его вариант был рассмотрен в первом чтении, правое большинство Третьей Госдумы провалило закон.

представителей правящей политической элиты. Понятно, что во второй версии Закона этой нормой пришлось пожертвовать, чтобы увеличить его шансы на вступление в силу.

Исключив из второй версии Закона ряд принципиальных положений, разработчики вместе с тем ввели в него новую статью 2, посвящённую особенностям изменения статуса образовательных учреждений начального профессионального образования, которая являлась реакцией на многочисленные варианты правительственной концепции очередного этапа реформирования образования и во многом предвосхищала, хотя и только в отношении образовательных учреждений данного уровня, идеи будущего Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию»406.

Остановимся лишь на пункте 2 данной статьи, поскольку именно в этом вопросе позиция Комитета Госдумы по образованию и науке расходилась как с правительственной концепцией реформирования начального профессионального образования, так и с позицией думского Комитета по местному самоуправлению.

Согласно правительственному Постановлению от 21.07.1997 № 908, учреждения начального профессионального образования были разделены на четыре уровня:

федерального ведения, ведения субъектов Российской Федерации, муниципальные и негосударственные. Причём большую часть государственных учреждений начального профессионального образования предполагалось сосредоточить на втором уровне, т.е.

передать в ведение субъектов РФ. В свою очередь, Комитет Госдумы второго созыва по местному самоуправлению считал целесообразной массовую передачу учреждений начального профессионального образования от государства к местным органам власти, т.е. в муниципальную собственность. В этом случае ответственность за реализацию права граждан на общедоступное и бесплатное начальное профессиональное образование, установленная статьёй 5 базового закона, оказалась бы размытой.

Позиция разработчиков второй версии Закона состояла в том, что:

• для вновь создаваемых учреждений начального профессионального образования должны быть открыты возможности функционирования в различных организационноправовых формах, формах собственности и при различных источниках финансирования;

• для действующих аналогичных учреждений возможность их передачи в ведение иных органов власти, с одного бюджета на другой и т.п. не должна быть закрыта целиком, однако при условии соблюдения специальных процедур, исключающих административный произвол;

• право изменять состав учредителей действующих учреждений начального профессионального образования также должно быть сохранено, однако таким образом, чтобы государство оставило за собой основную часть этих учреждений. Для этого, в частности, в Закон была введена следующая норма:

начального профессионального образования оно признается государственным по своей организационно-правовой форме при условии, если половина или большая часть имущества в стоимостном выражении, переданного в оперативное управление образовательному учреждению, является государственной собственностью (федеральной собственностью и (или) собственностью субъекта Российской Федерации)».

Опуская иные весьма важные положения, которые содержали обе или одна из версий Закона, следует оценить его как весьма конкретный пример антикризисной программы, которая, с одной стороны, была производной от сложившейся экономической ситуации, а с другой – обеспечила бы реализацию целого ряда ключевых положений базового закона. В процессе обсуждения Закона в Государственной Думе автор этих строк от имени его разработчиков неоднократно пытался объяснить коллегам, а ещё более – представителям президента и правительства, что отказ от принятия Закона затруднит будущий экономический рост, поскольку предприятия неизбежно столкнутся с острым дефицитом рабочих кадров407. К сожалению, в начале XXI в. этот прогноз вполне подтвердился.

См.: Стенограммы пленарных заседании Государственной Думы Федерального Собрания РФ второго созыва по вопросу «О проекте федерального закона «О государственной поддержке начального профессионального образования». – 1996. – 7 июня; по вопросу «О проекте федерального закона «О неотложных мерах по государственной поддержке начального профессионального образования». – 1998.

– 11 июня.

Основная особенность законодательных актов данной группы состоит в том, что они предназначены для решения конкретных проблем, возникающих в определённой экономической или политической ситуации, и рассчитаны на ограниченную, хотя и не обязательно чётко обозначенную, временную перспективу. В известной мере данными признаками обладают федеральные законы «О государственной поддержке начального профессионального образования» (отклонён Президентом РФ Б. Ельциным в обеих редакциях), «О выплате пенсии за выслугу лет работникам образования, занятым педагогической деятельностью в школах и других учреждениях образования для детей», «Об утверждении федеральной программы развития образования». Однако эти параметры являются определяющими лишь для трёх законов:

• Федеральный закон от 16.05.1995 № 74-ФЗ «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию» (далее – Закон о моратории);

• Федеральный закон от 12.04.1999 № 17-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию» (далее – вторая редакция Закона о моратории);

• Федеральный закон от 10.01.2003 № 11-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (в части дистанционных образовательных технологий)» (далее – Закон о дистанционных технологиях).

Первый из них был разработан в ответ на многочисленные проекты законов, подготовленные Госкомимуществом и предусматривавшие приватизацию (разгосударствление) образовательных учреждений. Второй – в ответ на проекты квазиреформирования системы образования 1997 - 1998 гг. Напротив, третий закон имел целью именно реформирование образования путём легитимаций наиболее передовых образовательных технологий, соответствующих тенденциям XXI в.

6.1. Федеральный закон «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию»

Как уже отмечалось выше, первая половина 1990-х гг. была периодом многократных попыток приватизации системы отечественного образования. Данный закон стал ответом образовательного сообщества и отражавших его настроения парламентских комитетов (прежде всего – профильного комитета Госдумы первого созыва) на эти попытки революционного разрушения образовательной системы.

Статья 1 Закона о моратории гласила: «... ввести мораторий сроком на три года на приватизацию государственных и муниципальных образовательных учреждений всех типов, включая объекты их производственной и социальной инфраструктуры...» – далее перечислялись некоторые виды таких объектов.

Несмотря на явную близость данного юридического текста с текстом пункта статьи 39 Закона РФ «Об образовании» в редакции Федерального закона от 13.01. № 12-ФЗ, различия между ними существенны.

Во-первых, текст базового закона предпочтительнее с юридико-технической точки зрения. В нём четко формулируется, что приватизации не подлежат объекты, закреплённые за образовательными учреждениями на праве оперативного управления или находящиеся в их самостоятельном распоряжении, тогда как в Законе о моратории отношения этих объектов с образовательными учреждениями обозначены неюридическим термином «их».

Во-вторых, состав объектов, не подлежащих приватизации, во второй редакции базового закона по сравнению с Законом о моратории» существенно расширен, причём прежде всего за счёт принадлежащих образовательным учреждениям жилых помещений.

В базовом законе этот запрет, помимо жилых домов, находящихся в сельской местности, распространяется также на жилые помещения, располагающиеся в учебных корпусах, составляющих единый архитектурный ансамбль, тогда как в Законе о моратории – на все без исключения жилые помещения, расположенные в зданиях учебного, производственного, социального и культурного назначения.

В-третьих, и главное: в восприятии педагогической общественности и управленческих структур, включая Министерство образования, ситуативный закон устанавливал трёхлетний мораторий на приватизацию в сфере образования, тогда как вторая редакция базового Закона – её бессрочный запрет. В действительности же в Законе о моратории, помимо 1-ой, содержалась и статья 4: «Положения настоящего Федерального закона сохраняют свою силу и по истечении трех лет в случае, если не будет принят федеральный закон, регламентирующий порядок изменения форм собственности и порядок управления в сфере образования».

Другими словами, мораторий на приватизацию в сфере образования фактически устанавливался на неопределённый срок – до принятия специального федерального закона.

Хотя юридическое содержание норм Закона о моратории мало отличалось от содержания приведённых в § 2 настоящей главы норм первой редакции базового закона, идеологические различия между ними были существенными:

в первой редакции Закона РФ «Об образовании» предусматривалась возможность приватизации в этой сфере на основе специального закона;

в Законе же о моратории – невозможность приватизации без принятия соответствующего федерального закона. В этих акцентах чётко отразились изменения общественных настроений с начала до середины 1990-х гг.

Вторая же редакция базового закона, установив прямой и бессрочный запрет на приватизацию образовательных учреждений, не только принципиально изменила характер юридической нормы, но и довела названную выше идеологическую тенденцию до её логического конца.

В свою очередь, Закон о моратории в сравнении со второй редакцией базового закона обладал рядом преимуществ.

Во-первых, он вступил в силу более чем на полтора года раньше, и, соответственно, раньше на тот же срок прекратились попытки массовой приватизации образовательных учреждений.

Во-вторых, данный Закон установил ряд ограничений:

• на изменение состава учредителей государственных и муниципальных образовательных учреждений. Оно допускалось только в случае включения в этот состав других учредителей из числа представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления (статья 3);

• на возможность передачи образовательных учреждений федерального ведения в ведение субъектов Российской Федерации. Такая передача разрешалась только по соглашению федерального органа исполнительной власти с соответствующими исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации с учётом мнения трудового коллектива данного образовательного учреждения (статья 2).

Тем самым были частично перекрыты две возможности фактической приватизации, которые сохранились, несмотря на её юридический запрет: включение в состав учредителей государственного или муниципального образовательного учреждения физических лиц и (или) негосударственных организаций; ликвидация государственных или муниципальных образовательных учреждений с последующим перепрофилированием использования их имущества либо его прямой распродажей408.

В-третьих, сам временный характер действия норм, включённых в Закон о моратории, его принадлежность к законам ситуативного назначения в ходе борьбы реформистских и революционных тенденций в образовательной политике неожиданно стали не столько недостатками, сколько достоинствами. «Ткань» данного Закона, в отличие от закона базового, оказалась наиболее пригодной для включения в неё таких норм, которые плохо «ложились» в иной юридический контекст. Именно поэтому ответом на правительственные проекты очередного этапа реформирования образования (1997 гг.), стала новая редакция данного Закона, которому удалось избегнуть президентского вето по разным причинам409.

6.2. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных Главные отличия второй редакции Закона о моратории от его первой редакции сводились к следующему.

1. Во второй редакции Закона трёхлетний мораторий на приватизацию в сфере образования был заменён бессрочным (статья 1). И хотя мораторий юридически не тождественен запрету, в содержательном плане можно говорить о соответствии данной нормы пункту 13 статьи 39 базового закона в редакции от 13.01.1996.

2. Приведённые выше ограничения на передачу федеральных государственных образовательных учреждений в ведение субъектов Российской Федерации удалось конкретизировать двояким образом. С одной стороны, было установлено, что мнение трудового коллектива, которое необходимо учитывать при такой передаче, должно быть оформлено решением его общего собрания. С другой стороны, это решение в обязательном порядке требовалось доводить до органов исполнительной власти, в ведение которых находится данное образовательное учреждение, и законодательных (представительных) органов соответствующего уровня власти или местного самоуправления (статья 2).

3. Вторая редакция Закона о моратории значительно ограничила возможности ликвидации государственных и муниципальных образовательных учреждений, устанавливая в статье 4, что такая ликвидация возможна только с согласия соответствующего законодательного (представительного) органа государственной власти или представительного органа местного самоуправления. При этом некоторое упрощение процедуры достигалось с помощью следующей нормы: «Органы законодательной (представительной) власти вправе делегировать указанные полномочия комитетам (комиссиям), в ведении которых находятся вопросы образования».

4. Важным дополнительным ограничителем организационных и структурных революций в области образования и связанного с ними административного произвола призвана была стать норма статьи 5, согласно которой «условия ликвидации, реорганизации и (или) изменения статуса государственного, муниципального образовательного учреждения и (или) изменения состава его учредителей Как уже отмечалось, федеральные органы власти не желали принимать на себя ответственность за непопулярные решения, связанные с ликвидацией образовательных учреждений, а потому охотно передавали эти права вместе с учреждениями региональным и местным органам власти, причём недовольство работников и (или) населения в этом случае уже не могло адресоваться федеральным структурам.

Главной из причин стала попытка отрешения парламентом от должности президента Б.Н. Ельцина, вступившая в этот период в активную фазу. В такой ситуации администрации президента оказалось попросту не до закона, тем более что финансовых затрат он не требовал, а на отрицательное заключение правительства просто не обратили внимание.

должны быть определены договором между учредителем и данным образовательным учреждением».

Тем самым предусмотренная базовым законом необходимость прописывания в договоре между образовательным учреждением и его учредителем условий реорганизации и (или) ликвидации образовательного учреждения была распространена также и на условия изменения статуса и (или) состава учредителей данного учреждения. В свою очередь, это ещё более перекрывало оба описанных выше канала опосредованной приватизации в сфере образования. Однако возможности фактической ликвидации образовательных учреждений сохранились (например, путём реорганизации двух учреждений в одно).

Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ Федеральный закон «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию» был признан утратившим силу. Тем самым ситуативный характер данного законодательного акта получил подтверждение самым неожиданным образом.

Его отмена оказалась продуктом изменившейся политической ситуации как в парламенте, так и в образовательном сообществе в целом; соотношение сил в образовательной политике явно изменилось, причём не в пользу социального направления.

Тем не менее есть все основания утверждать, что в течение почти 10 лет данный закон достаточно эффективно выполнял поставленные перед ним политикообразовательные задачи. Напротив, его отмена стала одним из главных симптомов образовательной контрреформы.

6.3. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (в части дистанционных образовательных Федеральный закон от 10.01.2003 № 11-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (в части дистанционных образовательных технологий)» (далее – Закон о дистанционных технологиях) в системе российского образовательного законодательства должен быть отнесен к группе законов ситуативного назначения, хотя информационно-коммуникационные технологии (ИКТ) во всём мире стремительно входят в образование и даже занимают в нём ведущее место.

Так, согласно некоторым данным, «в 2005 г. впервые численность студентов открытого, дистанционного образования… в мире превысила 100 млн. человек и одновременно превысила и количество студентов – 97 млн. человек, – занятых традиционными формами обучения»411. По мнению других исследователей, ИКТ в «обществе знаний» должны стать доминирующими, подобно тому, как система «учитель – ученик» доминировала в доиндустриальную эпоху, а классно-урочная (аудиторная) система – в эпоху индустриальную.

Ректор Современной гуманитарной академии – крупнейшего вуза России – М.П. Карпенко на выездном заседании Совета по электронному обучению и информационным технологиям в образовании Комитета Госдумы по образованию озвучил следующие данные потребности общества в высшем образовании (от античного, до постиндустриального и общества, основанного на знаниях).

В последнее время всё чаще применяется английский термин «e-learning», переводимый обычно как электронное обучение.

Дистанционное образование: перспективы развития и контроль качества. Интервью Е.К. Миннибаева // Аккредитация в образовании. – 2008. – апрель. – С. Тем не менее, как показывает мировой опыт, для придания ИКТ легитимности требуются специальные законодательные акты и государственные программы. По причинам, о которых речь пойдёт ниже, для России это справедливо вдвойне: с одной стороны, принятия закона на федеральном уровне требовала сложившаяся в мире образовательно-политическая ситуация, а с другой – именно закон был необходим для изменения ситуации в стране. Остановимся на этом подробнее, используя статистику и иные фактические данные, выходящие за рамки 2003 г., когда Федеральный закон № 11ФЗ вступил в силу.

Инициатором разработки анализируемого законопроекта выступил профильный Комитет Совета Федерации, его соавторами в Государственной Думе – три её депутата, а «основным проводником» – автор этих строк.

Процедура принятия Закона оказалась непростой. После его прохождения в первом чтении в мае 2002 г. в Госдуму третьего созыва поступили поправки президента и правительства, причём частью разнонаправленные и едва ли не исключающие друг друга.

Поскольку уже в период работы Госдумы третьего созыва российский парламент принимал почти исключительно законы, поддержанные как правительством, так и администрацией президента, от разработчиков потребовалось большое юридическое и ещё большее политическое искусство, чтобы все эти поправки были внесены в таблицу принятых412. Разумеется, при этом была потеряна часть норм, весьма важных для дистанционного образования и развития ИКТ вообще.

В настоящее время обоснованное недовольство в адрес принятой редакции закона регулярно высказывают руководители наиболее «продвинутых» в области телекоммуникационных технологий учреждений образования (прежде всего – вузов).

Однако берусь утверждать: пробелы в его содержании – это следствие не недостатка квалификации или интеллекта у разработчиков, но следствие политического компромисса.

Так, во имя прохождения законопроекта разработчикам пришлось пожертвовать частью важных норм, вошедших в текст при первом чтении, в частности, положением о том, что обучающиеся в образовательных учреждениях, применяющих дистанционные технологии в полном объёме, имеют те же права и обязанности, что и обучающиеся на основе технологий традиционных. В принятом Законе эта норма учтена косвенным образом и в иной редакции: образовательному учреждению предоставлено право Особую изобретательность в этом проявил заместитель руководителя аппарата Комитета по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии Совета Федерации ФС РФ Е.В. Буслов использовать дистанционные технологии для организации образовательного процесса во всех формах, в том числе очной (статья 32 Закона РФ «Об образовании»).

Ещё на стадии подготовки Закона к первому чтению разработчики вынуждены были включить в его текст норму, согласно которой использование дистанционных образовательных технологий не влечёт увеличения нормативов финансирования образовательных учреждений (пункт 1 статьи 41 Закона РФ «Об образовании»). Это было одним из условий поддержки законопроекта со стороны финансово-экономического блока Правительства РФ. Между тем информационно-коммуникационные технологии, способные обеспечить значительную экономию финансовых ресурсов на стадии функционирования процесса, требуют значительных дополнительных инвестиций на стадии «запуска».

Утратив в процессе согласований целый ряд важных положений, Закон, тем не менее, стал существенным шагом вперёд в образовательной политике. В результате его принятия было достигнуто главное: дистанционные образовательные технологии в России получили высший уровень легитимации, возможный в современном цивилизованном обществе.

Закон открыл перед российским образованием новые перспективы, поскольку благодаря дистанционным образовательным технологиям:

1) образование перестаёт зависеть от местонахождения обучающихся и учебного заведения, оно может быть организовано по экстерриториальному принципу в любой географической точке;

2) появляется возможность индивидуализации обучения, и тем самым – повышения качества образования;

3) снижается зависимость образования от состава преподавателей, находящихся в данном географическом пункте. Дистанционные технологии позволяют отобрать высококлассных профессоров и преподавателей и тем самым обеспечить сравнимое качество образования на всей громадной территории России с большим количеством малых поселений, несмотря на качество дорог и т.д.;

4) за счёт записи и тиражирования лекций на электронных носителях возникает возможность экономии финансовых средств, а значит, и снижения цены платных образовательных услуг;

5) расширяется доступ к образованию инвалидов и других лиц с ограниченными возможностями здоровья, которые испытывают трудности при перемещении к учебным заведениям и внутри них;

6) страна получает шанс сделать ещё один шаг в направлении реализации известного лозунга ЮНЕСКО «Образование через всю жизнь». Дистанционные технологии позволяют реализовать не только основные образовательные программы (особенно, профессиональные), но в ещё большей степени – программы дополнительного образования, они помогают каждому современному человеку в хорошем смысле стать «вечным студентом»;

7) российские вузы и другие профессиональные учебные заведения расширяют законные возможности экспорта образования, особенно в государства бывшего СССР и развивающиеся страны с быстро растущим населением. По качеству образования Россия вполне конкурентоспособна с индустриально развитыми странами, однако по цене оно значительно дешевле, в том числе за счёт более низкой зарплаты отечественных профессоров и преподавателей.

Высоко оценивая перспективы телекоммуникационных технологий при переходе к «обществу знаний»413, следует отметить, что принятие Закона – лишь промежуточный финиш. Решив некоторые проблемы, он одновременно обозначил новые. Вот лишь некоторые из них.

Подробнее см. § 3 главы Первая проблема – финансовая. С одной стороны, как отмечено выше, государство отказало в дополнительной бюджетной поддержке учебным заведениям, использующим в полном объёме дистанционные образовательные технологии. С другой стороны, отсутствие льготы по налогу на добавленную стоимость для учебных изданий на магнитных носителях, а также отмена с 2006 г. льготы по налогу на имущество для негосударственных образовательных учреждений дестимулируют использование телекоммуникационных технологий в сфере отечественного образования. Такие условия объективно способствуют нарастанию отставания России от наиболее развитых индустриальных стран414, вкладывающих значительные средства в современные образовательные технологии и принявших в большинстве специальные национальные (либо в рамках Евросоюза) программы в этой области.

Вторая проблема – конкуренция, причём не всегда добросовестная. Известно немало примеров, когда в регионах ректорами вузов, не использующих дистанционные образовательные технологии, принимались решения, блокирующие их распространение.

Поскольку необходимость получить согласие регионального совета ректоров на открытие филиала высшего учебного заведения установлена подзаконными актами, заслуживает серьёзного внимания предложение о принятии федерального закона, который обеспечил бы добросовестную конкуренцию в системе образования. Важно только, чтобы при этом достигалось его высокое качество вне зависимости от того, на основе каких технологий это образование получено.

Повторим: по мнению ряда исследователей, информационно-коммуникационные образовательные технологии в будущем могут стать. Однако в настоящее время невозможно представить себе систему образования, в которой такие технологии вытеснили бы живого учителя, в особенности на ранних стадиях развития человека.

С одной стороны, как отмечал в своё время известный социолог Л. Коган, в мире репродуцированной культуры человек всегда будет тосковать по живому общению; с другой стороны, педагогические отношения по самому своему существу есть отношения личностные. Поэтому, пропагандируя и легитимизируя телекоммуникационные образовательные технологии, полагаю, что в обозримой перспективе они останутся не заменой, но дополнением к технологиям традиционным, резко расширяющим возможности последних.

Итак, необходимость принятия законодательных актов ситуативного назначения в постсоветской России была вызвана либо особенностями революции как исторической ситуации и постреволюционного периода, либо появлением новейших образовательных технологий. Учитывая, с одной стороны, мнение целого ряда экспертов о том, что революционная эпоха в стране ещё не завершилась415, а с другой – продолжение «информационной революции» во всём мире, представляется, что и в перспективе законы данной группы (например, законы в области электронного обучения) останутся необходимым элементом в системе федерального образовательного законодательства.

По некоторым оценкам, германскому университету компьютер обходится примерно вдвое дешевле, чем российскому.

Эволюция российской государственности. М., 2001. – С. § 7. Законодательные акты в смежных областях права, обеспечивающие функционирование и развитие образования 7.1. Некоторые проблемы образования в смежных областях законодательства:

основные направления систематизации и совершенствования Выходя за пределы законодательства в области образования, данное направление законотворческого процесса, безусловно, является подсистемой образовательного законодательства в целом. Причём подсистемой наиболее сложной по содержанию и структуре и в силу этого заслуживающей специального комплексного исследования.

Поскольку такое исследование выходит за рамки задач настоящей работы, ограничимся общей характеристикой законодательных актов данной группы и некоторыми замечаниями по развитию соответствующего законодательства.

В 1990-х гг. это законодательство:

• оказалось наиболее слабым звеном законотворческого процесса;

• представляло собой одну из причин (хотя и малосущественную) неисполнения законов в области образования, а чаще использовалось в качестве таковой;

• являлось наиболее важным условием перехода от законодательного регулирования политики в области образования к законодательному регулированию государственной образовательной политики в целом.

С прикладной точки зрения, на основании критериев эффективности и функциональной полноты основными элементами данной подсистемы образовательного законодательства и основными направлениями законотворческого процесса необходимо признать следующие.

1. Финансовое (в т.ч. бюджетное и налоговое) законодательство, о чём речь пойдет ниже.

2. Гражданское законодательство, определяющее, в частности, организационноправовые формы образовательных организаций. Наиболее важными в данном случае являются Гражданский кодекс и Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».

3. Блок законов социального характера, регулирующих вопросы оплаты труда и пенсионного обеспечения, а также устанавливающих иные социальные гарантии для работников образования и социальные гарантии для обучающихся, прежде всего нуждающихся в государственной поддержке.

Как уже отмечалось, в период работы Госдумы третьего и четвёртого созывов профильными парламентскими комитетами было подготовлено несколько вариантов проекта федерального закона «О статусе педагогического работника». Однако шансы любого из таких законопроектов стать законом в обозримой перспективе близки к нулю, если, разумеется, он не будет полностью «зачищен» от содержательных норм и тем самым не превращён в рамочный. Аналогичный законодательный акт (самостоятельный либо в рамках Образовательного кодекса) необходим и в отношении обучающихся. Подобные законодательные акты, большинство из которых может рассматриваться в качестве «тумблерных» законов, во-первых, удобны для пользователей, ибо способны объединить нормы, в настоящее время разрозненные в законодательстве, а во-вторых, в известной мере «снимают» аргумент о неправомерности регулирования социальных вопросов в законодательстве об образовании.

4. Трудовое законодательство. Во вступившем в силу с 1 февраля 2002 г. Трудовом кодексе специфика трудовых отношений в образовании отражена недостаточно, а некоторые нормы прямо нуждаются в пересмотре.

В период работы Госдумы третьего и четвёртого созывов при участии автора попытки такого пересмотра предпринимались дважды. Сначала был внесён проект федерального закона «О внесении изменения в статью 336 Трудового кодекса Российской Федерации», предусматривавший исключение нормы о неоднократном грубом нарушении Устава образовательного учреждения в качестве дополнительного основания для увольнения педагогического работника. При этом логика авторов законопроекта заключалась в следующем: поскольку концепция Закона РФ «Об образовании» (в реакциях 1992 и 1996 гг.) в части высокого социального статуса педагогического работника осталась нереализованной, нелогично сохранять в законодательстве и положения о повышенных мерах ответственности педагога416.

Вторая законодательная инициатива была предложена автором в период построения т.н. вертикали в образовании и связана с предложением об отмене 65-летнего возрастного ценза для ректоров417.

В обоих случаях законодательные инициативы были отклонены думским большинством.

5. Специальный федеральный закон либо комплекс поправок (в том числе к федеральным законам в области здравоохранения и физической культуры), обеспечивающих здоровые условия образовательного процесса, в том числе использование здоровьесберегающих (здоровьеразвивающих) технологий в образовании.

6. Серия изменений в федеральные законы, прежде всего в области культуры и информации, способных обеспечить не только защиту нравственности детей и молодёжи, но и пропаганду здорового образа жизни, духовности, позитивных социальных ценностей.

7. Блок законодательных актов о внесении изменений в действующие федеральные законы в области обороны и безопасности, включая Федеральные законы «О воинской обязанности и военной службе» и «О статусе военнослужащих». Сохранение отсрочек от военной службы долгое время было достижением комитетов по образованию и науке Госдумы второго и третьего созывов.

Для того чтобы дать читателю представление о развитии законодательства в соответствующей области, в очередной раз воспользуюсь самоцитированием.

«Не все знают: одной рукой подписав Указ о переходе в 2000 г. к профессиональной армии, президент Б. Ельцин другой рукой внес в Госдуму закон, отменявший большую часть отсрочек по мотивам образования и предполагавший призыв студентов в солдаты (за исключением узкого круга вузов, которые должны были устанавливаться Указом президента). Понятно, что это привело бы к произволу и взяткам в президентской администрации, а главное – к понижению образовательного уровня населения страны и самой армии. С большим трудом нам удалось «отбить» эти положения ельцинского закона во Второй Думе.

В Третьей Думе по вопросу об отсрочках, связанных с образованием, мне также пришлось вести длинные и тяжелые дискуссии с представителями Минобороны, думского Комитета по обороне и президентской администрации. В результате в новой редакции статьи 24 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» ценою больших усилий удалось добиться более или менее приемлемого компромисса:

1) впервые появилось положение о праве на отсрочку для старшеклассников в возрасте 18-20 лет до окончания средней школы;

2) для тех, кто получает профессиональное образование после 9 классов, полностью сохранено право на две отсрочки для получения такого образования на двух уровнях (например, ПТУ + техникум, ПТУ + вуз, техникум + вуз);

3) те, кто закончил среднюю школу до 18 лет, также сохранили право на две отсрочки на получение профессионального образования;

4) те же, кто воспользовался отсрочкой в средней школе, сохранили право не быть призванными в армию лишь на одном уровне профессионального образования (либо ПТУ, либо техникум, либо вуз). Таким образом, сумма отсрочек во всех случаях равна двум;

5) полностью сохранена отсрочка для аспирантов;

6) сохранилось право учащегося ПТУ, студента техникума или вуза 1 раз уйти в академический отпуск или перейти в другое учебное заведение того же уровня при сохранении отсрочки от призыва.

Напротив, те, кто из профессионального учебного заведения исключён, право на отсрочку немедленно теряют.

Таким образом, парни, заканчивающие школу после 18 лет, потеряли право на две отсрочки для получения профессионального образования (осталась только одна), но зато выиграли отсрочку для окончания школы»418.

Стенограмма пленарного заседания Государственной Думы. – 2002. – 13 сентября. – пункт 15.

Подробнее см. § 2 главы 9.

Законодательные инициативы, предпринятые в этой части Государственной Думой четвёртого созыва, будут рассмотрены ниже – среди современных политикообразовательных тенденций419.

Усилиями Комитета по образованию и науке Госдумы третьего созыва совместно с Министерством образования в июле 2000 г. был принят ФЗ «О внесении изменений в статью 16 Закона РФ «Об образовании», которым текст данной статьи в части льгот для военнослужащих, поступающих в профессиональные учебные заведения, был в основном согласован с действовавшей тогда редакцией ФЗ «О статусе военнослужащих», существенно расширив названные выше льготы.

Напротив, согласование Закона РФ «Об образовании» и Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» в части условий и характера реализации в учреждениях среднего (полного) общего, начального профессионального и среднего профессионального образования программ подготовки по основам военной службы проходило много труднее и закончилось не в пользу первого из этих законов.

С 1992 г. Закон РФ «Об образовании» допускал такую подготовку на факультативной основе за счёт средств заинтересованного ведомства. В свою очередь, Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» – в обязательном порядке за счёт бюджетных средств, выделяемых на образование. Коллизия норм двух федеральных законов действовала в данном случае в пользу образования вообще и концепции демилитаризованной школы – в особенности. Однако большинство Госдумы четвёртого созыва высказалось в пользу иной концепции, заменив действовавшую в Законе РФ «Об образовании» норму на другую, отсылочную:

«В образовательных учреждениях среднего (полного) общего образования, образовательных учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования в соответствии с государственными образовательными стандартами в порядке, предусмотренном законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, осуществляется получение обучающимися начальных знаний об обороне государства, о воинской обязанности граждан и приобретение обучающимися навыков в области гражданской обороны, а также подготовка обучающихся – граждан мужского пола, не прошедших военной службы, по основам военной службы» (пункт 7 статьи 14).

8. Блок законов, устанавливающих контроль над исполнением законодательства в области образования и ответственность (прежде всего должностных лиц) в случае неисполнения соответствующих законодательно установленных норм. Важнейшими законодательными актами данного блока могли бы стать:

• закон (или законы) РФ о внесении поправок в Конституцию РФ, устанавливающих возможность и механизмы осуществления парламентского контроля над исполнением законодательства;

• закон о внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», устанавливающий персональную ответственность членов правительства за исполнение (или неисполнение) действующих законов;

• закон о внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях в части усиления ответственности должностных лиц за исполнение законодательства в области образования420.

Смолин О.Н. В интересах омичей – в интересах России. Отчет и размышления о парламентской работе.

М.: Изд-во Совр. гуманит. ун-та, 2003. – С. 161-162.

В период, когда эта книга готовится к печати, такой законопроект внесён правительством в Госдуму и находится на её рассмотрении, однако его разработчики сосредоточились главным образом на 9. Законодательное регулирование образовательных аспектов внешней политики. В настоящее время группа соответствующих международных соглашений ратифицирована российским парламентом, включая конвенцию от 11.04.1997 «О признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в европейском регионе» (так называемую Лиссабонскую конвенцию) и декларацию от 19.07.1999 «Европейское пространство высшего образования» (так называемую Болонскую декларацию)421.

Подписывая и ратифицируя международные соглашения в области образования, необходимо иметь в виду следующее противоречие. Эквивалентность образовательных стандартов, облегчение доступа в иностранные учебные заведения, повышение конкурентоспособности российских специалистов на рынке труда развитых стран соответствует общей идеологии расширения свободы личности, но провоцирует «утечку умов» и тем самым на данном этапе расходится с государственными интересами России.

Ключевым направлением решения проблемы является, разумеется, радикальное повышение оплаты квалифицированного труда в России. Одним из паллиативных вариантов – упоминавшийся выше институт образовательного кредитования, поскольку в данном случае государство получило бы возможность требовать возвращения средств, затраченных на профессиональное образование эмигрирующего гражданина.

Выделив основные направления законотворческого процесса, система которых не совпадает полностью с классификацией отраслей и подотраслей права, выстроена по функциональному принципу и призвана обеспечить комплексное регулирование образовательной политики, необходимо обратить внимание на несколько принципиальных идей, реализация которых содействовала бы преодолению коллизий в законах, достижению большей согласованности и функциональной полноты законодательства.

• введение в базовый Закон РФ «Об образовании» нормы, согласно которой все вопросы образования, требующие законодательного регулирования, должны решаться исключительно путём внесения изменений и дополнений в профильные федеральные законы. Прецеденты наличия в законодательстве аналогичных положений существуют422;

• внесение дополнений в базовый закон об образовании с целью введения института государственно-общественной образовательной экспертизы законодательных и иных нормативных правовых актов423;

• систематическое использование в законодательстве технологии перекрёстных содержательных отсылочных норм, когда в непрофильный закон вводится некое основное положение, исходный принцип, который затем прописывается в виде конкретных норм в соответствующем профильном законе. Например, государственные гарантии освобождения от налогообложения образовательных учреждений при условии реинвестирования соответствующих средств в образовательный процесс – в законодательном акте (или актах) об образовании, а механизмы и, возможно, дополнительные условия реализации этого положения – в налоговом законодательстве и т.п.

Вместе с тем, как уже отмечалось, а подробнее будет показано ниже424, контрреформа образования по своему разрешила противоречие юридического фетишизма и юридического нигилизма: на смену неисполнению «плохих» законов пришло проведение элитаристской образовательной политики посредством принятия именно ответственности образовательных учреждений и их руководителей за неисполнение образовательного законодательства.

Подробнее см. § 2 главы 14.

См., например, Федеральный закон «О статусе военнослужащих» в редакции Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ.

Аналогом, хотя и гораздо более узким по сфере действия, может служить экологическая экспертиза.

новых законодательных актов либо внесение антисоциальных изменений в действовавшие. Ключевой проблемой, следовательно, стала уже не неполнота или противоречивость законодательства, но его направленность.

7.2. Образовательное законодательство в финансовой сфере: некоторые аспекты Особое значение в плане регулирования образовательной политики в смежных областях права имеют бюджетные и налоговые законы и законопроекты финансового характера.

Среди бюджетных законов и законопроектов, имеющих непосредственное отношение к образованию, отметим:

• Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред.

16.10.2006 № 160-ФЗ);

• Федеральный закон от 09.07.1999 № 159-ФЗ «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации» (ред. 09.07.2002 № 83-ФЗ);

• Федеральный закон от 15.08.1996 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» (ред. 22.12.2005 № 176-ФЗ);

• федеральные законы о федеральном бюджете на очередной финансовый год;

• Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1996 год»425;

• Федеральный закон от 23.07.1998 № 119-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1998 год»;

• Федеральный закон от 31.07.1998 № 140-ФЗ «О внесении дополнения в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1998 год»;

• Федеральный закон от 17.07.1999 № 173-ФЗ «О внесении изменения в статью Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год» (в части распределения расходов по подразделам, целевым статьям и видам расходов ведомственной классификации расходов федерального бюджета и экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации, включая расходы на образование) и др.

К группе налоговых отнесены все соответствующие законы, объединяемые в настоящее время в Налоговый кодекс. В данном случае парламентские комитеты, в ведении которых находились вопросы образования и науки, обычно не применяли тактики внесения специальных законопроектов, но предлагал поправки в период рассмотрения в нижней палате парламента проектов налоговых законов, внесённых правительством.

Исключение составляют:

• Федеральный закон от 21.07.1996 № 83-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О подоходном налоге с физических лиц», освободивший от налогообложения иностранные гранты, предоставляемые российским учёным и преподавателям, а также стипендии обучающихся;

• проект федерального закона № 226480-3 «О внесении дополнения в статью части второй Налогового кодекса Российской Федерации» (в части дополнения перечня доходов, не учитываемых при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций, доходами, полученными образовательными учреждениями в виде безвозмездной помощи), находится на рассмотрении в Государственной Думе426;

• проект федерального закона № 95536-3 «О внесении дополнений в статью Налогового кодекса Российской Федерации» (в части освобождения от уплаты единого социального налога (взноса) организаций с сумм выплат в виде грантов, предоставленных Принят Государственной Думой 18.07.1996, отклонён Советом Федерации 07.08.1996, принят в согласованной редакции 11.12.1996, одобрен Советом Федерации 25.12.1996, отклонён Президентом РФ 09.01.1997.

По состоянию на 15.06.2008.

для поддержки науки и образования, культуры и искусства в Российской Федерации), снят с рассмотрения Государственной Думы 17.11.2003 в связи с утратой актуальности;

• проект федерального закона № 226467-3 «О внесении изменений и дополнений в статью 264 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» (в части налогообложения образовательных учреждений), отклонён 09.04.2003;

• проект федерального закона № 226474-3 «О внесении изменений и дополнений в статью 164 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» (в части установления ставки налога на добавленную стоимость в размере 10% при реализации продукции компьютерных, аудио- и видеоматериалов учебного и научного назначения), отклонён 09.04.2003;

• проект федерального закона № 213548-4 «О внесении изменения в пункт статьи 4 Федерального закона «О внесении дополнения в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменения и дополнения в статью 20 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», а также о признании утратившими силу актов законодательства Российской Федерации в части налогов и сборов» (о продлении до 1 января 2009 г. некоторых льгот по налогу на имущество организаций), отклонён 18.04.2007.

Помимо очевидной важности бюджетного и налогового законодательства для социальной сферы в любой стране и экстраординарного значения этого законодательства в ситуации финансово-экономического кризиса, в специфических российских условиях 1990-х гг. данное направление законотворческого процесса отличалось от других, по меньшей мере, тремя существенными особенностями.

Во-первых, это одна из областей законодательства (но не единственная), где отечественная практика более всего отставало от практики государств, признаваемых политической и юридической наукой правовыми. Так, федеральное бюджетное законодательство США и бюджетное законодательство штатов Коннектикут и Массачусетс, с которым автору в составе делегаций профильных комитетов довелось знакомиться во время специальных командировок, свидетельствует: американские законодатели с самого начала подразделяют планируемые к бюджетному расходованию средства на две части. Первая часть – средства, предназначенные для финансирования реализации действующих законов и вследствие этого не подлежащие произвольному распределению. Соответствующие расходы включаются в бюджет автоматически. Вторая часть – средства, подвергающиеся распределению в каждом финансовом году, включая средства, предназначенные для инвестирования и для реализации вновь вводимых социальных программ.

Напротив, всецело подчинённое Президенту России федеральное правительство, внося в парламент проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, на протяжении 1990-х гг. не только не исходило из необходимости исполнения действующих федеральных законов, но в начале периода даже не вносило одновременно с бюджетом (или в составе бюджета) законопроекта о приостановлении норм тех федеральных законов, финансирование реализации которых в проекте бюджета не предусматривалось. В результате в течение не менее пяти лет парламентское большинство вотировало бюджет, не получив точной информации о том, какие именно законодательно установленные нормы, требующие финансирования из федерального бюджета, будут исполняться в следующем финансовом году.

Во-вторых, даже в Госдуме первого и второго созывов, где существовало социально ориентированное депутатское большинство, бюджетные и налоговые законы, а также поправки к ним, относились к числу наиболее трудно проходимых, ибо в данном случае парламентариям приходилось выносить решения, принимая во внимание не только общие соображения (например, насчёт важности образования для будущего страны), но и конкретные расчёты. Так, после принятия основных показателей федерального бюджета на очередной год и их распределения по основным разделам в соответствии с бюджетной классификацией увеличение расходов по одной статье в подавляющем большинстве случаев (за исключением ситуаций, когда делению подвергаются дополнительные доходы) означает их автоматическое сокращение по другим статьям. В свою очередь, такое сокращение за исключением нескольких примеров уменьшения расходов по разделам «Государственное управление и местное самоуправление», «Обслуживание государственного долга» (в части внутреннего долга) и т.п. оказывалось задачей неразрешимой.

В-третьих, бюджетные и налоговые законы даже в период господства юридического нигилизма (1990-е гг.) характеризовались более высоким уровнем исполнения (точнее, меньшей степенью неисполнения) по сравнению с аналогичными нормами в законах об образовании.

Несмотря на то, что Конституция РФ устанавливает лишь три вида законов Российской Федерации: федеральные законы о внесении поправок в Конституцию, федеральные конституционные законы и федеральные законы, причём все федеральные законы имеют равный конституционный статус (в том числе Закон РФ «Об образовании»

и любой бюджетный или налоговый закон); несмотря на то, что Комитет Госдумы по образованию и науке располагает решениями судов, устанавливающими, что в той части, в которой любой федеральный закон содержит нормы налогового характера, данный закон превращается в налоговый; наконец, несмотря на то, что федеральные законы о федеральном бюджете на очередной год в России до 1999 г. хронически не исполнялись, а налоговые законы с помощью инструкций регулярно истолковывались в направлении, противоположном интересам налогоплательщиков; – несмотря на всё это, уровень исполнения специальных законов бюджетного и налогового характера был существенно выше, чем аналогичных норм базового Закона РФ «Об образовании».

Ранжирование федеральных законов по степени обязательности их исполнения может интерпретироваться как пример остаточной революционной аномии, причём со стороны не только правительства, но и парламента, как минимум, в двояком отношении:

1) во второй половине 1990-х гг., когда правительство вносило в Госдуму проекты ФЗ о приостановлении и признании утратившими силу законодательных актов, финансирование которых не предусматривалось бюджетом на очередной финансовый год, парламентское большинство, голосуя за бюджет, в котором не предусматривалось такое финансирование, вплоть до бюджета 2001 г. отказывалось вместе с тем принимать названные выше законы;

2) до принятия общей части Налогового кодекса верховенство федеральных налоговых законов над всеми остальными было установлено Постановлением Верховного Совета России от 10.07.1992 № 3255-1 «О некоторых вопросах налогового законодательства Российской Федерации», т.е. актом, более низким по статусу, чем закон, причём лишь на определённый срок. Тем самым легальность соответствующих действий налоговых органов была, по меньшей мере, сомнительной.

Лишь с введением в действие Бюджетного кодекса и общей части Налогового кодекса произошла псевдолегитимизация описанных выше попыток ранжирования федеральных законов, поскольку в обоих этих законодательных актах устанавливается приоритетность содержащихся в них норм по отношению к аналогичным нормам иных нормативных правовых актов. Однако легальность подобной «легитимизации» остаётся проблематичной, во-первых, в силу всё того же равенства конституционного статуса Бюджетного и Налогового кодекса со всеми иными федеральными законами, содержащими нормы бюджетного или налогового характера, а, во-вторых, в силу прецедентов, когда попытки подобного ранжирования законов становились основанием для президентского вето (таков был, например, один из мотивов отклонения первой версии Федерального закона «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья (специальном образовании)».

Результирование итогов работы за 1990-е гг. в области бюджетного и налогового законодательства парламентских комитетов, в ведении которых находились вопросы образования, позволяет сделать следующие выводы.

1. В сфере налогового законодательства не удалось обеспечить его полного соответствия нормам Закона РФ «Об образовании». Однако, за исключением платы за землю, налога на пользователей дорог, некоторых региональных и местных налогов, защита интересов образовательных учреждений до вступления в силу главы Налогового кодекса (01.01.2002) в целом была обеспечена. По экспертным оценкам, для учреждений высшего профессионального образования в конце 1990-х гг. это означало фактическое увеличение государственного финансирования в среднем приблизительно на 25%.

2. В сфере бюджетного законодательства результаты законотворческой работы парламентских комитетов оказались значительно слабее. С одной стороны, Бюджетный кодекс, отнеся образовательные учреждения к классу бюджетных учреждений, существенно ограничил их права. Положение абзаца 2 статьи 7 Федерального закона «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации», согласно которому «законодательные акты Российской Федерации в области образования, науки, научно-технической политики, культуры, принятые до введения в действие Кодекса, содержащие нормы, регулирующие бюджетные отношения, действуют, если не признаны утратившими силу», на время решило проблему де-юре, но не дефакто, ибо казначейства и иные финансовые организации руководствовались не данным положением, но статьями Бюджетного кодекса.

С другой стороны, как видно из таблицы, в процессе доработки в парламенте проектов федеральных законов о федеральном бюджете на очередной финансовый год до 2005 г.427 ни разу не удалось обеспечить соответствие уровня финансирования образования требованиям действующих федеральных законов, а иногда (при росте абсолютных показателей) доля расходов на образование от расходной части бюджета даже сокращалась.

федерального бюджета, млн рублей (1996 - 2007).

В 2005 г. ситуация радикально изменилась, поскольку в Законе РФ «Об образовании» была ликвидирована статья 40, устанавливавшая уровень расходов консолидированного бюджета на образование от национального дохода, а также расходов на высшее образование – от расходной части федерального бюджета.

Примечание: * обозначены суммы с учетом финансирования из дополнительных доходов федерального бюджета.

3. Введение в федеральные законы в области образования норм бюджетного и налогового характера, несмотря на хроническое их неисполнение, имело важный юридический и особенно политический смысл. Благодаря наличию этих норм, профильные парламентские комитеты, Министерство образования (при соответствующей позиции министра), профсоюзы и другие общественные организации имели мощный рычаг давления на правительство и его финансовые структуры, региональные и местные власти, без которого финансовая ситуация в области образования стала бы ещё значительно хуже и, возможно, был бы преодолён предел устойчивости системы, после которого начинается её разрушение. Не случайно в 1990-х гг. именно образование финансировалось из федерального бюджета относительно лучше всех других секторов бюджетной сферы (науки, культуры, здравоохранения) и имело относительно более благоприятный режим налогообложения, что также способствовало сохранению реформистского характера развития данной сферы.

Возвращаясь к классификации федерального образовательного законодательства, включая федеральные законы в области образования и иные федеральные законы, регулирующие вопросы образовательной политики, следует подчеркнуть, что она выполнена на основе обобщения практики по единому и единственному основанию – по функциям, а потому, будучи весьма продуктивной с прикладной точки зрения, никак не претендует на то, чтобы быть единственной. Помимо неё вполне возможны классификации названных выше законов по самым разным основаниям, в том числе по их принадлежности к отраслям права (включая образовательное право), а также различного рода синтетические классификации по нескольким основаниям одновременно и т.д.

Серьёзное эвристическое и практические значение может иметь и группировка законодательных актов в рамках данной классификации в соответствии со сформулированным выше различением политики в области образования и образовательной политики: очевидно, что федеральные законодательные акты, включённые в группы I - VI, регулируют, преимущественно, но не обязательно, вопросы политики в области образования, тогда как законодательные акты, отнесённые к группе VII, к данной области отнесены быть не могут, однако, безусловно, должны рассматриваться в рамках образовательной политики в целом.

Хотя отнесение названных выше федеральных законов к той или иной группе имеет условный характер428, данная функциональная классификация менее всего была плодом «свободного творчества» и «полёта фантазии». Напротив, она выросла из практической парламентской работы автора как инструмент, позволяющий определить пробелы в законодательстве, которые снижают эффективность его практического действия, и, соответственно, выстроить стратегию и тактику законотворческого процесса.

Именно с этой, прикладной, точки зрения данная классификация представляется предпочтительной и заслуживает дальнейшей разработки. Она позволяет, в частности, сформулировать программу первоочередных законодательных работ, призванных повысить эффективность образовательной политики в России. В эту программу следовало бы включить:

1) Федеральный закон «Об утверждении национальной доктрины образования в Российской Федерации»;

2) серию «тумблерных» законов, в том числе в областях:

Например, целый ряд законодательных инициатив в области бюджетного и налогового права могли бы быть отнесены и к III-ей, и к VII-ой группам, Федеральный закон «О выплате пенсии за выслугу лет...» – к группам III и VI и т.п.

• бюджетного и налогового права, обеспечивающих достойный уровень финансирования образовательных учреждений и образовательной деятельности;

• административного права – с целью введения механизмов ответственности должностных лиц за неисполнение норм образовательного законодательства;

• оплаты труда и социальных гарантий – в целях повышения социального статуса педагога в соответствии с задачами перехода к «информационному обществу»;

• государственных образовательных стандартов, гарантирующих определённый уровень образования для обучающихся и др.;

3) серию бифункциональных законов, способных обеспечить социальную поддержку лицам с ограниченными возможностями здоровья, детям из малообеспеченных семей и другим категориям граждан, нуждающимся в дополнительных гарантиях реализации права на образование;

4) серию отраслевых («сегментарных») законов, предназначенных для регулирования вопросов реализации прав граждан на образование определённых уровней;

5) Образовательный кодекс, обобщающий результаты всей предшествовавшей работы.

Однако, учитывая позицию администрации президента, расклад политических сил во властных структурах в целом и в парламенте – в частности, в ближайшей перспективе наиболее вероятен иной сценарий развития законотворческого процесса. Смысл его в том, чтобы вносить изменения и дополнения в базовый закон, расширяя сферу законодательного регулирования отдельных подсистем образования (включая его уровни), прав и обязанностей различных категорий обучающихся и педагогических работников и т.п., постепенно превращая закон в базу будущего Образовательного кодекса.

Перспективность такого пути много ниже хотя бы потому, что законодательство будет традиционно вращаться в узком кругу ведомственных проблем, но в данном случае приходится принимать во внимание известную формулу о том, что политика есть искусство возможного.

В общем виде стратегия образовательного законодательства в среднесрочной перспективе должна состоять в переходе от регулирования политики в области образования к законодательному обеспечению образовательной политики в целом.

Особую роль в этом процессе могла бы сыграть Национальная доктрина образования в Российской Федерации, призванная определить перспективы и основные направления образовательной политики и утверждённая федеральным законом.