«РАЗДЕЛ III. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОСНОВАНИЯ И ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ 1990-Х ГОДОВ И НАЧАЛА ХХI ВЕКА Глава 7. Федеральное законодательство как фактор образовательной политики первого ...»

РАЗДЕЛ III. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОСНОВАНИЯ И ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ

ФЕДЕРАЛЬНОЙ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

1990-Х ГОДОВ И НАЧАЛА ХХI ВЕКА

Глава 7. Федеральное законодательство как фактор образовательной политики

первого постсоветского десятилетия: логика, типология и пределы влияния

§ 1. Логика и типология

федерального образовательного законодательства 1990-х годов

Под государственной политикой абсолютное большинство российских исследователей (тем более – публицистов) неизменно понимают политику президента и (или) правительства в соответствующих областях общественной жизни. Более того, именно такая трактовка действующей Конституции вошла в моду в администрации самого президента, во всяком случае, в Главном государственном правовом управлении, большинство специалистов которого упорно настаивают на исключении из законопроектов и действующих законов статей типа «Государственная политика в области Х», полагая, что политику в Российской Федерации осуществляет только президент!

Это в значительной степени справедливо в условиях суперпрезидентской республики и авторитарно-демократического режима (тем более – в условиях режима «управляемой демократии»). Более того, тенденция исполнительной власти подменять закон собственными подзаконными актами в своё время была одним из проявлений юридического нигилизма. Однако даже в таких условиях, по крайней мере на уровне деклараций, никто не отрицал и не отрицает, что в принципе политика органов исполнительной власти и главы государства должна базироваться на действующих законах.

Как уже отмечалось, по мере укрепления позиций правящей политической элиты в парламенте юридический нигилизм в форме проведения политики вопреки действующим законам постепенно (а с 2004 г. в полной мере) сменяется официальным юридическим оформлением фактически осуществляемой образовательной политики на основе внесения изменении в федеральные законодательные акты. Однако в данной главе рассматривается именно ситуация, характерная для первого постсоветского десятилетия.

Действительно, несмотря на крайне ограниченные возможности воздействия законодательства на российский политический курс вообще, в 1990-е гг. этот фактор сыграл в формировании образовательной политики существенную, а в ряде случаев – решающую роль. Обратимся же к тем основным направлениям, приоритетам и ограничениям государственной образовательной политики, которые в этот период были установлены действовавшими федеральными законами, либо к таким, которые нашли отражение в законах и законопроектах, прошедших различных стадии процедуры законотворческого процесса.

Для того чтобы выполнить задачи, реализация которых возможна в данной исторической ситуации, при данном уровне культуры и данной Конституции, федеральное образовательное законодательство должно отвечать принципу системности, включая, среди прочего, последовательность принятия законов и функциональную полноту. Между тем в рассматриваемый период (как, впрочем, и в настоящее время) состояние российского образовательного законодательства данному принципу не соответствовало, правда, по причинам, от воли законодателя в основном не зависевшим.

Недостаток системности в области образовательного законодательства проявлялся, как минимум, в двух основных формах.

Во-первых, инверсия законотворческого процесса. В условиях стабильного функционирования общественной системы или действительных (т.е. планомерно осуществляемых) реформ логическая временная последовательность формирования основ нормативно-правовой базы развития российского образования должна была выглядеть следующим образом: Национальная доктрина образования – Федеральный закон «Об образовании» – Федеральная программа развития образования – серия конкретизирующих эти документы законодательных актов. Однако в условиях революции как исторической ситуации со всеми её атрибутами и закономерностями эта логика оказалась искажённой, а временная последовательность принятия законодательных актов – иной, едва ли не противоположной логике.

30 июля 1992 г. вступил в силу Закон Российской Федерации «Об образовании»

(первая редакция). В мае 1994 г. Правительство России внесло в Государственную Думу проект федерального закона «Об утверждении Федеральной программы развития образования», однако соответствующий Федеральный закон Президент России подписал лишь 10 апреля 2000 г., причём Программа была утверждена в совершенно иной редакции. Наконец, проект Национальной доктрины образования в Российской Федерации был в основном одобрен Правительством России 17 февраля 2000 г., но затем подвергся качественной переработке по ряду основных параметров на основе правительственной программы реформирования образования.

Утверждение доктрины с опозданием на 10 лет, причём в форме постановления282, а не федерального закона, не случайно, ибо в условиях коренной ломки прежней системы, революционного отрицания и аномии решение даже таких проблем, общенациональный характер которых очевиден, становится предметом острого столкновения социальногрупповых интересов, а многие доктринальные положения, по которым в обычных условиях существует общественное согласие, превращаются в объект политических конфликтов.

Во-вторых, недостаток системности образовательного законодательства и нарушение логики законотворческого процесса проявляются в неполноте и отсутствии кодификации законодательных актов.

В рассматриваемый период были приняты следующие важнейшие правовые акты в области образования:

• Указ Президента РСФСР Б.Н. Ельцина от 11.07.1991 № 1 «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР». Исполнение снято с контроля президентской администрации после принятия Закона Российской Федерации «Об образовании», однако действие Указа формально не прекращено;

• Закон Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании»283;

• Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»284;

Постановление Правительства РФ № 751 от 04.10. Действует в редакции Федеральных законов от 13.01.1996 № 12-ФЗ, от 16.11.1997 № 144-ФЗ, от 20.07.2000 № 102-ФЗ, от 07.08.2000 № 122-ФЗ, от 13.02.2002 № 20-ФЗ, от 21.03.2002 № 31-ФЗ, от 25.06. № 71-ФЗ, от 25.07.2002 № 112-ФЗ, от 10.01.2003 № 11-ФЗ, от 07.07.2003 № 123-ФЗ, от 08.12.2003 № 169-ФЗ, от 05.03.2004 № 9-ФЗ, от 30.06.2004 № 61-ФЗ, от 20.07.2004 № 68-ФЗ, от 22.08.2004 № 122-ФЗ (ред.

29.12.2004), от 29.12.2004 № 199-ФЗ, от 09.05.2005 № 45-ФЗ, от 18.07.2005 № 92-ФЗ, от 21.07.2005 № 100ФЗ, от 31.12.2005 № 199-ФЗ, от 16.03.2006 № 42-ФЗ, от 06.07.2006 № 104-ФЗ, от 03.11.2006 № 175-ФЗ, от 05.12.2006 № 207-ФЗ, от 28.12.2006 № 242-ФЗ, от 29.12.2006 № 258-ФЗ (ред. 01.12.2007), от 06.01.2007 № 1- ФЗ, от 05.02.2007 № 13-ФЗ, от 09.02.2007 № 17-ФЗ, от 20.04.2007 № 56-ФЗ, от 26.06.2007 № 118-ФЗ, от 30.06.2007 № 120-ФЗ, от 21.07.2007 № 194-ФЗ, от 18.10.2007 № 230-ФЗ, от 24.10.2007 № 232-ФЗ, от 01.12.2007 № 307-ФЗ, от 01.12.2007 № 308-ФЗ, от 01.12.2007 № 309-ФЗ, от 01.12.2007 № 313-ФЗ, от 28.02.2008 № 14-ФЗ, от 24.04.2008 № 50-ФЗ, с изменениями, внесёнными Постановлением Конституционного Суда РФ от 24.10.2000 № 13-П, Федеральными законами от 27.12.2000 № 150-ФЗ, от 30.12.2001 № 194-ФЗ, от 24.12.2002 № 176-ФЗ, от 23.12.2003 № 186-ФЗ Действует в редакции Федеральных законов от 10.07.2000 № 92-ФЗ, от 07.08.2000 № 122-ФЗ, от 25.06.2002 № 71-ФЗ, от 10.01.2003 № 11-ФЗ, от 05.04.2003 № 41-ФЗ, от 07.07.2003 № 119-ФЗ, от 22.08. № 122-ФЗ, от 21.04.2005 № 35-ФЗ, от 31.12.2005 № 199-ФЗ, от 06.07.2006 № 104-ФЗ, от 18.07.2006 № 113ФЗ, от 16.10.2006 № 161-ФЗ, от 03.11.2006 № 175-ФЗ, от 29.12.2006 № 258-ФЗ, от 06.01.2007 № 1-ФЗ, от • Федеральный закон от 16.05.1995 № 74-ФЗ «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию». Отменён Федеральным законом от 22.08.2004 № 122 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

• Федеральный закон от 15.03.2000 № 51-ФЗ «Об утверждении федеральной программы развития образования»285;

• Постановление Правительства России от 04.10.2000 № 751 «О национальной доктрине образования в Российской Федерации».

Инверсия законотворческого процесса привела к тому, что законодатель едва ли не в каждый вновь разрабатываемый и принимаемый закон стремился вложить и определённые доктринальные идеи. Поэтому при условии преемственности курса образовательной политики национальная доктрина образования в Российской Федерации неизбежно должна отчасти повторять уже действующие, но не исполняющиеся нормативные правовые акты.

В российской исторической ситуации 1990-х гг., помимо обычно выполняемых регулятивных функций, посредством образовательного законодательства необходимо было решать две специфические группы задач:

первая – «защитная» – обеспечение прав граждан в области образования и защита системы образования от революционного разрушения;

вторая – «реформаторская» – обеспечение возможностей для развития инноваций, связанных с изменением характера общественной системы.

Политическая ситуация начала 1990-х гг. выдвинула на первый план вторую группу задач, однако углубление системного кризиса и экономический курс по модели «шоковой терапии» потребовали сосредоточения усилий на задачах первой группы.

Одно из главных противоречий российской государственной образовательной политики первого постсоветского десятилетия, один из её закономерных парадоксов, помимо проанализированных ранее, заключается в том, что, вопреки очевидной слабости законодательной ветви власти, абсолютное большинство законопроектов в области образования исходили от депутатов парламента, блокировались же президентом и правительством.

Если в индустриально развитых странах с многолетними парламентскими традициями около 90% всех законопроектов обычно вносит исполнительная власть, то в России в 1990 - 2000 гг. удельный вес законопроектов, внесённых депутатами, составил соответственно:

• среди законов, подписанных президентом – 76,9%;

• среди законов и законопроектов, не прошедших третьего чтения в Государственной Думе либо отклонённых Советом Федерации или президентом – 75%;

• среди законопроектов, не прошедших первое чтение либо отозванных субъектом права законодательной инициативы – 84,6%286.

09.02.2007 № 17-ФЗ, от 20.04.2007 № 56-ФЗ, от 13.07.2007 № 131-ФЗ, от 18.10.2007 № 230-ФЗ, от 24.10. № 232-ФЗ, от 01.12.2007 № 307-ФЗ, от 01.12.2007 № 308-ФЗ, от 01.12.2007 № 309-ФЗ, от 01.12.2007 № 313ФЗ, от 28.02.2008 № 14-ФЗ, от 24.04.2008 № 50-ФЗ, с изменениями, внесёнными Постановлениями Конституционного Суда РФ от 27.12.1999 № 19-П, от 24.10.2000 № 13-П, Федеральными законами от 27.12.2000 № 150-ФЗ, от 30.12.2001 № 194-ФЗ, от 24.12.2002 № 176-ФЗ, от 23.12.2003 № 186-ФЗ Действует в редакции Федерального закона от 26.06.2007 № 118-ФЗ См. Таблицу 1.

Распределение наиболее важных законодательных инициатив в области образования (сентябрь 1990 – сентябрь 2000 гг.) Законопроекты, внесённые Законопроекты, внесённые Законопроекты, де-факто депутатами парламента Правительством России внесённые совместно 1. Закон Российской 1. Федеральный закон от 1. Федеральный закон от Федерации от 10.07.1992 10.04.2000 № 1-ФЗ 13.01.1996 № 12-ФЗ № 3266-1 «Об образовании» «Об утверждении «О внесении изменений и (первая редакция); Федеральной программы дополнений в Закон 2. Федеральный закон от развития образования» Российской Федерации муниципальных на поступление в учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования выпускников школ, пострадавших от землетрясения в Охинском районе Сахалинской области»;

4. Федеральный закон от 29.02.1996 № 21-ФЗ «О выплате пенсии за выслугу лет работникам образования, занятым педагогической деятельностью в школах и других учреждениях образования для детей»;

Примечание: законодательные инициативы субъектов Российской Федерации в таблице не учтены.

Внесён Правительством РФ во исполнение норм статьи 1 Закона Российской Федерации «Об образовании», дорабатывался при участии Комитета по образованию и науке Госдумы второго и третьего созывов, однако на основании формальных юридических критериев отнесён к законодательным инициативам правительства, а не совместным законодательным инициативам.

Законопроекты с аналогичными названиями были внесены Советом Федерации первого созыва (по инициативе профильного Комитета), а затем правительством РФ. Почти на 75% новый текст закона воспроизводит предложения Совета Федерации, однако по формально-юридическим основаниям данная законодательная инициатива должна быть отнесена де-факто к совместным.

Законодательная инициатива членов Совета Федерации и депутатов Госдумы второго созыва при участии и поддержке Минобразования России.

5. Федеральный закон от 01.08.1996 № 71-ФЗ «О компенсационных выплатах на питание обучающихся в государственных, муниципальных общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования»;

6. Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»;

7. Федеральный закон от 23.07.1998 № 119-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1998 год» (в части приложения № 9);

8. Федеральный закон от 31.07.1998 № 140-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1998 год»;

9. Федеральный закон от 12.04.1999 № 17-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию»;

10. Федеральный закон от 28.05.1999 № 102-ФЗ «О льготе на проезд на междугородном транспорте для отдельных категорий обучающихся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях».

либо отклонённые Советом Федерации или Президентом РФ Законопроекты, внесённые Законопроекты, внесённые Законопроекты, де-факто депутатами парламента Правительством России внесённые совместно 1. Проект федерального 1. Проект федерального 1. Проект федерального закона «О государственной закона «О перечне закона «О дополнительном поддержке начального оснований, наличие которых профессионального препятствует занятию 2. Проект федерального деятельностью в закона «Об образовании лиц образовательных с ограниченными возможностями здоровья (специальном образовании)»;

3. Проект федерального закона «О внесении изменения в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1996 год» (об увеличении финансирования образования и науки);

4. Проект федерального закона «О порядке определения размеров средней ставки и должностного оклада работников образовательных учреждений»;

5. Проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»291.

6. Проект федерального закона «О федеральном комплекте учебников»292.

Принят Государственной Думой 16.06.1999, отклонён Советом Федерации 02.07.1999, принят Государственной Думой в прежней редакции 20.10.1999, отклонён Президентом России 03.11.1999.

Принят Государственной Думой 19.07.1996, одобрен Советом Федерации 07.08.1996, отклонён Президентом РФ 22.08.1996.

Принят Государственной Думой в первом чтении 13.11.1998 (разработан во исполнение норм статьи базового закона), дальнейшая работа в Комитете Государственной Думы по образованию и науке показала целесообразность утверждения указанного перечня правительством.

Принят в первом чтении 15.11.2000 (внесён членами Совета Федерации и депутатами Госдумы 02.06.1998, доработан совместной рабочей группой с участием представителей правительства).

Законопроекты, не прошедшие первое чтение либо отозванные субъектами законодательной инициативы Законопроекты, внесённые Законопроекты, внесённые Законопроекты, де-факто депутатами парламента Правительством России внесённые совместно 1. Проект федерального 1. Проект федерального 1. Проект федерального закона «О пересмотре закона «О дополнительном закона «О внесении положений статьи 43 второй профессиональном изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании»296.

3. Проект федерального закона «О государственном образовательном стандарте основного общего образования» 4. Проект федерального закона «О федеральной государственной поддержке субъектов Российской Федерации в части оплаты труда работников государственных и муниципальных образовательных учреждений» 5. Проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» 6. Проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном Внесён в ГД группой депутатов Совета Федерации 19.04.1995.

Внесён группой депутатов блока «Демократический выбор России» в апреле 1995 г., отклонён Государственной Думой 21.04.1995.

Внесён 11.10.1997.

Внесён 30.12.1996.

Внесён 30.12. образовании» (в части определения статуса высшего учебного заведения как научной организации)»300.

7. Проект федерального закона «О гарантиях развития высшего образования в регионах Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» 8. Проект федерального закона «О гарантиях развития высшего образования в регионах Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» 9. Проект федерального закона «О внесении дополнений в Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» 10. Проект федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан на общее образование»304.

Более того, даже инициатива принятия ряда правовых актов Президента РФ и Правительства России в этот период принадлежала парламентариям. В числе таких инициатив:

• Указ Президента РСФСР Б.Н. Ельцина от 11.07.1991 № 1 «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР»307;

Внесён 13.09.1999, 01.06.2000 снят с дальнейшего рассмотрения в связи с отзывом автором Внесён 20.06.1998, отклонён Государственной Думой 08.09.2000. Отозван в связи с принятием в новой редакции федерального закона «О сохранении статуса о государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию»

Внесён 02.12.1998, отклонён Государственной Думой 08.09.2000. Отозван в связи с принятием в новой редакции федерального закона «О сохранении статуса о государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию»

Внесён депутатом Государственной Думы Е.Б. Мизулиной, 29.03.1999 принят к рассмотрению 14.03.2000 принят к рассмотрению Внесён 15.10.1996, отозван 14.11.2000 в связи с вынесением на первое чтение доработанного совместной рабочей группой проекта федерального закона «О дополнительном образовании».

Внесён 13.09.1999 членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы, разработан совместно с Минобразования России.

Текст был подготовлен депутатами и аппаратом Комитета Верховного Совета по науке и народному образованию при участии автора и подписан у Президента в день его вступления в должность Председателем Комитета В.П. Шориным.

• Постановление Правительства России от 04.10.2000 № 751 «О национальной доктринe образования в Российской Федерации»308.

Напротив, Президент и правительство регулярно блокировали законодательные инициативы парламентариев. Так, за 10 лет (июль 1990 – июль 2000) из числа законов, предназначенных для регулирования политики в области образования, принятых парламентом, президентского вето избежали пять:

• Федеральный закон «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию». Он не требовал финансовых затрат и принимался на волне массовых акций протеста против приватизации в сфере образования;

• Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию» – фактически новая редакция предыдущего закона309;

• Федеральный закон «Об исключительном праве на поступление в учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования выпускников школ, пострадавших от землетрясения в Охинском районе Сахалинской области» (закон сугубо частного характера);

• Федеральный закон «О компенсационных выплатах на питание обучающихся в государственных, муниципальных общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования»;

• Федеральный закон «О внесении изменения и дополнения в статью 16 Закона Российской Федерации «Об образовании».

Из числа законов, которые могут быть отнесены к более широкой области образовательной политики в целом, с первого раза были подписаны президентом ещё три:

• Федеральный закон от 21.07 1996 № 83-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О подоходном налоге с физических лиц»;

• Федеральный закон от 23.07.1998 № 119-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1998 год (в части приложения № 9)»;

• Федеральный закон от 31.07.1998 № 140-ФЗ «О внесении дополнения в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1998 год».

Однократно были отклонены президентом следующие ключевые законы:

• Закон Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании»;

• Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», содержащий статьи, регулирующие вопросы образования инвалидов в России;

• Федеральный закон от 29.02.1996 № 21-ФЗ «О выплате пенсии за выслугу лет работникам образования, занятым педагогической деятельностью в школах и других учреждениях образования для детей»;

• Федеральный закон «О внесении изменения в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1996 год» (об увеличении финансирования образования и науки);

• Федеральный закон «О порядке определения размеров средней ставки и должностного оклада работников образовательных учреждений» (фактически повторяющий положения президентского Указа № 1);

Документ, проект которого был разработан по инициативе профильных парламентских комитетов, предполагавших его утверждение федеральным законом и в иной редакции.

Не требовал дополнительных финансовых затрат и принимался в период обсуждения вопроса об отрешении Президента РФ Б.Н. Ельцина от должности, что снизило «бдительность» Главного государственного правового управления • Федеральный закон от 28.05.1999 № 102-ФЗ «О льготе на проезд на междугородном транспорте для отдельных категорий обучающихся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях»;

• Федеральный закон «О федеральном комплекте учебников»310;

• Федеральный закон «Об утверждении федеральной программы развития образования» (причём субъектом законодательной инициативы в данном случае выступало правительство);

• Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (о пособии к началу учебного года).

Дважды отклонялись президентом:

• Федеральный закон от 13.01.1996 № 12-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании»;

профессионального образования» (второй раз – с названием «О неотложных мерах по государственной поддержке начального профессионального образования»).

Получили два вето, в том числе второе – на согласованный с президентом текст:

• Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»;

• Федеральный закон «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья (специальном образовании)». Снят с рассмотрения Госдумой 04.06.2004.

Высокий процент отклонённых законов обычно представлялся президентской стороной как показатель низкого качества их юридической проработки. Однако в действительности в абсолютном большинстве случаев (исключение составляет лишь Федеральный закон «Об утверждении федеральной программы развития образования») это лишь повод, скрывающий фундаментальную причину – стремление не допустить увеличения и даже сохранения величины бюджетных расходов на социальную сферу.

Этот тезис доказывают факты повторного отклонения законов в согласованной с президентом редакции, когда количество замечаний на совместно отработанный текст не только не уменьшалось, но увеличивалось в несколько раз. Это должно было показать разработчикам невозможность достижения юридической чистоты в законе, требующем финансовых затрат.

В целях построения системы федерального образовательного законодательства и повышения эффективности его воздействия на образовательную политику в целом в своё время автором была предложена функциональная классификация соответствующих законов Российской Федерации311. В теоретическом плане она обобщила опыт выполненной за первое постсоветское десятилетие законодательной работы, а в прикладном – позволила определить основные направления и перспективы законотворческого процесса.

Согласно этой классификации, система образовательного законодательства с необходимостью должна включать в себя следующие основные элементы (законодательные акты или их группы):

1) конституционное законодательство;

2) интегральные законы;

3) отраслевые законы;

4) законы «тумблерного» типа;

5) бифункциональные законы;

До отклонения дважды (28.12.1995 и 08.04.1996) возвращался Президентом в Думу без рассмотрения.

Смолин О.Н. Социально-философские аспекты государственной образовательной политики в условиях радикальной трансформации российского общества. Диссертация в виде научного доклада на соискание ученой степени доктора философских наук. – М., 2001. – С. 177-181.

6) законы ситуативного назначения;

7) законодательные акты в смежных областях права, обеспечивающие функционирование и развитие образования, в том числе законы, регулирующие финансовые аспекты образовательной политики.

В период работы Госдумы третьего созыва (2000-2003 гг.) в Главном государственном правовом управлении президента возобладала точка зрения, согласно которой развитие образовательного законодательства должно осуществляться не путём разработки специальных законодательных актов (в том числе отраслевых), но посредством внесения изменений в действующие законы (прежде всего – в Закон РФ «Об образовании»). С этой жёсткой позицией во многом связано отклонение Федерального закона «О дополнительном образовании» и фактическое прекращение профильным Министерством разработки законов «О начальном профессиональном образовании», «О среднем профессиональном образовании» и др., первоначальные проекты которых к тому времени были уже подготовлены.

Тем не менее автору представляется, что всё образовательное законодательство не может быть «втиснуто» в рамки Закона РФ «Об образовании» (базового закона), а в перспективе даже в рамки Образовательного кодекса. Более того, базовый закон изначально разрабатывался как «зонтичный», а потому представленная практикоориентированная классификация федеральных законов в настоящее время не утратила своего значения и в случае изменения политической ситуации может быть востребована.

Характеристике важнейших законов и законопроектов каждой из названных выше групп будет специально посвящена следующая глава.

§ 2. Возможности и пределы законодательного регулирования образовательной политики в постсоветской России конца ХХ века В рассматриваемый период системность и функциональная полнота российского образовательного законодательства в известных пределах способны были повысить его эффективность. Однако даже в чисто гипотетической ситуации, когда построение этого законодательства строго следовало бы данным принципам, это не могло кардинально изменить положение в области образования. В действительности не законотворческий процесс определял ситуацию, но, напротив, исторические ситуации (предреволюционная, ситуация революции и постреволюционная, включая период относительной стабилизации и реформирования сложившегося политического режима) определяли законотворческий процесс.

С точки зрения образовательной политики, главная проблема России 1990-х гг. – это не отсутствующие или некачественные законы, но хроническое их неисполнение, которое предопределено тремя причинами, описанными в главе 2:

• революционным характером социально-политического процесса;

• системным (прежде всего, экономическим) кризисом, рекордным по глубине и продолжительности в мирное время в ХХ в.;

• политической системой, в которой гипертрофированная власть президента сочетается с крайне ограниченными возможностями парламента.

Для того, чтобы в таких условиях правильно понять первоочередные задачи российского законодателя по защите отечественной системы образования, необходимо реально оценить границы возможного в рамках существовавшей исторической ситуации вообще и с точки зрения блокирования (либо демпфирования) факторов, угрожающих системе образования, в частности.

Как показывает опыт 1990-х гг. и в меньшей степени – начала XXI в., возможности эти весьма ограничены, но всё же существенны. Из пяти охарактеризованных выше факторов дестабилизации российского образования312 законодателю в основном удалось блокировать два313, в различной степени смягчить или ослабить действие ещё двух314, а один большей частью остался вне сферы законодательного регулирования315.

С помощью федеральных законов оказалось практически невозможным блокировать угрозу радикальной трансформации национальной ментальности, поскольку:

во-первых, духовно-нравственная сфера человеческой жизни вообще труднее всего поддаётся законодательному регулированию, за исключением экстремальных случаев человеческого поведения (образно говоря, поощрение героев и наказание преступников);

во-вторых, именно в данной сфере революционное отрицание было наиболее сильным, а массовое сознание педагогической общественности, как и интеллигенции вообще, оказалось подвержено этому отрицанию в большей мере, чем у многих других социальных групп;

в-третьих, сами законодатели также в известной мере поддались духу революционного отрицания. В позитивном плане доказательством тому может служить тот факт, что первая редакция Закона РФ «Об образовании» оказалась более либеральной (т.е. в данном случае законодательно установила большую степень негативной свободы), чем могло «освоить» существовавшее общество.

К числу немногих реальных достижений законодателя в области регулирования духовно-идеологических процессов следует отнести:

Попытки революционного слома прежней образовательной системы и пороки действующей Конституции в её образовательной части Недофинансирование образования и рост неравенства образовательных возможностей Трансформация национальной ментальности • сохранение в основном светского характера образования в России, несмотря на весьма сильное давление различных конфессий, что позволило избежать в учебных заведениях открытой борьбы за умы и сердца детей и студентов, а также обеспечило в преподавании определённый уровень идеологического плюрализма316;

• приостановку в конце 1990-х гг. Министерством образования по требованию профильного комитета Госдумы второго созыва реализации «Программы полового воспитания российских школьников», а в дальнейшем – её переработку Российской академией образования с учётом отечественных традиций и возрастных особенностей детей317.

Что касается более или менее заметного поворота массового сознания к патриотическим ценностям, то он произошёл лишь в конце 1990-х гг., был резко ослаблен после 11 сентября 2001 г., в значительной степени выродился в ксенофобию в середине первого десятилетия XXI в., но практически никак не связан с изменениями в законодательстве.

В последнее десятилетие ХХ и первые годы ХХI в. посредством федеральных законов не удалось блокировать, но отчасти удалось ослабить воздействие на систему образования экономического кризиса, в том числе:

• обеспечить относительно более высокий уровень финансирования образования по сравнению с наукой, медициной, культурой;

• установить в 1996 г. и сохранить в 2001 г. право педагогических работников учреждений образования для детей на пенсию за выслугу лет (досрочную пенсию) при продолжении работы по специальности;

• существенно увеличивать стипендии учащимся ПТУ в 1998 г. и студентам вузов – в 1999 г. Эти стипендии увеличивались с периодичностью приблизительно один раз в два года, но до сих пор остаются крайне низкими;

• посредством законодательного утверждения Федеральной программы развития образования добиться существенных инвестиций, в том числе в компьютеризацию учебных заведений;

• сохранять до 2002 г. налоговые льготы для образовательных учреждений, а также отчасти для организаций, инвестирующих средства в образование. С 2002 г. фактически отменена льгота по налогу на прибыль и сокращена – по НДС, а с 2006 г. – льгота по земельному налогу и налогу на имущество для негосударственных образовательных учреждений (государственные учебные заведения переведены в режим несвоевременных и неполных бюджетных компенсаций утраченных льгот по двум последним налогам);

• сохранить, хотя и в ограниченном объёме, налоговые льготы для физических лиц, инвестирующих в образование личные доходы;

Как ни странно, светский характер отечественного образования под лозунгом обязательного введения «Основ православной культуры» был более успешно поставлен под сомнение в период контрреформы отечественного образования – после 2004 г.

Программа полового воспитания российских школьников была «запущена» во многие общеобразовательные школы при правительстве В.С. Черномырдина, причём в таком виде, что вызвала среди родительской общественности, в средствах массовой информации, а также в церковных кругах бурю возмущения и именовалась не иначе, как программой совращения малолетних.

Разумеется, школьное воспитание не может быть ни бесполым, ни тем более ханжеским. Однако в этой программе вся труднейшая задача развития мужественности и женственности у будущих граждан и родителей сводилась к проблемам физиологии и «безопасного секса». В порядке широкомасштабного эксперимента в 6-7 классах с помощью анкет подросткам задавали чрезвычайно интимные вопросы по поводу устройства женского или мужского организма, что вызывало лишь удивление или нездоровое любопытство. Параллельно телевидение пропагандировало лозунги типа: «Ваш друг – презерватив».

В России, во многом сохранившей представления традиционного общества, это выглядело тем более нелепо, что, например, даже в Соединённых Штатах Америки в то же самое время подобные программы подвергались серьёзной критике и в моду вошёл лозунг «Новое целомудрие».

• ввести с 2001 г. вычеты из налогооблагаемой базы средств, затраченных физическими лицами в собственное образование или образование своих детей в аккредитованных образовательных учреждениях (но не более 50 тыс. рублей).

Хотя установленные образовательным законодательством нормы, предназначенные для регулирования бюджетного процесса и социальной защиты работников, хронически не исполнялись, в период работы Госдумы третьего созыва приостанавливались, а ФЗ № 122 от 22.08.2004 и вовсе были отменены, само их наличие, с одной стороны, помогало представителям образовательного сообщества в парламенте и правительстве добиваться более благоприятных бюджетных показателей, а с другой – создавало законные основания для акций протеста и тем самым также усиливало давление со стороны образовательного сообщества на властвующую элиту.

неконтролируемого роста социального неравенства между общественными группами на характер реализации образовательных прав граждан. Законодательно установленные льготы при поступлении в профессиональные учебные заведения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, для инвалидов I и II группы, а позднее – для детейинвалидов, инвалидов – участников боевых действий, для военнослужащих, большинство из которых представляют «рабоче-крестьянские» слои населения и т.п., а также установленные для некоторых из перечисленных категорий дополнительные меры государственной поддержки в период обучения, в известной мере сглаживали остроту проблемы неравенства прав граждан в области образования.

Конституционная угроза образованию, связанная с формулировкой статьи Основного закона, была блокирована (но не ликвидирована) с помощью второй редакции Закона РФ «Об образовании», вступившей в силу в январе 1996 г.

Наконец, до 2006 г. законодательными средствами удавалось значительно ослабить (но не устранить полностью) угрозу разрушения системы образования вследствие революции в отношениях собственности (включая стремительное изменение организационно-правовых форм образовательных учреждений). Иначе говоря, блокировать попытки произвести фактический слом социально-экономических основ системы образования под лозунгом её радикального реформирования.

В действительности именно сохранение реформистского характера образовательной политики в рамках революционного изменения социальноэкономической и политической системы в целом объясняет тот отмеченный выше общепризнанный факт, что российская система образования в постсоветский период сохранилась значительно лучше, чем большинство других социальных институтов.

Глава 8. Система и основные направления российского образовательного законодательства в 1990-х годах и на рубеже XXI века: замысел и попытка Опираясь на изложенные в предыдущей главе соображения о функциональной классификации российского образовательного законодательства и пределах его влияния в постсоветскую эпоху, рассмотрим историю формирования и состояние этого законодательства с политико-образовательной (а не специально-юридической) точки зрения.

По мнению В.М. Сырых, конституционный уровень образовательного законодательства представлен прежде всего Конституцией РФ, в т.ч. основополагающей для образования её статьёй 43, а также некоторыми другими конституционными нормами, закрепляющими право гражданина на судебную защиту своих прав, на пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям, свободу творчества и преподавания, и т.д. Конституционные нормы по вопросам образования содержатся также в конституциях республик РФ319. Из всей совокупности норм остановимся специально на положениях, содержащихся в статье 43 действующей Конституции.

Как отмечалось выше, действующая редакция статьи 43 Конституции России не только не гарантирует в необходимом объёме прав граждан в области образования, но в случае буквальной реализации на практике привела бы к ограничению этих прав, а тем самым – стала бы фактором дестабилизации образования и угрозой модернизации страны.

Помимо сказанного в § 2 главы 4, необходимо отметить и те, по меньшей мере, дискуссионные нормы статьи 43 Конституции РФ, которые по-настоящему не стали предметом специального анализа в литературе и внимания общественности.

Первая из них состоит в том, что Конституция гарантирует всем гражданам общедоступность и бесплатность дошкольного образования. Как известно, практика, более или менее соответствующая данной норме, существует в некоторых индустриально развитых странах (например, в Бельгии). Однако данное право граждан не реализовалось в СССР, где пребывание детей в дошкольных образовательных учреждениях дифференцированно оплачивалось родителями в зависимости от их доходов, а тем более – в постсоветской России, где по демографическим и экономическим причинам количество детей, обучающихся в таких учреждениях, сократилось с 1990-го по 2000-й более чем в два раза.

Как известно, после 2004 г. в ряде крупных городов ощущается острый недостаток мест в детских дошкольных учреждениях, что существенно тормозит наметившийся рост рождаемости. Это вынудило мэра Москвы Ю. Лужкова потребовать возвращения в собственность города незаконно приватизированных детских садов, а Президента РФ В. Путина – дать соответствующие поручения правительству страны320.

Разработчики проекта российской Конституции 1993 г., включая участников Конституционного совещания, а также часть педагогической общественности, нередко утверждали, что конституционное положение об общедоступности и бесплатности относится исключительно к реализации образовательных программ, но отнюдь не к В настоящей главе российское образовательное законодательство рассматривается по состоянию на конец 2003 г., после чего начинается его контрреформа, рассматриваемая в следующем разделе книги.

Однако по мере необходимости отдельные более поздние изменения в федеральных законах отмечены и в тексте данной главы.

Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российского права. – М.: Исслед. центр пробл. качества подготовки специалистов, 2000. – С. 99.

См. главу 10, § 2 главы 12.

содержанию детей в дошкольных образовательных учреждениях. Однако, во-первых, долгое время научно обоснованная оценка доли образовательных и необразовательных затрат в нормативах финансирования детских дошкольных учреждений не производилась (такая задача была поставлена лишь в Программе Центра стратегических разработок, представленной в 2000 г. в Государственную Думу321), а во-вторых, никто ещё не смог объяснить, как можно получить общедоступное и бесплатное образование в учреждениях, пребывание детей в которых оплачивается родителями, т.е. не является ни бесплатным, ни общедоступным.

Разумеется, если свести дошкольное образование к обучению, можно воспользоваться, например, британским опытом посещения детьми дошкольных учреждений без питания на несколько часов в день, в течение которых собственно обучение и происходит (преимущественно в игровой форме). Однако, согласно духу и букве российского законодательства, дошкольное образование представляет собой прежде всего воспитание322. Следовательно, задача разделения собственно образовательных расходов и расходов на содержание ребёнка оказывается сложной вдвойне.

Тем не менее Верховный суд Российской Федерации своим решением от 27 января 2003 г. № ГКПИ 02-1399 признал, что «взимание платы с родителей за содержание детей в государственном или муниципальном дошкольном образовательном учреждении не означает, что ребенок не получает бесплатного дошкольного образования, поскольку плата в данном случае взимается лишь за содержание детей в таких учреждениях, а не за дошкольное образование.

Требование о необходимости внесения платы за содержание детей в дошкольных образовательных учреждениях (детских садах) вытекает и из содержания п. 9 ст. 50 Закона РФ «Об образовании», согласно которому на основе полного государственного обеспечения осуществляется содержание в дошкольных образовательных учреждениях только детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей).

Из приведенной нормы Закона следует, что родители (законные представители) не освобождены от уплаты расходов, связанных с содержанием их детей в дошкольных образовательных учреждениях».

Понимая, что решение Верховного суда России может быть оспорено лишь в двух инстанциях (Конституционный суд РФ и Европейский суд по правам человека), позволю себе высказать удивление по поводу процитированного решения, причём удивление троякого рода.

Во-первых, это решение оставляет без ответа сформулированный выше вопрос о форме реализации права на общедоступное и бесплатное образование в детских дошкольных учреждениях, по сути не являющихся ни бесплатными, ни общедоступными.

Во-вторых, понятие полного государственного обеспечения, употребляемое в пункте 9 статьи 50 Закона РФ «Об образовании», относится к содержанию детей в интернатных учреждениях, а потому аналогия с детскими дошкольными учреждениями, абсолютное большинство из которых не предполагает интернатной системы, является, по меньшей мере, весьма спорной.

В-третьих, мягко говоря, странной представляется логика, согласно которой из того же пункта 9 статьи 50 выводится требование к родителям (законным представителям) воспитанников дошкольных учреждений платить за их содержание. Как известно и уже отмечалось, Конституция является законом прямого действия и её нормы не нуждаются в подтверждении федеральными законами.

См. § 1 главы Пункт 3 статьи 18 гласит: «Для воспитания детей дошкольного возраста, охраны и укрепления их физического и психического здоровья, развития индивидуальных способностей и необходимой коррекции нарушений развития этих детей в помощь семье действует сеть дошкольных образовательных учреждений».

Вторая проблематичная норма статьи 43 Конституции России состоит в том, что данная статья гарантирует каждому общедоступное (т.е. в том числе без конкурса) и бесплатное среднее профессиональное образование. В различных комментариях к действующему законодательству в области образования аналогичные нормы толкуются как обязанность государства:

либо предоставить всем желающим места для обучения в любом среднем профессиональном учебном заведении (что технически невозможно);

либо по каждому направлению подготовки (специальности) создать в средних профессиональных учебных заведениях учебные места в количестве, достаточном для обучения всех желающих получить образование по данной специальности (что возможно, но требует значительных финансовых затрат);

либо обеспечивать функционирование в учреждениях среднего профессионального образования количества учебных мест, достаточного для обучения всех желающих получить образование данного уровня, при конкурсном отборе в конкретные учебные заведения.

Во всех случаях следует иметь в виду и граждан, желающих получить среднее профессиональное образование неоднократно, ибо никаких ограничений такого рода Конституция не предусматривает, а ограничения, установленные Законом Российской Федерации «Об образовании», могут быть легко опротестованы в судебном порядке, поскольку закон не может ограничивать конституционные права граждан, если иное не предусмотрено самой действующей Конституцией.

Третье спорное положение статьи 43 состоит в том, что государство гарантирует гражданам право на получение общедоступного и бесплатного образования определённых уровней не только в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, но и на предприятиях. В своё время представители Комитета Верховного Совета Российской Федерации по науке и народному образованию в дискуссиях с членами Конституционной комиссии неизменно возражали против данного положения, видя в нём стремление к коммерциализации образования посредством расширения круга организаций, которым предоставлено право на образовательную деятельность. Аргументы же разработчиков Конституции относительно необходимости легитимации деятельности детских дошкольных образовательных учреждений, а также аспирантуры в качестве структурных подразделений предприятий не представлялись депутатам Комитета убедительными, поскольку в первом случае вопрос легко решался путём наделения дошкольного образовательного учреждения правом юридического лица, а во втором – не имел отношения к Конституции, которая не содержит упоминания о послевузовском профессиональном образовании.

Юридические и формально-логические противоречия ещё более обострились с принятием двух законодательных актов:

1) Гражданского кодекса, который сохранил только две организационно-правовые формы предприятий – государственные унитарные и казённые;

2) второй редакции Закона РФ «Об образовании» (1996 г.), статья 11-1 которой разрешает создание, помимо учреждений, образовательных организаций, но лишь в формах, установленных гражданским законодательством для некоммерческих организаций. Поскольку государственные унитарные и казённые предприятия к таким организационно-правовым формам не относятся, налицо в данном случае полная рассогласованность норм законодательства.

В свете сказанного необходимость принятия новой редакции статьи Конституции Российской Федерации представляется вполне очевидной. В настоящее время только юридическое невежество населения оберегает федеральные и региональные власти от необходимости принимать без конкурса и обучать бесплатно всех студентов средних профессиональных учебных заведений. Главное же состоит в следующем: не гарантируя гражданам права на общедоступное и бесплатное среднее (полное) общее и начальное профессиональное образование, статья 43 Конституции РФ, несомненно, вступила в противоречие с общецивилизационной тенденцией, ярко проявляющейся в индустриально развитых государствах и выражающей, в частности, зависимость эффективности национальной экономики от среднего числа лет обучения работника.

Комитет Совета Федерации первого созыва по вопросам науки, культуры и образования ещё в 1995 г. предложил новую редакцию статьи 43 Конституции России, подготовленную при участии автора и поддержанную 114 депутатами «палаты регионов», а также отзывами из более чем 40 субъектов Российской Федерации. Несмотря на прошедшие годы, и в настоящее время данная редакция, не будучи бесспорной, может быть принята за основу для дальнейшей работы. С учётом опыта её разработки и обсуждения представляется, что эта статья, по меньшей мере, должна предусматривать следующие положения.

1. Провозглашение сферы образования приоритетной и находящейся под защитой государства. Данная норма необходима для гарантированного сохранения и преумножения интеллектуального потенциала нации.

2. Сохранение действующей нормы о праве каждого на образование.

3. Установление минимально необходимых гарантий прав граждан Российской Федерации на образование различных уровней, в том числе:

на равенство этих прав;

на общедоступность и бесплатность начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального образования и на конкурсной основе – на бесплатность среднего, высшего и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях.

4. Установление ответственности за реализацию права граждан на общее образование не только родителей (или лиц, их заменяющих), как предусмотрено действующей Конституцией, но и органов государственной власти и (или) местного самоуправления, являющихся учредителями общеобразовательных школ.

Специального обсуждения в широких кругах образовательного сообщества заслуживает вопрос о целесообразности закрепления в Конституции трёх ключевых положений образовательного права:

• об общедоступности и бесплатности дошкольного образования (что предусматривалось проектом национальной доктрины образования, одобренным Всероссийским совещанием работников образования 15 января 2000 г.);

• об обязательном среднем (полном) общем образовании в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2007 № 194-ФЗ323;

• о возможности введения в перспективе общедоступного высшего профессионального образования. Как уже упоминалось, такая общедоступность при низкой оплате обучения существует во Фландрии. Согласно опросу Левада-центра, если бы в России был проведён референдум по вопросу о праве гражданина на общедоступное и бесплатное образование (включая высшее), 97% населения проголосовали бы «за» и только 2% – «против»324.

Одним из решений проблемы могло бы стать включение последней нормы в новый текст статьи 43 Конституции России с отсрочкой введения их в действие на несколько лет.

Однако действующая Конституция с точки зрения порядка её пересмотра принадлежит к сверхжёстким. В соответствии со статьёй 135, положения главы 2, к которой принадлежит и статья 43, не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Для внесения изменений в статьи данной главы и первого раздела в целом необходима поддержка 3/5 от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Лишь в этом случае может быть проведён референдум или созвано Конституционное Собрание в Подробнее см. § 1 главы 12.

http://www.levada.ru/press/2005070101.html порядке, предусмотренном соответствующим федеральным законом, который до настоящего времени (июнь 2008 г.) не принят.

Очевидно, принятие статьи 43 Конституции России в новой редакции создало бы надёжные правовые основы для обеспечения образовательного уровня населения, соответствующего потребностям общества, которое действительно намерено модернизироваться в направлении постиндустриальной цивилизации, однако назначение Президентом России специального референдума по новой редакции данной статьи весьма маловероятно325.

Подробнее об эволюции отношения российских политических элит к плебисцитарной демократии и законодательству о референдуме см. § 3 главы К данной группе относятся такие законодательные акты, которые прямо или опосредованно регулируют отношения, возникающие на всех уровнях образования, деятельность образовательных учреждений всех видов и типов, всех субъектов образовательного процесса, вопросы не только политики в области образования, но и образовательной политики в целом, и которые рассчитаны на длительную временную перспективу. Логически и исторически необходимыми элементами системы федерального законодательства должны были стать следующие законы данной группы:

• федеральный закон «Об утверждении национальной доктрины образования в Российской Федерации»;

• федеральный закон «Об образовании» (базовый закон);

• федеральный закон «Образовательный кодекс».

Федеральный закон «Об утверждении национальной доктрины образования в Российской Федерации» должен был стать первым законодательным актом, задающим основные направления образовательной политики и образовательного законодательства.

Принятие Образовательного кодекса, по общему правилу, возможно как итог построения системы образовательного законодательства и кодификации законодательных актов, большинство из которых в настоящее время не приняты, а многие даже не разработаны. Иной путь – разработка Образовательного кодекса не на основе, а вместо этих законодательных актов – теоретически также представляется возможным, но на практике крайне сложен.

В период работы Государственной Думы третьего созыва (2000 - 2003) Министерством образования и профильными парламентскими комитетами была принята третья, смешанная стратегия подготовки Образовательного кодекса:

с одной стороны, совместная рабочая группа разработала его концепцию и структуру и даже подготовила первую итерацию общей части;

с другой стороны, учитывая позицию администрации президента, выступающей против принятия новых отраслевых («сегментарных») законов, разрабатывались поправки к Закону РФ «Об образовании», расширяющие сферу законодательного регулирования отдельных уровней образования (от дошкольного до среднего профессионального) и призванные, среди прочего, стать основой для будущих глав Образовательного кодекса.

Подготовленный временным творческим коллективом проект общей части Кодекса РФ об образовании326 состоял из 21 главы разной степени проработанности. Как представляется, он отчасти носил слишком академический характер, что особенно отразилось на разделе II «Образовательные отношения», и был перегружен нормами о дисциплинарной ответственности. Однако при всех его недостатках, во многом связанных с отсутствием опыта подобных разработок как в отечественном, так, по большому счёту, и в зарубежном праве, данный проект вполне может служить основой дальнейшей работы по кодификации законодательства об образовании.

До вступления в силу ФЗ от 22.08.2004 № 122 («закон о монетизации»), наряду с несомненными плюсами, принятие Образовательного кодекса таило в себе и целый ряд опасностей. Главная из них заключалась в том, что при существовавшем в 2000 - 2003 гг.

раскладе политических сил в него практически невозможно было включить прописанные во второй редакции Закона РФ «Об образовании» нормы бюджетного, налогового и социального характера как якобы несоответствующие предмету закона, а на самом деле необходимо расширяющие этот предмет (от политики в области образования к образовательной политике в целом). Если намерения Главного государственного правового управления президента «вычистить» федеральное образовательное Кодекс Российской Федерации об образовании. Общая часть: проект. - М.: Центр образовательного законодательства Минобразования России, 2003.

законодательство от подобных норм в процессе принятия Кодекса удалось бы реализовать, он принёс бы российскому образованию больше вреда, чем пользы. Однако после того, как «зачистка» образовательного законодательства была выполнена с помощью ФЗ № 122 («о монетизации»), описаннная угроза практически исчезла.

К концу работы Госдумы четвёртого созыва идея Образовательного кодекса была «секвестрована» до предложения разработать интегрированный закон об образовании, который призван включить действующие законы в этой области, действующие нормы образовательного законодательства, содержащиеся в иных законодательных актах, систематизировать нормативно-правовую базу, а также заполнить правовые пробелы в неурегулированных областях образовательных отношений. В дни, когда эта книга готовится к публикации, известны два проекта концепции законопроекта. Одна из них, подготовленная творческим коллективом под эгидой МГУ и Российского Союза ректоров, была подвергнута серьёзной критике экспертами, близкими к правительству. Другая, выполненная сотрудниками Минобрнауки и Госдумы, получила согласования в нескольких инстанциях. Анализ этих концепций выходит за рамки задач настоящей работы.

Оценивая перспективы будущего интегрированного законопроекта, следует повторить с некоторыми дополнительными соображениями сказанное о разработке Образовательного кодекса:

• систематизация и кодификация норм образовательного законодательства, безусловно, необходима;

• есть серьёзные основания полагать, что при данном руководстве Минобрнауки и в условиях непреодолённых последствий кризиса новый закон, как с точки зрения академической и экономической свободы для участников образовательного процесса, так и с точки зрения социальных гарантий, вряд ли будет представлять собой шаг вперёд по сравнению даже с теми редакциями Закона РФ «Об образовании» и Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», которые были сформированы в результате т.н. монетизации;

• ссылаясь на будущий закон, Минобрнауки искусственно тормозит рассмотрение уже подготовленных законопроектов, включая проекты федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании» в части дополнительного образования» и «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об образовании» (по вопросам образования лиц с ограниченными возможностями здоровья)»

Сам новый законопроект будет готов в лучшем случае к концу 2010 г., а принят – не ранее первой половины 2011 г. Таким образом, законотворческий процесс (за исключением законодательных предложений правительства и президента) фактически приостанавливается на полтора – два года.

Единственным действующим в настоящее время интегральным законом является Закон РФ «Об образовании» (далее – Закон). В предлагаемом вниманию читателя разделе будут проанализированы две его редакции: от 10.07.1992 и от 13.01.1996. Вплоть до 2004 г. последующие новеллы в Законе (например, установленные Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 25.06.2002 № 71-ФЗ, принятым по инициативе Правительства РФ), хотя по ряду позиций и были существенными, однако не изменили концептуальных основ второй редакции Закона в целом. Изменения в Закон, внесённые ФЗ № 122 от 22.08.2004, позволяют говорить о третьей (ухудшенной) его редакции, однако анализироваться они будут в § главы 9. Эволюция концепции данного закона в 1990-х гг. отражала изменение задач образовательного законодательства в целом и заслуживает специального исследования.

Законопроект был разработан рабочей группой Комитета Верховного Совета РФ по науке и народному образованию и отражал точку зрения большинства его членов.

Документ многократно обсуждался с представителями педагогического и научного сообщества, а также властных структур различного уровня327.

Воспроизведу характеристику группы авторов законопроекта, данную в одной из ранее опубликованных работ:

«Рабочую группу по подготовке нового законопроекта возглавил заместитель председателя Комитета М.И. Вильчек – депутат из Самары, кандидат технических наук, человек незаурядных способностей. Помимо его подписи под законопроектом, когда он официально выносился на рассмотрение Верховного Совета, стояли ещё три: депутата от г. Иваново, учителя истории В.С. Иловского, депутата от Раменского избирательного округа Московской области, учителя физики Ю.А. Ельцова и автора этой книги.

Спектр политических ориентаций членов рабочей группы был довольно широким: Ю.А. Ельцов представлял радикально-либеральные позиции; В.С. Иловский ориентировался на либеральные ценности, но принадлежал, скорее, к левому крылу либерализма; М.И. Вильчек не раз декларировал, что различия между правыми и левыми гораздо менее значимы, чем различия между умными и неумными, но реально разделял по преимуществу позиции правой социал-демократии; наконец, автор этих строк к тому времени уже определил свою принадлежность к социал-демократии левой.

Закон, безусловно, имел своего «генерального конструктора» – им был руководитель рабочей группы. «Вторую скрипку» играл В.С. Иловский. Среди сотрудников аппарата наиболее заметна роль Е.В. Буслова. И хотя, как известно, авторское право не распространяется на законы и иные нормативные правовые акты, стоит зафиксировать для истории образовательной политики и образовательного права, что М.И. Вильчеку принадлежит не только целый ряд ключевых идей законопроекта, но и значительная (если не большая) часть юридического текста, вошедшего в Закон. Автор этих строк, игравший в квартете разработчиков «партию альта или виолончели», по ряду концептуальных вопросов остался в меньшинстве»328.

Принятие Закона в первой редакции стало необходимым в связи с тем, что процесс радикальной трансформации типа общественной системы в России потребовал столь же быстрого изменения законодательной базы регулирования отношений и реализации прав граждан в области образования, поскольку непосредственное применение нормативных правовых актов советского периода в данной сфере оказалось невозможным.

«Идеология» Закона была основана на двух системах ценностей:

• демократических – автономия (включая экономическую самостоятельность) образовательных учреждений и академические свободы участников образовательного процесса;

• социальных – гарантия реализации права на образование для обучающихся и высокого социального статуса для педагогических работников.

Вступление в силу первой редакции Закона можно рассматривать как прорыв в законодательстве, поскольку она предусматривала целый ряд важнейших концептуальных Он дважды публиковался в печати, рассылался в органы управления образованием субъектов Российской Федерации, в институты Российской академии наук, ведущие вузы, отраслевые НИИ, примерно педагогам-новаторам и ученым, известным в академическом сообществе – всего более чем по 300 адресам.

Законопроект трижды обсуждался на семинарах региональных руководителей народного образования, в системе повышения квалификации учителей и специалистов промышленности. Входящий в законопроект блок социальных вопросов прорабатывался совместно с центральным комитетом профсоюза работников науки и образования. В Комитет Верховного Совета России по науке и народному образованию было направлено более полутора тысяч отзывов и заключений на законопроект, в обсуждении его отдельных положений приняли участие более 100 экспертов. А число официальных поправок субъектов законодательной инициативы превысило 300. Через Верховный Совет РФ законопроект проходил сравнительно легко, хотя число поправок, выносившихся на отдельное голосование, было значительным.

Подробнее о прохождении закона см.: Смолин О.Н. Знание – свобода. Российская государственная образовательная политика и федеральное законодательство 90- годов. Систематизированный сборник. – М.:

ООО «ИПТК «Логос» ВОС», 1999. – С. 84.

Смолин О.Н. Знание – свобода. Российская государственная образовательная политика и федеральное законодательство 90- годов. Систематизированный сборник. – М.: ООО «ИПТК «Логос» ВОС», 1999. – С. 83- положений, которые нашли отражение и продолжение во всех последующих законах, в том числе:

1) академические свободы участников образовательного процесса, в т.ч.

обучающихся и преподавателей;

2) многосекторность системы образования, юридическое равенство образовательных учреждений различных форм собственности и организационно-правовых форм;

3) введение системы государственных образовательных стандартов, включая федеральные и национально-региональные компоненты. В Законе от 25.06.2002 г. № 71ФЗ структура государственных образовательных стандартов была представлена следующим образом: «…федеральный и региональный (национально-региональный) компоненты, а также компонент образовательного учреждения» (пункт 1 статьи 7);

4) нормативное финансирование образовательных учреждений различных типов и видов (а во второй редакции – также и различных категорий) в расчёте на одного обучающегося;

5) новое распределение компетенций между федеральными, региональными и муниципальными органами власти в области образования;

6) государственно-общественный характер управления системой образования, включая качественное расширение компетенции образовательных учреждений и систему контроля за их деятельностью в основном «на выходе», по результатам государственной аттестации выпускников и т.д.

Необходимость принятия второй редакции Закона была вызвана тремя группами причин:

• углублением системного кризиса, серией революционных катастроф, создавших угрозу самому существованию системы образования;

• вступлением в силу Конституции РФ 1993 г., статья 43 которой, как уже отмечалось, не содержит гарантии реализации важнейших прав граждан в области образования;

• правоприменительной практикой первых лет реализации Закона, выявившей как его действительно слабые стороны, так и те положения, которые использовались для оправдания ошибок и бездеятельности исполнительной власти в сфере образования.

23 июня 1994 г. Совет Федерации тщательно обсудил и абсолютным большинством голосов одобрил постановление о представлении в Государственную Думу проекта федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании». В августе аналогичный проект внесло Правительство Российской Федерации. Более полугода шли согласительные процедуры, в ходе которых свой вклад в доработку проекта внесли депутаты Государственной Думы.

Несмотря на внутрипарламентскую борьбу, Закон получил поддержку Государственной Думы и Совета Федерации первого созыва. Последнее, впрочем, вполне естественно, поскольку, во-первых, один из вариантов законопроекта представлял собой как раз законодательную инициативу «палаты регионов», а во-вторых, поскольку вышедший из Государственной Думы Закон примерно на 75% состоял из норм, содержавшихся именно в законопроекте Совета Федерации. Однако принятие Закона парламентом означало не окончание истории связанной с ним политической борьбы, но лишь её вступление в новую фазу – парламентско-президентскую.

17 августа 1995 г. Президент Российской Федерации отклонил Закон, причём характер замечаний, содержавшихся в письме, направленном в адрес председателя Государственной Думы, практически исключал возможность согласительных процедур.

Принятие замечаний президента означало бы резкое ослабление защитной функции Закона и в значительной мере фактическое его выхолащивание. В этом случае парламенту пришлось бы отказаться от большинства нововведений, направленных на усиление государственной поддержки системы образования, в том числе от такой ключевой позиции нового Закона, как запрет на приватизацию образовательных учреждений. К тому же времени политической жизни, оставшейся парламенту для согласительных процедур, явно не хватало – стремительно приближались парламентские выборы 1995 г.

К чести профильного Комитета Госдумы первого созыва следует сказать, что в таких условиях он принял единственно возможное и, безусловно, оправдавшее себя решение – преодолевать вето президента. Союзником депутатов, защищавших интересы образования, в обеих палатах парламента оказались в этом вопросе парламентские выборы: парламентарии, срок полномочий которых близился к концу, хотели оставить о себе добрую память и получить поддержку образовательного сообщества.

11 октября 1995 г. Государственная Дума первого созыва преодолела вето президента на Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании», а 15 ноября 1995 г. это удалось и Совету Федерации первого созыва, правда, со второй попытки.

Поскольку Конституция РФ после преодоления вето обеими палатами парламента не оставляет Президенту никаких других возможностей, кроме подписания и обнародования Закона, его разработчики считали свою миссию оконченной, однако в очередной раз поспешили. Ссылаясь на нарушения Советом Федерации его собственного регламента, президент без рассмотрения вернул в «палату регионов» целый ряд законопроектов, включая и вторую редакцию Закона РФ «Об образовании».

Закон спасло юридически и политически безупречное и притом единственное решение, принятое профильным комитетом Совета Федерации. Суть его заключалась в том, что было подготовлено Постановление, в котором первым пунктом отменялось прежнее постановление Совета Федерации, а вторым Закон одобрялся в ранее принятой редакции. Таким образом, если бы постановление не набрало требуемых 119 голосов, прежнее решение оставалось в силе, а в случае удачи президент лишался даже неконституционных оснований для отклонения Закона. Совет Федерации набрал требуемое количество голосов, и новая редакция Закона вступила в силу.

2.2. Закон РФ «Об образовании»: эволюция концепции Первая редакция Закона, включая в себя правовые гарантии развития системы образования, была ориентирована главным образом на реформирование этой системы.

Вторая же – преимущественно, на её защиту и усиление гарантий прав граждан в области образования. В политической «системе координат» первая редакция Закона предстаёт как более либеральная, ориентированная на конкуренцию, вторая – как более социальная, ориентированная на ограничение неравенства и гарантии гражданских прав.

Различия между двумя редакциями Закона принципиальны для образовательной политики и делятся на четыре основных блока.

Первый блок – отношение базового Закона и действующей Конституции, проблема законодательных гарантий прав граждан в области образования.

Второй блок – обеспечение развития сферы образования и гарантий её приоритетности, провозглашённой Законом.

Третий блок – социальный статус педагога, социальные гарантии и оплата труда, установленные Законом для работников образовательных учреждений.

Четвёртый блок – регулирование развития негосударственного сектора образования и проблема приватизации государственных и муниципальных образовательных учреждений.

2.2.1. Гарантии прав граждан в области образования Анализируя первый блок проблем и сравнивая вторую редакцию Закона (статьи 5, 16, 50), с одной стороны, с его первой редакцией, а с другой – с Конституцией РФ 1993 г., следует, во-первых, обратить внимание на то, что, в отличие от Конституции, в обеих редакциях Закона не предусматривается общедоступность и бесплатность дошкольного образования. Создаётся впечатление, что Закон в этом смысле ограничивает права граждан по сравнению с действующей Конституцией или не подтверждает их. В принципе это и не требуется, ибо Конституция является законом прямого действия и, за исключением случаев, оговорённых в самой Конституции, должна реализовываться независимо от воспроизводства её норм в действующем законодательстве. Однако фактически отсутствие в законодательстве специальной нормы об общедоступности и бесплатности дошкольного образования используется органами власти и управления как санкция на неисполнение данного положения Конституции.

Во-вторых, в отличие от Конституции, в обеих редакциях Закона точно так же не предусматривается общедоступность и бесплатность среднего профессионального образования. Здесь уже Закон не просто умалчивает о конституционном праве гражданина, но прямо ограничивает такое право, устанавливая доступность среднего профессионального образования только по конкурсу. Хотя подобное ограничение законом прав граждан, предусмотренных Конституцией, с юридической точки зрения недопустимо (кроме случаев, оговорённых в самой Конституции), политика в данном случае берёт верх над правом. В своей реальной деятельности образовательные учреждения среднего профессионального образования, а равно и правоохранительные органы, руководствуются не Конституцией, но Законом, и, насколько известно, ни профсоюзы, ни педагогическая, ни родительская общественность не только не выступали против нарушения конституционных прав человека, но, скорее, настаивали на изменении в этой части Конституции, а не Закона.

В отличие от практики некоторых индустриально развитых стран, отечественная практика и отечественное законодательство, за исключением первых лет послеоктябрьского периода, всегда исходили из принципа конкурсного отбора в учреждения среднего и высшего профессионального образования. Обсуждение вопроса об общедоступности этих ступеней образования началось в постсоветской России лишь в самом конце 1990-х гг., да и то в связи с демографической катастрофой и вызванным ею резким сокращением числа выпускников школ.

В-третьих, вторая редакция Закона, в отличие от первой (тем более – в отличие от Конституции), непосредственно гарантировала право граждан на общедоступное и бесплатное среднее (полное) общее и начальное профессиональное образование, однако, подобно обоим названным документам, сохранила обязательность лишь основного общего образования. Тем самым исходящая от Конституции угроза снижения уровня образования граждан России была блокирована, но не устранена.

Хотя данную позицию Закона разделяли оба главных субъекта законодательной инициативы (Совет Федерации и правительство) и поддержала Госдума первого созыва, наряду с нею предлагались и два других подхода.

Суть первого заключалась в том, что, при формулировке права гражданина на общедоступность и бесплатность среднего общего и начального профессионального образования, второй союз «и» должен быть заменён союзом «или». Другими словами, согласно этой позиции, после окончания основной школы подростку (или его родителям) предлагается сделать едва ли не решающий выбор модели жизненного пути в части профессиональной карьеры: либо профессионально-техническое образование с перспективой впоследствии стать квалифицированным рабочим или инженером, либо общее образование с перспективой закончить университет или гуманитарный вуз и возможностью овладения соответствующими профессиями. Аналогичная идея вновь высказывается в начале XXI в. в связи с бурными дискуссиями по поводу профилирования старшей школы329.

Подобная позиция представляется неоправданной с психолого-педагогической точки зрения и несправедливой с точки зрения социальной. Неоправданной, ибо, как показывают исследования, ко времени окончания основной школы значительная часть детей ещё не в состоянии выбрать область будущей профессиональной деятельности, не говоря уже о конкретной профессии и (или) специальности. По крайней мере, такова ситуация при современной системе профессиональной ориентации. Несправедливой – ибо лишает часть детей из «нижних страт» возможности в течение, по крайней мере, двух лет выравнивать стартовые условия жизни с представителями групп, имеющих более высокие доходы.

При этом траектория жизненного пути задаётся чрезмерно жёстко, а его вариативность чрезмерно ограничивается. Ликвидируется или затрудняется, в частности, реализация следующих возможностей:

• получить бесплатно и без конкурса начальное профессиональное образование (а значит, и профессию) после окончания средней школы в случае, если попытка поступления по конкурсу в учреждения среднего профессионального или высшего профессионального образования закончилась неудачей;

• получить бесплатно и без конкурса среднее (полное) общее образование параллельно с начальным профессиональным (в самом профессионально-техническом учебном заведении либо в очно-заочной школе);

• поступить в среднее профессиональное либо высшее учебное заведение иного профиля после получения начального профессионального образования и др.

Прямо противоположная позиция состояла в том, что следует вернуться к обязательному среднему образованию, в своё время вводившемуся в СССР330.

В-четвёртых, в отличие от Конституции, которая ограничений в этом вопросе не содержит, в обеих редакциях Закона предусмотрено право гражданина на бесплатное профессиональное образование в государственных и муниципальных образовательных учреждениях лишь при условии, что образование данного уровня гражданин получает впервые. Однако при этом вторая редакция Закона установила более широкий перечень случаев, когда гражданин вправе получить бесплатное профессиональное образование неоднократно (пункт 7 статьи 50), а именно:

- по направлению государственной службы занятости;

- в случае потери возможности работать по профессии, специальности;

- в случае профессионального заболевания;

- по инвалидности;

- в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации331.

В-пятых, в 1990-е гг. в России широко распространилось платное профессиональное образование, в особенности высшее и отчасти среднее профессиональное, чаще всего по сравнительно узкому кругу престижных специальностей (юриспруденция, экономика и финансы, менеджмент, иностранные языки и т.п.). Доля студентов вузов, обучающихся на платной основе, поднялась с 2% в 1992 - 1993 учебном году до 41% в 2000 - 2001 учебном году, до 53,6% в 2004 - 2005 учебном году и даже до 61,7% в 2007 - 2008 учебном году.

В этом отношении концепция первой редакции Закона сводилась к следующему:

негосударственные профессиональные учебные заведения вправе принимать студентов на платное обучение; профессиональное образование в государственных и муниципальных учебных заведениях бесплатно на конкурсной основе; однако и здесь возвращение гражданином затрат на его обучение возможно через систему личного государственного Данный вопрос будет специально рассмотрен в § 1 главы 12.

Некоторые комментаторы Закона толкуют этот текст в том смысле, что наличие направления службы занятости является не отдельным случаем, дающим право на получение бюджетного образования повторно, но условием реализации этого права во всех остальных предусмотренных Законом ситуациях.

образовательного кредита (ЛГОК). Последний, согласно пункту 1 статьи 42 Закона в первой редакции, мог быть невозвращаемым, частично или полностью возвращаемым.

Эта концепция в случае реализации позволяла решить целый ряд практических проблем, в том числе:

• обеспечение юридического равенства условий для поступления в вузы абитуриентов из семей с различным уровнем доходов и большее по сравнению с современной ситуацией ограничение фактического неравенства таких условий;

• возможность государственного регулирования занятости выпускников (административное распределение советского типа было бы заменено экономическими стимулами работать там, где существует общественная потребность в молодых специалистах, поскольку в этом случае выпускнику не пришлось бы возвращать ЛГОК);

• возвращение части государственных и муниципальных средств, затраченных на обучение специалистов, и инвестирование этих средств в образовательный процесс (например, за счёт полного или частичного погашения ЛГОК выпускниками, эмигрирующими из страны, либо негосударственными организациями, принимающими на работу выпускников высших и средних профессиональных учебных заведений).

Вследствие негативной позиции руководства федерального (центрального) органа исполнительной власти, в ведении которого находились вопросы высшего образования, положение о ЛГОК, разработка и утверждение которого были вменены в обязанность Правительству РФ первой редакцией Закона об образовании, за три с половиной года её действия так и не было разработано. Напротив, в качестве альтернативы ЛГОК правительством, в соответствии с Программой Е. Ясина – Е. Гайдара, был избран иной механизм – приём студентов сверх государственных заданий на условиях полной оплаты ими образовательных услуг332. Соответствие данного положения первой редакции Закона об образовании вызывало серьёзные сомнения, в том числе у Генеральной прокуратуры.

Однако под давлением профильного министерства данный механизм был легитимизирован во второй редакции Закона.

При этом, однако, государственным и муниципальным учреждениям для подготовки специалистов в области юриспруденции, экономики, менеджмента, государственного и муниципального управления платный приём по договорам с физическими лицами и негосударственными организациями был лимитирован 25%.

Вступая в конфликт с ситуационными финансовыми интересами ряда учебных заведений, данная норма вводилась с целью защиты прав граждан на профессиональное образование и была призвана ограничить:

- вытеснение бесплатного (для гражданина) образования платным по указанному кругу специальностей;

- вследствие низкого уровня доходов абсолютного большинства населения и высокой цены образования по престижным специальностям формирование политической элиты закрытого типа, что ведёт к повышению конфликтности в обществе;

- дальнейшую криминализацию экономической и политической элиты в связи с ограничением лицам из семей с низкими доходами возможностей её пополнять и повышенной криминальностью российского бизнеса.

Ограничение продержалось до июля 2002 г., когда Федеральным законом № 73-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в пункт 10 статьи 41 базового закона была внесена новая норма, устанавливающая, что «Прием обучающихся в государственные и муниципальные образовательные учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования для подготовки специалистов в области юриспруденции, экономики, менеджмента, государственного и муниципального управления по договорам с Введён Постановлением Правительства РФ от 13.05.1992 № физическими лицами, а также негосударственными предприятиями, учреждениями и организациями не может составлять более 50 процентов приема обучающихся по каждому направлению подготовки (специальности). Данная норма не ограничивает право образовательного учреждения высшего профессионального образования на платное обучение иностранных граждан на основании соответствующих договоров».

Символично, что первым законодательным актом, поддержанным профильным Комитетом Госдумы четвёртого созыва, стал внесённый депутатом и председателем профильного Комитета Госдумы третьего созыва А. Шишловым законопроект, отменяющий квоты на платный приём студентов по названным выше престижным специальностям.

В очередной раз позволю себе комментарий из собственной публицистической статьи333:

«Обосновывая позицию противников законопроекта, автор этих строк пытался обратить внимание коллег от правящих партий на то, что, во-первых, международные организации, включая Организацию экономического сотрудничества и развития, уже много раз указывали на недопустимо высокий уровень неравенства прав российских граждан на образование в зависимости от уровня их доходов. Во-вторых, ссылался на протоколы Комиссии по оптимизации бюджетных расходов («КОБРа»), требующие, чтобы в государственных вузах был сокращен бюджетный набор по тем специальностям, которые «дублируются в негосударственных вузах». Принятие закона, следовательно, поможет правительству выполнить поставленную задачу.

В ответ сторонники законопроекта во главе с Председателем Комитета Н. Булаевым, говоря словами Жванецкого, переходили с предмета спора на личность партнера. Утверждали, например, что ограничение платного приема в госвузах лоббирует интересы вузов негосударственных. Однако наткнулись на неожиданное возражение: против законопроекта официально выступили Президент Российского Союза ректоров В. Садовничий и лидер Российской Ассоциации профсоюзных организаций студентов, член Комитета О. Денисов. Обеспокоенность по этому поводу высказала и лидер ЦК профсоюзов работников народного образования и науки Г. Меркулова.

Наши оппоненты утверждали, что ограничения на платный прием и количество бюджетных студентов – это две не связанные между собой величины, «не сообщающиеся сосуды». Однако забыли, что в России уже сейчас соотношение поступающих на платные и бесплатные учебные места в вузах составляет 53:47, тогда как во Франции и Германии бесплатно учатся 85-90% студентов Не самое важное, но, пожалуй, самое неожиданное для части ректоров государственных вузов, которые не столь дальновидны, как Президент Союза В. Садовничий, состоит в следующем:

дополнительных денег они все равно не получат, поскольку Минфин сделает все возможное для того, чтобы пропорционально сократить бюджетный набор по престижным специальностям. Это тот самый случай, когда жадность может сгубить – даже ректора!

Итак, законопроект А. Шишлова с полным основанием можно назвать «законом проигравших»:

государственные и негосударственные вузы от него ничего не выиграют, а бюджетные студенты и все, кто нуждается в бесплатных учебных местах, – безусловно, проиграют. Выиграет Минфин, мечтающий только об экономии денег за счет образования». 2.2.2. Законодательные гарантии приоритетности образования Перейдём ко второму блоку проблем. Обе редакции Закона не только провозглашали сферу (область) образования приоритетной (пункт 1 статьи 1), но и предусматривали законодательное закрепление мер по ресурсному (в т.ч. материальнотехническому, финансовому и кадровому), организационному и правовому обеспечению данного положения. Важно, что во второй редакции Закона удалось не только сохранить практически все основные позиции, реализация которых призвана была обеспечить приоритетность образования, но и ввести целый ряд новых.

Так, пунктом 2 статьи 40 первой редакции Закона устанавливалось, что на цели образования в стране должно выделяться не менее 10% национального дохода. Вторая редакция это положение конкретизировала, определив, что не менее 3% расходной части федерального бюджета России необходимо выделять на финансирование высшего Смолин О.Н. Первый ворон // Педагогический вестник. – 2004. – № 7-8. – 1-30 апреля. – С. 2.

О последующем сокращении бюджетного набора студентов подробнее см. главу 12.

профессионального образования и за счёт этих средств должно быть обеспечено обучение не менее 170 студентов на 10 тыс. человек, проживающих в Российской Федерации.

Поскольку в середине 1990-х гг. статистика перестала рассчитывать величину национального дохода, при подготовке проекта российской национальной доктрины образования нами было предложено утвердить в качестве обязательного минимума расходов на образование в среднесрочной перспективе 7% ВВП, что более или менее соответствует, с одной стороны, 10% национального дохода, а с другой – показателям СССР 1970 г.

Норматив расходов на высшее профессиональное образование в объёме не менее 3% от расходной части федерального бюджета, с одной стороны, с 1997 по 2004 гг. не выдерживался ни в одном федеральном бюджете, а, с другой стороны, если и ставился под сомнение, то исключительно экспертами из финансовых структур правительства, но не образовательным сообществом. Более того, руководство Комитета по образованию и науке Госдумы второго и третьего созывов, включая автора этих строк, неоднократно озвучивало свою позицию, согласно которой исполнение 3-процентного норматива могло бы означать возвращение в законодательство положения о нормативном финансировании не только государственных, но и негосударственных высших учебных заведений.

Трёхпроцентный норматив расходов федерального бюджета на высшее образование был превышен в 2005 г. и далее эти расходы составляли: 2005 г. – 3,3%, 2006 г. – 3,61%, 2007 г. – 3,39%, 2008 г. – 3,39%. Однако следует иметь в виду, что сама расходная часть бюджета все эти годы искусственным образом сокращалась за счёт создания гигантского профицита при двойном (как минимум) недофинансировании социальной сферы вообще и образования, в частности.

Норматив «170 студентов на 10 тысяч населения России» не раз подвергался критике как заниженный, поскольку в РСФСР в 1980 г. соответствующий показатель составлял 220, а в некоторых наиболее развитых странах уже в 1996 г. превышал 300.

Отчасти соглашаясь с критикой, необходимо иметь в виду следующие обстоятельства.

Во-первых, установленный Законом показатель является минимально допустимым.

Во-вторых, в 1994 - 1995 учебном году за счёт всех источников финансирования в РФ обучался 171 студент на 10 тыс. населения. Закон же, с одной стороны, имел целью предотвращение дальнейшего сокращения бюджетных студентов, а с другой – устанавливал норматив именно для федерального финансирования, предполагая, что возрастающая часть студентов будет обучаться за счёт бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, а также негосударственных финансовых средств.

В-третьих, анализ зарубежного опыта показывает, что, например, в США приблизительно треть финансирования высшей школы осуществляется за счёт федерального бюджета, вторая треть – за счёт бюджетов штатов и муниципальных образований, а последняя треть – за счёт некоммерческих организаций и самих студентов.

Кроме того, зарубежная статистика обычно включает в число студентов не только тех, кто получает высшее образование, но также, по российским критериям, и среднее профессиональное.

С учётом сказанного установленный Законом показатель не выглядит чрезмерно заниженным. В период принятия закона он требовал существенного повышения расходов на высшее профессиональное образование из федерального бюджета, причём при схемах финансирования, аналогичных, например, американской, общее число студентов вузов в Российской Федерации составило бы более 500. Уже в 2001-2002 учебном году это общее число (без учёта студентов средних профессиональных учебных заведений) выросло в стране до 375, в 2003-2004 учебном году – до 448, а 2007-2008 учебном году – до 525.

В-четвёртых, в статье 2 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» удалось сделать следующий шаг, введя норму, запрещающую сокращение абсолютного числа студентов высших учебных заведений, обучающихся за счёт средств федерального бюджета. Эта норма действовала с 1996-го по 2004 г.

В период полномочий Госдумы третьего созыва автором дважды предпринимались попытки путём внесения соответствующего дополнения в статью 40 Закона РФ «Об образовании» зафиксировать сложившееся на начало соответствующего календарного года число бесплатных учебных мест в расчёте на 10 тысяч населения в учреждениях не только высшего, но и среднего профессионального образования, наложив запрет на их сокращение.

Вот некоторые аргументы в защиту этого положения, предложенные автором на пленарном заседании Госдумы 20 сентября 2001 г.

«Хочу не без удовольствия сказать, что на фоне множественных катастроф, которые Россия пережила в 1990-е годы, показатель численности студентов на 10 тысяч населения – один из немногих, где мы в целом свои позиции сохранили.