«РАЗДЕЛ III. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОСНОВАНИЯ И ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ 1990-Х ГОДОВ И НАЧАЛА ХХI ВЕКА Глава 7. Федеральное законодательство как фактор образовательной политики первого ...»

Так, в 1980 году в Советском Союзе на 10 тысяч населения приходилось 220 студентов, в настоящее время – 322. Правда, тогда все студенты учились бесплатно, а сейчас на бесплатной основе в вузах учатся 192 студента. Общее число студентов высших и средних профессиональных заведений на 10 тысяч населения составляет 480… Мы далеко не первые в мире по этому показателю. Приведу по справочнику ЮНЕСКО за 1996 год данные по нескольким странам. В России 300 студентов на 10 тысяч было, в Казахстане – 285, на Филиппинах – 296, на Украине – 299, в Грузии (СНГ) – 314, хотя положение там хуже, чем наше. В Перу – 327 (больше, чем в России), в Израиле – 357, в Норвегии – 424, в Китае – 473, в Соединенных Штатах – и в Республике Корея – 610 студентов на 10 тысяч населения, то есть практически в два раза больше, чем у нас. Как видим, по данным на 1996 год, Россия отстает по этому показателю не только от развитых стран, но и от некоторых развивающихся государств.

принятие нашего закона позволит стране приблизиться к показателям наиболее передовых в этой области государств, а значит, повысит наши шансы не остаться на обочине цивилизации, и двигаться в направлении информационного общества.

Закон не противоречит другим нормам и не противоречит демографической статистике. Если сокращается население, то сокращается и количество студентов».

Среди других новелл Закона в редакции от 13.01.1996, призванных конкретизировать декларацию о приоритетности образования, выделим лишь две:

• закрепление за образовательными учреждениями в бессрочное бесплатное пользование выделенных им земельных участков (пункт 1 статьи 39)335;

• установление ответственности работодателей за повышение профессиональной квалификации работников, с которыми они находятся в трудовых отношениях, причём установление размеров, порядка и механизма отчислений работодателями средств на эти цели возложено на Правительство России (пункт 4 статьи 40)336.

Забегая вперед, отметим, что статья 40, устанавливавшая государственные гарантии приоритетности развития отечественного образования, была полностью исключена Федеральным законом от 22.08.2004 № 122.

2.2.3. Социальные гарантии оплаты педагогического труда Третий, социальный блок проблем, среди прочего, охватывает вопросы обеспечения системы образования кадрами – важнейшим ресурсом любой социальной системы. С этой точки зрения суть идеологии обеих редакций Закона сводилась к принципу: высокий статус и высокая ответственность работников образования (прежде всего педагогических).

В данном случае к достижениям Федерального закона от 13.01.1996 № 12-ФЗ необходимо отнести не столько введение инноваций, сколько сохранение прежних норм.

Речь идёт, в первую очередь, об оставшихся в новом тексте закона пунктах 2 и Федеральный закон от 25.10.2000 № 136-ФЗ «Земельный кодекс Российской Федерации» сохранил за государственными (муниципальными) организациями право на бессрочное пользование земельными участками, однако бесплатное землепользование было де-юре ликвидировано.

Несмотря на прямое предписание, эта норма до сих пор правительством не исполнена.

статьи 54, которые дублируют положения Указа Президента РСФСР Б.Н. Ельцина от 11.07.1991 № 1 в части размеров оплаты труда педагогических работников. Эти положения:

«Довести размеры средних ставок и должностных окладов до уровня:

профессорско-преподавательского состава высших учебных заведений – в два раза превышающего уровень средней заработной платы в промышленности РСФСР;

учителей и других педагогических работников – не ниже средней заработной платы в промышленности РСФСР;

учебно-воспитательного и обслуживающего персонала – средней заработной платы аналогичных категорий работников промышленности РСФСР»

Напротив, правительство при принятии Федерального закона от 13.01.1996 № 12ФЗ стремилось заменить эти положения отсылочными нормами, а фактически отменить.

Несмотря на систематическое неисполнение данных норм Закона, их наличие, вопервых, было юридическим основанием для справедливых требований о повышении оплаты труда со стороны работников образования. Во-вторых, в развитие статьи 54 Закона группой депутатов Совета Федерации первого созыва в Госдуму был внесён проект ФЗ «О порядке определения размеров средней ставки и должностного оклада работников образовательных учреждений», подробно прописывающий механизм исполнения названных выше норм. В-третьих, в Программе модернизации образования до 2010 г., одобренной Правительством РФ 29 декабря 2001 г. (Распоряжение № 1765-Р), данная норма по существу сохранилась, хотя её реализация и была отнесена на 2006 год, после чего благополучно «ушла в небытие» и даже подверглась критике в правительственном документе «О приоритетных направлениях развития образовательной системы в Российской Федерации»337. Окончательно отменена ФЗ от 22.08.2004 № 122.

В части, относящейся к социальному статусу педагога, важнейшими положениями второй редакции Закона стали:

• сохранение нормы, согласно которой педагогические работники образовательных учреждений имеют право на получение пенсии за выслугу лет до достижения ими пенсионного возраста в порядке, установленном законодательством (пункт 5 статьи 55). При иной терминологии это положение удалось воспроизвести и в Законе «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» от 17.12.2001 № 173-ФЗ (статья 28), несмотря на переход к накопительным принципам и предполагаемое введение профессиональных пенсионных систем. Правда, действует эта норма до 2012 г.;

• модификация нормы пункта 8 статьи 55 о праве педагогических работников образовательных учреждений (в том числе руководящих работников, деятельность которых связана с образовательным процессом) на ежемесячную денежную компенсацию в целях содействия их обеспечению книгоиздательской продукцией и периодическими изданиями. В редакции Закона 1996 г. размер компенсации с 10% от размеров оплаты труда для всех педагогических работников был изменён на 1,5 размера минимальной оплаты труда для работников высшего профессионального образования и учреждений дополнительного профессионального образования и на 1 минимальный размер оплаты труда для учителей школ и других педагогических работников образовательных учреждений, т.е. суммарно несколько увеличен и более справедливо определён, поскольку потребность в книгоиздательской продукции не связана напрямую с объёмом педагогической нагрузки в часах338;

http://mon.informika.ru/edu-politic/priority/ Данная норма Закона действовала до июля 2001 г., когда под давлением правительства парламентом был принят Федеральный закон от 29.12.2001 № 189-ФЗ «О внесении дополнений в статью 4 Федерального Закона «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации», установивший размеры субсидии на приобретение книгоиздательской продукции в твёрдых суммах 150 и 100 рублей, что предопределило их инфляционное обесценивание в последующие годы. Тем самым • возврат от системы срочных контрактов между образовательными учреждениями и педагогическими работниками, установленной первой редакцией Закона, к контрактам бессрочным (за исключением работников системы высшего профессионального и соответствующего дополнительного образования). Это вынужденная мера. Она связана с тем, что заложенный в Закон принцип «высокий статус и высокая ответственность педагога» в первой своей части не исполнялся государством, а при нарастании бюрократизации управления возникла реальная угроза трудовым правам педагогических работников. Данное положение в целом воспроизведено и в Трудовом кодексе339.

2.2.4. Негосударственный сектор и проблема приватизации Анализируя четвёртый блок проблем, связанных с соотношением государственного и негосударственного секторов образования, следует иметь в виду, что принципиальными установками разработчиков первой редакции Закона были:

• многоукладность (многосекторность) в образовании;

• юридическое равноправие образовательных учреждений различных форм собственности и организационно-правовых форм;

• развитие негосударственного образования параллельно, но не за счёт государственного.

Иначе говоря, разработчики Закона были сторонниками реформы и, соответственно, выступали за развитие нового при сохранении всего лучшего, что было в прежней системе образования. Во второй редакции Закона эти принципиальные установки сохранились, но были скорректированы по ряду позиций.

1. Финансирование. Согласно редакции Закона 1992 г., все негосударственные учреждения, реализующие основные образовательные программы и получившие государственную аккредитацию, приобретали вместе с тем и право на государственное финансирование, причём в размерах, установленных для государственных образовательных учреждений соответствующего типа и вида.

Во второй редакции Закона это право было сохранено только для аккредитованных негосударственных учреждений, реализующих программы общего образования340.

Негосударственные учреждения профессионального образования право на государственное финансирование потеряли. Изменяя в этой части нормы Закона, разработчики исходили из следующего.

Во-первых, в данном аспекте мировая практика знает две концепции финансирования образования. Первая состоит в том, чтобы финансировать по определённым нормативам в расчёте на каждого обучающегося все образовательные учреждения – государственные и негосударственные. Эта концепция используется в некоторых странах Запада (Бельгия), а также в ряде стран с переходной экономикой (Чехия). Существует, однако, и вторая концепция, которая распространена в большинстве предложенная правительством и реализованная законодателем, казалось бы, продуктивная идея спустя несколько лет обернулась против педагога: субсидия в размере 10% от ставки (должностного оклада) автоматически росла бы вместе с заработной платой, тогда как размер субсидии, установленный в отношении к минимальной заработной плате, по требованию правительства, которое в своё время предложило соответствующую норму, был от минимальной заработной платы «оторван» и зафиксирован в твёрдых суммах, крайне трудно поддающихся увеличению в рамках рассмотрения федерального бюджета в парламенте.

Осенью 2002 г. по инициативе О.В. Шеина при участии автора была предпринята попытка пойти ещё дальше, исключив из Трудового кодекса, а также из статьи 56 Закона РФ «Об образовании» положение, согласно которому педагогические работники могут быть уволены с работы за грубые и неоднократные нарушения Устава образовательного учреждения. По причине отрицательной позиции Правительства РФ большинством депутатов Госдумы законопроект поддержан не был (См. Стенограмму пленарного заседания Госдумы от 13.09.2002) См.: пункт 4 статьи 5, пункт 7 статьи 41.

индустриально развитых стран. Её идеология исходит из посылки, что если в стране есть высший класс, экономическая элита, которая в состоянии дать своим детям платное элитарное образование, она должна делать это целиком за собственный счёт. Государство же оплачивает обучение детей низшего класса, которые платить не в состоянии, и среднего класса, для которого плата за обучение составила бы существенную нагрузку на семейный бюджет.

Совершенно очевидно: редакция Закона 1992 г. предполагала первую концепцию.

Проект ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об образовании», внесённый в Госдуму Советом Федерации в 1994 г.341, – вторую. В результате же длительной борьбы и политического компромисса была принята третья, промежуточная концепция: условно говоря, чешский вариант в отношении общего образования, где негосударственный сектор невелик, и вариант индустриально развитых стран – в отношении образования профессионального.

Во-вторых, учитывалось и резкое ограничение финансовых возможностей государства в результате экономического кризиса и революционного разрушения прежней системы. В ситуации хронического и нарастающего недофинасирования государственных профессиональных учебных заведений начинать выплату бюджетных средств учреждениям негосударственным при стремительно растущей их численности в сфере высшего образования, значило вызывать социальное напряжение внутри самой образовательной системы342.

Положение пункта 4 статьи 5 второй редакции Закона об обязанности государства финансировать аккредитованную негосударственную школу по нормативам, установленным для школы государственной, было отменено ФЗ от 22.08.2004 № 122343.

2. Регламентация и контроль. Принимая во внимание правоприменительную практику, разработчики второй редакции Закона исходили из того, что в интересах защиты прав граждан на качественное образование контроль государства над образовательными учреждениями, в т.ч. негосударственными, должен быть усилен.

Новый текст пункта 14 статьи 33 предусматривал, что в случае, когда образовательные учреждения не соблюдают условий образовательной деятельности, предусмотренных лицензией, эта лицензия подлежит изъятию344.

Одновременно законодатель пошёл навстречу предложениям негосударственных образовательных учреждений в части процедуры аттестации и аккредитации. В соответствии с изменениями, внесёнными Федеральным законом от 13.01.1996 № 12-ФЗ, аттестация может проводиться поэтапно, по ступеням образования (например, в части См.: Смолин О.Н. Знание – свобода. М.: 1999. – Приложение 2.2.

Вместе с тем от имени думского Комитета по образованию и науке автором неоднократно публично заявлялась позиция, смысл которой состоит в следующем: парламентарии готовы вернуться к вопросу о финансировании всех профессиональных учебных заведений, имеющих государственную аккредитацию (включая и негосударственные), при условии, что правительством будут исполнены предусмотренные Законом нормы финансирования образования, включая положение о выделении на нужды высшего образования не менее 3% расходной части федерального бюджета. В этом случае произошёл бы концептуальный возврат к первой редакции закона РФ «Об образовании».

Описанный выше парадокс «казарменного» либерализма и «либерального» социализма и в данном случае проявился в том, что предложение автора сохранить данную норму в Законе в Госдуме четвёртого созыва 3 августа 2004 г. было поддержано голосами следующих фракций:

• «Родина» – 94,9%, • КПРФ – 94,1%, • депутаты, не входящие в депутатские фракции – 66,7%.

Попытку правительства отменить лицензирование в системе дополнительного образования, предпринятую летом 2001 г., профильному думскому Комитету, хотя и с огромным трудом, удалось заблокировать. Это позволило сохранить, с одной стороны, оставшиеся налоговые льготы для образовательных учреждений, а с другой – элементарный контроль над деятельностью в области дополнительного образования детей. В противном случае подобные учреждения на законном основании могли бы открывать, например, тоталитарные секты либо лица с сомнительной нравственностью.

реализации образовательных программ начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования или программ бакалавриата и магистратуры – применительно к высшему профессиональному образованию).

Помимо этого, вторая редакция Закона позволила образовательным учреждениям получать аттестацию после первого выпуска обучающихся, а не после трёх выпусков, как предусматривалось первой редакцией. Это существенно сблизило права государственных образовательных учреждений, которые в своё время были признаны условно аккредитованными, с правами учреждений негосударственных. Такая система просуществовала до тех пор, пока аттестация как особая процедура не была отменена и включена в процедуру аккредитации Федеральным законом от 20.04.2007 № 56-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об образовании», Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и статью Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (в части создания государственной системы контроля и надзора в сфере образования).

3. Проблема приватизации. В данном случае имеются наиболее принципиальные различия между двумя редакциями Закона, отражающие эволюцию его концепции, и самый существенный поворот в законодательном регулировании образовательной политики в течение 1990-х гг.

Пункт 13 статьи 39 первой редакции Закона допускал возможность ограниченной приватизации в сфере образования: «государственное, образовательное учреждение может быть приватизировано только по решению учредителя в порядке, установленном законом».

С одной стороны, это показывает, что депутаты Комитета по науке и народному образованию Верховного Совета РФ к 1992 г. ещё не вполне избавились от революционных иллюзий; однако, с другой стороны, поскольку закон о приватизации в сфере образования не был принят, данное ограничение оказалось равносильно запрету. В 1995 г. оно сменилось мораторием на приватизацию в сфере образования, а Федеральный закон от 13.01.1996 № 12-ФЗ её прямо запретил, причём в весьма жесткой форме:

«13. Государственные и муниципальные образовательные учреждения, закрепленные за ними на правах оперативного управления или находящиеся в их самостоятельном распоряжении объекты производственной и социальной инфраструктуры, в т.ч. жилые помещения, расположенные в зданиях учебного, производственного, социального, культурного назначения и в сельской местности, общежития, а также клинические базы учреждений медицинского образования, находящиеся в оперативном управлении образовательных учреждений или в ином ведении, приватизации (разгосударствлению) не подлежат» (пункт статьи 39)345.

Этот запрет и составляет самое важное достижение второй редакции Закона РФ «Об образовании», а, быть может, и всего образовательного законодательства 1990-х гг.

Именно он позволил сохранить в целом реформистский характер образовательной политики в отличие от революционного характера экономической и социальной политики в целом.

В части приватизации жилых помещений это положение Закона признано Постановлением Конституционного Суда РФ от 24.10.2000 № 13-П не соответствующим Конституции РФ.

Как уже отмечалось, каждый из законов данного типа призван регулировать отношения в отдельной подсистеме системы образования. Теоретически в данную группу могли бы войти следующие федеральные законы:

• «О дошкольном образовании»;

• «Об общем (школьном) образовании;

• «О начальном профессиональном образовании»;

• «О среднем профессиональном образовании»;

• «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»;

• «О дополнительном образовании»346.

Поскольку пять из шести перечисленных законов данной группы предназначены для регулирования отношений в области образования различных уровней – от дошкольного до послевузовского, все эти законы нередко именуют «уровневыми», что не вполне точно, ибо не относится к Закону «О дополнительном образовании», который, несомненно, является отраслевым («сегментарным»), но регулирует отношения в области дополнительного образования всех уровней либо отношения, связанные с реализацией таких образовательных программ дополнительного образования, которые к определённому уровню отнесены быть не могут.

Отмеченный в предыдущей главе недостаток системности законотворческого процесса в данном случае выражается в следующем:

• проекты ФЗ «О дошкольном образовании» и «Об общем (школьном) образовании» до 2002 г. вообще не разрабатывались;

• проекты ФЗ «О начальном профессиональном образовании» и «О среднем профессиональном образовании» аппаратом Министерства образования были разработаны к концу 1990-х гг. лишь в первой версии;

• закон «О дополнительном образовании» (объединённая версия)347 летом 2001 г.

был принят Госдумой и одобрен Советом Федерации, однако, несмотря на поддержку правительства и предварительное согласование с Главным государственным правовым управлением, получил вето президента, а затем был снят с рассмотрения Госдумой четвёртого созыва;

• лишь для самых высоких уровней образования действует Федеральный закон от 22.08.1996 «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Изменения, внесённые в его текст Федеральным законом № 122 от 22.08.2004 («закон о монетизации»), позволяют говорить о новой (ухудшенной) редакции данного закона.

Поэтому роль и специфика отраслевых («сегментарных») законов рассматриваются здесь на примере действующего закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании и отклонённого президентом закона «О дополнительном образовании».

3.1. Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»

Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (далее – Закон) – первый среди вступивших в силу законодательный акт отраслевого («сегментарного») типа. Его принадлежность к данному типу определяется, во-первых, сферой действия, охватывающей определённый уровень образования (в данном случае – два уровня), а во-вторых, соотношением норм прямого Последний может быть представлен и в виде нескольких отдельных законов, например, «О дополнительном образовании детей» и «О дополнительном образовании взрослых», как это имеет место в ряде стран Европы.

Проект федерального закона «О дополнительном профессиональном образовании», внесённый правительством в 1996 г., соответственно, был отозван.

действия и норм отсылочного характера: хотя отраслевые законы являются законодательными актами прямого действия, они требуют принятия целого ряда «тумблерных» законов и подзаконных актов, включая типовые положения348.

Данный законодательный акт конкретизировал нормы базового закона применительно к области высшего и послевузовского профессионального образования и вводил целый ряд новых положений, определяющих характер и основные направления образовательной политики в данной области.

Разработка законопроекта началась в Комитете по науке и народному образованию Верховного Совета РФ и завершилась в Комитете Совета Федерации первого созыва по вопросам науки, культуры и образования. Проект был внесён в Государственную Думу первого созыва постановлением Совета Федерации от 23.05.1995 № 476-1СФ. После некоторой переработки он был принят обеими палатами Федерального Собрания, дважды отклонялся президентом (причём второе вето получила редакция, согласованная с президентом) и лишь после повторного согласования подписан Президентом РФ и вступил в силу.

Необходимость принятия Закона была обусловлена:

• особой ролью высшего и послевузовского профессионального образования в воспроизводстве главного ресурса постиндустриального общества – работника-новатора.

За счёт системы высшего 1990-х гг. прошлого века получали до 40% ВВП. Высшая школа является не только институтом, ответственным за наследование, накопление и воспроизводство научных знаний, ценностей и норм, но и обеспечивает решение прагматических задач, главная их которых – подготовка специалистов высокой квалификации;

• концепцией базового закона об образовании, изначально предусматривавшей регулирование особенностей образования различных уровней специальными законодательными актами.

Данный Закон не только провозгласил сферу высшего образования приоритетной.

Законодатель счёл необходимым выделить политику и законодательство в области высшего и послевузовского профессионального образования в качестве составной части и самостоятельного направления, соответственно, образовательного законодательства и образовательной политики, подобно тому, как само высшее и послевузовское профессиональное образование представляет собой одну из подсистем системы образования в целом.

Характеризуя регулятивную функцию Закона, отметим следующие наиболее важные проблемы, требующие специального регулирования применительно к системе высшего и послевузовского профессионального образования.

1. Соотношение прав граждан в области высшего и послевузовского профессионального образования и академических свобод.

В проекте Закона, разработанном в подкомитете Верховного Совета РФ, доработанном Госкомвузом России и представленном рабочей группе Совета Федерации, эти права и свободы были объединены в рамках единой статьи и фактически не различались. С другой стороны, частью специалистов академические свободы интерпретировались как определённый набор прав образовательного учреждения, обеспечивающих в совокупности его автономию в отношении как к учредителю, так и к органам государственной власти или местного самоуправления.

Законодатель разделил:

Так, рассматриваемый Закон в момент его подписания Президентом содержал 57 норм отсылочного характера, в т.ч. 23 отсылки к законодательству вообще; 6 отсылок к Закону РФ «Об образовании»;

2 отсылки к «тумблерным» законам; 13 отсылок к нормативным правовым актам правительства; 10 отсылок к нормативным правовым актам федерального органа исполнительной власти, координирующего политику в области высшего и послевузовского профессионального образования; 5 отсылок к Уставу образовательного учреждения.

• право на образование (как одно из основных прав человека);

• автономию учреждений высшего профессионального образования (как самостоятельность высшего учебного заведения «в подборе и расстановке кадров, в осуществлении учебной, научной, финансово-хозяйственной и иной деятельности в соответствии с законодательством и уставом высшего учебного заведения»349);

• академические свободы как свободы участников образовательного процесса (включая свободу «педагогического работника высшего учебного заведения излагать учебный предмет по своему усмотрению, выбирать темы для научных исследований и проводить их своими методами», а также свободу «студента получать знания согласно своим склонностям и потребностям»350). Как видим, законодатель не дал определения понятия «академические свободы», но указал направление юридического поиска его содержания.

2. Вопрос о ступенях («уровнях») высшего профессионального образования.

В редакции статьи 6 Закона, действовавшей до вступления в силу ФЗ от 24.10. № 232-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части установления уровней высшего профессионального образования)», отразилось недиалектическое противоречие двух концепций по этому вопросу, которые предлагались двумя основными группами разработчиков: Комитетом по вопросам науки, культуры и образования Совета Федерации первого созыва и Госкомвузом России. В центре дискуссии между ними оказалась проблема бакалавриата, введение которого к тому времени уже активно проводилось Госкомвузом и, соответственно, нуждалось в законодательном оформлении.

Выступая за массовое введение «многоуровневого» образования, представители Госкомвуза по существу предлагали концепцию, согласно которой 4-летнее образование бакалавра, традиционное 5-летнее образование специалиста и 6-летнее высшее образование магистра представляют собой образование не различного уровня, но разного качества. Первый имеет широкую специализацию, второй – более узкую и практически направленную, а третий ориентирован, преимущественно, на исследовательскую деятельность. Другими словами, содержание концепции противоречило терминологии:

правильнее её было бы именовать концепцией многокачественного высшего образования351.

В защиту позиции Госкомвуза выдвигались два основных аргумента:

- в явной форме – стремление войти в мировое образовательное пространство, облегчить нострификацию документов, сделать отечественные дипломы конвертируемыми, а специалистов – конкурентоспособными на международном рынке труда;

- в неявной форме – стремление к экономии финансовых ресурсов (при переводе 80% студентов на бакалавриат и примерно равном распределении оставшихся 20% между выпуском специалистов и магистров экономия должна была составить около 14% всех бюджетных расходов на высшее профессиональное образование).

Напротив, точка зрения рабочей группы профильного Комитета Совета Федерации состояла в том, что:

- квалификации бакалавра, специалиста и магистра и соответствующие двум из них академические степени характеризуют не три различных качества одного и того же по сути своей высшего образования, но его различные ступени, подобно тому, как ступенями являются начальное общее, основное общее и среднее (полное) общее образование;

Пункт 1 статьи 3.

Пункт 3 статьи 3.

Термин «качество» употребляется в данном случае не в аксиологическом смысле, выявляемом в противопоставлении качественных и некачественных товаров, услуг и т.п., но в общепринятом в философии, который выявляется, например, в соотношении качества и количества.

- при положительном отношении образовательного сообщества использование многоступенчатой системы высшего образования вполне возможно, причём переход к ней должен быть правом, но не обязанностью образовательных учреждений и их руководителей;

- всеобщая и принудительная бакалавризация не может придать российскому образованию нового качества, но, напротив, способна снизить уровень подготовки выпускников.

Именно поэтому парламентская часть рабочей группы предложила вместо термина «уровни высшего образования» термин «ступени высшего образования», который более соответствует базовому закону и подчёркивает момент восхождения, движения вверх, а не разветвления, движения в разных направлениях на одном уровне. В отношении же бакалавриата предлагались термины «неполное высшее образование» или «базовое высшее образование».

В результате статья 6 Закона, с одной стороны, установила, что программы высшего профессионального образования могут реализоваться как непрерывно, так и по ступеням, и в качестве таких ступеней определила бакалавриат, высшее профессиональное образование, подтверждаемое присвоением квалификации «специалист», и магистратуру, – всё это в соответствии с парламентской концепцией. С другой стороны, с исчезновением предложенного Советом Федерации в отношении бакалавриата термина «базовое высшее образование» в Законе частично оказалась зафиксированной госкомвузовская концепция «многоуровневого» (т.е.

многокачественного) высшего профессионального образования. Подобное механическое соединение двух концепций затрудняло толкование и применение на практике норм статьи 6.

Вместе с тем нормы статьи 6 выполняли не только регулятивную, но и «защитную»

функцию, позволяя вузам, в которых переход на систему бакалавриата и магистратуры нецелесообразен, сохранять традиционную систему подготовки специалистов, а тем самым – квалифицированные кадры352. Так продолжалось до принятия ФЗ от 24.10. № 232-ФЗ.

3. Вопрос об основных видах высших учебных заведений (университет, академия, институт) и определение их видовых признаков, включая:

спектр осваиваемых студентами направлений подготовки (специальностей);

уровни и (или) ступени реализуемых образовательных программ;

характер и уровень проведения научных исследований (статья 9).

Предложенное законодателем решение вопроса до настоящего времени представляется вполне удовлетворительным, однако это не позволило ликвидировать нарушение соответствующих норм на практике353.

Статья 9 Закона так определила виды учебных заведений:

«2. Университет – высшее учебное заведение, которое:

реализует образовательные программы высшего и послевузовского профессионального образования по широкому спектру направлений подготовки (специальностей);

осуществляет подготовку, переподготовку и (или) повышение квалификации работников высшей квалификации, научных и научно-педагогических работников;

выполняет фундаментальные и прикладные научные исследования по широкому спектру наук;

является ведущим научным и методическим центром в областях своей деятельности.

О предложениях правительства и думской фракции «Единой России» в отношении двухступенчатой системы высшего образования см. § 2 главы 11.

Например, появление, вопреки сформулированному в Законе определению, целой группы узкоспециализированных университетов.

3. Академия – высшее учебное заведение, которое:

реализует образовательные программы высшего и послевузовского профессионального образования;

осуществляет подготовку, переподготовку и (или) повышение квалификации работников высшей квалификации для определенной области научной и научнопедагогической деятельности;

выполняет фундаментальные и прикладные научные исследования преимущественно в одной из областей науки или культуры;

является ведущим научным и методическим центром в области своей деятельности.

4. Институт – высшее учебное заведение, которое:

реализует образовательные программы высшего профессионального образования, а также, как правило, образовательные программы послевузовского профессионального образования;

осуществляет подготовку, переподготовку и (или) повышение квалификации работников для определенной области профессиональной деятельности;

ведет фундаментальные и (или) прикладные научные исследования».

Исходя из этих определений, ясно, что отличием университета и академии от института является их позиция в качестве ведущих научных и методических центров в области своей деятельности. Кроме того, если институт ведёт подготовку, переподготовку и (или) повышение квалификации работников только для определённой области профессиональной деятельности, академия, соответственно, – в одной из областей науки или культуры, то университет – по широкому спектру наук.

Если использовать данную классификацию, достаточно обоснованным представляется присвоение университетского статуса ведущим педагогическим и техническим вузам. Однако появление, например, университетов физической культуры или путей сообщения выглядит, по меньшей мере, спорным: наиболее продвинутые из них должны были, скорее, стать академиями.

Заслуживают внимания и другие вопросы, относящиеся, преимущественно, к регулятивной функции Закона. Среди них:

• структура системы высшего и послевузовского профессионального образования;

• реализация применительно к вузам принципа государственно-общественного управления образованием, включая возможности и пределы самоуправления;

• государственные образовательные стандарты высшего и послевузовского профессионального образования;

• задачи и структура вуза, порядок создания, реорганизации и другие вопросы регламентации его деятельности;

• порядок признания и установления эквивалентности документов иностранных государств о высшем и послевузовском профессиональном образовании и об учёных званиях и т.д.

Переходя к характеристике «защитной» функции Закона, отметим следующие наиболее важные вопросы.

приоритетности высшего и послевузовского профессионального образования.

Обязательства государства обеспечить такую приоритетность содержит пункт статьи 2. Данная норма не просто воспроизводит и конкретизирует положение пункта статьи 1 базового закона, ибо, по крайней мере, часть разработчиков полагали, что само высшее и послевузовское профессиональное образование обладает приоритетностью по отношению к другим, более низким его уровням. Подтверждением данной концепции законодателя могут служить многочисленные нормы прямого и непрямого действия, которые до принятия ФЗ от 22.08.2004 № 122 содержались в статьях 2, 11, 16-20, 27-30, а частью продолжают действовать.

Закон, в частности, воспроизвёл и конкретизировал целый ряд норм базового закона, относящихся к приоритетности образования, в том числе:

• установил организационную основу государственной политики в области высшего и послевузовского профессионального образования. В редакции 1996 г. ею признавалась Федеральная программа развития образования в части, соответствующей высшему и послевузовскому профессиональному образованию (пункт 2 статьи 2). Однако пункт 2 статьи 2 утратил силу с 1 января 2005 г.;

• воспроизвёл норматив финансирования высшего образования из федерального бюджета – не менее 3% (норма исключена ФЗ № 122 от 22.08.2004), а также норматив минимально допустимой численности студентов на 10 тыс. населения – 170 (подпункт пункта 3 статьи 2);

• гарантировал высшим учебным заведениям и образовательным учреждениям соответствующего дополнительного образования, а также организациям, вкладывающим средства в развитие высшего и послевузовского профессионального образования в России, предоставление налоговых льгот в соответствии с налоговым законодательством.

В отношении высшего образования законодатель пошёл дальше, включив в Закон норму, запрещающую сокращать число студентов, обучающихся за счёт средств федерального бюджета (подпункт 2 пункта 3 статьи 2). Помимо противодействия вытеснению бесплатного высшего образования платным, данная норма существенно ограничивала права федерального правительства на передачу федеральных вузов в ведение регионов и местного самоуправления, а также на ликвидацию таких вузов. То и другое оказывалось возможным либо при условии наращивания числа студентов в оставшихся федеральных государственных учреждениях высшего профессионального образования, либо в случае открытия новых вузов, находящихся в ведении федеральных органов власти. На взгляд автора, это стало одним из факторов, обусловивших рост числа бюджетных студентов в расчёте на 10 тысяч населения страны на рубеже XX – XXI вв.355.

В отличие от базового закона, ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» объединил в рамках статьи 2 два вопроса: о государственной политике и о государственных гарантиях прав граждан в области высшего и послевузовского профессионального образования. Тем самым обеспечение реализации этих прав по сути дела рассматривалось как главная цель государственной образовательной политики.

Таким способом законодатель доступными ему средствами «задал» соответствующим органам исполнительной власти основные параметры курса федеральной государственной политики в области высшего и послевузовского профессионального образования и указал на федеральные государственные гарантии прав граждан в данной области в качестве главного направления этой политики.

Так, воспроизводя в пункте 4 статьи 2 Закона нормы базового законодательного акта в отношении права гражданина на получение бесплатного высшего и послевузовского профессионального образования, включая и четыре ограничения этого права (которые связаны: с правами учредителя и характером собственности; с конкурсным отбором; с объёмом государственных образовательных стандартов по соответствующим направлениям подготовки (специальностям); с возможностью однократной реализации данного права), законодатель установил порядок введения ограничений на право граждан Это положение было лишь отчасти реализовано в Налоговом кодексе, поскольку в 2001 - 2002 гг.

налоговые льготы образовательным учреждениям значительно сокращены, а с 1 января 2005 г. подпункт пункта 3 статьи 2, содержавший указанную норму, утратил силу.

Вместе с другими «защитными» нормами и нормативами данного, а равно и базового закона, включая 10% от национального дохода на цели образования, 3% расходной части федерального бюджета – на высшее образование, не менее 170 студентов на 10 тысяч населения и т.п., это положение с 2002 г.

приостанавливалось федеральными законами о федеральных бюджетах на очередной год, а затем, повторю, было отменено законом «о монетизации».

получать высшее и послевузовское профессиональное образование. Этот порядок состоит в следующем:

- указанное право может быть ограничено исключительно федеральным законом, что воспроизводит норму пункта 1 статьи 5 Закона РФ «Об образовании»;

- в развитие норм базового закона введены «ограничения на ограничения», т.е.

установлен исчерпывающий перечень оснований, по которым законодатель может вводить ограничения права на получение высшего и послевузовского профессионального образования. К таким основаниям, в соответствии с Конституцией РФ, отнесены: защита нравственности; здоровья; прав и законных интересов других лиц; оборона страны и государственная безопасность.

2. Группа норм, устанавливающих академические и социальные права студентов, в том числе:

• участвовать при условии соблюдения требований, установленных государственными образовательными стандартами, в формировании содержания своего образования (подпункт 2 пункта 2 статьи 16);

• помимо учебных дисциплин по избранному направлению подготовки (специальности), осваивать любые другие учебные дисциплины, преподаваемые в данном вузе, в порядке, предусмотренном его Уставом, а также и в других вузах по согласованию между их руководителями (подпункт 3 пункта 2 статьи 16);

• участвовать в обсуждении и решении важнейших вопросов деятельности вуза, в т.ч. через общественные организации и органы управления вуза (подпункт 4 пункта статьи 16);

• бесплатно пользоваться в государственных вузах библиотеками, информационными фондами, услугами учебных, научных, лечебных и других подразделений вуза в порядке, определённом его Уставом (подпункт 5 пункта статьи 16);

• в установленном законодательством порядке получать образование в вузе по военной специальности (подпункт 8 пункта 2 статьи 16) и др.

3. Нормы, устанавливающие дополнительные социальные гарантии для профессорско-преподавательского состава вузов. Сохранив ключевое положение статьи 54 базового закона, согласно которому средние ставки для профессорскопреподавательского состава вузов должны устанавливаться на уровне, в два раза превышающем уровень средней заработной платы работников промышленности в Российской Федерации, данный Закон дополнил его тремя важными нормами, устанавливающими:

• надбавки к должностным окладам за учёные степени и учёные звания. Согласно пункту 5 статьи 30, они были установлены в размере:

«сорока процентов за должность доцента;

шестидесяти процентов за должность профессора;

трехкратного минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом, за ученую степень кандидата наук;

пятикратного минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом, за ученую степень доктора наук»356;

• необходимость введения специальной тарифной сетки по оплате труда работников высших учебных заведений. Согласно пунктам 8 и 9 статьи 30 Закона, эта тарифная сетка должна была быть введена не позднее, чем через 2 месяца после вступления Закона в силу и пересматриваться ежеквартально;

В 2001 г. размеры надбавок за учёные степени кандидата и доктора наук вместе с другими выплатами были «оторваны» от величины минимальной заработной платы и установлены в твёрдых суммах. Сначала эти суммы равнялись 300 рублей для кандидата наук и 500 рублей для доктора; затем – 900 и 1500 рублей;

наконец, с 1 ноября 2006 г. они были установлены на уровне 3000 и 7000 рублей, соответственно.

• минимальные размеры ставок для профессорско-преподавательского состава вузов на уровне не ниже восьмикратного минимального размера оплаты труда357.

В заключение необходимо отметить позитивную роль Закона, принятие которого обеспечило подсистеме высшего и послевузовского профессионального образования больший уровень юридической защиты, чем имеют другие уровни и подсистемы образования. Этим отчасти объясняются и лучшие показатели данной подсистемы в рамках системы образования в целом:

• более стабильное бюджетное финансирование и более широкие возможности привлечения финансовых средств из внебюджетных источников;

• рост с середины 1990-х гг. числа студентов на 10 тыс. населения, в том числе обучающихся за счёт средств федерального бюджета;

• меньшие сроки задержек выплаты заработной платы во второй половине 1990х гг.;

• минимальное участие профессорско-преподавательского состава вузов в акциях протеста работников образования и т.п.

В целом, процесс трансформаций в высшем образовании гораздо более напоминал реформу, а сама подсистема существенно меньше других пострадала от кризиса. Всё это может служить очередной иллюстрацией ограниченных, но реальных возможностей законодательного регулирования образовательной политики даже в условиях революционной и постреволюционной России.

3.2. Федеральный закон «О дополнительном образовании»

С точки зрения времени и этапов прохождения парламентской процедуры вторым в группе отраслевых законов и законопроектов стал принятый Госдумой и Советом Федерации Федеральный закон «О дополнительном образовании». Необходимость законодательного регулирования дополнительного образования обусловлена, по крайней мере, тремя главными причинами.

Во-первых, это общемировая тенденция перехода к информационному обществу и, соответственно, общественная потребность в непрерывном образовании в течение всей жизни. Принято считать, что в условиях «информационной революции» знания, в зависимости от предмета и объекта науки, устаревают каждые 5-10 лет (а в некоторых областях – каждые 2-3 года), причём процесс устаревания ускоряется. Следовательно, постоянное их обновление является «категорическим императивом» для современного человека. В связи со стремительным обновлением информации, потребностью повышения квалификации и переподготовки кадров в индустриально развитых странах затраты на дополнительное образование взрослых («продолженное образование», «постдипломное образование» и т.п.) сопоставимы с затратами на образование высшее и послевузовское.

Во-вторых, это состояние системы дополнительного образования в постсоветской России. Эта система, несмотря на небольшой количественный рост некоторых видов учреждений (например, учреждений дополнительного образования детей) после 1993 г., принадлежит, наряду с дошкольным и начальным профессиональным образованием, к Последняя норма оказалась не только неисполняемой, но и не вполне корректной, поскольку минимальный размер оплаты труда в РФ в течение нескольких лет оказался никак не связан с прожиточным минимумом и превратился в чисто расчётную величину. При нормальном размере оплаты труда данная норма представляется явно нереалистичной и не соответствует международной практике. В условиях же, когда минимальный размер оплаты труда в РФ равнялся приблизительно 83 рублям при прожиточном минимуме в целом по РФ, например, в середине 2000 г. около 1400 рублей, установленный законодателем в 1996 г. минимальный размер оплаты труда работников вузов представляется даже заниженным. Очевидно, что статья 30 Закона нуждалась в переработке таким образом, чтобы минимальный размер оплаты труда профессорско-преподавательского состава вузов устанавливался, исходя из величины прожиточного минимума, однако вместо этого все содержательные нормы данной статьи были признаны утратившими силу после принятия закона «о монетизации».

числу наиболее пострадавших подсистем системы образования. Инновационные процессы в данном случае на протяжении, как минимум, 10 лет по масштабам и темпам явно отставали от процессов разрушения старого.

В-третьих, это пробелы в законодательстве, среди которых двумя наиболее важными являются следующие:

• в Конституции и в Законе РФ «Об образовании» (базовом законе) в скольконибудь развёрнутой форме не установлены права граждан в области дополнительного образования и условия реализации этих прав;

• определение образования в базовом законе для дополнительного образования не вполне адекватно, поскольку, согласно этому определению, образование должно сопровождаться повышением образовательного ценза и выдачей соответствующих документов, тогда как для дополнительного образования второе не обязательно, а первое характерно лишь для образовательных учреждений некоторых видов (прежде всего для учреждений повышения квалификации и переподготовки кадров).

Необходимо отметить, что первая законодательная инициатива в области дополнительного образования (и это один из немногих случаев) исходила от правительства, точнее, от Госкомвуза России, специалистами которого в 1994 - 1996 гг.

был подготовлен и согласован с другими министерствами проект ФЗ «О дополнительном профессиональном образовании», официально внесённый в Госдуму в октябре 1996 г.

Однако, во-первых, предмет правового регулирования данного законопроекта был крайне узок, ограничиваясь лишь одной из подсистем дополнительного образования – дополнительным профессиональным образованием и, более того – лишь одной из подсистем этой подсистемы – системой институтов (факультетов) повышения квалификации и переподготовки кадров. Поэтому принятие законопроекта неизбежно ещё более нарушило бы логику законотворческого процесса, оставив открытым вопрос о законодательном регулировании других подсистем дополнительного образования:

дополнительного образования детей, дополнительного образования взрослых, дополнительного общего образования и, наконец, тех элементов дополнительного профессионального образования, которые не относятся к системе институтов (факультетов) повышения квалификации (ИПК и ФПК).

Во-вторых, законопроект страдал явной нормативно-правовой недостаточностью, поскольку содержательные нормы, которые должны были обеспечить государственную поддержку, и, следовательно, требовали финансовых затрат, были «вычищены» в процессе согласования проекта в Минфине и Минэкономике.

В-третьих, понятийный аппарат проекта, начиная с определения дополнительного образования, не отвечал принципу преемственности действующим законам, но следовал, скорее, интерпретации терминов, содержавшейся в предыдущих законопроектах, подготовленных профильным Министерством.

Полагая в силу названных причин принятие правительственного законопроекта нецелесообразным, профильные парламентские комитеты в июле 1997 г. представили первую версию более общего проекта ФЗ «О дополнительном образовании». После назначения министром образования В.М. Филиппова совместная парламентскоминистерская рабочая группа свела два законопроекта в единый. В результате правительственный законопроект был отозван, а ставший фактически совместным проект ФЗ «О дополнительном образовании» летом 2001 г. принят Госдумой и одобрен Советом Федерации. Однако, как уже отмечалось, несмотря на его поддержку правительством и предварительное согласование с президентской администрацией, закон получил вето Президента и процесс работы над ним вступил в длительную стадию согласительных процедур, о которых речь пойдёт ниже358.

В связи с тем, что данный закон призван регулировать отношения в рамках сегмента образования, выделённого не в «горизонтальной», а в «вертикальной» плоскости (т.е. не в рамках определённого уровня образования), специального анализа заслуживает вопрос о его принадлежности к группе отраслевых, а не Из сказанного следует особая роль и особая важность данного законопроекта, причём как с точки зрения регулятивных функций, так и функций «защитных».

Регулятивные функции закона ярко проявились уже в определении дополнительного образования (статья 1)359, в котором, с одной стороны, предложено прямо зафиксировать, что такие признаки образования, как повышение образовательного ценза и выдача документа об образовании, для дополнительного образования не обязательны, а с другой – в определение дополнительного образования введено понятие «информационно- образовательная деятельность», отсутствующее в базовом законе. Тем самым, развивая положения пункта 9 статьи 12 базового закона, предполагалось окончательно ввести в правовые рамки деятельность различных просветительских организаций, реализацию образовательных программ через СМИ и т.п.

Важную регулирующую роль призвана была сыграть впервые предложенная в законопроекте классификация учреждений образования по различным основаниям:

• по характеру и направленности реализуемых образовательных программ:

учреждения дополнительного общего образования и учреждения дополнительного профессионального образования;

• по уровням реализуемых образовательных программ: учреждения дополнительной профессиональной подготовки, учреждения дополнительного начального профессионального образования, учреждения дополнительного среднего профессионального образования, учреждения дополнительного высшего и послевузовского образования;

• в зависимости от возраста обучающихся: учреждения дополнительного образования детей, учреждения дополнительного образования взрослых, учреждения дополнительного образования для лиц любого возраста (в базовом законе последние именовались просто учреждениями дополнительного образования, однако этот тип был исключён из текста Федеральным законом от 22.08.2004 № 122).

Данная классификация, с одной стороны, позволила бы каждому учреждению дополнительного образования найти своё место в системе, а с другой – отчасти сняла вопрос о том, почему столь различные образовательные учреждения, как, например, школьные кружки и институты повышения квалификации, базовый закон относит к единому типу учреждений дополнительного образования: данный тип образовательных учреждений выделен не по «горизонтали» (то есть не в рамках определённого уровня образования), но по «вертикали», т.е. объединяет образовательные учреждения всех уровней, не предназначенные для реализации основных образовательных программ.

С точки зрения норм «защитного» характера общая концепция закона состояла в том, чтобы повысить уровень гарантий прав граждан в области дополнительного образования, ликвидировать реально сложившуюся дискриминацию учреждений и педагогов дополнительного образования в рамках образовательной системы, уравнять их с учреждениями и педагогами, реализующими основные образовательные программы, не бифункциональных законодательных актов. Необходимо учитывать, с одной стороны, что понятия уровня образования и подсистемы («сегмента», отрасли или подотрасли) образования связаны между собою не жёстко. Примером тому может служить послевузовское образование, представляющее собой особый уровень, однако не являющееся одной из самостоятельных подсистем, но, напротив, входящее либо в систему высшего и послевузовского профессионального образования, либо в систему научных организаций.

С другой стороны, как будет показано ниже, бифункциональные законы в содержательном плане отличаются тем, что реализуют функции как законов отраслевого, так и законов «тумблерного» типа. Как и последние, они «запускают» в действие нормы базового федерального закона и отраслевых законов. Что же касается проекта ФЗ «О дополнительном образовании», то он содержал многочисленные нормы прямого действия. Однако эти нормы не могут рассматриваться в качестве непосредственного продолжения, механизмов реализации положений базового закона, ибо в последнем невозможно найти отсылки к таким нормам либо прямые юридические основания для их введения. Одного этого обстоятельства вполне достаточно, чтобы исключить возможность отнесения проекта ФЗ «О дополнительном образовании» к группе бифункциональных законодательных актов.

Здесь и далее ссылки выполняются на текст законопроекта, принятый в первом чтении 15.11.2000.

только не допустить дальнейшего сокращения сети учреждений дополнительного образования и уровня их финансирования, но и расширить источники самофинансирования тех учреждений данного типа, контингент и характер деятельности которых допускают такую возможность.

В плане защиты и реализации прав граждан в области дополнительного образования наиболее значимы были следующие положения законопроекта:

• детям и обучающимся в возрасте до 21 года государство гарантирует возможность бесплатного получения дополнительного образования по одной или нескольким дополнительным образовательным программам в государственных и муниципальных образовательных учреждениях (статья 3). Данное положение чрезвычайно важно, поскольку не позволяло перевести деятельность всех или большинства учреждений дополнительного образования детей на платную основу, однако оно недостаточно конкретно, ибо не определило, по каким именно образовательным программам гарантируется бесплатность получения образования, вменяя в обязанность правительству решить этот вопрос;

• за работником 1 раз в два года закреплялось право на отпуск без сохранения заработной платы продолжительностью не менее 5 рабочих дней для получения дополнительного образования, при этом право выбора образовательной программы и организации предоставлялось работнику (статья 3);

• восстанавливалось существовавшее в советский период право работника 1 раз в пять лет повысить квалификацию, пройти профессиональную переподготовку или стажировку за счёт средств работодателя в объёме не менее 72 часов (статья 3). В России на рубеже XXI в. это положение выглядело вполне достаточным с точки зрения социозащитной функции закона, однако в настоящее время более чем обоснованным представляется трёхлетняя периодичность обязательного повышения квалификации;

• при этом за обучающимися, направляемыми работодателями на обучение по дополнительным образовательным программам с отрывом от производства, предполагалось сохранить среднюю заработную плату по основному месту работы, а иногородним оплачивать командировочные расходы за счёт работодателя, проезд к месту учёбы и обратно и суточные за время нахождения в пути (статья 21). Неисполнение данных норм, зафиксированных в подзаконных актах, снижает квалификацию работников, в особенности, проживающих в селе и малых городах, препятствует профессиональному росту и трудовой карьере;

• государство обязывалось гарантировать получение бесплатного дополнительного образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях детямсиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, детям-инвалидам, детям из многодетных семей. Для таких детей предусматривалось, в частности, квотирование учебных мест (статья 21);

• на государство возлагалась обязанность оказывать поддержку самообразованию, в т.ч. системе дистанционного обучения, а также средствам массовой информации, ведущим информационно-образовательную деятельность. Данное положение предназначено для повышения уровня легитимации дистанционного обучения, а также права СМИ, ведущих информационно-образовательную деятельность, претендовать на государственную поддержку. Однако, как будет показано ниже, само понятие и идеология дистанционного образования в современных условиях нуждается в обновлении с учётом опыта наиболее передовых стран;

• теле- и радиовещательным компаниям вменялось в обязанность определённую часть эфирного времени выделять информационно-образовательным программам (статья 21). Соответствует авторской концепции образовательного законодательства, согласно которой образование не может быть успешным, если оно ограничивается рамками исключительно образовательных учреждений;

• к принимаемым федеральным целевым, научно-техническим и экономическим программам предъявлялось требование содержать раздел о дополнительном профессиональном образовании и подготовке кадров (статья 27). Положение, которое в случае принятия не только обеспечило бы кадровое сопровождение соответствующих программ, но и увеличило финансирование дополнительного образования.

Среди содержавшихся в законопроекте норм финансового характера, призванных обеспечить возможность реализации названных выше прав граждан в области образования, особо важны три:

• Правительству РФ было предложено установить минимальные нормативы затрат работодателей на дополнительное профессиональное образование работников (дублирование нормы пункта 4 статьи 40 базового закона, действовавшей в то время, но отменённой законом «о монетизации»). Эти затраты должны были дифференцироваться по отраслям народного хозяйства, регионам, но не могли быть менее 2% от расходов на заработную плату. При этом фактические затраты в пределах двойного минимального норматива организация вправе была относить на себестоимость продукции (статья 24);

• средства спонсоров, направленные на развитие образовательных учреждений дополнительного образования, должны были вычитаться из налогооблагаемой базы спонсора. Имущество и средства, безвозмездно передаваемые спонсорами образовательным учреждениям дополнительного образования с баланса на баланс, не подлежали налогообложению (статья 24);

• аналогичным образом средства, затрачиваемые гражданином на получение дополнительного образования, в образовательных учреждениях РФ, имеющих государственную аккредитацию, предполагалось исключить из налогооблагаемой базы при расчётах подоходного налога в соответствии с законодательством РФ. Позднее аналогичная норма была реализована в Налоговом кодексе, где гражданину разрешено исключать из налогооблагаемой базы не более 50 тыс. рублей «в сумме, уплаченной налогоплательщиком в налоговом периоде за свое обучение в образовательных учреждениях, …а также в сумме, уплаченной налогоплательщиком-родителем за обучение своих детей в возрасте до 24 лет, налогоплательщиком-опекуном (налогоплательщиком-попечителем) за обучение своих подопечных в возрасте до 18 лет по очной форме обучения в образовательных учреждениях».

В законе весьма разнообразно были прописаны и другие формы государственной поддержки дополнительного образования, развивающие уже изложенную ключевую идею: по режиму налогообложения, условиям аренды, оплаты коммунальных услуг и другим вопросам учреждения дополнительного образования должны быть приравнены к учреждениям, реализующим основные образовательные программы.

Аналогичная идея реализована в статье 28 законопроекта, устанавливавшей статус и гарантии прав педагогических работников дополнительного образования, исходя из принципа их полного равенства с правами и статусом работников, реализующих основные образовательные программы.

Так, согласно законопроекту:

• руководящие и педагогические работники, осуществляющие дополнительное образование детей в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, должны были получить право пользования всеми льготами и социальными гарантиями, установленными законодательством РФ для соответствующих категорий работников образовательных учреждений, реализующих основные образовательные программы360;

• на руководящих, научно-педагогических и педагогических работников государственных, муниципальных академий и институтов повышения квалификации и В процессе дальнейшей работы это положение было дополнено нормой, согласно которой установление преимуществ в условиях оплаты труда педагогам в зависимости от реализации учреждениями основных или дополнительных образовательных программ не допускается.

профессиональной переподготовки предполагалось распространить льготы, социальные гарантии и надбавки к заработной плате, установленные для аналогичных категорий работников государственных высших учебных заведений.

Представляется, что данный закон, несмотря на известные пробелы в содержании и юридико-технические неточности, в целом соответствовал современной концепции непрерывного образования граждан в течение всей жизни.

Как уже знает читатель, Госдума третьего созыва и Совет Федерации успешно приняли этот закон, причём, стремясь к его продвижению, парламентарии пошли на максимальные уступки коллегам по исполнительной власти: из 38 поправок правительства были приняты 37, а из 31 поправки президента – 30361. В Госдуме правительство фактически поддержало принятие закона во втором и третьем чтении, а сама Госдума приняла его конституционным большинством голосов. Тем не менее закон был неожиданно заблокирован президентской администрацией, а изложившей мотивы в письме президента № Пр-1436 от 08.08.2001.

Анализ этого письма в своё время был выполнен автором362. Вот его фрагменты.

«Федеральный закон рассматривает дополнительное образование в качестве самостоятельного уровня образования, а не как дополнительные образовательные программы и услуги». – Это прямая дезинформация: в действительности закон трактует дополнительное образование как некий «вертикальный»

его сектор, пронизывающий все уровни образования, а вовсе не как его самостоятельный уровень.

«По смыслу законодательства Российской Федерации об образовании, содержание дополнительного образования в значительной мере является предметом свободного усмотрения образовательного учреждения и потому не требует столь подробного законодательного регулирования». – Однако авторы закона и не пытались регулировать содержание дополнительного образования, за исключением отдельных случаев установления стандартов в этой области, которые, в свою очередь, были отданы в ведение исполнительной власти. Закон же предназначался для регулирования прав граждан в области дополнительного образования и вопросов, связанных со статусом соответствующих образовательных учреждений.

«В связи с этим представляется необоснованным построение самостоятельной системы дополнительного образования, включающей в себя государственные образовательные стандарты дополнительного образования, органы управления дополнительным образованием, сеть специальных образовательных учреждений и организаций, осуществляющих деятельность в области дополнительного образования, а также объединений этих учреждений и организаций». – Судя по приведённой цитате, авторы президентского письма полагают, что систему дополнительного образования строит законодатель, тогда как в действительности её не существует! Не существует тысяч учреждений дополнительного образования детей, включая дворцы, клубы, станции и т.п.? Не существует системы повышения квалификации и переподготовки кадров, включая факультеты, институты и академии? Другими словами, пытаются запретить признание в законе того, что есть в реальности. Другой такой пример юридического фетишизма трудно найти в переписке президента с Государственной Думой.

определяющие государственную политику в области дополнительного образования как самостоятельное направление государственной политики в Более того, когда Главное государственное правовое управление Президента не формулировало свои замечания в форме поправок, депутаты сами вырабатывали формулировки и вносили их в таблицу под заголовком «поправка Президента в редакции депутата О.Н. Смолина».

Смолин О.Н. Регулирование дополнительного образования в системе российского законодательства // Новые знания. – 2002. – № 4. – С. 3.

сфере образования». – Например, в Германии право на продолженное образование (в отечественной терминологии – на образование взрослых) попало даже в Конституцию! В России же политику в области дополнительного образования вообще не хотят признавать за образовательную политику».

В течение целого года Комитет Госдумы по образованию и науке совместно с представителями Минобразования России пытался договориться с президентской администрацией о согласительных процедурах по этому закону. 27 сентября 2001 г.

постановлением № 1901-III ГД Госдума приняла специальное обращение к президенту «О создании специальной комиссии в связи с отклонением Президентом Российской Федерации Федерального закона «О дополнительном образовании» с предложением создать специальную комиссию. Заявив о готовности принять все требования президентской администрации, Комитет, тем не менее, согласия на продолжение работы не получил. Взамен было предложено подготовить поправки к базовому закону в части дополнительного образования, т.е. начать работу практически сначала.

После того, как Госдума третьего созыва голосами «Единой России» сняла законопроект с рассмотрения363, Комитетом по образованию и науке была создана рабочая группа для подготовки нового законопроекта по данному вопросу. Его текст, разработанный при участии представителей пяти министерств и ведомств, а также экспертов общественных объединений, был направлен в Правительство РФ и вновь получил отрицательное заключение.

Помимо традиционного отрицательного характера, заключения правительства на обе версии законопроекта о дополнительном образовании отличаются, мягко говоря, крайней экстравагантностью аргументации. Так, в Заключении на первый вариант закона, как уже было указано, отрицанию было подвергнуто само существование системы дополнительного образования.

Напротив, в Заключении на второй законопроект правительство подвергло сомнению уже сами международные принципы образовательной политики. Цитирую:

«Представляется необоснованным включение в число принципов государственной политики в области образования принципа “образование в течение всей жизни”».

Впрочем, это далеко не первое утверждение высокопоставленных отечественных чиновников на тему о том, что весь мир «шагает не в ногу».

В настоящее время, когда эта книга готовится к печати, разработчики законопроекта продолжают его обсуждение с экспертным советом по дополнительному образованию детей думского Комитета по образованию. Однако наиболее реальная и, возможно, наиболее оптимистическая перспектива законодательного регулирования дополнительного образования – это включение соответствующего раздела в планируемый Минобрнауки интегрированный закон, возможный прообраз Образовательного кодекса.

В силу «зонтичного» характера Закона РФ «Об образовании» (базового закона) и отмеченной выше особенности российского законотворческого процесса, когда на протяжении 1990-х гг. правительство не выступало субъектом большинства законодательных инициатив, но неисполнение принятых законов, как правило, мотивировалось отсутствием механизма их реализации, законы данной группы, запускающие в действие нормы, как базового закона, так и других принятых законодательных актов, стали необходимым элементом системы федерального законодательства в области образования.

Базовый закон требовал принятия не менее 10 «тумблерных» законодательных актов364. Среди законов, вступивших в силу либо принятых палатами Федерального Собрания в том или ином чтении, к данной группе могут быть отнесены:

• Федеральный закон «Об утверждении Федеральной программы развития образования» от 10.04.2000 № 51-ФЗ;

• Федеральный закон «О выплате пенсии за выслугу лет работникам образования, занятым педагогической деятельностью в школах и других учреждениях для детей» от 29.02.1996 № 21-ФЗ365. С достаточным основанием этот закон может быть отнесён также к группе ситуативных;

• Федеральный закон «О порядке определения размеров средней ставки и должностного оклада работников образовательных учреждений»366;

• проект федерального закона «О перечне оснований, наличие которых препятствует занятию педагогической деятельностью в образовательных учреждениях»367;

• проект федерального закона «О государственном образовательном стандарте общего образования»368.

Рассмотрим лишь некоторые, наиболее важные, законы данной группы.

«Об утверждении Федеральной программы развития образования»

Федеральный закон «Об утверждении Федеральной программы развития образования» (далее – Программа), по замыслу авторов обеих редакций базового закона, должен был стать наиболее важным и объёмным законодательным актом «тумблерной»

группы. Его принадлежность к данной группе определяется двумя основными установленными обеими редакциями закона РФ «Об образовании» требованиями к программе, которая должна была:

Абсолютно точную цифру указать невозможно, ибо определённая группа норм может реализоваться как в одном, так и в нескольких подобных документах, а также в бифункциональных законах.

После преодоления вето обеими палатами парламента подписан Президентом 29.02.1996, утратил силу в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в статью 87 Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» от 11.04.1998 № 59-ФЗ, который, в свою очередь, утратил силу с принятием Федерального закона от 17.12.2001 № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».

Принят ГД 22.01.1997, отклонён СФ 13.02.1997, повторно принят ГД 16.01.1998, отклонён Президентом РФ 03.02.1998, принят ГД с учётом предложений Президента РФ 20.11.1998, отклонён СФ 02.12.1998, снят с рассмотрения 27.05.2004.

Принят ГД в первом чтении 13.11.1998, отклонён Государственной Думой 11.12.2002. Впоследствии Федеральным законом от 24.04.2008 № 50-ФЗ утверждение соответствующего перечня передано Минздравсоцразвития Подготовлен на основе трёх законопроектов, был принят в первом чтении, однако осенью 2007 г. снят с рассмотрения Госдумой четвёртого созыва. Федеральным законом от 01.12.2007 № 309-ФЗ порядок разработки и утверждения образовательных стандартов определяются Правительством РФ. Своим Постановлением от 24.02.2009 № 142 правительство передало подготовку и утверждение стандарта Минобрнауки РФ.

• утверждаться во исполнение пункта 2 статьи 1 базового закона;

• выступать организационной основой государственной политики РФ в области образования, т.е. являться документом не идеологическим, но технологическим, определяющим тактику, а не стратегию государственной политики в соответствующей сфере. Поэтому Программа по определению должна содержать большое количество норм прямого действия, систему конкретных алгоритмов реализации положений базового закона вплоть до перечня конкретных мероприятий и сроков их реализации369.

Вместе с тем Программа – «тумблерный» законодательный акт особого рода. Он обладает как признаками закона ситуативного назначения (ибо рассчитан на конкретный период), так и признаками интегрального закона (ибо по определению должен охватывать все уровни образования, все направления его ресурсного обеспечения и даже программу дальнейших законодательных работ). Фактически речь идёт о целом пакете «тумблерных»

законов в рамках единого законодательного акта, чем и определяется его особое место в данной группе.

Парламентская процедура утверждения Программы – единственный в истории образовательной политики 1990-х гг. пример прямого негативного влияния позиции руководства одной из палат (ГД первого созыва) на развитие образовательного законодательства. После внесения Правительством РФ первой редакции Программы в ГД первого созыва в мае 1994 г. руководство палаты (и в особенности первый заместитель председателя ГД М.А. Митюков), ссылаясь на новую Конституцию, в связи с которой были объявлены устаревшими нормы статьи 1 Закона РФ «Об образовании» в части утверждения Программы высшим органом законодательной власти, и на сложившуюся практику утверждения иных федеральных программ исключительно правительством, в течение более чем полутора лет отказывалось выносить закон об утверждении Программы на пленарное заседание ГД. У профильного же комитета не хватило влияния и политической воли для того, чтобы добиться принятия закона вопреки руководству палаты. Это, естественно, ограничивало возможности профильного министерства и соответствующих парламентских комитетов добиваться увеличения как инвестиций в образование, так и его текущего финансирования.

Закон РФ «Об образовании» в редакции Федерального закона от 13.01.1996 № 12ФЗ подтвердил положение о необходимости утверждения Программы федеральным законом. Опираясь на это положение, Комитет по образованию и науке Госдумы второго созыва возобновил попытки провести через парламент соответствующий Закон.

Поскольку нормы, регулирующие права граждан в области образования, были приведены в Программе в соответствие с Конституцией 1993 г. (например, не гарантировалась общедоступность и бесплатность среднего (полного) общего и начального профессионального образования); поскольку со времени утверждения Программы правительством прошло около двух лет, а задачи первого этапа реализации Программы, предусматривавшего стабилизацию положения в системе образования, оказались невыполненными – по этим и иным причинам принимать Программу в прежней редакции было невозможно.

Несмотря на стремление комитета максимально интенсифицировать законотворческий процесс, на переработку Программы, а главное – на переписку с правительством по регламентным и иным процедурным вопросам потребовалось почти три года. Лишь министру образования В.М. Филиппову удалось убедить правительство отозвать прежний текст Программы и направить новый на утверждение в парламент.

После президентского вето, мотивированного частным вопросом о составе совета Программы, и соответствующих согласительных процедур 10 апреля 2000 г. ФЗ В этом отношении утверждённый законом текст Программы принципиально расходится с замыслом разработчиков.

«Об утверждении Федеральной программы развития образования» был подписан Президентом и вступил в силу.

В процессе обсуждения и после утверждения Программа многократно подвергалась критике в научной литературе и периодической печати, не всегда объективной, но нередко заслуженной. На взгляд автора, Программа действительно имела целый ряд серьёзных недостатков, как объективно детерминированных (например, связанных с отмеченной выше инверсией законотворческого процесса370), так и обусловленных субъективными причинами, включая уровень квалификации и специфически ведомственные позиции разработчиков из Министерства образования, причём недостатков концептуального и структурно-стилистического характера.

На взгляд автора, к концептуальным недостаткам Программы необходимо отнести следующие.

Во-первых, отчётливо выраженные доктринальные претензии: подмена системы средств и алгоритмов прокламированием целей, социальной технологии – идеологией, тактики – стратегией, а также смешение поставленных задач и мероприятий по их реализации. Не менее половины документа занимали формулировки разного рода целей и задач политики в области образования, что, строго говоря, является прерогативой национальной доктрины образования. Поэтому разработчикам далеко не всегда удавалось сформулировать их удовлетворительным образом.

Во-вторых, отсутствие ясного плана и алгоритма действий, а также чётко сформулированных параметров, на которые должна выйти система образования в результате реализации Программы.

Если первое отчасти компенсировалось положениями о механизме реализации Программы, предусматривавшими ежегодное формирование перечня первоочередных работ (с определением исполнителей, источников и объёмов финансирования) и координационного плана совместных действий Министерства образования РФ с другими федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ, то второе приходится признать результатом концептуальной недоработки документа. Хотя все его разделы и подразделы, связанные с целями, задачами и основными направлениями развития системы образования, включали в себя рубрику «Ожидаемые результаты», в них не было точных данных ни об уровне оплаты труда педагогов, ни о размерах стипендий и других социальных выплат обучающимся, ни о программируемой доле лиц, продолжающих обучение на основе общего образования в профессиональных учебных заведениях, ни об ожидаемой численности студентов на 10 тысяч населения, ни большинства других параметров, поддающихся более или менее точному измерению.

В-третьих, ограничение содержания документа почти исключительно проблематикой политики в области образования с крайне редкими «выходами» в область образовательной политики в целом. Это своего рода «ведомственность в квадрате»: не только сам документ ограничивался вопросами, подведомственными органам исполнительной власти, в управлении которых находятся вопросы образования, но и внутри документа основные направления и ожидаемые результаты по каждой подсистеме образования, в рамках каждого его уровня прописывались как самодостаточные, мало сбалансированные и скоординированные друг с другом.

К структурно-стилистическим недостаткам Программы следует отнести:

• статичный характер информации о показателях развития системы образования, отсутствие ретроспективной и перспективной динамики этих показателей;

• многочисленные повторы смыслового, а нередко и текстуального характера, особенно в разделах и подразделах о целях, задачах, основных направлениях и ожидаемых результатах развития системы образования371;

• отсутствие чёткого разграничения, логики, единого основания и единого масштаба группировки целей, задач и основных направлений развития системы образования и её подсистем372.

Таким образом, попытка превратить Программу в мини-доктрину (или краткосрочную Доктрину) на практике во многом привела к утрате самой Программой её конкретного функционального содержания.

Тем не менее, поскольку кардинальная переработка законопроекта, внесённого правительством, даже в рассматриваемый период была абсолютно невозможна при действующем законодательстве и регламенте Госдумы, после «косметического ремонта»

было принято решение поддержать проект, руководствуясь исключительно прагматическими соображениями.

1. Раздел Программы, посвящённый краткой характеристике уровней системы образования, который с точки зрения его содержания и логики документа был слабо разработан, фактически содержал признание кризиса предшествующей государственной политики в отношении образования, причём на уровне закона, что позволял требовать изменения этой политики. Достоинство Программы оказалось неожиданным продолжением её недостатков.

2. Среди других ожидаемых результатов реализации Программы было обозначено «выполнение норм законодательства об образовании в части государственных и социальных гарантий обучающимся». Это впервые признано в законе, проект которого был внесён правительством, и также создавало для парламентских комитетов и общественности дополнительные правовые основы в работе по обеспечению прав учащихся и студентов.

3. В рамках основных направлений реализации Программы провозглашалось обеспечение ряда прав граждан в области образования, не гарантированных Конституцией и базовым законом (например: «обеспечение государством общедоступности услуг образовательных дошкольных учреждений для всех групп населения» (подраздел раздела III). Другой пример – включение в число задач Программы сохранения и развития «общедоступной системы дополнительного образования детей и взрослых»

(раздел 2).

4. Утверждение Программы открыло возможности дополнительного финансирования системы образования в размере около 16,5 млрд рублей в течение 5 лет (в том числе около 14,9 – из федерального бюджета). В начале XXI в. такие средства были весьма значительными и позволили, в частности, существенно продвинуться по пути компьютеризации школы. Всё это и стало главным аргументом в её пользу.

5. За исключением широкомасштабного эксперимента по введению 12-летнего образования, Программа не содержала ни одной из спорных позиций в области образовательной политики, появившихся позднее в правительственных документах, не говоря уже о явно опасных положениях типа государственного именного финансового обязательства или изменения статуса образовательных учреждений на организации.

Например, практически во всех разделах (кроме первого) и подразделах Программы содержались положения о необходимости разработки нормативно-правовой базы, однако, за исключением утверждения федерального закона о государственном образовательном стандарте, наименования данных законодательных актов либо их содержательная характеристика отсутствовали.

Например, в подразделе 1 раздела 3 в числе основных направлений развития системы образования, наряду с сохранением единства образовательного пространства РФ, развитием системы образовательных учреждений различных форм, типов и видов, защитой и содействием развитию национальных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства и т.п., называлось «обеспечение психолого-педагогической, морально-этической и санитарно-экологической экспертизы игр и игрушек для детей», т.е. направления, абсолютно несопоставимые по масштабу.

Поскольку именно Программа, утверждённая законом, является высшим документом, определяющим основные направления образовательной политики на среднесрочную перспективу, образовательное сообщество имело все основания либо требовать включения в неё всех существенных положений из позднейших правительственных проектов, либо оспаривать их как незаконные.

Совершенно очевидно: Программа нуждалась в серьёзной переработке, однако её утверждение федеральным законом оказало положительное влияние на состояние системы образования. Федеральный закон от 22.08.2004 № 122 резко понизил статус Федеральной программы развития образования, превратив её в одну из нескольких десятков федеральных целевых программ, утверждаемых правительством373.

4.2. Федеральный закон «О выплате пенсии за выслугу лет работникам образования, занятым педагогической деятельностью в школах и других учреждениях образования В отличие от других законов и законопроектов данной группы, концепция Федерального закона «О выплате пенсии за выслугу лет работникам образования, занятым педагогической деятельностью в школах и других учреждениях образования для детей»

(далее – Закон) предельно проста. Согласно статьям 80 и 87 Закона РСФСР «О государственных пенсиях в Российской Федерации», действовавшего до 2002 г., учителя школ и педагогические работники других образовательных учреждений для детей получали право на пенсию за выслугу лет, но лишь в том случае, когда прекращали работать по специальности. Тем самым государство фактически материально стимулировало уход опытных педагогов из сферы образования в другие области деятельности.

Вместе с тем пункт 5 статьи 55 базового Закона РФ «Об образовании» в редакциях 1992 и 1996 гг., определил, что именно «педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на получение пенсии за выслугу лет до достижения ими пенсионного возраста», тогда как работники, прекратившие педагогическую деятельность, таковыми быть перестают. Названный Закон и был предназначен для разрешения этого противоречия, установив право педагогических работников получать пенсии за выслугу лет при продолжении профессиональной деятельности. В этом смысле Закон выступал как «тумблерный», запускающий в действие одно из положений базового Закона РФ «Об образовании».

В полемике, которая развёрнулась накануне принятия Закона и не прекратилась до настоящего времени, его противники применяли разнообразные аргументы, которые могут быть объединены в три основные группы.

1. Аргументы юридические. Наиболее важный из них изложен в многочисленных ответах, которые получил Комитет по образованию и науке Госдумы второго и третьего созывов из различных федеральных органов исполнительной власти, а также в выступлениях в парламенте представителей правительства. Этот аргумент формально или по существу основывался на статье 59 недействующего с 1 марта 1991 г. Закона Союза ССР «О пенсионном обеспечении граждан в СССР», где было определено, что «пенсии за выслугу лет устанавливаются отдельным категориям граждан, занятых на работах, выполнение которых ведет к утрате профессиональной работоспособности или пригодности до наступления возраста, дающего право на пенсию по возрасту»374. Иначе говоря, юридическим основанием аргументации в подобных документах служил закон, утративший силу. В то же время Министерство Подробнее см. § 1 главы 9.

Закон СССР от 15.09.1990 «О пенсионном обеспечении граждан в СССР» // Свод законов СССР. – 1990. – Т. 2. – С. 550.

юстиции РФ ещё в 1995 г. высказало мнение о том, что наличие педагогического стажа не менее 25 лет является достаточным условием для получения педагогическими работниками пенсии за выслугу лет.

Закон действительно вступал в противоречие с концепциями реформирования пенсионного обеспечения и, в частности, с концепцией, утверждённой Постановлением Правительства РФ № 790 от 07.08.1995.375. Среди прочего эти концепции предусматривали передачу ответственности за выплату льготных пенсий негосударственным пенсионным фондам, что имеет рациональный смысл исключительно в производственной сфере, где может стать для работодателей стимулом улучшения условий труда и освоения новейших технологий, позволяющих сокращать численность работников, занятых на тяжёлых и вредных работах.

Что же касается бюджетной сферы вообще и сферы образования, в частности, то в данном случае эта идея фактически означает намерение ликвидировать систему пенсий за выслугу лет как таковую, ибо, с одной стороны, различные категории работников бюджетной сферы принадлежат в России к числу низкооплачиваемых и сами производить отчисления в профессиональные пенсионные фонды не в состоянии, а с другой – работодателями для большинства из них остаются и останутся государственные или муниципальные образовательные учреждения, которые, несмотря на рост бюджетных расходов на образование, хронически недофинансируются учредителями. Поэтому вероятность создания профессиональных пенсионных фондов, объединяющих работников бюджетной сферы, крайне низка. Очевидно, что с точки зрения ранжирования нормативных правовых актов не Закон должен соответствовать концепции, но, напротив, концепция – Закону.

2. Аргументы финансово-экономические. По расчётам специалистов Комитета Госдумы по образованию и науке, потери Пенсионного фонда от реализации Закона составляли около 500 млрд. рублей в ценах 1996 г., когда он был принят. Однако в гипотетической ситуации, когда все педагоги, имеющие право на пенсию за выслугу лет, одновременно ушли бы с работы, Пенсионный фонд вынужден был бы нести те же затраты, поскольку пенсия за выслугу лет в случае оставления работы предусматривалась и ранее действовавшим законодательством. Одновременно на подготовку новых педагогических кадров из бюджетов всех уровней пришлось бы потратить около 3 трлн рублей (в соответствующих ценах). Поскольку в 1990-х гг. количество педагогических работников, уходивших из сферы образования, ежегодно увеличивалось, невозможно однозначно оценить, какая составляющая баланса стала бы преобладающей в среднесрочной перспективе – потери Пенсионного фонда или экономия бюджетных средств.

3. Аргументы квазисоциального характера, апеллировавшие к необходимости обеспечения либо социальной справедливости, либо социальной мобильности.

Противники Закона объявляли его социально несправедливым, поскольку связанные с ним потери Пенсионного фонда сокращают пенсии для других категорий граждан, а сам Закон затрудняет приток молодых кадров в систему образования, поскольку стимулирует к продолжению работы опытных педагогов.

Однако в действительности, во-первых, «потери» Пенсионного фонда от реализации рассматриваемого закона составляли менее 1% того, что должны были ему российские организации в конце 1990-х гг. Во-вторых, Закон регулирует права не пенсионеров по старости (т.е. не лиц в возрасте, превышающем 55 или 60 лет), но тех, кто, имея 25-летний стаж педагогической работы, не достиг ещё пенсионного возраста (т.е.

лиц в возрасте от 45 - 47 до 55 или 60 лет). Пенсионеры же по старости, независимо от данного закона, вправе получать пенсию, продолжая работать по любой специальности.

Поэтому закон не мог сколько-нибудь существенно помешать притоку молодых кадров в Насколько известно автору, данное Постановление Правительства РФ не отменено до настоящего времени.

систему образования, однако его отсутствие стимулировало отток в другие сферы деятельности кадров опытных.

В свою очередь, главные аргументы в пользу необходимости принятия данного Закона могут быть сведены к следующим.

Во-первых, аргументы исторические. Основное положение Закона принадлежит к числу не новых, но хорошо забытых старых. Оно уже действовало в СССР376. В то время законодатель понимал, что труд учителя – один из самых тяжёлых по нервнопсихологическим нагрузкам, по продолжительности рабочей недели (50 - 60 часов с учётом подготовки к занятиям) и по его общественной значимости. Поэтому педагог с 25летним трудовым стажем уже не в состоянии работать с прежней нагрузкой и должен при меньших затратах рабочего времени сохранить достойный уровень жизни, что может достигаться различными способами, включая пенсию за выслугу лет.

Во-вторых, аргументы функциональные. Помимо компенсации частично утраченной трудоспособности, право педагогических работников получать пенсию за выслугу лет одновременно с заработной платой в своё время выполняло и может выполнять три важные функции в системе образования:

• поощрения опытных педагогов;

• стимула для молодых кадров, не взирая на трудности профессии, работать в системе образования долгое время;

• вследствие этого – закрепление педагогических кадров и повышение их качественных характеристик.

Тем не менее утверждения насчёт того, что разработчики данного Закона с его помощью попытались реализовать функции, не свойственные пенсионному законодательству, не вполне справедливы, ибо любое пенсионное законодательство выполняет не только функции социальной защиты, но решает и стимулирующие задачи (в противном случае размер пенсии по старости не зависел бы от стажа).