«ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ФЕДЕРАЛИЗМА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ ...»

ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ

Горохова, Светлана Сергеевна

Правовое обеспечение федерализма в

современной России

Москва

Российская государственная библиотека

diss.rsl.ru

2006

Горохова, Светлана Сергеевна.

   Правовое обеспечение федерализма в современной

России  [Электронный ресурс] : Дис. ... канд. юрид. наук

 :

12.00.02. ­ М.: РГБ, 2006. ­ (Из фондов Российской Государственной Библиотеки).

Государство и право. Юридические науки ­­ Государственное (конституционное) право ­­ Российская Федерация ­­ Национально­государственное устройство ­­ Федерация Конституционное право муниципальное право Полный текст:

http://diss.rsl.ru/diss/06/0532/060532014.pdf Текст воспроизводится по экземпляру, находящемуся в фонде РГБ:

Горохова, Светлана Сергеевна Правовое обеспечение федерализма в современной России Москва  Российская государственная библиотека, 2006 (электронный текст) 61:06-12/ Паучно-исследовательский институт проблем укрепления закопности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации

На правах рукописи

Горохова Светлаиа Сергеевна

ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ФЕДЕРАЛИЗМА В СОВРЕМЕННОЙ

РОССИИ

Специальность: 12.00.02 Конституционное право; муниципальное право»

диссертация иа соискаиие ученой степепи кандидата юридических наук

Научный руководитель — доктор юридических наук Бессарабов В.Г.

1.1 Теоретические аспекты федерализма, как формы государственного 1.2. Историко-правовые аспекты развития российского федерализма ГЛАВА 2. Состояние федеративных отношений на современном этапе 2.1. Конституционно-правовой статус субъектов Федерации 2.2. Законодательное обеспечение федерализма в России 2.3. Актуальные вопросы реализации федеративных отношений субъектов Российской Федерации между собой и с федеральным центром ГЛАВА 3. Правовое обеспечение развития федеративных отношений 3.1. Совершенствование законодательного обеспечения федеративных отношений в Российской Федерации 3.2. Деятельность прокуратуры Российской Федерации в укреплении конституционной законности в области федеративных отношений 3.3. Деятельность Конституционного Суда Российской Федерации по укреплению конституционной законности Библиографический список использованной литературы

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Исследование федерализма и определение его перспективности является сегодня одним из важных научных направлений в изучении феномена власти в человеческом обществе. Указанная проблема представляется актуальной и для Российской Федерации — многонационального государства со сложным, многоуровневым и периодически изменяющимся административно-субъектным делением его территории.

Российская государственность имеет богатую и своеобразную историческую традицию, и, несмотря на преобладающее унитарное начало, идеи федерализма и регионального самоуправления постоянно присутствуют в России на протяжении всего ее существования.

В условиях осуществляемого в настоящее время теоретического и практического поиска путей решения этой проблемы, возникает настоятельная необходимость определенного осмысления происшедших перемен в федеративном устройстве Российского государства на основе синтеза и обобщения накопленного опыта в данном направлении. При исследовании и выявлении возможностей федерализма для Российской Федерации следует исходить из того, что, хотя в мире и не существует абсолютно совершенных моделей государственного устройства, есть государства, выбор которыми той или иной формы организации обеспечивает их внутреннюю целостность и стабильность, мир и согласие проживающих на их территории народов. Применительно к федерации, одна из основных причин такого положения заключается в обеспечении на конституционном уровне четкого разделения государственной власти, ответственности, контроля и надзора за ее осуществлением центром и составными частями государства.

При разработке рассматриваемой проблемы кардинальное значение нриобретает изменение точки зрения на принцип территориального деления страны и возможность уменьшения числа входящих в нее субъектов в результате их объединения и существенного укрупнения.

Кроме того, вопросы правового регулирования формы государственного устройства следует рассматривать не только с позиций усовершенствования законодательной базы, но и, прежде всего, с точки зрения разработки механизма реализации и контроля за соблюдением и приведением в соответствие уже действующей. При существующем уровне правовой идеологии и психологии граждан и общества в целом законодателю, в первую очередь, необходимо обеспечить наличие и эффективную реализацию отлаженного механизма контроля и надзора во BQex сферах государственной деятельности.

Проблемы реформирования государственного устройства Российской Федерации последние годы детально обсуждаются на различных государственных и общественных структурно-иерархических уровнях. Материалы обсуждения показывают отсутствие единого мнения ученых и практических деятелей по многим положениям и функциональным компонентам федерализма в России, что требует их глубокой научно-практической проработки, и, прежде всего с позиций правового обеспечения. Отмеченное положение свидетельствует о необходимости и актуальности проведения целенаправленных научно-теоретических исследований правовых аспектов рассматриваемой проблемы.

Состояние разработанности проблемы. Литературные источники свидетельствуют, что федерализм как государственно-правовой институт определил содержание исследований значительного числа ученых. Вопросы федерализма достаточно активно рассматриваются в трудах отечественных ученых, в частности Р.Г.Лбдулатипова, С.А.Авакьяна, A.M. Арбузкина, А.А.Белкина, Л.Ф.Болтенковой, М.В.Баглая, И.П.Барцица, Н.В.Витрука, С.А.Глотова, В.В.Иванова, Л.М.Карапетяна, А.И.Кима, Л.П.Красовской, О.Е.Кутафина, А.А.Ливеровского, А.И.Лукьянова, А.П.Муравьева, С.А.Муромцева, С.В.Парутто, С.А.Осипяна, В.П.Портнова, Э.В.Тадевосяна, И.А.Умновой, О.И.Чистякова, В.Е.Чиркина, Б.С.Эбзеева и Ю.Ф.Ярова. Различные аспекты деятельности органов прокуратуры по обеспечению функционирования федеративного государства освещены в работах А.И.Алексеева, В.И.Баскова, В.Г.Бессарабова, В.З.Гущина, Ю.А.Дмитриева, С.М.Казанцева, А.П.Ларькова, В.И.Рохлина, В.П.Рябцева А.П.Стуканова, А.Я.Сухарева, В.Б.Ястребова и других специалистов.

Среди зарубежных исследователей заметный вклад в разработку проблемы внесли Х.Борель, А.Гамильтон, Т.Елингер, Ш.-Л.Монтескье, Д.Мэдисон, Д.Кларк, В.Остром, П.Пернталер, У.Райкер и прочие.

Признавая несомненные заслуги отечественных и зарубежных исследователей, вместе с тем нельзя не отметить, что до сего времени практически отсутствуют работы, дающие целостное и системное освещение ведущих аспектов проблемы, и все еще существует несоответствие между оптимальной для России моделью государственного устройства и существующей законодательной моделью, а также между законодательной формой и реальным содержанием межфедеративных отношений. Это подтверждает необходимость разрешения противоречий между возрастающими потребностями в определении реальных перспектив федерализма в России и ограниченными возможностями законодательства страны.

Исходя из изложенного, для проведения комплексной разработки правовых аспектов федерализма в качестве объекта исследования выступают отношения субъектов Федерации между собой и с федеральным центром.

Предметом научного исследования является правовое обеспечение федеративных отношений как взаимосвязанный процесс правотворчества, исполнительной деятельности, а также деятельности прокуратуры и Конституционного Суда Российской Федерации по обеспечению законности и правопорядка.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является обоснование приоритетных направлений и разработка механизма совершенствования правового регулирования и реализации федеративных отношений на современном этапе государственного строительства в Российской Федерации.

Для достижения намеченной цели предусматривалось решение следующих задач:

исследовать теоретические основы и исторические аспекты федеративных отношений в России и ряде иностранных государств;

проанализировать основные этапы развития и дать оценку современного состояния российского федерализма, его тенденций и особенностей;

определить направления и перспективы совершенствования правовой базы и федеративной структуры Российской Федерации;

раскрыть содержание деятельности прокуратуры Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации в системе формирования и укрепления федеративных основ Российского государства;

разработать предложения по правовому обеспечению развития федеративных отношений в Российской Федерации.

Методология и методика исследования. Методологической основой настоящего исследования выступает общенаучный диалектический метод познания.

Работа базируется на положениях теории государства и права, конституционного права, прокурорского надзора, административного права, криминологии и других сфер правовой науки. В ходе диссертационного исследования применялись метод системного подхода, метод сравнительного анализа, логический, историкоправовой, статистический и другие методы.

Теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых. Нормативной базой послужили Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Федерации, законодательство Российской Федерации и ее субъектов, постановления Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, приказы и указания Генерального прокурора РФ. В качестве фактических материалов использовались статистические сведения, материалы прокурорских проверок, акты прокурорского реагирования, решения Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ по делам о признании недействующими нормативных правовых актов и правовые акты исполнительных органов власти различных уровней.

Оформление, структуризация и обобщение исходной информации проводились с применением современных программных средств компьютерной техники.

Научная новизна состоит в разработке и использовании авторской методологии исследования проблемы совершенствования государственного устройства Российской Федерации и оценке полученных результатов, которые позволили развить теоретические основы науки конституционного права, разработать методические подходы к совершенствованию формы государственного устройства, обосновать перспективы оптимизации федерализма с использованием комплекса различных средств и механизмов правового воздействия.

Научную новизну характеризуют следующие итоговые выводы, выносимые на защиту:

1. Совремеш1ая российская модель федеративных отношений недостаточ1ю совершенна и имеет ряд существенных недостатков, снижаюшдх надежность и эффективность ее функционирования. Реализация и развитие сложившейся модели характеризуется выраженной законодательно-правовой противоречивостью, нечетким механизмом разфаничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями государственной власти, отсутствием экономически обоснованных подходов к рационализации субьекгного состава государства и вертикальной структуры его управления. В связи с этим, для создания условий но обеснечению более системного и целенаправленного совершенствования государственного федеративного устройства России представляется необходимой разработка Концепции проведения федеративной реформы в Российской Федерации, охватывающей не только юпросы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, региональными органами и органами местного самоуправления, но и экономически обоснованную стратегию совершенствования субъектного состава государства, а также ряд других, основополагаюш,их моментов.

2. В настоящее время понятия «субъекг Российской Федерации» и «статус субъекта Российской Федерации» не определены и не закреплены ни в Конституции РФ, ни в федеральных законах. Неопределенность этих ключевых положений приводит к появлению не только различных толкований названных понятий, но и концептуально разных подходов, как в теории, так и в законодательной практике, что ведет к трансформации и искажению их сути в нормативных правовых актах различных уровней.

В целях наполнения выявленной нормативно-методологической нищи базо-.

вым теоретическим компонентом диссертантом дано уточненное определение статуса субъекта федерации как совокупности принцгтов, прав, обязанностей и ответственности, устанавливаюш?1х его внутреннее положение, а также положение по отношению к другим субъектам, с которыми он правомочен вступать в правоотношения.

3. В диссертации разработаны методологические подходы к совершенствованию и развитию федерализма в России, представленные в виде системы взаимоувязанных организационно-управленческих, нормативно- и организационнометодологических, а также аналитико-оценочных мероприятий, осуществляемых в процессе реформирования государственного устройства различными профильными институциональными структурами Российской Федерации.

Выполнение указанных мероприятий позволит реализовать системный комплексный подход в технологии решения правовых аспектов рассматриваемой проблемы и способствовать созданию условий для последовательного совершенствования организации и функционирования федеративного устройства Российской Федерации с учетом исторических особенностей, традиций и тенденций национального развития Российского государства.

4. На основе анализа существующей практики делается вывод о том, что наиболее перспективным направлением совершенствования государственного устройства современной России следует признать ориентацию на построение централшова1шого по своей сути государства с элементами федерализма при условии существенного расширения полномочий и укрепления действующей системы органов местного самоуправления.

5. В интересах укрепления законности в Российской Федерации предложено внести дополнения в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», устанавливающие надзор за соответствием законам правовых актов Правительства Российской Федерации, изложив абзацы 1,2 и 3 п.2 стЛ в следующей редакции:

«В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:

- надзор за исполнением законов Правительством Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов' Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина Правительством Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций».

Внести изменения в п.1 ст.21 и п.1 ст.26, взаимосвязанные с п.2 ст.1.

6. Обосновывается необходимость законодательно закрепить право органов прокуратуры участвовать в конституционном производстве, изложив п.5 ст. Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в следующей редакции:

«Генеральный прокурор Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации принимает участие в заседаниях Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Прокурор субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации принимает участие в заседаниях Конституционного (Уставного) Суда соответствующего субъекта Российской Федерации».

7. В целях повышения эффективности деетельности Конституционного Суда Российской Федерации предлагается: закрепить ответственностъ за неисполнение, ненадлежащее исполнение или воспрепятстювание исполнению решений' Конституционного Суда Российской Федерации посредством издания федерального закона; внести изменения в круг законодательных актов, регулирующ51х деятельность, как Конституционного Суда Российской Федерации, так и других органов и должностных лиц, участвующ^к в отправлении конституционного правосудия и претворении его решений в жизнь; расширить круг инициаторов судебного процесса и регламентировать участие органов прокуратуры в конституционном производстве. В частности, ст.52 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» изложить в следующей редакции:

«Участниками процесса в Конституционном Суде Российской Федерации считаются стороны, их представители. Генеральный прокурор Российской Федерации, свидетели, эксперты, переводчики».

Теоретическая и практическая значимость. Теоретическое значение работы состоит в дальнейшем развитии теории конституционного права, его методологических основ в области организации государственного устройства, в целях совершенствования правового обеспечения федерализма в Российской Федерации в современных условиях. Положения и выводы, полученные в ходе диссертационного исследования, могут служить основанием для совершенствования российского законодательства в сфере правового регулирования федерализма.

Они могут быть учтены в процессе планирования и реализации нормотворческой деятельности законодательных - федеральных и региональных органов власти Российской Федерации.

Работа может быть использована в правоприменительной деятельности, а также в процессе преподавания курсов конституционного права и прокурорского надзора.

Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты исследования докладывались и получили одобрение на международной научной конференции профессорско-преподавательского состава и аспирантов кооперативных вузов государств-участников СНГ «Научный потенциал - кооперации», обсуждались на второй и третьей научно-практических конференциях молодых ученых «Актуальные проблемы деятельности правоохранительных органов в условиях административной и судебно-правовой реформ» в Научно-исследовательском институте проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации в 2003-2005 гг.

Основное содержание и результаты исследования отражены в 5 печатных работах общим объемом 1,78 п.л., в том числе авторских - 1,71 п.л.

Разработанные в диссертации методологические подходы к оптимизации правового обеспечения федерализма и иные выводы и предложения используются в учебном процессе Московского университета потребительской кооперации по дисциплинам «Конституционное право» для студентов специальности «Юриспруденция» и «Региональная экономика» по программе послевузовского профессионального образования.

Структура диссертации определяется избранной методологией, целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФЕДЕРАЛИЗМА

1.1. Теоретические аспекты федерализма как формы государствеиного устройства Слово «федерация» происходит от латинского слова «federatio», означающее «союз, объединение». Согласно Энциклопедическому юридическому словарю' «федерация - это форма государственного устройства, представляющая собой сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридически определенной политической самостоятельностью». Составляющие федеративное государство государственные образования являются субъектами федерации и имеют свое собственное административнотерриториальное деление. Традиционно отличают федеративное государство от унитарного - единого государства, «внутри которого нет государственных образований, а административно-территориальные единицы не обладают политической самостоятельностью»^ и от конфедерации, являющейся объединением самостоятельных государств, сотрудничающих в нескольких сферах действия, но сохраняющих свой суверенитет и остающихся независимыми государствами.

У. Райкер предлагает свое определение федерации - «это государство, имеющее два уровня управления одной и той же территорией и одним и тем же населением, где каждому из названных уровней управления гарантирована автономия, по крайней мере, в одной сфере деятельности»^.

Автор исследования полагает, что такое определение федерации не является полным, так как основано лишь на одном критерии — количестве уровней государственной власти, однако и с этой точки зрения можно предложить усовершенствованный вариант подобного определения: федерации - это государство, имеющее как минимум два уровня управления одной и той же территорией... Такое уточнение, на наш взгляд, вполне правомерно, так как сейчас все больше феРумянцев О.Г., Додонов B.II.. Энциклопедический юридический словарь. - М.: ИНФРА-М, 1997.

^ Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - М. : НОРМА-ИНФРА, 1998.

' W.H. Riker. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston: Little, Brown, 1964. P. 11.

дераций становятся приверженцами трехуровневой модели, где третьим уровнем является местное самоуправление (Австрия, Швейцария, Бразилия).

Особенности федеративных отношений в рамках другого теоретического направления исследования объясняются через концепцию «участия» (X. Борель), согласно которой в основу положена идея государственного суверенитета центральной власти и право территорий участвовать в ее осуществлении на основе согласованной воли народа государства. Так, в рамках данной концепции существенным признаком федеративного государства является участие территорий в образовании национальной воли, но единственно суверенной остается лишь центральная власть - так как суверенным государством является федеративное государство, то частные государства, из которых оно состоит, не государства в юридическом смысле слова. Они не представляют верховного характера, который требуется правом для государства.

Ценность данных концепций очевидна, однако нельзя не отметить их ограниченность. В теоретических выводах У. Райкера за основу берется лишь организационно-функциональное начало федерализма, а ограниченность теории участия выражается в том, что объектом анализа оказывается лишь ее одна сущностная сторона - согласование воли для централизации власти.

Представляется, что наиболее фундаментальным является подход к пониманию природы федерального государства как системы организации в обществе государственной власти, самоуправляемой на основе договора (соглашения).

Данная теория обосновывается, в частности, в работах В. Острома'. С этих позиций, договор (соглашение) рассматривается не как форма, а как содержание федеративных отношений, основа которых - согласие сторон и самоуправление. С этой точки зрения любая федерация по своей сути - самоуправляемое договорное государство, в котором разделение и осуществление государственной власти на всех уровнях должно основываться на договоренности и самоуправлении, что соответствует и историческому опыту создания федеративных образований. Основатели первого федеративного государства - Соединенных Штатов Америки, быОстром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество? - М.: Арена,1993.

ли конгрегационалистами, приверженцами федеральной теологии. В «Мэйфлауэрском соглашении» они взяли на себя обязательство достигать соглашения друг с другом при учреждении гражданских политических органов.

По нашему мнению, подобные идеи закладывались в основу первых федераций и в Западной Европе. Более 700 лет назад был заключен «вечный» договор о союзе трех кантонов, положивший начало Швейцарской Конфедерации. Немецко-говорящие швейцарцы все еще называют свою федерацию словом «Genossenschaft», что означает «товариш,ество», скрепленное особым обязательством в форме взаимной клятвы. Гражданина Швейцарии называют Eidgenosse участник соглашения, товарищ, связанный клятвой.

Все первые федеративные государства, как и современные федерации, стремятся принимать за основополагающий - принцип достижения согласия.

Выделяют так же следующие принципы федерализма;

- наложения, означающий установление нового юридического и политического строя над бывшим строем унитарных государств. Новое государство обладает государственными признаками (например, полный суверенитет, верховенство федеративного права, прямое действие Конституции и законодательства).

- самоуправления и самостоятельности субъектов федерации, осуществляемый в распределении власти, предметов ведения и полномочий, и проявляемый в наличии у них таких государственных признаков, как Конституция, законодательство, государственная власть и символика.

- кооперации двух уровней в организации федерации: федерация и субъекты объединяются в процедуре изменения федеральной Конституции или в организации исполнительной и судебной власти (например, двухпалатный парламент, где одна палата представляет интересы федеративных единств).

Специалистами также называются принципы субсидиарности или принцип государственного суверенитета высшего государства. Наряду с этим, Э.В. Тадевосян' предлагает следующие признаки федерации: образование в результате объединения субъектов нового, единого государства с общими федеральными органами, единой территорией и единым гражданством, сложность политикотерриториальной структуры (наличие двух и более субъектов), ограничение самостоятельности субъектов правами и полномочиями, принадлежащими федерации; приоритет законодательства федерации в рамках предметов ее ведения (то есть исключительной и совместной компетенции). Он также выделил необязательные признаки федерации: добровольность образования, равноправие субъектов, единство статусов субъектов и суверенитет субъектов.

Таким образом, единые по природе, федеративные государства имеют особенности с точки зрения модели, которая в значительной мере предопределяется спецификой способа возникновения государства. С этой точки зрения можно выделить два типа федеративных государств: союзные и децентрализованные.

Союзное государство образуется на основе объединения независимых государств в результате договора (соглашения) (США, СССР, ОАЭ); децентрализованная федерация создается путем преобразования унитарного или квазифедеративного государства в федеративное на основе правового акта, спускаемого сверху (Индия, Канада, РСФСР), либо путем договора с составными частями государства о децентрализации власти на принципах федерализма, положения которого инкорпорируются в федеральную Конституцию (Российская Федерация).

Тип федерации определяют особенности модели федерализма как правового режима разделения государственной власти по вертикали. По этому критерию выделяют: делегированный и децентрализованный федерализм.

Делегированный федерализм отражает особенность образования союзной федерации, когда полномочия центральной власти определяются государствами, образующими союз. Второй тип федерализма соответственно присущ децентрализованной федерации, когда центр «спускает» или «дарит» определенный объем государственной власти территориям с учетом их интересов.

С точки зрения характера отношений, определяемого наличием или отсутствием элементов соподчиненности в системе разделения государственной власти, можно выделить два типа федерализма: централизованный и нецентрализоТадевосян Э.В.О моделировании в теории федерализма и проблеме аеимметричных федераций // Государетво и Право. -1977.

ванный. При централизации центр может спустить вниз полномочия (децентрализовать), а может и забрать (рецентрализовать). Нецентрализация этого не допускает, она обеспечивается договором, а власть рассредоточивается между ее ячейками (федеральные органы, штаты, территории местного самоуправления).

По мнению автора исследования, еще один значимый критерий типологизации современных моделей федерализма, позволяющий обнаружить их особенные черты - это однородность субъектов федерации с точки зрения их государственно-правовой природы и различий в статусе. По этому критерию можно выделить три типа федерализма: симметричный, асимметричный и симметричный с элементами асимметрии. Здесь существует несколько точек зрения.

И.А. Умнова' считает, что идеальная федерация — это симметричное государство, которое объединяет субъекты федерации, однородные по природе и равные по статусу, однако такого государства не существует. Федерация асимметрична, когда Конституция закрепляет разнородность ее субъектов. Эта асимметрия может быть ограниченной, если различие проявляется в правосубъектности однородных по природе и, следовательно, по названию субъектов федерации (например. Индийский союз); или абсолютной, если государство состоит из разных по природе образований с разными правами и обязанностями (например, Танзания). Кроме того, существуют симметричные федерации с элементами асимметрии, когда субъекты однородны по природе и по статусу, но Конституция допускает исключения, которые затрагивают отдельные элементы статуса.

Очевидно, что симметричная федерация с одинаковым статусом субъектов существует только в идеале. Асимметрия же может быть различной: федерация, в которую наряду с субъектами входят другие территориальные образования; в которую входят неодинаковые по статусу субъекты и «скрытая асимметричная федерация», когда субъекты однопорядковые, но не равноправны в отношениях.

Существует мнение, что федерация может быть асимметричной в представительстве или в разных полномочиях субъекта, которые зависят от географических, экономических и других условий, но в конституционном статусе федерация моС.58-68.

жет быть только симметричной, реализация специфики субъектов федерации не исключает их равноправия во взаимоотношениях с центром и асимметрия, которая возникает в результате заключения договоров с центром не изменяет симметрию статуса субъектов, то есть конституционно-правовое равноправие^. Автор исследования с этой позицией не согласен, поскольку, по его мнению, при таких условиях речи о симметричности в конституционном статусе идти не может.

Что же касается России, В.Н. Лысенко^ объясняет невозможность суш,ествования здесь симметричной федерации но причине ее базирования на двух принципах: национально-государственном и территориальном. Асимметрия существует не на уровне конституционных полномочий, прав и обязанностей, а на уровне специфических особенностей, связанных с экономической, культурной, историко-национальной и географической особенностью.

По нашему мнению, асимметричность федерации может быть объективной и оправданной на конкретном историческом этапе, а может быть искусственной, создающей почву для постоянной конфликтности и борьбы субъектов федерации за уравнивание в их правах.

Важным критерием, отражающим особенности федерализма, с точки зрения типа связей, является характер и степень взаимосвязанности субъектов федеративных отношений в системе разделения государственной власти. Исходя из этого критерия, выделяются два типа федерализма: дуалистический и кооперативный. Теория дуалистического федерализма была обоснована А. Гамильтоном, Д. Мэдисоном и Д. Джеем и использовалась в качестве доктрины государственного строительства при разработке Конституции США 1787 г. Она рассматривала федерацию как сложное единое целое, в основе которого лежат двухуровневая структура государства и обоюдное невмешательство в сферу исключительных полномочий. Федеральный центр имеет минимально необходимые для управления страной полномочия, все остальное находится в компетенции субъектов федерации. Суть этой теории - разделение власти в государстве таким образом, чтоУм1юва И.А.. Конституционные основы российского федерализма. - М.: Дело, 1998.

^ Вишняков В. Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и Право. -1998. К«\2.

' Лысенко В.Н. Развитие федерации и Конституция России (конституционные изменения как назревшая потребность развития федеральных отношений) // Государство и Право.-1997. №8. - С.14-20.

бы оба уровня управления были независимы друг от друга и обладали самостоятельным статусом, установленным в конституции. Отсюда концепция дуалистического федерализма строится на двойственности суверенитета в федерации: суверенитет федерального образования и его членов.

Эпоха развития капиталистических отношений и начавшаяся в XIX в. индустриализация поставили перед теоретической мыслью новые проблемы. Идеи федерализма, сформулированные Ш.-Л. Монтескье, А. Гамильтоном и Д. Мэдисоном, подверглись критической оценке Дж. Кларком, Т. Даем, Э. Коруином, ставших родоначальниками теории, сыгравшей определенную роль в генезисе федерализма: дуалистический федерализм, в результате своей эволюции, трансформировался в кооперативный, который стал доминировать в США как основа внутригосударственных отношений в связи с проведением Ф. Рузвельтом Нового Курса, суть которого заключалась в необходимости кооперации. При реализации этой модели, согласованная на конституционном уровне между федерацией и ее частями, государственная воля дополняется механизмом постоянного согласования позиций при решении вопросов разделения власти и ответственности в текуш,ем законодательстве. «Федеративное государство - отмечает П. Пернталер,- это не только разграничение компетенции и полномочий между общефедеральными органами и членами федерации, но и кооперация усилий и интеграция в ведении общегосударственных дел»*.

Рассмотренные теории федерализма развивались в первой половине XX в., вплоть до конца 70-х годов, но развитие науки и практики федерализма давало новую информацию о факторах, которые не были учтены ранее, поэтому разрабатывались новые подходы, способствующие лучшему пониманию того, почему прежние идеи часто не выдерживали проверки практикой.

В 1970-е гг. появились концепции «конкурентного федерализма», «федеративного общества» и «технократического федерализма». Первая концепция обращена к теме соревновательности субъектов: конкурентное начало, рассматривается как одно из важнейших преимуществ федерации. Концепция «федеративПернталер П. Проблемы федеративных отношений в Австрии// Государство и право. - 1994. - №3. - С.123.

ного обш,ества», основными представителями которого являются Э. Баркер, У.

• Ливингстон, А. Лейпхарт, основана на идее первичности общества и вторичности его институтов: федеративным считается многосоставное общество с компактно ^ поднимает проблему сращивания федеральной элиты с высшими представителями субъектов в рамках одного ведомства, что создает закрытые корпоративные взаимоотношения. Главный ее тезис - возращение к традиционным двухуровневым отнощениям, усиление контроля над федеральными органами.

Концепция «нового федерализма» была введена в научный оборот администрацией Президента США Р. Никсона. Основной ее идеей явилась необходимость возвращения субъектам федерации полномочий, присвоенных, по мнению сторонников этой концепции, федеральным центром. Представляется, что концепция «нового федерализма» - лишь обновленный вариант теории прав штатов, поскольку развивает и использует основные положения последней.

В российской литературе все больше сторонников приобретает концепция о трехэлементной государственно-правовой структуре России. В основу этой теории положена германская государственно-правовая доктрина (поддерживаемая, в частности, Ф. Хекманном), утверждающая, что в связи с тем, что федеративная форма государственного устройства в целом, и использующая принцип национальной автономии прежде всего, не может быть признана как наиболее стабильная, следует выделять три формы государственного устройства: этническое государство, унитарное государство и этнонлюралистическое государство.

Соответственно, в этноплюралистических государствах выделяются три элемента федеративной структуры. Так, первичными элементами в Российской Федерации выступают отдельные субъекты Федерации, которые определяются как государственные образования в составе федеративного государства, являющееся субъектом федеративных отношений'. Вторым звеном выступает сообщество субъектов Федерации - собственно Россия как государство. И третьим элементом является ' Лебедев Л.А. Статус субъекта Российской Федерации. (Основы концепции, конституционная модель, практика). - М.: ИГП система федеральной государственной власти, которая не ограничивается функционированием на верхнем уровне государственной структуры, а пронизывает все государственные органы.

Теория трех элементов распространяется и на систему органов государственной власти. Так, Президент Российской Федерации, будучи самостоятельным институтом власти, возглавляет единую систему исполнительной власти Российской Федерации, в которую входят президенты республик в составе РФ, а также главы администраций краев и областей. Если Совет Федерации Федерального Собрания представляет интересы и региональные особенности субъектов Федерации, олицетворяя тенденцию федерализма, то Государственная Дума, напротив, выражает общегосударственные интересы и тенденцию унитаризма.

Позитивность данной концепции состоит в том, что она позволяет в некоторой степени преодолеть изначальную нестабильность федеративной формы государственного устройства и придать ей большую степень прочности.

Анализируя теории федерализма, автор диссертации рассматривает возможность применения положений отдельных теорий федерализма (дуалистической, теории прав штатов, кооперативного федерализма, конкурентного федерализма и др.) в России. Песмотря на то, что дуалистический федерализм представляет исторически первую цельную концепцию, в настоящее время практически не реализуется и, соответственно, нет оснований считать, что он может быть актуальным для России.

В отличие от дуалистической теории, теория прав штатов включает в себя право выхода субъекта из состава союза, ратификацию федеральных законов и суверенитет субъектов. Однако Россия уже прошла этот путь, преодолев негативные тенденции в политике некоторых придерживавшихся положений этой теории субъектов РФ (таких, как Татарстан и Чечня).

Кооперативная модель, предусматривающая партнерские отношения между федеральным центром и субъектами, частично уже используется в Росси Федерации. Однако Россия здесь испытывает определенные трудности в силу противоречивости своей федеративной модели, характеризующейся реальной асимметричностыо, громоздкостью административной структуры из-за многочисленности и разнородности составляющих Федерацию субъектов. В ходе диссертационного исследования нами выявлены недостатки применения принципов кооперативного федерализма и в других странах (в ФРГ, Австралийском союзе). Согласно этой теории, единство всегда возможно только на основе наименьшего общего знаменателя, что, на практике может затруднить проведение реформ или, вообще, воспрепятствовать им. Кроме того, реализуемый в рамках кооперативного федерализма принцип единообразия способен, как оказалось, подавлять инициативность субъектов. На практике это уже привело к тому, что у субъектовреципиентов нет стремления к самодостаточной экономике, а у субъектовдоноров нет стимулов к экономическому росту.

Попыткой теоретического объяснения устойчивой специфики российского федерализма явилась, созданная в конце 90-х гг. институциональная теория, согласно которой общественная жизнь любой страны находится под воздействием, так называемой, институциональной матрицы, представляющей собой систему базовых институтов, регулирующих воспроизводство основных общественных подсистем - экономики, политики и идеологии. Носителем институтов рыночной экономики, федерализма и субсидиарности является институциональная матрица Y, а также противоположных черт - редистрибутивной экономики, унитарного политического устройства и коммунитарности - матрица X, присущих России.

Ноэтому, здесь доминируют институты унитарно-централизованного политического устройства; институты же федерализма являются комплементарными по отношению к ним и существуют лишь для их дополнения и поддержки. Таким образом, и автор с этим согласен, своеобразие отечественной модели выражается в преобладании, на основе устоявшихся традиций российской государственности, централистской направленности федеративного развития.

С точки зрения возможности изменения состава федерации выделяются гибкие и жесткие модели. Гибкая система предусматривает возможность структурного изменения территориального устройства государства в зависимости от возникающих обстоятельств.

В настоящее время переходная модель в Российской Федерации представляет собой модель компромиссного характера, цель которой заключается в сохранении союза и стабилизации российского общества и государства. Эта модель Российской Федерации может быть охарактеризована следующими параметрами:

- национально-территориальный принцип формирования федеративного устройства России;

- фактическая «асимметричность», которая находит свое выражение даже в статьях Конституции Российской Федерации 1993 г.;

- неясность в разграничении предметов ведения и полномочий, позволяющая как субъектам Российской Федерации, так и федеральному Центру трактовать в необходимых случаях те или иные полномочия в свою пользу;

- конституционно-договорная практика регулирования федеративных отношений;

- чрезмерьюе, с позиций управляемости, количество субъектов Федерации (89 субъектов), затрудняющих правовое регулирование и управление в России;

- ограниченно гибкая система реорганизации, предусматривающая возможность реструктуризации только путем объединения граничащих между собой субъектов или включением в состав нового субъекта.

Многие ученые предлагают изменить те или иные параметры (например, заменить национально-территориальный принцип на территориальный или укрупнить субъекты Федерации), что вполне представляется возможным в обозримое время. Национально-территориальный принцип, призванный якобы учесть национальный фактор, что, естественно, формирует различия между субъектами (например, различия в системе государственных языков республик) в настоящий исторический момент уже явно себя изжил, так как федерализм, основанный на территориальном принципе организации государственной власти и использующий национальный принцип государственного устройства оправдан лишь в случаях, если это обусловлено объективными факторами и, если при этом не нарушаются права и свободы человека, равноправие и самоопределение народов.

По мнению автора диссертации, по мере исчерпания возможностей развиТ Я действующей модели федерализма возникнет необходимость ее системного совершенствования. Для этого должен быть выработан вариант новой теоретичещ ской модели, поддерживаемый не только кооперативной теорией, но вбирающей в себя последние достижения теоретической мысли. Вполне возможен и переход к унитарному государству с элементами федерализма, поскольку такой вариант исторически ближе России. Не имея целью выработку детализированной модели государственного устройства России, нами была сделана попытка на основе проведённого анализа определить некоторые ее концептуальные основы.

Нецентрализованная федерация, являясь в далёкой теоретической перспективе в принципе возможной для радикально меняющейся России, в обозримой ' перспективе не соответствует природе традиционной российской государственности. Максимально централистский характер необходим для российской модели федерализма, поскольку он адекватен характеру российских базовых институтов, что связано с особыми условиями развития государства, со всеми этапами его тысячелетней истории. Хотя тенденции унитаризма и могут разрушить результаты десятилетнего строительства классической федеративной модели в России, преодоление этой тенденции возможно лишь при необычайном стечении обстоятельств, и, кроме того, возникает вопрос, стоит ли вообще этого бояться?

Обобщая результаты исследования федеративных теорий, нами делается вывод, что многие современные теории федерализма представляют собой не целостные учения о федерации (каковым является, например, кооперативный федерализм), а лишь концепции, разработанные или применительно к одному из элементов федеративного устройства государства, или в качестве решения конкретной проблемы (как, например, технократический федерализм), и проблемы их классификации связаны с тем, что представители «новых» направлений часто просто используют взгляды и идеи своих предшественников. Очевидно, что между теориями федерализма существуют определенные связи и преемственность.

Современные теории федерализма, в основном, также как и теория народного суверенитета Альтузиуса, раскрывают сущность федерализма через два ф ключевых понятия - «союз» и «договор», то есть формирование государства как в И В теории народного суверенитета, так и в большинстве новых теорий, представляет собой процесс объединения, поступательно распространяющийся на все уровни социально-политической организации: союз индивидов, добровольно объединенных в семьи и корпорации, образует обш;ину, союз общин - провинцию, а союз провинций и городов - государство, например, подобные взгляды прослеживаются и у представителей теорий социального федерализма: процесс объединения на основе единого принципа союза, поступательно распространяющийся на все уровни социально-политической организации.

В российской истории реформы редко проводились последовательно и доводились до конца, поэтому, как считает автор исследования, государственное строительство в России не завершено и это негативно сказывается на эффективности государственной власти. Однако в незавершенности процесса федерализации есть и определенные преимущества, поскольку можно реализовать оптимальную для российских условий модель государственного устройства. Для этого необходимо, в первую очередь, разработать теоретическую базу российского федерализма, затем создать концепцию дальнейшего стратегического развития России в государственном строительстве, которая должна соответствовать природе отечественного общества и государственным традициям страны.

Исследование позволило отметить и основные наметившиеся тенденции дальнейшего совершенствования федеративной формы государственного устройства, а именно: замену национально-территориального принципа на территориальный; укрупнение существующих субъектов РФ; укрепление государственной вертикали власти; четкое законодательное регулирование разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами РФ; конституционный характер федеративных отношений; конституционно закрепленное положение о невозможности выхода субъекта из состава Российской Федерации.

1.2. Историко-правовые аспекты развития российского федерализма Говоря о зарождении российского федерализма, в классическом понимании этого слова, диссертант считает необходимым затронуть глобальные исторические события, предшествующие данному периоду, и отметить важнейшие моменты, которые наглядно иллюстрируют быструю смену государственного строя, переход к совершенно иной форме правления и государственного устройства.

Эволюция федерализма имеет многовековую историю, а конституционноправовое установление его принципов - около двух столетий. Элементы федерации проявились еще в древнем обществе.

Ясно, что сам федерализм является родовым понятием и включает в себя несколько подвидов, хотя существует мнение, подвергающее критике такой подход. С позиции Л.М. Карапетяна, единственной «моделью» федерализма, является федерализм, и в этой связи можно говорить лишь об особенности федерации, но никак не федерализма'. На наш взгляд, отказ от исследования федерализма на основе выделения его различных моделей вряд ли оправдан. Автор исследования является сторонником научных школ, признающих актуальность исследования федерализма на основе анализа различных его моделей.

Итак, существуют следующие подвиды федерализма: федерация - предполагает учреждение единого центрального правительства, в пределах охвата которого формируется полития, а составляющие ее единицы получают право на самоуправление и на соучастие в общем управлении (США и Швейцария); конфедерация (confederation) - была общепризнанной формой федерализма до 1787 г. При нем объединившиеся единицы образуют союз, но в значительной степени сохраняют свой суверенитет и законодательные полномочия (Ахейский союз. Европейский Союз); федератизм (federacy) - асимметричные взаимоотношения между федерированным государством и более крупной федеративной державой. Основой союза является сохранение федерированным государством широкой автономии при отказе от некоторых форм участия в управлении федеративным образованием (США - Пуэрто-Рико и Гуам); ассоциированная государственность (associated statehood) - сходен с описанным выше в той же степени, в какой конфедерация сходна с федерацией (США - Федерированные Штаты Микронезии).

Помимо названных, есть и квазифедеративные формы: унии (Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии); лиги (Ассоциация государств Юго-Восточной Азии); кондоминиумы (Андорра под совместным протекторатом Франции и Урхельского епископа (Испания)); конституциональная регионализация (Италия) и конституциональное самоуправление (Япония).

Исследованиями установлено, что российский федерализм, исходя из позиций многообразия его моделей, имеет не менее богатую и своеобразную историческую традицию. В этой связи вызывают недоумение позиции разработчиков различных схем государственного устройства России, которые, пренебрегая ею, стремятся опираться в основном на иностранный опыт. Р1деи же федерализма и регионального самоуправления присутствуют в России всю ее историю. Можно утверждать, что и будущее страны определится не столько настоящим, сколько прошлым, исходя из богатейшего опыта.

Среди основных факторов, которые влияли и влияют на создание уникальной системы власти в России, можно выделить: географический и демографический факторы - огромные масштабы и расстояния; большие площади малонаселенных территорий при перенаселенности центров; климатические и ресурсносырьевые различия; геополитический фактор - положение России между сложившимися европейскими и азиатскими цивилизациями; полиэтнический фактор - традиционная многонациональность населения; экономический - существование различных экономических укладов в жизни народов и регионов, региональное разделение труда.

Элементы федерализма имели место во всем процессе становления и развития России. Люди не владели современной терминологией,' не давали определений, но фактически использовали их в целях создания государства.

' См. Карапетян Л.М. К вопросу о «моделях» федерализма (критический обзор некоторых публикаций //Государство и право.

М., 1993.С.67-68.

^ См.: Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5. С. 106—115.

Летописное начало формирования российской государственности относится к IX в., когда два крупнейших политических центра. Киевский и НовгородФ^ ский, объединились в результате захвата князем Олегом в 882 г. Киева. Впоследствии он смог присоединить к объединенному Новгородско-Киевскому государству и ряд других княжеств, причем некоторые входили в его состав добровольно. Как пишет В.О. Ключевский': «В дружине киевского князя мы находим рядом с туземцами и обрусевшими потомками варягов, тюрков, берендеев, половцев, хазар, даже евреев, угров, ляхов, литву и чудь». «Киевская Русь стала своеобразной конфедерацией племен.»^.

Считается, что процесс собирания русских земель был завершен ко времеЩ ни правления Ивана Грозного. История показывает, что этот процесс не всегда сопровождался вооруженной борьбой, но хотя некоторые элементы федерализма и присутствовали, но тенденция развивалась к унитаризму. В первую очередь этого требовали внешние условия, поскольку только единое государство могло противостоять сильному внешнему противнику"'.

К середине XVI в. Россия присоединяет к себе Казанское и Астраханское ханства, начинается присоединение Сибири. Причем инородцы, принявшие российское подданство, имели суш,ественные льготы по налогам по сравнению с основным населением.

Объединение земель западней Москвы также происходило традиционным образом. Сочетались оба снособа: и заключение договоров,, и вооруженная сила.

Украина вошла в состав России мирно. В 1654 г., когда в Переславле на плош,ади ^' открылась Рада, Гетман произнес речь, в которой призвал народ Припять решение о воссоединении Украины с Россией. Затем старшины, обходя круг, спрашивали у присутствуюп;их: «Все ли тако соизволяете?» В ответ раздавалось: «Все единодушно... чтоб если вовеки вей едино были»."* Протекторат России сказывался благотворно, так как малые территории не могли существовать самостоятельно. В «Прошении Курляндского рыцарства и земства о принятии Курляпдии под поКлючевский В.О. Лекции по русской истории. - М., 1998.

J Исаев И.А. История государства и права России. - М., 1993.

Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Россия, в чем суть твоего бытия? - М., 1994.

* Воссоединспие Украины с Россией. Документы и материалы в трех томах. - М., 1953.

кровительство России» записано: «Нам яко весьма малой области, невозможно самим собою независимо и без покрова высшей державы существовать... то натуральным образом долженствовали восчувствовать необходимости покориться вновь верховной власти сей высшей державе»'.

Далее формирование России продолжил Петр I. В России установилась абсолютная монархия, хотя на территории Средней Азии, вошедшей в ее состав, за Бухарским эмиратом и Хивинским ханством сохранились атрибуты самостоятельных государств, находившихся под протекторатом России.

Финляндия была присоединена к России в 1809 г. в результате русскошведской войны. Она имела особый правовой статус, пользовалось автономией, и руководствовалась собственной конституцией, утвержденной императором. Имея титул великого князя финляндского, император стоял во главе исполнительной и судебной власти, а законодательным органом был сейм.

Королевство Польское, также имело особый статус в России, как и Финляндия, управлялось на основе своей конституции и имело собственную армию, вплоть до 1831 г.. Таким образом, к началу XX в. территория Империи в целом сложилась и составляла 22 млн. км^. В стране проживало 130 млн. человек, более 150 национальностей. Россия представляла собой крайне сложное и уникальное государственное образование'.

Краткий анализ исторического процесса формирования российской государственности позволяет сделать вывод о том, что она в основном строилась на договорных началах, а не на насильственном захвате. В подтверждение этого можно привести ряд документов, например. Послание армянских патриархов Исайи и Персеса императору Петру I с просьбой принять армянский народ под покровительство России, письмо грузинского князя Шеншии В.П. Шереметеву с сообщением о желании его народа быть под покровительством России.

Па протяжении тысячи лет народ России создал в жесточайших условиях огромное государство. Из 538 лет, прошедших со времени Куликовской битвы до Брест-Литовского мира, Россия провела в войнах 334 года, то есть из каждых ' Под стягом России - М., 1992.

трех лет, два года проведено в войнах? Все это требовало,"внутренней сплоченности, единства центральной власти и «земель». Какова же была в этот период внутренняя политическая система, которая позволила не только в несколько раз увеличить размеры державы, эффективно управлять ею, но и выиграть практически все войны? Ответ можно найти, обратившись к земской традиции Руси, Прообраз будущих Земских соборов был создан великим князем Всеволодом III еще 1211 г., на 54 года раньше созыва английского парламента.

Исследование показывает, что в эту эпоху в России была широко представлена демократическая составляющая власти. На ее базе строилось самоуправление, причем и верховная власть также была напрямую связана с демократическими институтами. Из семи законных царей, трое (Борис Годунов, Василий Шуйский и Михаил Романов) были избраны на Земских соборах.

Разрушителем этой сложившейся системы демократического самоуправления стал Петр I. Тем не менее, в ходе реформ Александра II была предпринята попытка восстановить земство. Паряду с этим в конце XIX - начале XX вв. начинают преобладать тенденции унитаризма, нарушаются традиции уважения обычаев и религий народов России, проводится административная реформа, унифицирующая систему управления. В частности, были ликвидированы бурятские степные думы, законодательно закрепленные в 1822 г. «Уставом об управлении инородцев», разработанным М.М.Сперанским^ Изменение отношения к национальной и культурной автономии обусловило усиление движения некоторых народов за право на самоуправление. Паиболее ярко это проявилось во время первой русской революции 1905-1907 гг.

Реформы земского и городского самоуправления 1860-1870 гг. хотя и ослабляли жесткую государственно-административную централизацию в области местного хозяйства, экономики и социальной сферы, однако за ними не последовало углубление местного самоуправления и они остались незавершенными.

' Брокгауз Ф.А., Эфрон И.А. Энциклопедический словарь. Россия. - Л., ' Гумилев Л.И. Древняя Русь и Великая степь. - М.: Институт ДИ-ДИК, 1997.

' Елаев А.А. Бурятия: путь к автономии и государственности. - М., 1994.

Революция 1905 г. вынудила власть созвать выборное представительство Думу, но ее учреждение не было дополнено реорганизацией местного самоуправления, введением автономий, и идеи регионального самоуправления были восприняты и трансформированы идеологами революционных течений (В.К.Винниченко, П.А. Кропоткин, В.И. Ленин, В.М. Чернов, С.Г. Шаумян).

Отметим, что вплоть до начала XX в. достаточно сильны традиции самодержавного правления. Так, П.П. Пестель был противником федерализма и считал, что «всех жителей, населявших губернии Витебскую, Могилевскую, Черниговскую, Полтавскую, Курскую и Волынскую, истинными россиянами почитать; все племена (населяющие Россию) должны быть слиты в один народ».' Таким образом, незаинтересованность ведущих политических сил в модернизации отношений «центр-регионы», отрыв реформ в экономике от политических, национально-государственных и социальных преобразований привели к утрате эволюционистами приоритета в их осуществлении и стали проводиться в жизнь не эволюционным, а революционным путем.

После февральской революции перед Временным правительством встал ряд серьезных проблем, и одной из важнейших была — национальная, проявившаяся в Финляндии, на Украине и в Прибалтике, где местная буржуазия высказывалась за национальное самоопределение. В связи с этим вносились различные предложения в поддержку идеи автономий. В частности, за автономию высказался I Съезд безземельных крестьян Латвии. Это заставило Временное правительство обратиться к вопросу о формах государственного устройства и предпринять ряд мер в целях решения национальных проблем. Так был принят «Акт об утверждении Конституции Великого княжества Финляндского». Закон не предусматривал суверенитета Финляндии, а ограничивался культурной автономией и обещанием расширить права сейма в отношении суда, доходов и расходов казны. В отношении Польши обсуждался вопрос о независимом государстве при условии свободного военного союза с Россией. Были сделаны некоторые уступки буржуазии других национальных окраин России, в частности, учреждена административная ' См. Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. - М., 2000, с. 124.

автономия, появление которой сыграло большую роль в процессе формирования новой российской государственности. В России стали формироваться новые формы государственности, ставшие предысторией создания ряда советских государственных образований.

Октябрьская социалистическая революция установила в России тип власти, именовавшийся в политической истории страны диктатурой пролетариата. По организационной форме государство, в соответствии с идеями В.И. Ленина, было объявлено Республикой Советов. Переход всей полноты власти в руки рабочего класса и беднейшего крестьянства, в руки Советов, закрепил II Всероссийский съезд рабочих и солдатских депутатов, принявший 7 ноября 1917 г. обраш;ение «Рабочим, солдатам и крестьянам!» в котором, в частности, говорилось об обеспечении всем нациям России подлинного права на самоопределение. Было объявлено о Российской советской республике, имелось в виду унитарное государство.

По мнению В.И. Ленина, «пока и поскольку разные нации составляют единое государство, марксисты ни в коем случае не будут проповедовать ни федеративного принципа, ни децентрализации. Централизованное крупное государство есть громадный исторический шаг вперед от средневековой раздробленности к будуш;ему социалистическому единству всего мира»'. Почти до февральской революции В.И. Ленин не признавал допустимости федерации в России, опираясь на точку зрения К. Маркса и Ф. Энгельса, которые считали ее переходной формой к единству государственной власти, полагая, что федерация представляет собой насильственное объединение в союзное государство, которое обладает экономическим и политическим превосходством, что порождает неравноправие субъектов.

Однако уже в 1918 г., столкнувшись с опасностью распада государства, большевики пришли к возможпости сохранения его целостности лишь на федеративных основах, что выступало способом решения национального вопроса.

Главным актом, определяющим принципы российского федерализма, стала «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа» (далее Декларация), принятая III Всероссийским съездом Советов рабочих и солдатских депутатов ' Ленин В.И. Полн. собр. соч., т.24, с. января 1918 г., провозглашавшая первое советское федеративное государство Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику (РСФСР) - свободный и добровольный союз свободных наций, возникший в результате использования права народов на самоопределение.

Можно выделить основные принципы советского федерализма: создание федерации на основе Советов при руководяш,ей роли Коммунистической партии;

добровольность объединения на основе национального и национальнотерриториального принципа; равноправие и демократический централизм.

В исследовании нами рассмотрены законодательство СССР как федерации, и РСФСР как субъекта федерации, а на ее примере всех остальных субъектов.

А) Становление РСФСР В период с октября 1917 г. до лета 1918 г. Россия не являлась федерацией, однако постепенно закрепляются указанные принципы федерализма, возникают независимые и автономные советские республики. На II Всероссийском съезде Советов Россия провозглашена как унитарное государство, но уже на III съезде (25 января 1918 г.) были приняты Декларация (в которой РСФСР объявлена федерацией, фактически являлась унитарной), резолюция о политике Совета народных Комиссаров по национальному вопросу и о федеральных учреждениях, которая стала основой будущей Конституции, повторила некоторые принципы, установленные ранее, (например, принцип добровольного союза), и устаьювила принципы организации федеральных и местных учреждений, зафиксировала структуру высших органов власти и форму связи между ними, определила компетенцию РСФСР и автономий, но вопрос о природе субъектов федерации пока не решался.

Резолюция о политике Совета Народных Комиссаров содержала принцип самоопределения и свободного объединения народов, а также становления государства на федеральных началах. Однако III съезд оставил открытым важный вопрос о форме объединения народов: будут ли в РСФСР объединены только автономные образования или также суверенные союзные республики?

Первая Конституция РСФСР' была принята V Всероссийским съездом Coветов 10 июля 1918 г. Она включала в себя Декларацию и носледовательно признавала нринцины федерации: свободное и добровольное объединение субъектов федерации, равноправие, самостоятельность субъектов, недопустимость преимуществ по национальному признаку, угнетения или ограничения прав национальных меньшинств. Она закрепляла национально-территориальный принцип строительства федерации, который на данном этапе решил ряд политических задач, и стал основой понятия «этнического федерализма»^. В ст. 11 Конституции предусматривалась возможность создания автономных областей, природа которых в редакции ст. 11 не ясна, некоторые авторы считают^, что это административнотерриториальные образования, другие, что автономные республики.

РСФСР, начавшийся с создания республик в Средней Азии и на Северном Кавказе, например, образование Терской АССР в марте 1918 г., автономной Башкирии в 1919 г. (закрепленной в мае декретом ВЦИК и СПК') и Татарской АССР в мае 1920 г.. Эти первые автономии создавались хаотично, границы совнадали с бывшими административными образованиями и не учитывали ни национальных особенностей, ни провозглашенного права на самоопределение. По все же республикам были предоставлены большие права, они могли образовываться как республики в составе РСФСР без признания со стороны центральной власти, вводить свои денежные знаки и самостоятельно управлять промышленностью и другими сферами жизни.

Другими формами автономии, появившимися в 20-е годы, были трудовые коммуны (например. Карельская - июнь 1920 г.), просуществовавшие недолго и автономные области, оказавшиеся более устойчивыми (Чувашская, июнь 1920 г..

Калмыцкого народа - ноябрь 1920 г.). К концу 1922 г. исчезает коммуна, но появляется край, отличаюш,ийся от области тем, что в него могут входить автономные образования, с сохранением неприкосновенности прав.

'СУ. 1918. №51. Ст. 582.

^ Тадевосян Э.В.. Современный федерализм: теория, история и современность. История СССР. X» 6. 1991. - С.50.

' Абдулатинов Р.Г Федерализм в истории России. :в 3 книгах / Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. - М.: Республика, 1992-1993.

Конституция 1925 г?, также исходившая из положений Декларации, но не включающая ее в себя, отличалась от предыдущей по структуре, отражающей новый период строительства федерализма. Главное изменение состояло во вхождении РСФСР в СССР (ст.ст.3,19). Большое внимание уделялось национальногосударственному строительству, и специальная глава посвящалась автономным республикам и областям в составе РСФСР, была создана новая форма автономии:

национальный округ, появилось понятие субъектов; в гл.4 определялся их статус и полномочия в отношениях между собой. Конституция утверждала полное равноправие национальных меньшинств, право наций на выделение в автономные республики и области, право обучаться на родном языке.

В этот период происходит ряд территориальных преобразований субъектов, например, преобразование Чувашской автономной области в Чувашскую АССР 21 апреля 1925 г., переименование Киргизской автономной республики в Казахскую 15 июня 1925 г., преобразование Черкесского национального округа и Северо-Кавказского края в Черкесскую автономную область 30 апреля 1928 г., что было связано с внутренними процессами, происходящими в стране.

Третью Конституцию 1937 г.^ называют «конституцией построенного социализма», и помимо прочего она закрепила изменения в национальногосударственном устройстве, это касалось образования новой формы автономии (национального округа) и преобразования автономных республик в автономные области или в союзные республики.

До принятия следующей Конституции национальные отношения продолжают развиваться, закрепляется юридическое и, в определенной мере, фактическое равенство наций и народностей. Однако нельзя забывать о том, что в этот период целые народы были переселены способами, идущими явно в разрез с законом, например, чеченцы, крымские татары, поволжские немцы и калмыки.

По нашему мнению, главную причину и необходимость разработки новой Конституции следует связать с существенным изменением политического режиВЦИК: Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет; СНК: Совет Народных Комиссаров, Семидеркин П.А., Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1925 г. // Сов. гос-во и право. -1976.- Ка 1.

' Известия ЦИК СССР и ПЦИК от 22 января 1937 г. - № ма в стране. Конституция 1978 г.' отражала этап «развитого социализма», то есть переход от диктатуры пролетариата к общенародному государству.

Б) Образование СССР Одновременно с РСФСР появляются другие советские социалистические республики, например, Украина в 1917 г., Эстония, Литва, Латвия и Белоруссия (декабрь 1918 г.), Азербайджан и др.. Вначале это самостоятельные государства, впоследствии, во время гражданской войны, установившие военно-политический союз между собой (Россия, Украина, Латвия, Литва, Белоруссия, Крым), закрепленный в декрете ВЦИК от 1 июня 1919 г. «Об объединении советских республик». После войны республики стремятся к экономическому союзу, подписывают договоры между собой и с РСФСР, например, союзный рабрче-крестьянский договор между РСФСР и Украинской ССР от 29 декабря 1920 г., соглашение между РСФСР и ССР Грузии по финансовым вопросам от 21 мая 1921 г., соглашение между РСФСР и Азербайджанской, Армянской и Грузинской ССР об объединении управления почтой, телеграфом и радиотелеграфом от 24 мая 1922 г.

С 1918 г. по 1921 г., по нашему мнению, существовала конфедерация советских республик, центром которой была РСФСР, высшие органы власти РСФСР фактически выполняли функции общефедеральных органов, что подтвердило соглашение от 22 февраля 1922 г. «О передаче РСФСР представительства советских республик на общеевропейской экономической конференции».

Осуществлялась постепенная федерализация - ликвидировались таможенные границы между республиками, устанавливалось совместное финансирование проектов и общего бюджета, но вопрос полного перехода до конца решен не был.

И.В. Сталин защищал концепцию «автономизации» - республики (Украина, Белоруссия, Грузия, Армения, Азербайджан) входят в состав РСФСР как автономии и сохраняют свои органы в качестве федеральных, суверенитет принадлежит государству в целом, а субъекты не суверенны. Позиция В.И. Ленина заключалась в сочетании суверенитетов, нахождении федеральных органов власти над республиканскими, равноправии субъектов, что и принимается за основу.

' Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1978 г. - № 15. Ст. В ходе диссертационного исследования нами отмечено, что в СССР РСФСР вошла как целое государство, а не как объединение автономных республик, что обеспечило сохранение и укрепление экономических и культурных связей между автономными республиками и другими ее частями.

В декабре 1922 г. Всероссийский съезд Советов принял Постановление об образовании СССР, сформулировав следующее: «В основу объединения ноложить принцины добровольности и равноправия республик с сохранением за каждой права выхода из Союза», а 30 декабря 1922 г. I съездом Советов СССР принимается Декларация об образовании СССР и договор об образовании СССР.

Конституция СССР 1924 г. включала в себя оба документа и устанавливала следующие принципы: многонациональное государство на основе добровольности, право выхода из союза и невозможность изменения территории реснублики без ее согласия; равноправие народов и свобода их национального развития; единство общественного и государственного строя; сочетание суверенитета СССР и республик. Однако нраво выхода из союза и неприкосновенность территории не соблюдались, например, Украина объявила свою независимость в декабре 1917 г., а осенью 1919 г. советская власть на Украине была вновь восстановлена.

Конституция СССР 1936 г.' расширила компетенцию союзных республик, особенно в области административно-территориального устройства, нанример, республика получила право образовывать новые области и края (Закон «Об отнесении к ведению союзных республик разрешения вонросов областного, краевого, административно-территориального устройства» от И февраля 1957 г.), было расширено представительство республик в государственных органах СССР.

Конституция СССР 1977 г.^ закрепила национально-государственное устройство СССР и установила новые права: по ст.76 союзные республики имеют свои собственные конституции, соответствующие конституции СССР и учитывающие особенности реснублнк, а в Конституции 1936 г. говорилось о «нолном соответствии». Впервые введепы две главы, посвященные нравовому ноложению ' Образование и развитие Союза Советских Социалистических республик (в документах)/ Сост. Н.Т. Савенков - М.: Юрид.

лит., 1973.-С. 454-468.

^ Ведомости Верховного Совета СССР. - 1977. - № 41. Ст. 617.

автономий, определен их статус, основные права, состав и порядок участия в решении государственных вопросов, четко сформулирован один из принципов советской федерации: прочное государстве}шое единство советского народа.

Остановимся подробней на правовом положении субъектов СССР.

Существуют споры по поводу определения «субъекты советской федерации». Одна из позиций заключается в том, что субъектами являлись только союзные и автономные республики, так как автономные области и округа вступали в отношения с федеральными органами власти через края или области, однако, согласно Конституции 1924 г. автономные области имели право непосредственно контактировать с федеральными органами по вопросам своей компетенции, поэтому их можно считать субъектами, другая* - что только национальные округа являлись субъектами. Также есть мнение, что не только автономии, но и все административно-территориальные единицы являлись субъектами федерации.

Автор исследования считает, что субъектами советской федерации являлись союзные республики, автономные республики, автономные области и национальные округа в РСФСР, которые отличались от административнотерриториальных единиц союзных республик.

Согласно Конституции СССР союзная республика - это «советское социалистическое суверенное и вместе с тем, национальное государство, добровольно объединяющееся в целях осуществления взаимопомощи в области экономики, политики и обороны с другими равноправпыми союзными республиками в одно федеративное государство СССР»^.

По мнению диссертанта, у республики преобладают государственные признаки: конституция; высшие органы государственной власти (в том числе Совет Национальностей); право свободного выхода из Союза; неприкосновенность территории, право приема в гражданство, право вступать в отношения с иностранными государствами и участвовать в международных организациях; установление краевого, областного и административного деления.

' Лепешкин А.Е. Советская Федерация. - М.: Юридическая литература, 1977.

^ Советское государственное право.: Учебник/под ред. С.С. Кравчука. - М.: Юридическая литература, 1985.

Автономная республика - это «советское национальное государство, входящее в состав союзной республики и осуществляющее государственную власть вне пределов компетенций СССР и союзной республики "на автономных началах»', это высшая форма советской автономии. В СССР было 20 автономных республик, 16 из них находились в РСФСР.

В ходе диссертационного исследования установлено, что автономные республики также обладали некоторыми признаками государства: наличие конституции; территории, которая не могла быть изменена без ее согласия; собственное гражданство (хотя каждый гражданин автономной республики являлся одновременно гражданином союзной республики и СССР, а автономия не имела права приема в свое гражданство, что говорило скорее о символичности автономного гражданства); полномочия в области государственного, хозяйственного, социально-культурного строительства и обеспечении правопорядка; право преобразования в союзные республики (например, Киргизия, Казахстан) и перехода из состава РСФСР в состав другой республики (например, в 1936 г.. Каракалпакская АССР перешла в состав Узбекской ССР); наличие герба, флага и столицы.

Однако автономные республики все же не были государствами, так как автономия не предполагала государственную самостоятельность; республика не имела права выхода из состава СССР; пределы ее государственной власти были ограничены союзной республикой; не осуществляла внешние функции, которые свойственны государству; не решала ряд вопросов, касаюыдихся приема в гражданство, амнистии и помилования в отношении своих граждан.

Автономная область - область, отличающаяся особенностями быта и национального состава населения, пользующаяся административно-политической автономией и входящая в союзную республику непосредственно или через края.

Распространенная форма автономии нерусского народа, отличавшаяся от административной области и однозначно не государственное образование. В СССР их было 8, 5 из которых находились в составе РСФСР (Адыгейская, ГорноАлтайская, Еврейская, Карачаево-Черкесская и Хакасская). Правовой статус обТам же. - С.277.

ласти был установлен в декрете ВЦРЖ и СНК РСФСР 24 июня 1920 г. «Об автономной Чувашской области», затем добавлена специальная глава в Конституции РСФСР и союзных республик об автономных областях и автономных округах.

Нами определены основные положения статуса автономной области:

- самостоятельно разрабатывала и принимала Положение о своем статусе;

- территория и наименование не могли быть изменены без ее согласия;

- определяла свои границы, районное и внутриобластное деление;

- представительство в высших органах власти СССР и союзной республики;

- имела право взаимодействовать с органами государственной власти и управления РСФСР, как через краевые оргапы, так и непосредственпо;

- акты, принимаемые Советом автономной области РСФСР не могли быть изменены Советом депутатов трудящихся края, в составе которого находится область, их вправе был отменить лишь Президиум Верховного Совета РСФСР (п.«д» ст.ЗЗ), акты, принятые исполнительными комитетами Советов депутатов, могли быть изменены лишь Советом Министров союзной республики;

- большая законодательная самостоятельность в вопросах хозяйственного и социально-культурного строительства;

-государственные органы, учреждения и организации действовали как на русском языке, так и на языке народа, давшего имя автономной области.

Особенность статуса автономной области состояла в том, что основные положения формировались совместно с союзной республикой, в составе которой она находится.

Автономный или национальный округ - «национальное территориальное образование, отличающееся особенностями быта и национального состава населения, входящее в состав края или области и являющееся одним из видов административно-политической формы советской автономии»'. В автономные округа объединились малые народности Севера и Дальнего Востока, обладавшие огромной территорией и небольшой численностью населения. В РСФСР входило округов: Агинско-Бурятский, Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий и другие.

т ' Лепешкин А.Е. Советская Федерация. - М.: Юридическая литература, 1977.

большинство из которых были созданы Постановлением Президиума ВЦИК «Об организации национальных объединений в районах расселения малых народностей Севера» от 10 декабря 1930 г.

Правовой статус округа включал в себя следующие положения:

- представительство в Совете Пациональностей и в высших органах власти;

- право избрания Советов депутатов национального округа;

- союзная республика определяла правовое положение округа, а краевой (областной) Совет контролировал деятельность его органов;

-государственные органы и учреждения автономного округа пользовались русским языком и языками народностей, населяюш;их этот округ.

По своей сути, взаимоотношения округов с краем и областью не отличались от отношений между административно-территориальными единицами.

РСФСР состояла из 8 автономных республик, 5 областей и 10 округов субъектов РСФСР, что соответствовало устройству и других союзных республик, исключая наличие в РСФСР национальных округов. Юридическая природа РСФСР имеет противоречивый характер, и в литературе нет единой точки зрения по этому вопросу. Некоторые авторы (Б.Д. Плетнев, Н.П. Фиолетов и др.) считают, что РСФСР не являлась федерацией, другие (И.А. Ким, А.П. Лепешкин) полагают, что РСФСР - федерация, но не союзное государство в смысле «союзное государство, как субъект СССР». Автор данного исследования придерживается мнения о федеративной природе РСФСР.

A.M. Халилов так описывает признаки федерализма в РСФСР'. «Ее составные части - автономные республики являются государствами и обладают следующими признаками: опи представлены в составе Президиума ВС РСФСР, (ст.31 Конституции РСФСР), у каждой автономной республики есть своя конституция и законодательство. Автономные республики, как и государство в целом, имеют свою территорию, свои высшие органы государственной власти и управления, свое гражданство». Таким образом, РСФСР - это федеративное государство, однако само понятие «федеративная» в ее названии не является законодательХалилов A.M. РСФСР. Социалистическое федеративное государство. - Казань.: Изд-во Казанского университета, 1967.

Н М закреплением федеративной природы и его можно истолковать как союзная республика - субъект СССР. Есть и другие особенности. РСФСР - это федерация в составе другой федерации - СССР, автономные республики не образуют всю федерацию в целом, а состоят в ней, наряду с административными единицами, и не обладают суверенитетом; в составе верховных органов РСФСР нет второй палаты, в которой состояли бы члены федерации, а их интересы представлены только депутатами ВС; собственное законодательство у субъектов отсутствует.

Очевидно, что РСФСР, как и СССР, была во многом формальной федерацией, хотя нельзя не сказать о достаточной стабильности государства в целом.

Тем не менее, видимо именно в этот период закладываются и нарастают противоречия, приведшие впоследствии к изменениям в политике и государственном устройстве России. В 90-е годы приобрел остроту вопрос о демократии, обеспечении политических прав граждан, в том числе в плане критических оценок существующей в стране системы. Начался этап развития страны, который получил название «перестройка». Характерно, что реформаторы не отказались от социалистической идеи, и речь шла о строительстве в СССР настоящего, демократического «социализма с человеческим лицом».

С учреждением поста Президента предусматривалось создание под его руководством Совета Федерации и Президентского Совета. Вносились соответствующие коррективы в полномочия других государственных органов, например, возможность обращения Президента в Комитет Конституционного Надзора, в том числе и для оценки конституционной законности актов союзных республик.

Весной 1990 г. многие республики заявили о необходимости расширения своих прав и усиления самостоятельности. Это привело к появлению ряда союзных законов и отразилось на их содержании. Заметим, что в это время в республиках возникали общественные движения, среди которых и националистические, настроенные против СССР. 2 апреля 1990 г. Верховный Совет СССР принял Закон «Об усилении ответственности за посягательства на национальное равноправие граждан и насильственное нарушение единства территории Союза ССР». Устанавливаются меры уголовной и административной ответственности за подобные призывы и действия.

3 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР», 10 апреля 1990 г. - Закон «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик». Расширилась самостоятельность республик, автономий и территориальных единиц в сфере экономики. Теперь они могли обращаться к Президенту СССР с ходатайством о приостановлении актов Правительства СССР, противоречащих их интересам. Отметим, что не только союзные республики объявили о своих претензиях на самостоятельность, но и автономные республики начали настаивать на уравнении своих прав с союзными. Центр вынужден был с этим считаться, получая в лице автономных республик сторонников для урегулирования отношений с союзными республиками. В результате, в Законе от 10 апреля г. все полномочия и гарантии по обеспечению экономической самостоятельности были закреплены для союзных и автономных республик одинаково.

26 апреля 1990 г. Верховный Совет принял Закон СССР «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации», где союзные республики определялись как суверенные государства, добровольно объединившиеся в СССР, а автономные - как государства, «являющиеся субъектами федерации Союза ССР», однако в Законе сказано, что автономные республики входят в состав союзных, что породило позже много вопросов. Согласно этому Закону, в области экономического и социально-культурного строительства автономная республика имеет те же права, что и союзная, за исключением тех, которые по соглашению между ними относятся к ведению союзной республики. В Закопе подчеркивалась обязательность исполнения актов СССР на всей его территории. Однако закреплялось также, что законы и другие акты органов СССР издаются лишь в пределах полномочий Союза и не должны нарушать права союзных и автономных республик. Республика могла опротестовать акт Правительства СССР, нарушающий права республики, в Верховный Совет СССР, а также приостановить действие на своей территории актов союзных министерств и ведомств до разрешения снора в Верховном Совете СССР или Совете Министров СССР.

Важно отметить, что 12 июня 1990 г. принимается «Декларация о государственном суверенитете РСФСР» - акт конституционного значения, однако в конституцию не включенный и формальных изменений не вызвавший, не случайно был объявлен государственным праздником, хотя, по нашему мнению, положительное влияние, оказанное этим документом на дальнейшие события, весьма сомнительно. Сама «Декларация» завершается словами о том, что она является основой для разработки новой Конституции РСФСР, заключения Союзного договора и совершенствования республиканского законодательства, в ней РСФСР провозглашается суверенным государством, признается вхождение ее в состав обновленного СССР. Вместе с тем, объявляется полнота власти при решении всех вопросов государственной жизни, за исключением добровольно переданных ею в ведение Союза; устанавливается верховенство Конституции и законов РСФСР на всей ее территории; действие законов СССР, вступающих в противоречие с суверенными правами РСФСР, приостанавливается. Подчеркивая суверенные права РСФСР, «Декларация» говорит о полномочном представительстве РСФСР в других республиках и зарубежных странах; о территориальном верховенстве; об установлении республиканского гражданства с сохранением гражданства СССР, обеспечении гражданам РСФСР защиты и покровительства за ее пределами.

В качестве важных приоритетов «Декларация» называет существенное расширения прав автономий и территориальных единиц в РСФСР. Нельзя не отметить, что она выдержана как документ государства, ориентированного на свою независимость и самостоятельность. При этом надо иметь в виду распространенное мнение о том, что Россия не занимала должного места в СССР; будучи государством, не имела элементарных признаков государственности; что обновленный СССР надо понимать как союз с ограниченным числом полномочий.

15 декабря 1990 г. Съезд народных депутатов принял.Закон «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР». Сделаны первые шаги по исключению из понятийного аппарата терминов социалистической ориентации, включен ряд новелл в области национально-государственного устройства, положение о том, что «действие актов СССР на территории РСФСР, ущемляющих суверенные права РСФСР, приостанавливается». ВС СССР закрепил в преамбуле Закона, что законотворческая деятельность высших органов власти союзных республик, на основе принятых Деклараций о государственном суверенитете, укрепляет самостоятельность республик, наполняет реальным содержанием их суверенитет. Вместе с тем, он констатировал, что участились случаи отказа республик от реализации общесоюзных законов и иных актов высших органов власти и управления Союза, изданных в пределах их компетепции, В результате, РСФСР укрепила свою самостоятельность в делах государственного управления и тем самым нанесла удар по системе управления, характерной для СССР. Ранее, состоявшие в РСФСР автономные области входили в края, а автономные округа - в края или области. Теперь автономная область напрямую входит в РСФСР, что же касается автономного округа, то он находится в составе РСФСР и может входить в край или область (ст.83), в итоге и в настоящее время нет ясности о статусе округа, который входит в состав края, области.

12 июня 1991г. избирается Президент РСФСР, предпринимаются шаги по созданию его Администрации, формируется новое правительство. Четыре из пяти имевшихся в РСФСР автономных областей (Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская, Хакасская) преобразуются в республики в составе РСФСР, Руководители СССР теперь пытаются сохранить СССР, несмотря на откровенный сепаратизм республик, и скорее конфедеративное, нежели федеративное объединение. 19 августа 1991 г. Государственный комитет по чрезвычайному положению (ГКЧП) совершает неудачную попытку предотвратить распад СССР, но, к сожалению, после принятия Деклараций о государственном суверенитете союзными республиками в 1990 г., процесс уже стал необратимым.

В декабре 1991 г. соглашением Президентов РСФСР, Украины и Председателя Верховного Совета Белоруссии, СССР ликвидируется и создается Содружество Независимых Государств (СНГ). РСФСР уже официально самостоятельное суверенное государство, субъект международного права, правопреемник СССР.

Законом от 25 декабря 1991 г. Верховный Совет объявляет новое наименование РСФСР: Российская Федерация - Россия. Возникает вопрос о внутреннем устройстве страны, который решается в пользу национально-территориального принципа. 31 марта 1992 г. подписываются три Федеративных договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти соответственно республик в составе РФ, автономной области и автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Причем, по настоянию республик, они названы суверенными.

Из Конституции исключаются нормы, касаюш,иеся нахождения РФ в составе СССР. Неопределенным откликом на существование СНГ можно считать ч.З СТ.68 - РФ вправе вступать в союз с другими государствами и передавать органам союза осуществление части своих полномочий.

После распада СССР на территории РФ еще действовала Конституция г., но в силу объективных и субъективных исторических причин возникла необходимость ее изменить. Повая Конституция 1993 г. установила федеративное устройство, которое во многих чертах похоже на устройство РСФСР, например, все автономные округа РСФСР являются автономными округами РФ, все автономные республики РСФСР являются республиками РФ (хотя их число стало значительно больше) и, категории административных единиц РСФСР существует в Российской Федерации в качестве субъектов федерации.

Международные события конца XX в., и, прежде всего, деструктивная деятельность центробежных политических сил трех многонациональных государств - Югославии, Чехословакии и СССР, приведшая к их распаду, немало способствовали дискредитации федерализма. Это вызвало негативные последствия для развития России, проявивщиеся в усилении сепаратизма, ослаблении государственной власти, ухудшении экономики и безопасности страны, что в свою очередь повлекло заметные политические изменения девяностых годов XX столетия.

Говоря о федеративной модели 90-х годов, можно отметить, что одной из важных проблем явилось наличие сложносоставных субъектов. Это обстоятельство, возникшее исторически, привело к тунику в переходный период формирования Федерации.

Кроме того, явной проблемой явилось отсутствие инструментов федерального вмешательства, который предусмотрен правовыми нормами большинства федераций, и сводится к предоставлению возможности федеральному руководству пользоваться разного рода чрезвычайными полномочиями по временному ограничению действующих местных законов и применению силы в специально оговоренных обстоятельствах (беснорядки, стихийные бедствия и т.п.), И хотя применяется крайне редко, он является эффективным ограничителем, необходимым при высокой степени самостоятельности регионов.

Расхождения между Конституцией, федеральными з.аконами и законодательством субъектов федерации, также стали серьезной нроблемой, которая привела к разрывам в экономическом пространстве, неодинаковому отношению к реформам, неравноправию граждан и т.п. Некоторые субъекты превратились в своего рода автаркии, в которых реализуемая модель государственной власти весьма далека от демократической.