«ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЕКЛАМНОГО РЫНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ) ...»

Государство направляет усилия на реализацию антимонопольных законов для защиты и усиления конкуренции.

Рекламный рынок является институциональной структурой, механиз­ мом рыночной экономики. Товары и услуги производятся и рекламируют­ ся в условиях конкуренции, существует много самостоятельно действую­ щих продавцов и покупателей каждого продукта и ресурса, индивидуальные решения и предпочтения предаются гласности и коорди­ нируются. Возникновение рекламного рынка становится закономерным явлением, а вместе с тем и объектом государственного управления, объек­ том государственно-правового регулирования.

Сторонники "вольного классического рынка" отрицают необходимость какого-либо регулирования рекламного рынка "извне", признавая свобод­ ную конкуренцию единственным механизмом, корректирующим рынок.

Сам рынок представляется сообществом рекламодателей и потенциальных покупателей, реализующих свои интересы на равных условиях. Рекламо­ датель рекламирует, что и как считает нужным, без ограничений, покупа­ тели, если сочтут рекламу неполноценной, повернутся в сторону конку­ рента. Потребитель должен быть независимым в своем экономическом выборе, волен решать, на что потратить деньги. "Эта свобода не менее до­ рога ему, чем свобода выбирать тех, кто будет управлять им, чем свобода выбирать себе религиозные убеждения. Суть этих свобод заключается в том, что он волен делать то, что мы с вами считаем безрассудством" - ут­ верждал Диллон, руководящий работник одного из американских рекламных агентств (2, с.47).

Сторонники признания необходимости регулирования рекламного рынка внерыночными силами, в том числе и государственными структу­ рами, выдвигают убедительные аргументы в защиту своей концепции.

- "Классического вольного" рынка, с постоянно действующей коррек­ цией, в реальности не существует. Монополии подавляют свободную кон­ куренцию.

- Индивид на нынешнем многообразном и сложном рынке не может противостоять в одиночку, защищая свои интересы на рекламном рынке, - Именно это вызывает объективную необходимость регулирования рекламного рынка путем государственного вмешательства и саморегули­ рования через создание добровольных объединений участников рекламно­ го рынка.

Думается, проблема заключается в поиске оптимальпой модели государственного регулирования, адекватной уровню развития ры­ ночных отношений, степени демократизации государственного и об­ щественного строя, историческим и национальным традициям, мен­ талитету, правовому сознанию населения страны.

Как бы ни был широк диапазон поисков такой модели, признание не­ обходимости самого регулирования рекламного рынка является приори­ тетной точкой зрения. Соблюдение законов цивилизованного рынка, мо­ рально-этических норм является основой эффективного развития рыночных отношений.

Реклама и рекламный рынок - явления, рожденные мировой цивилиза­ цией, развивающиеся в единой системе и взаимозависимости всех сторон жизни общества: экономической, политической, социальной, духовной.

Нельзя согласиться с попытками некоторых представителей рекламного мира ограничить значимость рекламы экономической сферой жизнедея­ тельности, определять ее только как часть маркетинга (106,107).

В современном мире реклама и ее рынок отражают многогранные об­ щественные процессы.

- Реклама, конечно, категория экономическая. Она является составной и непременной частью рыночной экономики, частью маркетинга, подчи­ няется их законам и правилам. Эффективность рекламы влияет в опреде­ ленной степени на результаты развития макроэкономики. Рекламная дея­ тельность является конкретной сферой национального бизнеса, имеющая свои специфические проявления и закономерности.

- Реклама в то же время непосредственно связана с социальной и поли­ тической жизнью общества. В развитых странах реклама является частью государственной политики, с детских лет приучает граждан к свободному выбору того, что подходит именно им, направляет их и умонастроение, и поведение. Реклама ориентируется на различные социальные слои обще­ ства, она должна быть взаимосвязана с социальной политикой страны.

Этим определяется необходимость использования в рекламном деле дос­ тижений таких наук, как психологии, социологии, социальной психологии и др. Так, теоретическая социология рекламы должна заниматься оценкой социальной роли рекламы и ее возможных последствий для общества. В свою очередь теоретическая психология должна обобщать закономерности воздействия рекламы на личность.

- Рекламная деятельность - одна из сфер общественного сознания, она является самостоятельной отраслью духовного производства. Рекламу можно воспринимать как часть повседневной и общедоступной культуры, так как, с одной стороны, она отражает уровень материальных и духовных потребностей людей, с другой, стремится воспитать, а иногда и навязать потребителям определенные стандарты поведения в мире товаров. Поми­ мо всего прочего, реклама является результатом творчества, интеллекта, вдохновения, интуиции ее создателей. Творческие начала играют одну из основных составляющих успеха рекламного дела. Известный в рекламном мире французский имиджмейкер, автор многих трудов по рекламе Жак Сегела, выступая перед российскими рекламистами, утверждал, что рек­ ламу необходимо рассматривать как отражение культуры современности, она подобно классному руководителю "воспитывает" человечество.

Государственное регулирование рекламным рынком как элемент соци­ ального управления обществом является осознанным целенаправленным воздействием для упорядочения, сохранения, совершенствования опреде­ ленной качественной специфики его, оно обусловлено объективными внешними обстоятельствами, системной природой общества, обществен­ ным характером труда, необходимостью общения людей в их жизнедея­ тельности, в процессе обмена продуктами материальной и духовной дея­ тельности. Анализ конкретных внешних условий взаимодействия различных социальных сил (рынка, традиций, обычаев и т.п.), являющихся реальным выражением уровня развития общества на данном этапе, есть непременное требование к научному подходу в разработке программ госу­ дарственно-правового регулирования рекламного рынка. Этим определя­ ется постановка проблемы системного изучения особенностей формиро­ вания рекламного рынка в современной России на переходе к рыночной экономике и демократическим преобразованиям общества.

Неравномерность, прерванность исторического процесса - одна из важнейших особенностей формирования рекламного рынка в России.

Возникновение рекламы связано с давними временами человеческой цивилизации. Ученые в своих исследованиях ссылаются на ремесленников И торговцев Древнего Востока, Греции, Рима, которые, в стремлении про­ двинуть свой товар, изобретали клеймо (товарный знак), использовали вывески, нанимали людей - глашатаев для выкрикивания (reclamo - от лат. выкрикиваю) информации о своем товаре.

Первоначальной причиной возникновения рекламы явилось разделение труда, а вместе с ним возникновение товарно-денежных отношений, тор­ говли и рынка. Однако о рекламной деятельности как самостоятельной отрасли бизнеса можно говорить лишь со времени появления специализи­ рованных рекламных агентств во второй половине XIX века. И связано это с тем, что в условиях развитого капитализма торговля превращается в сложный механизм с широчайшим ассортиментом товаров, духовное про­ изводство (управленческая, политическая, государственная, научная дея­ тельность и художественное творчество) приобретает самостоятельный характер. Появляются принципиально новые средства коммуникации.

Реклама становится самостоятельной формой общественной деятельности.

Потребность в расширенной рекламе становится требованием времени.

В странах Западной Европы и США рекламная деятельность на протя­ жении полутора веков не прерывалась и развивалась в основном поступа­ тельно и эволюционно, российский рекламный рынок переживал резкие взлеты и падения.

Создание первых рекламных агентств в России совпадает по времени с формированием рекламного бизнеса как самостоятельной сферы деятель­ ности в странах Европы и США. Для послереформенной России 70-90-х годов XIX века характерны бурные процессы развития капитализма и ры­ ночных отношений, а вместе с ними рекламного рынка и рекламных агентств. Интересна история возникновения и расцвета Центральной кон­ торы объявлений Метцеля, занимавшейся сбором и размещением реклаМЫ. Уставной капитал ее к началу XX века составлял 2 000 000 руб., рав­ ный по масштабам крупнейшим фирмам Европы и Америки. Основанная Людвигом Морицевичем Метцелем в 1878 г., контора прошла путь от не­ большого предприятия как агентства Русской Провинциальной Прессы до учреждения товарищества "Торговый дом Л. и Э. Метцель и К°".

"Торговый Дом" мог обеспечить своим клиентам услуги по размещению объявлений в любых изданиях мира, а также объявления иностранных фирм в газетах России. К 1917 г. предприятие Метцеля по структуре и спектру предоставляемых услуг не уступало международным рекламным империям (102).

В начале 1869 г. правительством были отменены ограничения на пуб­ ликацию коммерческих объявлений в газетах и журналах. Это способство­ вало возникновению значительного числа популярных периодических из­ даний (от 5 до 20 тысяч подписчиков, годовой доход от рекламы 35- тыс. рублей), в которых реклама занимала ведущее место. На их базе соз­ давались и первые рекламные агентства. В "Петербургском листке" от марта 1864 г. сообщалось: "Прием частных объявлений на всех языках для напечатания во всех газетах и журналах и для выставки на станциях Нико­ лаевской железной дороги, в центральном бюро объявлений литературно­ го агентства на Невском проспекте рядом с Пассажем. В Москве на Твер­ ской, в доме Гудович".' Это был период бурного развития рекламного рынка в России. Харак­ терно, что уже на этом первом взлете возникла необходимость регулиро­ вания рекламы. Погоня за прибылью, недобросовестная конкуренция, на­ рушение интересов потребителей вызывали протест общественности. Н. В.

Соколов в "Русском слове" негодовал: "С попутным ветром казенных и Петербургский листок, Пмарта, 1864 г.

частных объявлений опытные и ловкие лоцманы Санкт-Петербурских и Московских "Ведомостей" господа Корш и Катков распускают свои гряз­ ные паруса и гордо несутся мутными волнами журналистики, не опасаясь отмелей подводных камней, известных под названием "предупреждений" и "запрещений".^ 27 августа 1882 г. правительством были введены "Временные правила о печати", значительно увеличившие стеснительные меры против изда­ вавшихся газет и журналов. В соответствии с ними издания, приостанов­ ленные после третьего предостережения, обязаны были впредь предостав­ лять очередные номера в цензуру не позже 12 часов вечера, теряя тем самым возможность печатания новых известий. Созданное совещание из министров - внутренних дел, народного просвещения, юстиции и оберпрокурора Синода - получило право по своему усмотрению закрывать особо нелояльное власти издание.

Это было прямым вмешательством государства не только в издатель­ ское дело, но самым непосредственным образом касалось формирования рекламного рынка. В течение более чем полстолетия от реформ 60-х гг.

XIX в до 1917 г. рекламный рынок в России развивался достаточно дина­ мично, по тем же параметрам, что и на Западе. И тем не менее проблема регулирования рынка имела свои специфику - роль государства в россий­ ских преобразованиях была первенствующей. Это - сложившаяся истори­ ческая традиция.

Революционные события в России начала XX века качественно изме­ нили ситуацию. 8 ноября 1917 г. был издан декрет о Государственной мо­ нополии на рекламные объявления и о конфискации всех частных рекламСоколов Н.В. Журнальное дело (Экономические вопросы и журнальное дело). Спб., 1866, с. ных учреждений ("О государственной монополии на печатание объявле­ ний"). В нем устанавливалось: "1. Печатание за плату объявлений киоска­ ми конторами и т. п. предприятиями составляют монополию государст­ ва... 6. Платное помещение объявлений в любых изданиях, в виде отчетов, рекламных статей или в других формах, влечет за собою то же наказание (параграф 5-ый - конфискация всего имущества и тюремное заключение до 3-х лет. Ред.). 7. Предприятия по приему объявлений конфискуются госу­ дарством...".^ Начавшаяся гражданская война, политика военного комму­ низма, ликвидация рыночных отношений привели к естественному пре­ кращению рекламной деятельности.

С началом НЭПа, в результате частичного восстановления рыночных отношений, на рекламу снова обратили внимание. Были созданы первые советские рекламные агентства: "Рекламтранс", "Связь", "Промреклама", государственная контора рекламных объявлений "Двигатель", бюро "Мосторгреклама", стала публиковаться реклама в прессе.

В. В. Маяковский в статье "Агитация и реклама" писал: "...Реклама промышленная торговая агитация. Ни одно даже самое верное дело не двигается без рекламы... Обычно думают, что надо рекламировать только дрянь - хорошая вещь и так пойдет. Это самое неверное мнение. Реклама это имя вещи. Реклама должна напоминать бесконечно о каждой, даже чу­ десной вещи. В СССР все должно работать на пролетарское благо. Думай­ те о рекламе"."* В 1935 г. Народный комиссариат внутренней торговли принял поста­ новление "Об использовании рекламных методов в деле расширения това­ рооборота", в котором была подчеркнута важность торговой рекламы. К ^ Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства. Сборник декретов 1917гг. Госиздат. Москва. 1920 г. с. '' Маяковский В.В. Поли. собр. соч.., М., 1958. Т.12 с.57- сожалению, в ходе дальнейшего развития нашего обш;ества отношение к рекламе резко изменилось. В период с конца 30-х до начала 60-х годов рекламная деятельность развивалась только в области внешней торговли.

Слабые признаки ее восстановления стали замечаться в 60-е, создаются крупные специализированные рекламные организации, такие как "Союзторгреклама", "Внешнеторгреклама", "Росторгреклама", "Главкоопторгреклама" и др.

В 70-е годы начинают появляться рекламные службы в некоторых от­ раслях промышленности, создаются такие центральные коммерческие рекламные организации, как "Радиотехника", "Орбита" и др. (74, с. 12).

С середины 80-х гг., в условиях перехода к системе рыночных отноше­ ний роль рекламы в обществе начинает возрастать. Резким толчком к это­ му послужили реформы 90-х годов, вошедшие в историю как "шоковая терапия".

Итак, современный рекламный рынок России имеет младенческий воз­ раст - не более 7-10 лет. Сам процесс роста рекламного бизнеса носил бурный и достаточно стихийный характер. Уже к концу 90-х годов в Рос­ сии насчитывалось около двух тысяч рекламных агентств, а на рекламном рынке вращались триллионы рублей.

Динамика процесса роста отечественного рекламного рынка за пятиле­ тие с 1992 г. по 1996 г. наглядно представлена в следующих схемах (105, С.26).

[ даш;мИКАРАЗВ)Щ1Я.01ДБРЬНЫХ Реклама в прессе В том числе:

в специальных рекламных И3№шиюс 25— Реклама в прессе В том числе:

в общероссийсясой в московской В качестве комментария к предложенным схемам возможны следую­ щие заключения:

- В 1992-1994 гг. темпы роста рекламного бизнеса наиболее высокие.

Годовой оборот отечественного рынка рекламы возрастал в 3,5-4 раза.

Резкий скачок в развитии рекламного бизнеса был связан с развитием ры­ ночных отношений.

- В 1995 г. темпы развития рекламного сектора значительно замедли­ лись, пришли в соответствие с динамикой развития экономики страны в целом и притоком на рынок иностранных товаров.

- Суммарный оборот по рынку рекламы в 1996 г. составил около 1,4 млрд. долларов.

Для того чтобы придать процессу формирования рекламного рынка цивилизованный характер, не допускать хаоса и беспредела, государство вынуждено было выступить инициатором разработки правовых основ, создания механизмов регулирования рекламной деятельности. За четыре года с 1991 по 1995 гг. государственными органами было принято 7 зако­ нов, в той или иной мере касающихся рекламы. Указ Президента Россий­ ской Федерации и более 7 нормативных актов. 14 июня 1995 г. Государст­ венная Дума утвердила закон Российской Федерации "О рекламе" (от 18.07.1995 г., № 108 - ФЗ) (12).

Таким образом, первенствующее и доминирующее значение государ­ ственного регулирования в экономической жизни страны и в том числе рекламного рынка, мы вынуждены признать как историческую традицию.

Политический фактор на каждом повороте истории оказывался катализа­ тором в экономическом развитии. Это объясняется суровой необходимо­ стью учета своеобразия развития страны, - страны "догоняющей", вынужденной "поспешать" за развитыми странами, делая с них, образно говоря, "модернизацию". И каждый раз революция "сверху" - включение государ­ ственного управляюш;его воздействия как одного из важнейших способов решения проблем. Помимо этого необходимо учесть, что каждый новый поворот в экономической жизни страны осуществлялся рывком, в крат­ чайшие исторические сроки.

Особенности экономических условий формирования современного рекламного рынка России и проблемы его регулирования.

Рынок рекламы представляет собой сферу товарного обмена, где в ка­ честве товара выступают рекламные материалы и рекламные услуги. Он развивается по законам спроса и предложения, стоимости, канонам марке­ тинга. Его специфическая инфраструктура включает различные виды рек­ ламы, средства распространения рекламы, рекламодателей, рекламные агентства, исследовательские организации, СМИ, ведомства, структуры, организации, занимающиеся государственным регулированием и саморе­ гулированием рекламной деятельности. Структура рынка рекламы посто­ янно меняется адекватно изменениям на конкретных товарных рынках и тенденциям общехозяйственной конъюнктуры внутреннего рынка страны.

Реклама как общественно значимый вид деятельности может полно­ стью реализовать себя только при развитых рыночных отношениях. Имен­ но этих условий в современной России пока нет. Пожалуй, можно гово­ рить о новом витке истории, возврате к многоукладной экономике, где соседствуют элементы современного госкапитализма, частного предпри­ нимательства среднего и мелкого масштаба, кооперативно-общественные предприятия, оставшиеся в наследство от предшествующего социалистического хозяйствования. Значительная часть продукции обменивается ме­ жду предприятиями по бартеру. Если к этой совсем нерадостной картине добавить постоянно присутствующую инфляцию, периодически обост­ ряющиеся финансовые кризисы, то становится ясным, что условия разви­ тия рыночных отношений, а следовательно и рекламного рынка, нельзя признать благоприятными или по крайней мере нормальными. Рекламный рынок формируется не столько благодаря, сколько вопреки экономиче­ ской ситуации в стране. Госкомстатом Российской Федерации за 1993гг. отмечалось: состояние экономики остается неустойчивым, рефор­ ма пока еще не привела к перелому в устранении причин кризиса, многие проблемы продолжают обостряться. Глубже, чем предполагалось по про­ гнозам, оказался спад производства и острота экономического кризиса. В 1993г. объем валового внутреннего продукта сократился на 12% в 1994г.

еще на 15% (в целом за два года на 25%). "В процессе реформ явно обо­ значились тенденции сползания некоторых секторов экономики на прин­ ципы функционирования теневой экономики. По статистическим оценкам на теневой сектор приходится более 20% валового внутреннего продук­ та..." Такова была ситуация в экономике страны именно в тот период, ко­ гда происходило наиболее активное формирование рекламного рынка (41.

С.9, 14). Госкомстат России в определении общей оценки социальноэкономического развития Российской Федерации в 1997 г. вынужден был признать сохранение кризисных ситуаций в стране. События 1998 г. под­ твердили этот пессимистический прогноз. С 17 августа 1998 г. страна по­ пала в глубочайший системный кризис, происходит обвал и на рекламном рынке (42).

Изучение статистических данных позволяет утверждать, что процесс формирования рекламного рынка развертывался в условиях кризисных и носил противоречивый характер. С одной стороны, переход к рыночной экономике, политика монетаризма, насыщение отечественного рынка им­ портными товарами, активная банковская инвестиционная политика соз­ давали благоприятные условия для бурного роста рекламной деятельно­ сти. С другой стороны, « шоковая терапия", "либерализация экономики", отказ от государственного регулирования приводили к неизбежно повто­ ряющемуся спаду в рекламной деятельности.

Ситуация на рекламном рынке является прямым отражением успехов и поражений в экономике страны. Реклама - это зеркало экономики. С 90-х годов идет начальный, но достаточно бурный процесс создания реклам­ ных агентств. Вот типичная история агентства, рассказанная его сотруд­ ником: "Началось все с того, что мы, несколько журналистов из "Комсомольской правды" и других газет, которых не устраивала зарплата, решили создать рекламное агентство. В СССР, насколько я знаю, на этом пути мы были первыми... Подбор наших сотрудников был тогда абсолют­ но случаен, ни у кого не было опыта и специального образования... Заре­ гистрированы мы были как всесоюзная общественная организация... Сна­ чала мы переживали экстенсивный этап развития, когда резко увеличилось число сотрудников, достигнув к 1991 году ста человек. Если сначала мы занимались абсолютно всем, то сейчас у нас есть специализация - пресса, сувениры и полиграфия. С 1989 по 1993 года АСС было крупнейшим агентством России, теперь мы на это, разумеется не претендуем" (104, С.11). Уже в 1996 г. только в Москве рекламных агентств насчитывалось более 300. Вслед за столицей начинают активизироваться регионы. Всего по стране к концу 90-х годов создано более тысячи рекламных агентств. В журнале "Рекламный мир" были названы следующие лидеры российского рынка рекламных услуг по итогам 1995 года (102, с.11).

-• - -.. „' "••тт.«'A'jvwiiyrityi-»«ДСА-'^У-З^KiSHlWli^'^-''f'ЭДЯЯЯИМЙНМИ Bates Saatchi & Saatchi Advertising, Москва* 19, СТРОНГ, Москва* Р.И.М., Москва* *член PAPA Делаются первые попытки исследования рейтинга эффективности раз­ личных средств рекламы. По данным на конец 1996 г. рынок средств рас­ пространения рекламы представляется следующим образом: телевидение пресса - 35%, радио - 5%, наружная (транспортная и прочие виды рекламы) - 15% (102, с.12). Проведение подобных рейтингов затрудни­ тельно, так как отечественные рекламные агентства, как правило, не же­ лают давать достоверные информации по счетам и валовому доходу, в то время как зарубежные рекламные агентства не упускают возможности рассказать о своих оборотах, объемах заказов, прибыли, клиентах, пони­ мая, что это служит для них самой лучшей рекламой. Закрытость, непро­ зрачность российского рынка услуг не случайна, она объясняется высокой степенью криминализации экономики страны и обременяющей налоговой системой.

Телевидение является лидирующим средством распространения рек­ ламы. Практически все лидеры рекламного рынка России обязаны своими успехами телевидению. Они начинали с сотрудничества с редакциями те­ лепрограмм, затем превратились в брокеров по продаже и перепродаже рекламных возможностей телеканалов. Наряду с центральными каналами телевидения в рекламной рынок включилось более 250 местных телестан­ ций.

Реклама на радио уступает по популярности и эффективности рекламе на телевидении и прессе. Рекламодатели отдают предпочтение радиостан­ циям, имеющим свою аудиторию, ищущим новые формы работы.

Пресса занимает второе место в общем рейтинге средств распростра­ нения рекламы. Новизна условий ее развития связана, во-первых, с тем, что резко упали тиражи общенациональных периодических изданий; вовторых, центр издательской активности стал смещаться в регионы; втретьих, на рынке появились иностранные издания, адресно ориентиро­ ванные на определенные группы населения, с аналогичной направленно­ стью появляются и отечественные газеты и журналы. Это создает доста­ точно широкое и мобильное поле для рекламы.

Наружная транспортная реклама за последние годы значительно про­ двинулась. Этому способствовало появление новых технологических ма­ териалов, относительная свобода рекламирования товаров, запрещенная на СМИ. Примером особой активности использования наружной рекламы может служить пример Москвы во время подготовки к празднованию ее 850-летия.

Прямая почтовая реклама (direkt mail) по-прежнему занимает одно из важнейших мест в средствах рекламных услуг.

От общей характеристики масштабов, темпов, направлений развития рекламного рынка считаем необходимым перейти к анализу трудностей, которые он переживает в связи с экономическими условиями развития страны. Остановимся на наиболее значимых из них.

- Прежде всего ограничен рынок рекламодателей. Круг потребителей рынка рекламных услуг можно было бы разделить на две категории. Пер­ вая - государственные учреждения, общественные организации, средства массовой информации, избирательные политические компании и т. п.

Вторая - коммерческие организации: банки, биржи, инвестиционные фон­ ды, торговые компании, продавцы недвижимости, туристические фирмы и др. Трагедией современной экономики является неразвитость рыночных отношений, кризис производства, а следствием этого - сокращение числа производителей, их экономическая и финансовая несостоятельность. Рек­ лама для них - не "по карману", они лишены возможности использовать ее для продвижения своих товаров на рынок. Отечественный рынок заполо­ нила реклама зарубежных товаропроизводителей, особенно телевизион­ ный и радио эфир, а также прессу и наружное оформление зданий, метро, транспорта.

- Высокая степень конкуренции на рекламном рынке создает не только положительные, но и экстремальные условия развития. Генеральный ди­ ректор РА ( Агентства столичных сообщений) отмечал: "...развелось агентств очень много, а ниша оказалась не такой большой. Они перебива­ ют друг у друга клиентов, увеличивая скидки, что в конце концов вредит рекламному бизнесу, ни в одной западной стране агентство не будет рабо­ тать за долю процента, что происходит здесь" (104, с.11).

Только 50-70% столичных рекламных агентств (из 300) работают со стабильной прибылью (102, с.2). В сравнении с оборотами рекламного рынка США рынок России составляет всего-навсего сотую часть. Стои­ мость одного контракта телевизионной рекламы в 5 раз ниже, чем такие же контракты во Франции (113, с.21). В 1989 г. в Москве было открыто одно из первых представительств транснациональной сетевой рекламной компании Sovero, создано совместно с Россией предприятие в области рекламы и общественных коммуникаций Young & Rubicam/Sovero. В г. агентство получило оборот $15 миллионов долларов (при 30 постоянных сотрудниках) (102, с.16).

Приведем следующие данные о рекламных агентствах, работавших на рынке России в 1996 году, по данным Advertising Age, April 12, 1997.

(Среди перечисленных РА лишь только два Российских удостоены внима­ ния": "Максима" и "Блик") (110, с.16,17).

Adventa-Ammirati Puris,Linta$/Initiative, 3,906 259,3 26, Moscow, NE Moscow, MJ Grey, Moscow, MJ Friendmann & Rose/Moscow, NE,(GGT) 1, Moscow, NE Publicis, Moscow, MJ Lowe GGK Moskva,Moscow, MN Ri-Vita DDB, Moscow, NE - Сетевые агентства практически не работают с российскими рекламо­ дателями, т.к. у последних сравнительно небольшие бюджеты. Задачи се­ тевых агентств - заш;ита интересов клиентов транснациональных компа­ ний. Зарубежные рекламные агентства работают под эгидой штабквартиры и это обеспечивает им крупнейших рекламодателей, получаемых "по наследству" от главного агентства, что создает особые преимущества в конкуренции. Они теснят отечественные агентства, ш;едро оплачивая услу­ ги СМИ. Главная беда российского рекламного дела в том, что зарубеж­ ные товаропроизводители заполонили наш внутренний рынок и отечест­ венные производства по-прежнему не конкурентоспособны. Продолжается процесс засилья импортируемой продукции, сопровождаемый массиро­ ванным навязыванием отечественному потребителю этих товаров и услуг с помощью рекламы. По подсчетам на 1996 г. только 10-15 (из 300) моековских PA способно в какой-то мере конкурировать с фирмами трансна­ циональных агентств (102). Рекламный рынок России является одним из наиболее перспективных в Европе. В 1996 г. суммарный оборот по счетам филиалов отделений и ассоциированных агентств-партнеров европейских сетевых и независимых рекламных, а также media-агентств в странах Цен­ тральной и Восточной Европы превысил $ 3,1 млрд. Чуть более $ 2,1 млрд.

из этой суммы пришлось на рынок рекламных услуг, на котором лидиру­ ют: Польша ($ 626 млн.); Россия ($ 405 млн.); Чехия ($ 373 млн.). Рынок услуг media - составил около $ 1млрд. Лидеры те же - Чехия ($ 247 млн.), Польша ($ 242 млн.), Россия ($ 189 млн.) (источник - Media-Key, Milano, №116, июнь 1997.) (110, 111, С.32).

Таким образом, начальный период формирования рекламного рынка 90-х годов связан с переходом российской экономики к системе рыночных отношений. Экстремальные условия развития экономики России 90-х го­ дов непосредственно влияют на характер рекламного бизнеса. Трудности его становления обусловлены:

- недостаточной развитостью рыночных отношений, кризисной ситуа­ цией в производстве и финансах страны, слабостью отечественных произ­ водителей, потенциальных рекламодателей;

- высокой степенью конкуренции на внутреннем рекламном рынке и между российскими рекламными агентствами, и, главное, с иностранными транснациональными агентствами;

- отсутствием цивилизованного рекламного рынка. Не отработаны эти­ ческие нормы саморегулирования взаимоотношений участниками рынка, нет правовых ограничений, рекламируют все и любыми способами.

В этих условиях "дикого рынка" вопрос о государственно-правовом регулировании становится первоочередной необходимостью.

Социальная ответственность рекламного рынка и проблемы его регулирования.

Реклама - одна из сфер общественного сознания, она является само­ стоятельной отраслью духовного производства. Рекламу можно рассмат­ ривать как форму коммуникации, переводящую качества товаров и услуг на язык нужд и запросов потребителей. Реклама может восприниматься как часть повседневной и общедоступной культуры, т.к. она, с одной сто­ роны отражает уровень материальных и духовных потребностей людей, с другой, - стремится воспитать, а иногда и навязывать потребителям опре­ деленные стандарты поведения в мире товаров. Помимо всего прочего реклама является результатом интуиции, творчества, интеллекта, вдохно­ вения ее создателей. В высокоразвитых странах реклама является частью государственной политики. Этим обусловливается зависимость специфики формирования рекламного рынка от степени зрелости гражданского обще­ ства и правового государства.

Американские ученые Сэндидж, Фрайбургер, Ротцолл, анализируя ис­ торию становления рекламного рынка в США, выделяют три этапа.

Первый с 1840 по 1915 г. - период формирования общенациональной рекламы, создания рекламных агентств с полным циклом услуг, первых попыток саморегулирования.

Последующий период с 1915 г. до 80-х годов двадцатого столетия ав­ торы называют "эпохой совершенствования". "В дополнение к той роли, которую она играет в коммерции, реклама стала восприниматься как часть общественного строя. Она стала привычным средством, с помощью кото­ рого церковь, политические партии, профсоюзы, торговые ассоциации и отдельные граждане распространяют свои взгляды, платформы, идеи и представления среди многочисленных групп населения. Реклама превра­ тилась в институт увещевания, пропагандирующий такие социальноэкономические ценности, как благополучие, здоровье, образование, благо­ творительность, свобода демократии, свободное предпринимательство, терпимость и личные устремления" (88,с.85).

Намечая пути развития рекламы на новом этапе ее развития, авторы ставят вопрос о возможности социальной ответственности в рекламном бизнесе.

Понятие социальной ответственности необходимо рассматривать в общем контексте с такими явлениями, как социальное партнерство, соци­ альное государство, социальная политика. Если признавать за человечест­ вом дальнейшее движение к прогрессу, то социальное партнерство - это цивилизованная форма человеческого общежития. Социальное государ­ ство - государство современного демократического типа, которое в условиях относительно стабильной и развитой экономики способно создать систему социальной защиты, социальных гарантий и соци­ ального партнерства.

Базовыми целями его является достижение равновесия, стабильности, целостности и динамизма общественного развития.

Именно в этом понимании социальной политики партнерства и необ­ ходимо рассматривать социальную ответственность в рекламном мире (86, С.389,390).

Некоторыми исследователями под сомнение ставится возможность гармонии интересов общества в рекламном бизнесе. Противоречие зало­ жено в самой сущности рыночной экономики. Главным мотивом реклам­ ной деятельности было и есть извлечение прибыли. В погоне за нею про­ блемы социальной ответственности отступают на второй план при выборе средств и методов "увещевания" (88, с. 18). Думается, что ближе к истине те, кто признает возможность относительной гармонии интересов общест­ ва в целом и рекламного бизнеса в частности, которая определяется уров­ нем развития экономики, гражданского общества и правового государства.

При этом считается необходимым также учитывать своеобразие развития каждой страны, ее исторические традиции, особенности менталитета насе­ ления.

Проблема социальной ответственности рекламного бизнеса в совре­ менной России стоит особенно остро. В отличие от развитых стран Евро­ пы и Америки, которые прошли сравнительно долгий и эволюционный путь от хаоса противоречий к установлению относительной гармонии ин­ тересов общества и этики рыночный отношений, Россия переживает пери­ од "кавалерийской атаки" на "социалистические" устои в экономике, со­ циальной, политической и духовной жизни общества. Процесс развертывается особенно болезненно, противоречиво, в течение предельно короткого срока. Этим объясняется острота борьбы старого и нового.

Очень важно в этом хаосе борьбы отделить "зерно от плевел", выделить и поддержать те явления из прошлого и нарождающегося нового, которые жизнеспособны и могут обеспечить достаточно быстрое продвижение страны на пути к прогрессу. Считаем необходимым обратить внимание на два аспекта проблемы:

- социальные процессы в современном обществе России и социальная ответственность в рекламном бизнесе;

- национальный менталитет и пути реализации социальной ответствен­ ности в российском рекламном бизнесе.

В кратчайшие сроки, менее чем за 10 лет, в результате "шоковой тера­ пии" началась глубокая структурная ломка общества.

Результатом социальных изменений явилось резкое обострение проти­ воречий, нарастание нестабильности в обществе. Рекламный бизнес пе­ риода "дикого рьшка" сыграл при этом не последнюю роль. Особенно на­ глядны события, связанные с "разгулом" рекламы так называемых "финансовых" пирамид: АО "МММ", "Властелина", "Хопер-Инвест", "Русский Дом Селенга", "Русская недвижимость" и других многочислен­ ных инвестиционных компаний, откровенно обманывавших население страны. В этих чрезвычайных условиях, при отсутствии правовых ограни­ чений и этических норм саморегулирования для рекламных агентств, го­ сударство вынуждено было взять на себя социальную ответственность пе­ ред обманутыми людьми. Уже в начале 90-х годов издается ряд законодательных актов, определяющих правовые основы рекламного рын­ ка. Характерен в этом отношении Указ Президента Российской Федерации "О защите потребителей от недобросовестной рекламы" (от 10 VI 1994 г.

№1183). Непосредственное вмешательство главы государства в установле­ ние социальной ответственности рекламного бизнеса перед гражданами страны - таков политический смысл принятого указа. Это совпадало с ис­ торическими традициями и менталитетом страны.

В Указе: "...в целях упорядочения деятельности по рекламе услуг бан­ ков, страховых, инвестиционных предприятий, учреждений и организа­ ций, граждан-предпринимателей, пресечения недобросовестной конку­ ренции, обеспечения защиты прав потребителей на получение достоверной информации..." были сформулированы жесткие требования к обнародованной рекламе: указывать реальные размеры дивидендов, ре­ альные проценты, дату и номер регистрации выпуска рекламируемых цен­ ных бумаг, не допускать объявлений гарантий, обещаний или предложе­ ний о будущей эффективности (доходности) своей деятельности, не обещать проведение работ, оказание услуг, предоставление товаров, если таковые фактически не осуществляются (не производятся) на день разме­ щения рекламы и др.

На основе Указа устанавливался государственный контроль за реклам­ ной деятельностью банков, финансовых, страховых и инвестиционных предприятий и учреждений, организаций и граждан - предпринимателей в части обеспечения добросовестной конкуренции и защиты прав потреби­ телей на получение достоверной информации.

Осуществление контроля было поручено Государственному Комитету Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, а также его территориальным управлениям.

За нарушение Указа виновные могли подвергаться административному наказанию: требованию в трехдневный срок снять рекламу; отзыву лицен­ зии на право инвестиционной деятельности, приостановке действия ли­ цензии.

Центральный банк Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Государственный Комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом. Федеральная служба Рос­ сии по надзору за страховой деятельностью обязывались досрочно анну­ лировать лицензии соответствующих видов деятельности по требованию Государственного антимонопольного комитета Российской Федерации.

Приоритетная роль государства в решении жизненных проблем стра­ ны, жесткое регулирование всеми сторонами деятельности без опоры на демократические организации - такова историческая традиция российской государственности. В современной России сделаны лишь первые шаги в формировании правового государства и гражданского общества. В рек­ ламной деятельности это находит отражение в первых попытках создания демократических обществ защиты потребителей, первых объединений рекламных ассоциаций. В условиях еще несложившегося саморегулирова­ ния в рекламном бизнесе государство вынуждено вмешиваться в деятель­ ность рекламодателей, устанавливая социальную ответственность рекла­ мы. Это непосредственно соотносится с менталитетом народа. Вера в государство ("царя-батюшку"), надежда на его защиту - одна из состав­ ляющих национального менталитета. А если при этом учесть, что у нашего народа не в чести такие качества, как своекорыстие, осмотрительность, расчетливость, являющиеся приоритетными в обществах с развитыми ры­ ночными отношениями, то становится очевидным особое значение соци­ альной ответственности в рекламном российском бизнесе и особая роль государства в ее регулировании.

Вывод о необходимости государственного управления рекламным рынком, установления социальной ответственности рекламного бизнеса как составной части общего стратегического курса звучал в выступлениях участников III съезда Торгово-промышленной палаты. В частности, прези­ дент Санкт-Петербургской ГШ А.В. Чистосердов подчеркнул: "... не нуж­ но доказывать, что социальная справедливость не химера, а законодатель­ но закрепленная основа, без которой не может существовать общество, именующее себя цивилизованным... Прорыв должен строиться на чертах национального характера, которые не вмещаются в модель западной ра­ ционалистичности или восточного трудолюбия" (43).

Таким образом, высокая степень социальной напряженности, недоста­ точная развитость элементов гражданского общества, наконец, менталитет народа обусловили приоритет государства в регулировании рекламного рынка и социальной ответственности рекламного бизнеса.

Рекламный рынок - составная и непременная часть рыночной эконо­ мики. Проведение в России экономических реформ, переход от плановой постсоциалистической экономики к рыночным отношениям вызвали ди­ намичный рост рекламного бизнеса. За период 1991 - 1997 гг. в стране было создано более тысячи рекламных агентств, бюджетный баланс кото­ рых насчитывает миллиарды рублей. Начавшийся процесс формирования современного рекламного рынка в России, повторяя общие тенденции, ха­ рактерные для стран Западной Европы и Америки, имеет свои отличи­ тельные черты, являющиеся следствием конкретных условий развития страны.

Неравномерность и прерванность исторического процесса формирова­ ния рекламного рынка в России - одна из особенностей, которую прежде всего необходимо учитывать. В отличие от стран Западной Европы и Аме­ рики, где становление рекламного рынка осуществлялось на протяжении более чем полутора столетия, не прерываясь эволюционно, поступательно, российский рынок рекламы переживал взлеты и падения. От резкого подъ­ ема в послереформенной России второй половины XIX и начала XX веков, к полному отрицанию в годы революции и гражданской войны, оживле­ нию в период проведения новой экономической политики, предельной монополизации в годы пятилеток, и взлет в 90-е годы -такова "скачкообразная" история рекламного рынка в России.

Экстремальные кризисные условия развития современной экономики России также влияют на характер рекламного бизнеса. Высокая степень криминализации, зависимость от иностранных компаний, острая конку­ рентная борьба внутри отечественного рынка и неспособность выдержать конкуренцию зарубежных рекламных агентств - таковы трудности, преотдельно взятого народа традищ1и, с одной стороны, имеют свою оригинальную педагогическую направленность, свойственную только ему и основанную на его истории, культуре, психологии, но, с другой стороны, народные традищ1и имеют общность, выраженную в неразрывной связи с другими народами, их историей и культурой, в стремлении к миру, к счастью, опираясь на идеалы добра, истины, красоты. Русские народные традиции способствуют выработке мировоззрения, предполагающего как усвоения опыта старших поколений, так и превращение его в руководство практической деятельности.

Использование традиций русского народа в нравственном воспитании школьников, как и задачи, содержание и организация этого ведущего аспекта воспитательного процесса имеет на различных возрастных этапах развития учащихся свои особенности. К характеристике специфики исследуемого нами процесса в младшем школьном возрасте мы обращаемся в следующем параграфе этой главы.

1.3. СВОЕОБРАЗИЕ ВЛИЯНИЙ ТРАДИЦИЙ РУССКОГО НАРОДА

НА НРАВСТВЕННОЕ ВОСПИТАНИЕ МЛАДШИХ ШКОЛЬНИКОВ.

Уровень психического развития, достигнутый детьми к началу младшего школьного возраста, оказывает влияние на процесс дальнейшего их нравственного воспитания в начальных классах.

Как известно, ведущей деятельностью в младшем школьном возрасте является учеба. Ребенок развивается в процессе специально организованного учения, в разнообразной внеучебной деятельности и общения с другими своеобразием условий исторического, политического, экономического и социокультурного развития России 90-х гг. предопределили:

- ускоренные темпы разработки властными структурами правовой базы рекламной деятельности;

- формирование специфической модели государственно-правового ре­ гулирования рекламного рынка, отличающейся широким правовым полем действия, достаточно жесткими правовыми ограничениями и созданием сильного государственного контроля.

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ

РЕКЛАМНОГО РЫНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Процесс постоянного развития и совершенствования системы правово­ го регулирования адекватно изменяющимся условиям жизнедеятельности общества, есть объективная потребность социального прогресса.

Признание государственно-правового регулирования как непременно­ го составного элемента государственного управления в общей системе со­ циально-экономических преобразований - такова основополагающая кон­ цепция исследования.

Определение роли и места правового регулирования в системе госу­ дарственного управления достаточно освещено в юридической литературе (47, 48, 49, 51, 60, 66, 68, 75, 76,...). Правовое регулирование есть деятель­ ность государства (уполномоченных им органов) по изданию юридиче­ ских норм (правил) поведения людей, обязательных в исполнении. Оно обеспечивается возможностями общественного мнения и государственно­ го аппарата. Требования государства - властной силы общества - необхо­ димы для упорядочения общественной жизнедеятельности. Соответствен­ но они должны быть социально обусловлены, обоснованы, эффективно системно организованы и непременно практически реализовываться.

Объектами государственно-правового регулирования могут быть раз­ личные сферы жизнедеятельности общества, в том числе и рекламный ры­ нок, как неотъемлемая часть рыночной экономики. Проблема соотноше­ ния государства, права и экономики приобретает особую теоретическую и практическую значимость. Ученые - экономисты, правоведы, политологи, исследуя все многообразие существующих в мире механизмов влияния государства на экономику, выделяют два основных типа госуправляющего воздействия.

Модель косвенного вмешательства государства в экономику, в том числе методом правового регулирования деятельности учреждений, орга­ низаций, предприятий государственного и негосударственного секторов, юридических и физических лиц. Эта модель формируется в социальнополитических системах с развитыми рыночными отношениями.

Модель прямого государственного вмешательства, в которой преобла­ дают различные формы непосредственной деятельности государства в сфере экономики. Государство при этом выступает не только в роли регу­ лятора, но и в качестве непосредственного субъекта, участника экономи­ ческих отношений.

Но так как мир многообразен и находится в постоянном развитии не­ избежно возникновение множественности моделей механизма государст­ венного регулирования экономики в пограничном пространстве между двумя классическими моделями. Общими основами для этих моделей яв­ ляется то, что практически при любой политической системе государство выступает двояко в регулировании экономики: и как регулятор, опреде­ ляющий правовые основы её развития, и как исполнитель, осуществляю­ щий всесторонний контроль за выполнением требований, содержащихся в нормах права, координацию и установление общего направления деятельности участников соответствующих отношений. Различия состоят в соот­ ношении регулятивной роли государства и его непосредственной эконо­ мической деятельности.

Российская Федерация переживает сложный и противоречивый этап перехода от плановой экономики, в которой преобладало прямое государ­ ственное вмешательство, к экономике рыночных отношений. Этот процесс сопровождается поиском оптимальной модели механизма государственно­ го регулирования экономической жизни и ее непременного атрибута- рек­ ламы.

Разработка правовых основ рекламной деятельности является важней­ шим направлением формирования модели государственного регулирова­ ния рекламного рынка Российской Федерации. Признание принципов ме­ ждународного права, общемировых тенденций, учет реальных условий экономического, социокультурного, политического развития страны опре­ деляют законотворческую деятельность в сфере рекламного законодатель­ ства.

Права человека, закрепленные в Декларации ООН 1948 г. и последую­ щими международными соглашениями о политических, экономических, социальных и культурных правах граждан - главный ориентир рекламного законодательства развитых стран Европы и США (1, 2, 3, 4). За последние десятилетия принят ряд международных конвенций по вопросам правово­ го регулирования рекламного рынка для стран Европейского сообщества (5, 6, 7, 8). Реализация международных принципов рекламного законода­ тельства в различных странах имеет непременное своеобразие, связанное с конкретными условиями развития страны.

Конституция Российской Федерации провозгласила: "человек, его пра­ ва и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -обязанность государства" (1, СТ.2). Она определила недопустимость экономической деятельности, на­ правленной на недобросовестную конкуренцию и монополизацию рынка, утвердила обязанностью государства- признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина. Своеобразие экономических, со­ циокультурных, политических условий переходного периода, переживае­ мого Россией, придают отличительные черты российскому рекламному законодательству, формированию модели государственно-правового регу­ лирования рекламного рынка Процесс формирования правовых основ рекламной деятельности с 1991 г. развивался стремительно, динамично в обстановке острой конку­ рентной борьбы на рекламном рынке. Своеобразием процесса являлась активная и определяющая роль государства в регулировании рекламного бизнеса. В отличие от развитых стран Европы и США, где непосредствен­ ное правовое вмешательство государства в регламентацию рекламы осу­ ществлялось эволюционно, в течение длительного периода, лишь на этапе достаточно развитой рыночной экономики, Российское государство с пер­ вых шагов перехода от планового социалистического хозяйствования к законам рынка проявило инициативу в формировании общенациональных правовых основ рекламной деятельности. За период в 4 года государст­ венными органами было принято в развитие конституционных положений 7 законов, в той или иной мере касающихся непосредственно рекламы, Указа Президента и более 7 нормативных актов (См. 12-23).

Чем объяснялось это своеобразие? С начала в 1991 году экономиче­ ских реформ ("шоковой терапии") на рекламном рынке происходят бур­ ные, в значительной степени стихийные процессы, которые характеризу­ ются их участниками как "хаос" и "беспредел", когда можно было рекламировать все что угодно и любыми способами. Вопрос о саморегу­ лировании, разработке этических правил ведения дел на данном этапе сто­ ять еще не мог, так как участники рынка делали только первые шаги к соз­ данию своих объединений. В этих экстремальных условиях государство вынуждено было активно вмешиваться в регулирование рекламной дея­ тельности и, в первую очередь, через разработку правовых основ, адекват­ но реагируя на развивающиеся события.

Процесс развертывался по следующему сценарию:

- Уже в марте 1991 года был принят закон РФ "О конкуренции и огра­ ничении монополистической деятельности на товарных рынках" (22.03.1991 № 948-1) (14). В статье 10 закона устанавливалась ответствен­ ность за недобросовестную конкуренцию, в том числе ответственность хо­ зяйствующего субъекта за некорректное сравнение производимых товаров с товарами других хозяйствующих субъектов, за введение потребителей в заблуждение относительно свойств товара. В этом же году состоялся бес­ прецедентный для того времени в России судебный процесс против мос­ ковского торгового дома "Люкс", продававшего джинсы, подделки под изделия всемирно известной американской фирмы. Международная кон­ федерация Обществ Потребителей (Конф-ОП), предъявившая иск, выигра­ ла в результате судебного разбирательства. Впервые было наглядно пока­ зано, что рекламодатель несет имущественную ответственность перед потребителем за содержание рекламной информации (82, с.16).

- В декабре 1991 года был принят закон РФ "О средствах массовой ин­ формации" (№ 2124-1) (13). В нем определялись недопустимость злоупот­ ребления свободой слова, ответственность за распространение недосто­ верной информации, право размещения рекламы в средствах массовой информации.

- 7 февраля 1992 г. утвержден закон РФ "О защите прав потребителей" (от 7.02.1992 г. №2300-1) (16). Он регламентировал требования к инфор­ мации о товарах, работах, услугах, которая должна доводиться до потре­ бителей, а также ввел ответственность за нарушение права потребителей на информацию.

- 10 июня 1994 г. были принят Указ Президента РФ "О защите потре­ бителей от недобросовестной рекламы" (от 10.06.1994 г. №1183) (20). Это была вынужденная реакция после краха целого ряда финансовых "пирамид", на прокатившееся волны недовольства разорившихся вкладчи­ ков, обманутых недобросовестной рекламой. Потерпевшие граждане тре­ бовали от государства защиты своих интересов в законодательном поряд­ ке.

Таким образом, даже краткий обзор основных событий в разработке правовых основ рекламной деятельности 1991-1994 гг. свидетельствует о том, что процесс развертывался как реакция на конкретную ситуацию, за­ конодатели, следовали за событиями, но не прогнозировали их и не упре­ ждали. К 1995 г. стала очевидной объективная необходимость перехода к качественно новому этапу в разработке правовых основ рекламной дея­ тельности - созданию кодифицированного источника правового регулиро­ вания - Закона РФ "О рекламе".

Новым положительным фактором этого этапа законотворчества яви­ лось привлечение к обсуждению проблемы широкого круга демократиче­ ской общественности. В разработке проекта приняли участие такие орга­ низации, как Общественный Совет по рекламе при ТорговоПромышленной Палате (ТИП), Национальная Ассоциация Рекламных Агентств (ПАРА), Ассоциация Рекламных Агентств (АРА) и др.

Уже к концу 1994 г. существовало несколько проектов закона "О рекламе" и многообразие диаметрально противоположных по этому вопросу точек зрения. Развернулись острые идеологические споры и в стенах пар­ ламента, и вне его. Использовались при этом формы, методы, типичные для западных государств, включая и малопривлекательные. Так, Ассоциа­ цией Рекламных Агентств (АРА) была сделана попытка организовать лоб­ бирование своего проекта закона, отстаивавшего политику протекциониз­ ма в рекламном бизнесе (33).

В декабре 1994 г. при обсуждении Федерального закона "О рекламе" в Государственной Думе были представлены два альтернативных проекта:

"правительственный", разработанный Государственным комитетом по ан­ тимонопольной политике и поддержке новых экономических структур РФ (ГКАП), и проект, предложенный рабочей группой самой Государствен­ ной Думы. На защиту думского проекта выступил Председатель подкоми­ тета по печати Государственной Думы И. Яковенко. "Принятие закона "О рекламе" в предложенном правительственном варианте продемонстриро­ вало полную незащищенность СМИ и предпринимательских структур Рос­ сии от государственного произвола"(123, с.12) - таков был основной лейт­ мотив отрицания "правительственного" проекта. Более детальный анализ касался таких конкретных вопросов, как: право ГКАП РФ на осуществле­ ние контроля за выполнением закона, запрета на рекламу табака и алкого­ ля, размещение бесплатной социальной рекламы в СМИ и др. В этой кри­ тике "правительственного" законопроекта "О рекламе" четко прослеживалось лоббирование альтернативного проекта с позиции инте­ ресов СМИ. "Реклама - неотъемлемый элемент цивилизованного граждан­ ского общества, главный фактор независимости СМИ. Мы не должны до­ пустить, чтобы сегодня задушили рекламу. Иначе завтра задушат и свободу слова, и свободу предпринимательства, и свободу личности" (123, С.12) - так пафосно была сформулирована заключительная часть выступ­ ления И. Яковенко.

Борьба выплеснулась на страницы печати, радио, телевизионные пере­ дачи. В номере первом за 1995 г. газеты "Экономическая жизнь" И. Кры­ лов, профессор Независимого института российского предпринимательст­ ва, советник Ассоциации Рекламных Агентств России выступил с комментариями к "правительственному" варианту закона "О рекламе", принятому в первом чтении Государственной Думой 14 декабря 1994 года.

"Введение закона "О рекламе" в варианте, принятом Государственной Ду­ мой 14.12.1994 г., будет иметь следующие негативные последствия для рекламного бизнеса, СМИ и экономики России в целом..."(123, с.12) - так начиналась статья, а далее велась критика таких позиций, как: запрет рек­ ламы табачных и алкогольных товаров, что грозило, по мнению автора, прямыми потерями для СМИ и рекламных агентств, налоговыми потерями федерального бюджета, сокращением объема иностранных инвестиций в табачную и ликероводочную промышленность; ограничение рекламы на телевидении и радио и связанное с этим "колоссальное и трудно анализи­ руемое сокращение рекламных доходов"(123, с. 12) и т.п.

Интересы выгоды предпринимателей от рекламы и СМИ проступали определяющим началом аргументации. Кроме того, автором статьи были допущены неоправданные эмоциональные выпады против работников ГКАП РФ и его территориальных управлений с обвинениями в непрофес­ сионализме и готовности к коррупции.

Дело дошло до судебного разбирательства. В Судебную палату по ин­ формационным спорам при Президенте РФ поступило обращение Фонаревой Н.Е., заместителя Председателя ГКАП РФ. В нем отмечалось, что в ряде публикаций средств массовой информации, посвященных проекту Федерального закона РФ "О рекламе", содержатся недостоверные сведе­ ния, касающиеся текста проекта и отдельных его положений. Выступления в печати сопровождаются оскорбительными для разработчиков ГКАП предположениями, что противоречит нормам правоотношений. Решением Судебной палаты от 21 февраля 1995 г. № 6 было признано, что наряду с правомерной и конституционной критикой законопроекта о рекламе, в не­ которых средствах массовой информации содержатся искажения подлин­ ного текста законопроекта, некорректное употребление юридических тер­ минов, необоснованные предположения о негативных намерениях разработчиков, что в целом может создавать неадекватное целям и содер­ жанию законопроекта общественное мнение (116, с.105-107).

Анализ выступлений оппонентов в ходе обсуждения проектов закона "О рекламе" позволяет утверждать, что водоразделом для них был вопрос о роли государства в регулировании рекламной деятельности. Прослежи­ ваются две полярные позиции:

- Первая - свести до минимума государственное регулирование рек­ ламной деятельности и подменить его саморегулированием через объеди­ нения рекламных агентств.

- Вторая - признать необходимой регулирующую роль государства в развитии рекламного бизнеса в сочетании с саморегулированием.

Конструктивная дискуссия шла по вопросам, связанным с масштабами, методами и формами регулирования рекламного рынка на правовой осно­ ве. При обсуждении проектов Закона "О рекламе" в Государственной Ду­ ме РФ уже в первом слушании 14 декабря 1994 г. большинство депутатов поддержало "правительственный проект". Закон "О рекламе" был утвер­ жден в Государственной Думе 14 июня 1995 г. и подписан Президентом РФ 18 июля 1995 г. (12).

Почти сразу же после принятия закона "О рекламе" в рекламном мире началось активное его обсуждение, конструктивная критика, появились многочисленные предложения о внесении поправок и дополнений. Оче­ видно, это можно объяснить такими причинами, как:

- быстро изменяющимися условиями в стране, сложностью процесса экономических преобразований и динамично развивающегося рекламного рынка;

- несовершенностью самого закона. Закон "О рекламе" создавался в сравнительно короткие сроки, опыт развития рекламного рынка еще не велик, не все смогли проанализировать и учесть законодатели. Поэтому безусловно отдельные статьи закона требуют уточнения;

- острой заинтересованностью участников рекламного дела, в первую очередь экономической, она подстегивает их желание "подправить" закон.

Вначале обсуждение и дискуссии проходили на страницах газет и жур­ налов, в рекламных ассоциациях, общественных организациях. Особый интерес представляют парламентские слушания, обсуждения в Торговопромышленной палате в декабре 1996 г. (35, с.86-99). Тема слушаний, предложенная Советом Государственной Думы, - совершенствование Фе­ дерального закона "О рекламе". В слушании приняли участие свыше человек - представителей государственных и общественных организаций.

Участникам совещания были предложены анкеты с вопросами: о состоя­ нии рекламного дела в стране, об отношении к закону "О рекламе", о про­ блемах, возникающих на рекламном рынке.

Ответили на вопросы 102 человека. Результаты опроса таковы: две трети опрошенных не были удовлетворены или скорее не удовлетворены состоянием рекламного дела в России; из оставшейся трети скорее удовле­ творены, тверды в своих положительных оценках лишь три процента. Закон "О рекламе" половина опрошенных считает полезным в практической деятельности, вторая половина разделилась поровну на тех, кто признает безусловный положительный результат, и тех, кто его резко отрицает, ка­ ждый пятый не находит в законе особых достоинств и только три человека - особых недостатков.

Достоинствами закона "О рекламе" признавалось: приближение к ме­ ждународным правовым нормам; централизованное регулирование рек­ ламным делом; защита от недобросовестной рекламы. В качестве недос­ татков отмечалось: отставание от практики, несогласованность с другими законодательными актами, чрезмерное число ограничений.

Высказывались предложения относительно того, чтобы:

- отделить коммерческую рекламу от политической, начать разработку закона "О политической рекламе";

совершенствовать понятийный аппарат закона ("реклама", "рекламное агентство", "спонсорство" и др.);

- расширить возможности саморегулирования в рекламном деле через систему общественных организаций;

- достаточно четко прозвучала идея усиления протекционистских мер государства в конкурентной борьбе с зарубежной рекламой (106, с.8).

Результатом обсуждения было создание рабочей и экспертной групп для сбора и анализа предложений по совершенствованию рекламного за­ конодательства. В образовании этих групп приняли участие Комитет по экономической политике Госдумы, Государственный антимонопольный комитет РФ, Общественный Совет по рекламе при Торговопромышленной палате. С января по апрель 1997 г. состоялось 9 заседаний экспертной и 4 заседания рабочей групп, на которых было обсуждено око­ ло 60 предложений представителей субъектов РФ, отдельных органов исполнительной власти, деятелей рекламного бизнеса по совершенствова­ нию закона "О рекламе".

3 июня 1997 г. совместное заседание Общественного Совета по рекла­ ме и рабочей группы Государственной Думы приняло решение: одобрить деятельность рабочей группы над проектом предложений по совершенст­ вованию закона "О рекламе", подготовить его к первому чтению в Госу­ дарственной Думе (110, с. 13).

По поручению правительства ГАК России с привлечением обш;ественных организаций (Обш;ественного Совета по рекламе Торговопромышленной палаты. Национальной Рекламной Ассоциацией (HPА), Российской Ассоциацией Рекламных Агентств (PAPA) и др.), представи­ телей местных органов исполнительной и законодательной власти был разработан ряд предложений по совершенствованию рекламного законо­ дательства. Заместитель председателя Комитета по экономической поли­ тике Государственной думы РФ представил в Госдуму законопроект "О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты в связи с ФЗ "О рекламе". Он был принят Госдумой во втором чтении (36, С.63).

В январе 1998 г. на заседании Правительства РФ впервые официально прозвучала идея государственной поддержки отечественного, российского рекламодателя. Действуюш;ее законодательство позволяет в структуре се­ бестоимости продукта расходовать на рекламу не более 5%, тогда как за­ рубежный рекламодатель подобных ограничений в большинстве случаев не имеет. Ознакомившись с предложениями ГАК России, Правительство РФ поручило налоговым и финансовым органам страны пересмотреть за­ конодательные положения.

На заседании Правительства РФ развернулась дискуссия по поводу рекламы алкогольной продукции и табака. Точки зрения высказывались разные: Минздрав РФ традиционно придерживался мнения о полном за­ прете, но ряд ведомств, в частности Государственная налоговая служба, отрицательно отнеслись к введению дополнительных ограничений. По мнению ГАК РФ в действующем законодательстве существует значитель­ ный перекос в сторону ужесточения запрета рекламы алкоголя, тогда как реклама табачной продукции оказывается в наиболее благоприятной пози­ ции. ГАК РФ предлагал запретить наружную рекламу и транспарантную для пропаганды алкогольной и табачной продукции, оставив право разме­ щения рекламы алкоголя и табака в прессе и direct meil. Предложения ГАК РФ способствовали созданию единых, более справедливых ограничений на рекламу табачной и алкогольной продукции.

Вопросы, связанные с телевизионной рекламой, вызвали особый инте­ рес на заседании Правительства РФ. Отмечалось, что эфир чрезвычайно загружен рекламой одних и тех же брендов. Нарушения закона состояли в том, что рекламирование одного и того же товара допускалось в течение часа более двух раз.

В заключение обсуждаемого вопроса на заседании Правительства РФ было подчеркнуто, что ответственность перед обществом за цивилизован­ ную рекламу лежит на субъектах рекламного бизнеса, перед ними стави­ лась задача более активного формирования системы саморегулирования (114).

Столь подробный экскурс в историю разработки законодательства о рекламе в России был необходим для того, чтобы обосновать вывод об использовании новых методов и форм законотворчества Российской Федерации, соответствующих международной правовой практике.

В разработке рекламного законодательства были задействованы новые институты демократической государственной власти: Федеральное со­ брание (Государственная Дума и Совет Федераций), Президентская власть, Правительство Российской Федерации, региональные структуры власти. В подготовке проектов законодательства принимали участие Совет Госдумы и ее комитеты. Особую роль при разработке закона "О рекламе" сыграл подкомитет по экономической политике. Государственный анти­ монопольный комитет РФ, созданный по указу Президента РФ, осуществ­ лял непосредственную подготовку проектов рекламного законодательства по заданию Правительства РФ. Конституционный Суд России осуществ­ лял контроль за соблюдением конституционных основ в рекламном зако­ нодательстве.

Новым явлением в политической жизни страны было выдвижение нескольких альтернативных проектов закона от различных слоев на­ селения, заинтересованных в развитии рекламного рынка. Закон при­ нимался в условиях открытого публичного обсуждения аргументов каж­ дой из сторон. Нахождение компромисса, обеспечение баланса интересов общества - таков один из принципов разрешения конфликтных ситуаций в демократическом государстве.

К разработке рекламного законодательства были привлечены обще­ ственные демократические объединения: Торгово-промышленная пала­ та, Общественный Совет по рекламе, Российская ассоциация рекламных агентств, Национальная ассоциация рекламных агентств и др. К процессу законотворчества привлекалась и широкая общественность через средства массовой информации. Активное участие в этом процессе приняли такие периодические издания, как "Рекламный Мир", "Коммерсант", "Экономическая Газета" и др. Материалы парламентских слушаний по об­ суждению представленных законопроектов печатались в "Вестнике Государственной Думы". Опора в процессе законотворчества на широкую сис­ тему демократических организаций - одна из важнейших основ демокра­ тического государства.

Закон не воспринимается как застывшая догма. Признается необходи­ мость совершенствования закона в связи с новыми реалиями жизни. Од­ новременно с принятием закона началось обобщение и анализ прак­ тики его применения, поиск более оптимальных рещений возникающих проблем с участием представителей государственных структур и общественных объединений, создание объединенных рабочих групп по подготовке изменений и дополнений в Федеральный закон "О рекламе".

За сравнительно короткий период возник ряд демократических форм законотворчества, новых для Российской Федерации. Отрытые парламентские слушания законопроектов - одна из наиболее результа­ тивных форм. Привлечение широкого круга представителей государствен­ ной власти и демократических объединений, предоставление возможности свободного обсуждения различных точек зрения с последующим обсуж­ дением и анализом аргументов, бесспорно способствовало более высокому уровню законотворчества.

Интересен опыт такой формы разрешения конфликтных ситуаций при обсуждении законопроекта "О рекламе", как обращение спорящих сто­ рон в Судебную Палату по информационным спорам при Президенте РФ - организацию добровольную, общественную.

Гласность, обсуждение проектов по рекламному законодательству на страницах печати, использование радио и телевидения, проведение конфе­ ренций и симпозиумов с привлечением ученых - это демократические формы законотворчества, способствующие формированию правового самосознания гражданского общества.

История разработки рекламного законодательства свидетельствует о движении современной России в сторону демократического правового го­ сударства и гражданского общества.

§ 2. Закон Российской Федерации "О рекламе".

Принятие Федерального закона РФ "О рекламе" означало качественно новый этап в разработке правовых основ рекламной деятельности в Рос­ сийской Федерации. Три обстоятельства являются подтверждением этому:

- новизна концептуального подхода к разработке закона "О рекламе" в связи с принятием Конституции Российской Федерации;

- переход от фрагментарного правового решения отдельных проблем рекламной деятельности к созданию специального закона "О рекламе", обеспечивающего правовые основы комплексного решения проблем рек­ ламной деятельности, целостную систему правовых норм преодоления конфликтных ситуаций, создания цивилизованного рекламного рынка.

- за предшествующие годы, с начала 90-х гг., был накоплен определен­ ный опыт в практике рекламной деятельности, а также в обеспечении ее правовых основ, это создало возможность более детально, качественно, с учетом уже имевшихся прецедентов разработать закон "О рекламе", адек­ ватный реальным условиям развития страны.

Обратимся к более подробному рассмотрению выдвинутых тезисов.

Конституция Российской Федерации 1993 г. устанавливала новые ос­ новы общественного и государственного устройства страны. В ней были закреплены и гарантированы институты частной собственности, в том числе на средства производства, свободу предпринимательской деятель­ ности; введена система конституционных гарантий экономической свобо­ ды. Гражданские права и свободы признаны и гарантированы не только в соответствии с Конституцией, но и согласно общепризнанным нормам международного права. Принятие новой Конституции создавало и необхо­ димость, и возможность нового концептуального подхода к разработке закона "О рекламе", которая началась в 1994 г. и завершилась принятием Связь концептуальных основ закона РФ "О рекламе" с Конституцией РФ необходимо рассматривать, на наш взгляд, в широком аспекте - как реализацию в конкретной сфере деятельности прав человека и гражданина демократического государства, реализацию общепризнанных норм меж­ дународного права.