«ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТРУМЕНТАРИЙ ОБЕСПЕЧЕНИЯ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕСУРСОВ В ЭКОНОМИКЕ РЕГИОНОВ ...»

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ

МАУ ВПО «ВОРОНЕЖСКИЙ ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ И

СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ»

На правах рукописи

ВЯЗОВ Геннадий Борисович

ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТРУМЕНТАРИЙ

ОБЕСПЕЧЕНИЯ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ

ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕСУРСОВ В ЭКОНОМИКЕ РЕГИОНОВ

Специальность:08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Научный руководитель д-р. экон. наук, профессор Мещеряков Д.А.

Воронеж

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ….………………………………………………………….

ГЛАВА ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКАЯ БАЗА

I.

ИССЛЕДОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕСУРСОВ КАК ФАКТОРА

РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИКИ РЕГИОНОВ …………………………… Ретроспективный анализ земельных отношений в 1. России………………………………………………………………….. 1.2. Проблемы использования земельных ресурсов в системе управления экономикой региона………………………………………

ГЛАВА МЕТОДИКА ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ

II.

ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕСУРСОВ РЕГИОНА …….

2.1 Характеристика структуры земельных ресурсов региона…… Типология регионов по эффективности использования 2. земельных ресурсов…………………………………………………….

ГЛАВА III. ВЕКТОР ОБЕСПЕЧЕНИЯ РАЦИОНАЛЬНОГО

ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕСУРСОВ В

ЭКОНОМИКЕ РЕГИОНОВ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ…………………………………………………. 3.1 Совершенствование организационных структур управления земельными ресурсами на муниципальном уровне как необходимый детерминант обеспечения их рационального использования в экономике регионов……………………………………………………… 3.2 Направления совершенствования информационной компоненты обеспечения рационального использования земельных ресурсов региона…………………………………………………………………… ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………… СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ……………….. ПРИЛОЖЕНИЯ.……………………………………………………….

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Земельные ресурсы выступают важнейшей составной частью национального богатства страны, основой воспроизводственного процесса ее экономики, а также одним из существенных детерминант развития регионального хозяйства. Кроме того, земельные ресурсы являются трудно возобновляемым фактором производства, что актуализирует проблему их рационального использования.

Земельные отношения в России всегда отличались спецификой, состоящей в том, что владение, пользование и распоряжение как формы реализации собственности на землю ограничивались системными условиями, диктуемыми государством. При этом даже в периоды наивысшего подъема рыночного уклада в российской экономике верховная собственность государства на землю объективно сохранялась, поскольку суровые природные условия и ограниченность индивидуальных капиталов, приложенных к земле, требовали совершенствования институциональных форм организации рационального использования земельных ресурсов.

К настоящему времени в собственность граждан и организаций передано около 8% земельного фонда, что составляет порядка 130 млн. га, а 92 % земель остались в государственной и муниципальной собственности, что составляет объективную основу для решения проблемы организации рационального использования земельных ресурсов в муниципалитетах и регионе в целом, выработке и институционализации таких организационноэкономических форм, которые обеспечивали бы не только экономический, но и социальный, а также экологический эффект от использования земельных ресурсов в зависимости от специфики региональной структуры земельного фонда.

В настоящее время в экономике России сложилась модель земельных использования земельных ресурсов. Кроме того, институционально-правовая база и организационно-экономический инструментарий реализации земельных отношений на уровне регионов и муниципальных образований далеко не всегда соответствуют друг другу, что вызывает «провалы» в региональной политике.

Таким образом, поиск путей рационального использования земельных ресурсов как важного фактора экономического развития регионов и муниципальных образований, выработка соответствующего организационноэкономического инструментария и его институционализация является исследования региональной экономики.

использование земельных ресурсов посвящено немало исследований в различных отраслях гуманитарной науки, прежде всего, в экономике и праве, что свидетельствует о междисциплинарном характере данной проблемы.

В пореформенной России второй половины XIX – начала XX вв.

проблема рационального использования земельных ресурсов стала неотъемлемой частью дискурса о земельных отношениях, институциональноправовых и социально-экономических основаниях земельной собственности как в либеральной среде государственной школы, видными представителями П.Н. Милюков, С.А. Муромцев, И.А. Покровский, В.И. Сергеевич, Б.Н. Чичерин, так и среди сторонников доктрины социализации – Н.Д. Кондратьева, С.Л. Маслова, Н.П. Огановского, А.В. Чаянова и др.

Методологические основы исследования проблемы рационального использования земельных ресурсов были заложены в работах, В.И.Бутова, А.Л. Гапоненко, А.Г. Гранберга, А.А. Джаримова, В.Г. Игнатова, Н.П. Кетовой, А.А. Климовым, В.В. Котилко, В.Н. Лексина, П.А. Минакира, Н.Н. Некрасова, А.И. Татаркина, В.Г. Старовойтова, A.Н. Швецова, В.М. Юрьева и других авторов, посвященных региональной социальноэкономической политике в современных российских условиях.

инструментария управления рациональным использованием земельных A.А. Алпатова, Д.Б. Аратского, Р.В. Бабуна, Б.В. Ерофеева, Л.И. Кошкина, А.Л. Корнеева, П.В. Кухтина, А. Левина, П.Ф. Лойко, В.Ю. Морозова, Н.В. Руднева, С.К. Орловской, В.Х. Улюкаева и многих других российских экономистов.

экономических и природных ресурсов базируется на достижениях многих наук, прежде всего, экономических. В разработку методики диагностики экономической несостоятельности предпринимательских структур внесли свой существенный вклад многие отечественные и зарубежные ученыеэкономисты: И. Т. Абдукаримов, М. И. Баканов, И.А. Бланк, М. В. Вахрушина, Л.Т. Гиляровская, А.Г. Грязнова, Л. В. Донцова, Никифорова, Г.В. Савицкая, А.Д. Шеремет и другие.

сектором и собственностью на уровне региона рассмотрены в работах Д.А. Мещерякова, В.Н. Овчинникова, В.И. Самарухи, К.К. Чарахчяна, Л.В. Шульгиной и др.

Поиск баланса частных и публичных интересов является одной из наиболее сложных проблем современной региональной политики. В сфере рационального использования земельных ресурсов она проявляется в институциональной неопределенности различных правовых режимов земель.

На уровне муниципалитетов важной социальной проблемой является наличие свободных земель, подлежащих приватизации или застройке необходимыми социальными объектами, земель общего пользования.

разграничение земель, находящихся в федеральной, региональной и муниципальной собственности, совершенствование системы управления имущественно-земельным комплексом, разграничение функций управления между различными ветвями власти, определение дифференцированного норматива платы за землю в зависимости от рыночной стоимости, проведение оценки земель, развитие рынка земли, создание инфраструктуры земельного рынка – вот далеко неполный перечень проблем, связанных с дополнительных научных исследований, которые предопределили выбор темы, цели и задач диссертационной работы.

теоретико-методического базиса и организационно-экономического инструментария обеспечения рационального использования земельных ресурсов в экономике региона.

Для достижения указанной цели в диссертационной работе были поставлены и решены следующие задачи:

1) на основе ретроспективного анализа институционализации социальных форм землевладения и землепользования в России выявить основные модели земельных отношений и идентифицировать их на основе данной типологии применительно к земельным отношениям в российских регионах;

политики использования земельных ресурсов;

земельных ресурсов регионов;

использования земельных ресурсов;

земельными ресурсами на муниципальном уровне;

6) усовершенствовать инфраструктурные компоненты обеспечения рационального использования земельных ресурсов региона посредством создания единой кадастровой информационной системы.

Объектом исследования в диссертационной работе выступают земельные ресурсы как фактор развития экономики региона.

Предмет исследования составляют организационно-экономические отношения и управленческие решения, направленные на обеспечение рационального использования земельных ресурсов в экономике регионов и их муниципальных образований.

Теоретической основой исследования послужили фундаментальные концепции и гипотезы, представленные в классических и современных трудах отечественных и зарубежных ученых, исследовавших факторы развития региональной экономики, политику регулирования земельных отношений, методические аспекты оценки эффективности использования ресурсной базы региона.

системный подход к разработке теоретических и практических рекомендаций по совершенствованию организационно-экономического инструментария обеспечения рационального использования земельных ресурсов в экономике регионов.

В процессе исследования применялись общие и частные методы научного познания: эмпирическое исследование (наблюдение, сравнение);

формально-логические методы (анализ и синтез, индукция и дедукция, аналогия); экономико-математическое моделирование; способы обработки данных методами описательной статистики, корреляционно-регрессионный анализ, интегрирование показателей методом главных компонент, кластеризация регионов методом Варда.

Содержание диссертационного исследования соответствует пункту 3.19. Проблемы рационального использования региональных материальных и нематериальных активов – природных ресурсов; 3.22. Эффективность использования материальных и нематериальных факторов развития региональной экономики) специальности 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством Паспорта специальностей ВАК при Минобрнауки РФ.

Научная новизна исследования состоит в решении научной проблемы обеспечения рационального использования земельных ресурсов в экономике регионов на основе реализации методики оценки эффективности их использования и совершенствования организационных структур управления ими на муниципальном уровне.

1. Установлено, что земельные отношения в экономике российских регионов соответствуют переходной модели, которая в отличие от модели традиционализированных отношений (государственная (публичная) собственность на землю; широкое использование сервитутов; отсутствие рынка земли; жесткий учет и контроль, кадастр (писцовые книги или учет труда по трудодням в колхозах), система государственного обложения (ревизии и их аналог в советское время); бюрократия в разных формах, номинальный конституционализм) и модели рационализированных отношений (частная собственность на землю и развитый рынок земли, десакрализация земли как фактор общественного сознания, реальный конституционализм, т. е. соблюдение права, развитие общественного контроля над властью, независимая судебная система), характеризуется конфигурация целиком зависит от воли государственной власти и проводимой ею политики в сфере земельного регулирования (квазичастная собственность), что предполагает институционально-правовую урегулированность взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти как условие рационального использования земельных ресурсов.

использования земельных ресурсов как фактора развития региона – отсутствие полного институционального поля и невнятное разграничение полномочий между субъектами власти, – позволяющие ввести в понятийный аппарат теории региональной экономики термин «институциональная коллизионность», то есть столкновение равных институциональных регламентов или их полное отсутствие при разрешении земельных отношений между субъектами (порядок оформления земельных участков в собственность, предоставление земельных участков для целей, не связанных со строительством, изъятие земельных участков и объектов капитального строительства при развитии застроенных территорий, порядок и основания установления публичных сервитутов и др.).

3. Разработана методика оценки эффективности использования земельных ресурсов региона, включающая в себя систему управленческих решений по следующим направлениям: 1) исследование состояния и динамики изменения земель по категориям и угодьям в соответствии с действующей классификацией земель по законодательству РФ; 2) оценка изменений в структуре земель по категориям и формам собственности;

3) характеристика земельного фонда в системе налогообложения и бюджетообразования региона; 4) оценка эффективности использования земельных ресурсов региона; 5) диверсификация инструментария управления земельными ресурсами региона. Особенностью предлагаемой методики является построение интегрального показателя оценки эффективности земельных ресурсов, состоящего из совокупности показателей, характеризующих использование отдельных категорий земель (объем продукции сельского хозяйства по отношению к площади земель сельскохозяйственного назначения; жилищный фонд по отношению к площади земель населенных пунктов; отношение совокупного объема отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг собственными силами по видам экономической деятельности к сумме площадей земельных ресурсов промышленности и иного назначения, землям запаса и особо охраняемых территорий; оборот розничной торговли к площади земель населенных пунктов; объем использованной свежей воды к площади земли водного фонда; объем запаса древесины к площади земель лесного фонда. Использование в предлагаемой методике метода главных компонент и приема кластеризации Варда, позволяет типологизировать регионы по уровню эффективности использования земельных ресурсов.

4. Выявлена степень влияния факторов на обобщающие показатели эффективности использования земельных ресурсов – землеотдачу (ВРП в расчете на площадь всех земельных ресурсов) и землерентабельность (валовая прибыль экономики по отношению к площади всех земельных ресурсов) – путем построения матрицы парных коэффициентов корреляции и многофакторной линейной зависимости, которые позволили выделить типы регионов с высоким (Московская область), растущим (Калужская и Тульская области) и стабильным (Белгородская, Брянская, Владимирская, Воронежская, Ивановская, Костромская, Курская, Липецкая, Орловская, Рязанская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Ярославская области) уровнем использования земельных ресурсов.

5. Предложена организационная синтез-структура управления земельными ресурсами на муниципальном уровне, нацеленная на повышение эффективности их использования, отличительной особенностью которой является формирование проблемных и проектных групп управления земельными отношениями на разных уровнях соподчинения, а также переход к матрично-дивизиональной модели управления. Предлагаемая форма управления позволяет обеспечить рациональное использование земельных ресурсов в экономике региона на основе нивелирования организационных противоречий и институциональных коллизий между различными ведомствами и уровнями власти.

6. Усовершенствована инфраструктурная компонента обеспечения рационального использования земельных ресурсов региона посредством создания единой кадастровой информационной системы (ЕКИС) как инструмента согласования информационных потоков для всех региональных управленческих структур, обеспечивающего достоверный и оперативный учет земельных участков, а также возможность осуществления перманентного мониторинга за использованием земельных ресурсов в экономике региона.

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в развитии теоретических положений совершенствования организационно-экономического инструментария обеспечения рационального использования земельных ресурсов в экономике регионов. Выявленные типовые модели в эволюции земельных отношений служат теоретической основой анализа современных процессов институционализации земельных отношений и системы управления земельными ресурсами в российских регионах. Введение в научный оборот термина «институциональная коллизионность» является методологической основой для дальнейшего исследования теоретических моделей управления ресурсной базой региональной экономики.

Теоретические выводы, полученные в ходе исследования, могут найти применение в ходе дальнейших исследований проблемы рациональности и эффективности использования экономических ресурсов в региональном хозяйстве, а также могут быть использованы в учебном процессе при чтении дисциплин «Региональная экономика», «Управление экономикой региона» в вузах РФ.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в возможности использования выводов и рекомендаций:

методика оценки эффективности использования земельных ресурсов региона применима в деятельности органов федерального, регионального и муниципального уровней государственной власти при проведении мониторинга рационального использования экономических ресурсов территорий;

типология регионов по уровню эффективности использования земельных ресурсов применима органами государственного управления при разработке и корректировке стратегий и программ территориального развития;

региональных и муниципальных структур управления при разработке направлений обеспечения рационального использования земельных ресурсов в экономике территорий;

модель единой кадастровой информационной системы может быть использована в качестве организационно-экономического инструмента управленческих структур.

Апробация результатов исследования. Теоретические положения, рекомендации и выводы, полученные в ходе диссертационного исследования, были изложены в научных сообщениях, получили положительную оценку опубликованы.

В частности, результаты диссертационного исследования внедрены в практическую деятельность администрации городского округа г. Воронеж, а также в деятельность коммерческих предприятий, что подтверждено справками о внедрении.

внедрены в учебный процесс МАО ВПО «Воронежский институт экономики и социального управления» при чтении курса «Региональная экономика», а также при переподготовке и повышении квалификации предпринимателей.

Публикации. Основные результаты исследования опубликованы в научных работах общим объемом 20,13 п.л. (авт. объем – 20,03 п.л.), в том числе в 4 статьях (авт. объем – 2,3 п.л.) в научных изданиях, рекомендованных ВАК при Минобрнауки РФ.

Структура и объем диссертационной работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и приложений.

ГЛАВА 1.ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИИИЧЕСКИЙ БАЗИС

ИССЛЕДОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕСУРСОВ КАК ФАКТОРА

РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИКИ РЕГИОНА

1.1 Ретроспективный анализ земельных отношений в России История институционального моделирования земельных отношений в России насчитывает несколько столетий.

Современный подход к решению земельного вопроса опирается на рациональному, от сословной структуры – к гражданскому равенству, от служилых отношений – к договорным.

Первый тип земельных (аграрных) отношений присущ традиционному обществу, которое организацию экономических отношений основывает на физическом принуждении индивидов. Этот тип экономической организации характеризуется рядом признаков: государственная собственность на землю;

широкое использование сервитутов; отсутствие рынка земли; жесткий учет и контроль, кадастр (писцовые книги или учет труда по трудодням в колхозах), система государственного обложения (ревизии и их аналог в советское время); жречество и бюрократия в разных формах.

Историческими формами являются теократические режимы, режимы восточной деспотии, а также схожие с ними элементы тоталитарных систем власти (например, государственный социализм). Правовым выражением этой конституционализм.

Принципиально иной тип земельных (аграрных) отношений характерен для рационализированного общества. Он заключается в свободных отношениях продавца и покупателя рабочей силы, основанных на рыночной стоимости труда, и базируется на правовом договоре между сторонами.

Определяющей чертой этой модели является десакрализация земли как фактор общественного сознания (борьба теократических представлений и рационализма, духовенства и бюрократии, завершающаяся победой последней). Исторически этот тип рассматривается как либеральная демократия с идеями верховенства права, гражданского общества, прав индивида. Для него значение имеет реальный конституционализм, т. е.

соблюдение права, развитие общественного контроля над властью, независимая судебная система, способная добиться выполнения договора.

Эти два идеальных типа экономической организации являются универсальными и неоднократно возникают в истории в разных формах застоя и динамического развития. Эти типы противостоят друг другу, а их столкновение порождает острые социальные кризисы. Разрешить последние возможно в результате социальной или конституционной революции, а также реформ. Общественная мысль всех стран, стоящих на пороге перехода от традиционного аграрного общества к современному промышленному, расколота именно по этой проблеме. Столкновение революционных и реформационных идеологий возникает также на этой основе. Идеологии аграрной революции по всему миру противостоит идеология аграрной реформы. В то же время разрешение конфликта редко ведет к реализации идеальных типов в чистом виде. Как правило, происходит различное их смешение, образование промежуточных, гибридных вариантов.

Вероятно, можно говорить о правомерности выделения особого идеального типа, представляющего собой синтез двух чистых типов, рассмотренных выше. В нем идея рыночного хозяйства и необходимости следования договору присутствует, однако на практике не реализуется, прежде всего, из-за неподготовленности общественного сознания. В этом типе право корректируется коррупцией, рыночные отношения ограничены многочисленными изъятиями из них «неприкасаемых зон», правовое равенство – также изъятиями определенных социальных категорий. Этот (третий) тип в длительной исторической перспективе выступает как переходный от традиционного к рациональному, объединяя различные формы собственности и типы землепользования.

В России исторически сложилась и длительное время существовала особая (и по-своему чрезвычайно эффективная) система взаимосвязи земли и службы. Концепция феодализма может, конечно, использоваться для ее интерпретации, но лишь при очень широкой трактовке этого понятия. Мы предпочитаем говорить о служилом, или литургическом государстве.

Реконструировать всю логику развития системы земельных отношений в России – значит показать связь земли и службы. Проведенное исследование позволило еще раз констатировать глубокую правомерность выводов государственной (юридической) школы о специфическом (пульсирующем) развитии русского общества, выражаемом концепцией закрепощения и раскрепощения сословий государством. Данная концепция, разработанная в XIX – начале XX вв. либеральной академической историографией, является примером реального научного прогноза, в котором утверждается возможность воспроизводства в будущем параметров поземельных отношений, уже имевшихся в прошлом.

Универсальностью этих параметров объясняется поразительный факт, зафиксированный П.Н. Милюковым: русская история ХХ в. ближе к истории XVII в. и, возможно, XVIII в., чем XIX в. Аграрная революция начала ХХ в., сняв тонкий налет европейского гражданского права, вернула ситуацию к историческим архетипам служилого государства со свойственным для него огосударствлением земельного ресурса, полным растворением частного права в публичном1.

На этой основе стало возможным фактическое восстановление квазисословной системы, установление связи земли и службы (закрепощение сословий государством), формирование особого служилого слоя (номенклатуры). Можно констатировать, что данная концепция позволяет Медушевский А.Н. Технология демократических реформ в переходных обществах. К переосмыслению Великих реформ в России // Вестник Европы. 2003. Т. IX. С. 103.

объяснить, почему вопрос о радикальном изменении форм собственности возникал в российской истории с регулярной периодичностью на этапах крупных реформ и столь же регулярно отодвигался в сторону в застойное время1.

реконструировать девять основных моделей аграрных преобразований, последовательное выдвижение которых фиксировало реальный масштаб осознания проблемы собственности на землю, а также методов реализации реформ и возможных социальных последствий их проведения.

Первая модель представляет собой ту исходную конструкцию соединения земли и власти в рамках крепостного права, которая составляла сердцевину служилого государства вплоть до начала его реформирования.

Направления этого реформирования представлены проектами Уложенных комиссий XVIII в.2, проектами введения наследственной аренды на землю для крестьян Екатерины II и Поленова, которые определили контуры последующих реформационных инициатив (от М.М. Сперанского и Н.С.

Мордвинова вплоть до реформы государственных крестьян П.Д. Киселева).

Ее появление ознаменовало поиск выхода из жесткой формулы служилого государства.

Вторая модель – постепенное освобождение крепостных с сохранением традиционных форм собственности: наделения крестьян землей с сохранением длительного переходного периода и традиционных общинных институтов. Нами анализируются основные проекты освобождения крестьян, оказавшие реальное влияние на ход и результаты реформы.

Медушевский А.Н. Политическая мысль и дискуссии 20-х годов ХХ века // Политическая наука. 2001. Т.1. С.68.

Пахман С.В. История кодификации гражданского права. СПб., 1976. Т.1–2. Переходная аграрная экономика: проблемы, решения, модели / ВИАПИ // Науч. тр. М.: 2000. Вып. 3.

С. 198.

Это – проекты либеральных сторонников реформы (прежде всего проект К.Д. Кавелина и его реализация в ходе Крестьянской реформы), проекты дворянских комитетов, история их рассмотрения в Редакционных комиссиях. Данная модель позволяет проследить весь путь реализации Крестьянской реформы – от проекта до воплощения1.

распространения сферы действия гражданского права на обычное крестьянское право (проект Гражданского Уложения Российской империи).

собственности, которая была зафиксирована в позитивном праве, и в то же время попытку ее модернизации на основе западных образцов.

Четвертая модель – перераспределение земельных ресурсов с гарантией имущественных прав землевладельцев (проект Конституционнодемократической партии). В этой нелиберальной модели прослеживается выработка формулы социальных функций права и социального государства с целью конституционного решения аграрного вопроса.

Пятая модель – уравнительное распределение государственного земельного фонда в соответствии с единой трудовой нормой (проекты партии социалистов-революционеров и их реализация в законодательстве послереволюционного периода). Она выражает революционный коллапс системы позитивного права российского старого порядка и стремление решить проблему в соответствии с доминирующими утопическими представлениями крестьянства.

Шестая модель – экспорт аграрной революции (проект Коминтерна) – есть не что иное, как попытка компенсировать отсутствие позитивной стратегии преобразования аграрных отношений распространением их экстенсивной формы на другие страны.

Скребицкий А. Крестьянское дело в царствование Александра II: Материалы для истории освобождения крестьян. По официальным источникам. Бонн на Рейне, Ф.

Крюгер, 1862–1868. Т. I–IV. С. 158.

Седьмая модель – приватизация земли (проект, реализованный в постсоветского периода регулирования аграрных отношений.

Наконец, особая, бонапартистская модель не реализовалась в России, однако ее проявления и отдельные элементы присутствовали во всех крупных аграрных реформах. Содержание модели – проведение интенсивных рыночных реформ с одновременным усилением авторитаризма власти и ее лавирование между традиционализмом и модернизацией.

Сравнительный анализ моделей позволяет переосмыслить российский опыт земельных (аграрных) отношений и реформ в рациональных категориях частного и публичного права, очистить его от устойчивых идеологических стереотипов, постоянно воспроизводимых в историографии, и тем самым освободить для научной дискуссии пространство, которое ныне прочно (неославянофильство, неонародничество, неокоммунизм и вообще почвенничество)1.

Рассмотрим типологию этих моделей по такому основополагающему критерию, каким являются формы собственности на землю (частная, публичная, переходные формы).

Предлагаемый критерий наиболее информативен для типологии и установления различий проектов аграрных реформ. Следует подчеркнуть, что среди них нет ни одного, который, даже придерживаясь принципа частной собственности на землю, отстаивал бы немедленный переход к ней.

Ведь принцип незыблемости частной собственности, ставший аксиомой классического западного либерализма, в России приобретал чрезвычайно консервативный смысл. Его буквальная реализация означала сохранение той исторически сложившейся структуры собственности на землю, которая как раз воспринималась крестьянским населением (а в значительной мере и населением вообще) как нелегитимная. В этом состоит объяснение того Свод аграрных программ. СПб.: Право, 1907. С. 104.

парадокса, что основным приверженцем принципа частной собственности на землю стало само правительство (особенно в условиях столыпинских политических реформ (за исключением Б.Н. Чичерина) не могли в полной мере принять его (и согласиться тем самым на сохранение существовавшего положения). Наиболее близкой к этой конструкции собственности является проект Гражданского уложения Российской империи, авторы которого стремились преодолеть правовой дуализм распространением норм частного права на земельную собственность в ходе кодификации. В рассматриваемом проекте, однако, все предложения по реформированию позитивного гражданского права соотносились с фактическим сохранением сословного характера земельной собственности.

Результатом стало введение «особых зон», исключений, переходных положений и пр. (в виде земель, находящихся в собственности крестьянской общины, с одной стороны, и земель, имеющих особый правовой статус, – с другой). Если авторы проекта Гражданского уложения считали возможным решение проблемы унификации статуса различных форм собственности, то компромиссная модель может быть понята только в контексте общей правовой модернизации, осуществлявшейся в стране на протяжении всего имперского периода. Это были систематические и целенаправленные попытки внедрить в российское право принципы и нормы западных гражданских кодексов1.

Передача земли в публичную (государственную) собственность – другая «чистая» модель решения аграрного вопроса – нашла наиболее четкое выражение в концепции национализации земельного фонда. В сравнительной перспективе она также выступает как одна из моделей решения аграрного вопроса. При этом предлагается отчуждение земли у ее собственников (за Медушевский А.Н. Проект Гражданского уложения Российской империи в сравнительном освещении // Цивилистические исследования. 2006. Вып. 2. С. 57.

компенсацию или без таковой) и передача в собственность государства.

Принцип национализации сам по себе не исключает правового решения аграрного вопроса, а его реализация может быть единовременной акцией, проводимой государством в переходный период для осуществления последующей приватизации земли на новых условиях (так полагали, повидимому, некоторые представители партии кадетов, считавшие возможным включить этот принцип в свою программу). Национализация могла быть осуществлена решением демократического парламента или Учредительного собрания в рамках реализации принципа народного суверенитета и с сохранением правового характера аграрной реформы (при всей ее радикальности).

Однако в российских условиях реализация концепции публичной собственности (национализации), как и концепции приватизации (частной собственности), получила совершенно неадекватную интерпретацию в проектах левых партий. Передача всех земельных ресурсов в собственность государства все более ассоциировалась в общественном сознании с программными установками проектов социализации земли, выдвинутых партией социалистов-революционеров, или с концепцией так называемой социалистической национализации. Обе концепции имели мало общего с конституционным представлением о национализации и включали в себя идею спонтанной социальной революции, которая должна была закончиться либо уравнительным перераспределением земли в соответствии с единой трудовой нормой (в первом случае), либо насильственной коллективизацией (как на практике была интерпретирована идея социалистической национализации во втором случае). Подобная антиправовая трактовка национализации и социализации стирала различия между публичным и частным правом, размывала границы между властью и собственностью и фактически возвращала ситуацию к примитивным формам служилого государства, поразительно напоминавшего литургическое государство древности.

В то же время доктрина социализации, во всяком случае, в интерпретации известных экономистов-аграрников (П. Вихляев, А.В. Чаянов, Н.Д. Кондратьев, С.Л. Маслов и Н.П. Огановский) открывала (при всей своей правовой неопределенности) в послереволюционный период путь кооперативному движению, несмотря на идеологические препятствия.

Важными выводами, полученными в результате исследования данной группы проектов, следует признать следующие. Прежде всего, адекватная реконструкция понятий соответствующих проектов (обобщенных в типовом крестьянском наказе) показывает, что их авторы не представляли себе правового содержания используемых ими социально-политических деклараций. Так, говоря о социализации земли, они фактически отстаивали ее передачу в публичную (государственную) собственность с целью установить фактическое (а не формально-юридическое) равенство земельных наделов. Вместе с тем понятие национализации они отвергали на основании возможности сделать из него именно этот вывод (что уловили большевики, использовав программу социализации для фактического захвата частных земель в полном объеме). Понятие национализации, в свою очередь, утратило правовой смысл, обернувшись подменой одного смысла (передача прав собственности на землю государству) другим (отчуждение земли у арендаторов). Очевидно, трудность интерпретации вытекает из утопического характера проектов и представлениях их авторов о государственности.

(Теоретически она рассматривалась как временное явление, которое при коммунизме, наряду с правом вообще, подлежит отмене.) Это показывает невозможность, как минимум, ссылок на положение данных проектов в современных дискуссиях без конкретизации идеологических деклараций, все варианты решения земельного вопроса, основанные на логике революционного отчуждения и перераспределения земельной собственности неправовым путем, объективно вели к возрождению служилого государства и неограниченной деспотической власти.

Широкое распространение в аграрных проектах получила также идея «переходных» отношений собственности (иногда интерпретируемых не вполне точно как смешанные). Будучи крайне неопределенными с точки зрения рационального правового регулирования, эти формы, тем не менее, отражали российскую реальность на всех этапах истории, вплоть до современности. Теоретическая возможность указанных форм (как это прекрасно показал К.Д. Кавелин) определялась амбивалентностью крепостного права, которое могло интерпретироваться государственной властью и как крепость крестьянина помещику (правовое обоснование личной зависимости крестьянина от землевладельца), и как крепость его земле (фиксация изначальной личной свободы крестьянина и даже возможность претендовать на часть земли в будущем).

Установив, таким образом, условность самого понятия земельной собственности в российском контексте, сторонники данной точки зрения последующего времени) исходили из молчаливого предположения о том, что институт частной собственности на землю (в его западном и римском понимании) еще не сложился, а поэтому его конфигурация целиком зависит от воли государственной власти и проводимой ею политики права в земельном регулировании. В сущности, эту молчаливую предпосылку разделяли все крупные российские реформаторы – М.М. Сперанский, П.Д.

Киселев, Я.И. Ростовцев, С.Ю. Витте и П.А. Столыпин1.

Она позволяла объяснить, во-первых, правовой дуализм и, во-вторых, отторжение нормы частной собственности на землю крестьянством, кроме того, подкрепляла надежду на возможность осуществления государством последовательной правовой модернизации.

Леонтович В.В. История либерализма в России. М.: Русский путь, 1905. С. 99.

Важной научной заслугой авторов данной группы проектов являлось особое внимание к правовым формам переходного периода. Проекты в хронологической последовательности своего возникновения регистрируют те формы пользования землей, которые реально существуют, но не обязательно фиксируются позитивным правом. Другая особенность подхода авторов проектов – поиск аналогов российским формам в разработанных кодексах гражданского права. Начиная с проекта А.Я. Поленова (XVIII в.) и особенно в кодификационных проектах XIX – начала XX вв., присутствует анализ таких исторических форм найма, аренды и землепользования, как узуфрукт, эмфитевзис, фидеикомисс, сервитут.

В данных проектах в наибольшей мере проявился рациональный научный анализ ситуации. Теория переходных форм в аграрных отношениях стала достижением данного направления (проекты А.Я. Поленова, К.Д.

Кавелина, А.А. Корнилова, А.А. Кауфмана, А.В. Чаянова и Н.Д.

Кондратьева). Эти формы плохо представлены юридически, вследствие этого появляется правовой дуализм (одно право книжное, другое – живое), отсутствует практическая возможность реформировать любые социальные отношения правовым путем. Основная причина - в большом количестве изъятий из рационального права, появлении исключений и переходных правовых гибридов. Примером может служить распространение сервитутов, статус которых, несмотря на их широчайшее распространение, очень трудно определить юридически. Вообще возникновение правовых форм, представляющих собой скорее ретрадиционализацию, нежели модернизацию правовых отношений, ставит проблему их юридической и социологической квалификации. Так, одно и то же явление (например, отказ от частной собственности на землю) может интерпретироваться как феномен принципиально нового права, но на деле оно оказывается возвратом к представлениям феодального или даже родового общества. Переходные формы находились в центре всех дискуссий о направлениях и способах кодификации гражданского права, и в частности отношений поземельной собственности, начиная с Уложенных комиссий XVIII в. и кончая проектами Гражданского уложения начала ХХ в.

центральных в пореформенной России второй половины XIX – начала XX вв.

В дискуссиях по ней выступали крупнейшие теоретики права и цивилисты – К.Н. Анненков, А.Х. Гольмстен, С.И. Зарудный, К.Д. Кавелин, Н.М.

Коркунов, Д.И. Мейер, К.И. Малышев, С.А. Муромцев, С.В. Пахман, Л.И.

Петражицкий, И.А. Покровский, В.И. Сергеевич, Г.Ф. Шершеневич1, выдвигавшие различные теоретические концепции системы кодификации, предлагавшие разрешение проблемы правового дуализма.

То, что обсуждали и реализовывали знаменитые исследователи относительно частной собственности на землю, следует отнести и к муниципальной. Мы должны согласиться, что существует правовой дуализм в сфере институциональных регламентов, в соответствии с которым институт частной собственности на землю в России не смог получить существенного государственного регулирования земельных отношений. Это же относится и рассматривалась как часть государственных земельных отношений, и только в процессе становления гражданского общества в России, т.е. в последние 15лет приобрела самостоятельность. Мы также согласны с выводом других исследователей (П. Вихляев, А.В. Чаянов, Н.Д. Кондратьев, С.Л. Маслов и Н.П. Огановский, С.Ю. Витте и П.А. Столыпин, И.А. Покровский, В.И.

Сергеевич, Г.Ф. Шершеневич и др.), что собственность на землю в России всегда носила квазичастный характер, то есть, не являлась объектом полной частной собственности, а была результатом пожалования за службу и другие заслуги перед империей. Исследователи обсуждают также исторические формы найма, аренды и землепользования. В итоге нами сделан вывод о том, что развитие институтов управления земельными ресурсами связано с Русский либерализм: исторические судьбы и перспективы. М.: РОССПЭН, 1999. - С. 36.

возникновением правовых форм, представляющих собой скорее ретрадиционализацию, нежели модернизацию институциональных отношений.

Исторический опыт России в управлении земельными отношениями, в том числе, землями городов, мы рассмотрим, начиная с истории Древней Руси. Практически не осталось реальных памятников Древней Руси вплоть до XI века, на основании которых мы смогли бы сделать реальный вывод о земледелии, основанном на рабстве. История поддерживает версию об отсутствии рабства на территории славянских государств, в том числе, Руси.

В XI веке сложились феодальные методы управления земельными ресурсами. Первичной формой внеэкономического принуждения населения к обработке земель стало «полюдье». Доктор юридических наук Ерофеев Б.В. проводит анализ ст. 3 Русской Правды, в которой «людин» противопоставлялся «княжу мужу», показывает, что в Древней Руси произошла дифференциация общества на феодалов и нефеодалов, а под категорией «люди»

Русская Правда подразумевала всех свободных лиц, преимущественно крестьян-общинников, составлявших основную массу населения.

Обеспечение устойчивости земельных отношений регулировалось высокими штрафами за порчу межевого знака, что нашло отражение в ст. 34 Русской Правды (Краткой редакции). Так Древняя Русь защищала частные владения.

Владельцы феодальных вотчин назывались «лучшими мужами», то есть, были крупными землевладельцами под защиту которых уходили крестьяне.

Вслед за Ерофеевым Б.В. на основании анализа положений Русской Правды мы делаем выводы об особенностях институционального регулирования земельных отношений в Древней и Средневековой Руси.

Развитие крупного землевладения быстро проходило в Великом Новгороде и на территории Киевского, Галицкого и Черниговского княжеств. Медленнее Ерофеев Б.В. Земельное право России: Учеб. / Отв. ред. Н.И. Краснов. — 9-е изд., перераб. — М.: Юрайт-Издат, 2004. — 656 с.

у вятичей и дреговичей. Это было связано с институциональной суровостью городского законодательства и разной степенью эксплуатации феодалами коренного населения. Не последнюю роль играла система вассальных отношений типа «вассалитета-сюзеренитета», при которой великий князь опирался на меньших князей и бояр, а он, в свою очередь, защищал их от военных набегов. Князь не являлся правителем города, он избирался на городском вече для охраны города на определенный срок. Князь по своим функциям был, скорее, министром обороны и безопасности, чем правителем.

Однако город на время службы предоставлял князю терем и другие условия и льготы комфортной управленческой жизни. Военные трофеи князя являлись его собственностью по договоренности с городом и другими военачальниками.

Церковь и монастыри получали свои земельные наделы в дар от князей и государства, однако могли и проявить инициативу в захвате земель, что обжаловалось свободными крестьянами. Так, в 1678 г. на монахов Трифонова монастыря (ныне г. Вятка) поступила жалоба от крестьян, у которых силой были отобраны сенокосы и рыбохозяйственные водоемы. Большую роль в формировании класса феодалов сыграло и господство Золотой Орды.

В результате к концу XV в. феодалы стали главной противостоящей силой государю и государственной власти, причем, этот процесс активно проходил е только на теорритории Руси, но и в средневековой Европе. Как противодействие богатым феодалам с целью ограничения привилегий государи разных стран начали формировать у себя новый класс – помещиков-дворян. Этот класс появился благодаря дарению земель как условию службы государю. В XV веке Иван III после объединения Новгорода и Москвы пожаловал конфискованные новгородские земли служившим ему воинам в качестве поместий, хотя оставались и вотчинные земли. В XVI веке Иван IV организовал на тех же условиях опричное землевладение. Уже во второй половине XVI века была проведена повсеместная опись вотчинных земель для упорядочения финансовой и налоговой систем. В 1649 году было введено крепостное право как основа поддержки феодального землевладения.

В конце XVII века было положено начало институциональных преобразований феодальных земельных отношений в капитталистические. С середины XVIII в. на десятилетия развернулось Генеральное межевание как основа земельного фонда России. В 1766 г. были приняты «Генеральные правила» и «Наставления землемерам» по проведению межевания. Эти правовые акты более, чем 100 лет играли основополагающую роль в организации и регулировании земельного кадастра в России. Генеральное межевание представляло собой более развитую систему земельного учета по сравнению с писцовыми книгами, оно привело к обновлению принципов российского земельного права: всеобщности учета земель; документальности фактического владения землей, рационального размещения угодий и т.п.

В силу развития капитализма был принят ряд правовых актов, определяющий формирование рабочего класса из крестьянства. Так, указ «О покупке к заводам деревень» отменял запреты для купцов и промышленников покупать населенные деревни. Был принят Указ от 12 декабря 1801 г., отменивший монопольное право на землю и разрешивиший купцам, мещанам и всем крестьянам, кроме помещичьих, покупать землю. Указ от марта 1848 г. предоставил такое же право и помещичьим крестьянам. Указ от 20 февраля 1803 г. о свободных хлебопашцах предоставил помещикам право отпускать своих крестьян на волю за определенный выкуп, а Указ 1842 г.

давал возможность предоставления помещиками земли крестьянам по договору в пользование за определенные повинности. Одновременно Указ от 10 декабря 1719 г. оставлял добычу металлов и минералов на землях частных собственников в качестве привилегии государства. Собственник земли лишь участвовал в получении части прибыли от разработок.

Современные земельные отношения в России начали формироваться с 1905 г. Существует много общего в земельных отношениях России начала ХХ века и России начала XXI века, но, если обратить внимание на механизмы и институты земельного права, то на каждом временном промежутке они различны, в связи с этим возникает необходимость провести сопоставительный анализ, и рассмотреть, в чем же заключалась аграрная реформа П.А. Столыпина, и какие изменения претерпели земельные отношения и земельные институты.

Мероприятия аграрной реформы П.А. Столыпина были неоднократно исследованы. Реформа проводилась по либеральному типу, и В.И. Ленин отметил, что прусский реформизм Столыпина выгоден, прежде всего, помещикам. Важнейшими задачами реформы было разрушение крестьянской общины и насаждение мелкой частной собственности. Эти задачи не решались с 1861 года, то есть с момента отмены крепостного права. Многие крестьяне отказывались уходить от бывших бар, не знали, как жить им дальше, не могли преодолеть традиции крепостничества и менее всего знали, как становиться самостоятельными и хозяйничать на собственной земле.

России же требовались частные собственники в селе, те, которые смогут стать участниками новых капиталистических отношений. Российские промышленники требовали рабочую силу, которая также была в селе. Однако этот вопрос решался крайне тяжело, с большими отсрочками. Нужен был и в 1910 году был принят закон о новом землеустройстве.

Согласно статье 1 Закона 14 июня 1910 года, «каждый домохозяин, владеющий надельной землею на общинном праве, может во всякое время требовать укрепления за собой в личную собственность причитающейся ему части из означенной земли». Закон разрешал домохозяину оставить за собой излишки, если он за них заплатит общине по более низкой выкупной цене 1861 года. Крестьяне могли выйти из общины. Такое заявление крестьянина рассматривал сельский сход, который должен был согласиться с заявлением и выделить долю крестьянина из общинной собственности. Если же согласие не выдавалось в течение 30 дней, то выдел осуществлялся земским начальником. То есть аграрная реформа поощряла распад крестьянской общины и появление новых землевладельцев. Для крестьян это было внове, не всегда соответствовало их желаниям и представлениям о жизни, требовало психологической подготовки.

Кстати, община могла предлагать крестьянам земли, представлявшие собой чересполосицу. Однако вскоре было принято решение о выделении общиной по требованию крестьян отдельных компактных участков - отрубов.

В мае 1911 года было принято Дополнение к Закону о землеустройстве 14 июня 1910 года. Что оно дополняло? Для проведения землеустройства не требовалось предварительного закрепления земли за домохозяйствами.

Селения, где были проведены землеустроительные работы, объявлялись перешедшими к наследственно-подворному владению. Были созданы землеустроительные комиссии, которые получили полномочия для срочного и обширного выделения отрубов и хуторов.

Для роста слоя самостоятельных хозяйств в деревне нужно было выкупать землю, в том числе за средства, предусмотренные государством в программе реформы. К таким средствам можно отнести кредиты. Используя Крестьянский банк, государство давало возможность многим крестьянским семьям приобретать землю. Банк продавал в кредит земли, которые предоставило государство, или помещичьи, скупленные заранее. При этом ссудный процент для единоличного хозяйства составлял половину от процента для общины. Кредитная политика банка была изменена. Банк получал от крестьян меньший процент, чем даже кредитовался сам. Разница в платеже покрывалась за счет субсидий из бюджета, составив за период с по 1917 год 1457,5 млрд. Между 1905 и 1914 гг. в руки крестьян перешли таким путем 9,5 млн. га земли. Условия кредитов были жесткими – крестьянам нельзя было просрочить платежи по кредиту без потери земель.

Верт Н. считал, что эта политика была весьма разумной в отношении наиболее работоспособной части крестьян, она помогла им, но не могла решить аграрный вопрос в целом (крестьяне-бедняки не могли приобрести земли). Более того, выделение в отдельное хозяйство обычно не давало участки, достаточные для эффективной работы, и даже кредиты дела существенно не меняли. В это время Столыпин взял курс на переселение крестьян на свободные государственные земли. Переселенческое управление должно было разрядить земельную тесноту центральных районов России.

Центрами переселения явились Средняя Азия, Сибирь, Северный Кавказ.

Такое массовое переселение преследовало несколько целей: помещичья земля должна была остаться у помещиков, хозяева хуторов и отрубов должны были получить землю общины, а безземельные крестьяне должны были пополнить рабочую среду городов или выселиться на городские окраины. То есть Столыпин старался достичь компромисса общественных сил, чтобы, с одной стороны, не ущемлять законных прав помещиков на землю, а с другой - обеспечить землей наиболее сознательную часть крестьянства - как предполагалось, опору самодержавия1.

В статье историка В. Пантелеева «Сибирская одиссея Столыпина»

говорится о подробностях приватизации сибирских земель. Так, летом года П. Столыпин и А. Кривошеин, главноуправляющий землеустройством и земледелием, едут в Сибирь для формирования комплексной программы приватизации сибирской земли, по поводу чего был срочно разработан пакет законопроектов и постановлений, вводивших частную собственность на землю в Сибири. Главным управлением землеустройства и земледелия в Государственную Думу было направлено «Положение о поземельном устройстве крестьян и инородцев на казенных землях сибирских губерний и областей». Его смысл заключался в том, чтобы без всякого выкупа предоставить землю сибирским сельским обывателям в собственность.

Однако землеустроительные работы в Сибири проводились медленно из-за нехватки государственных землемеров, также для их проведения не хватало государственных средств. Коренное население Сибири не слишком было склонно к дележу земли: сибирские депутаты считали, что «сибирские старожилы, живя своей жизнью, никакого землеустройства не простят».

Кроме того, Законопроект продвигался медленно, в дискуссиях, бесплодно Верт Н. История советского государства. М.: Прогресс. - 1992. - С. 88-93.

вплоть до прекращения деятельности IV Государственной думы и до смерти Столыпина.

Однако еще до идеи этого законопроекта, в 1908 г. правительство приступило к размежеванию наделов крестьянских общин в Сибири. Чтобы не раздражать население Сибири, премьер-министр России отправляет сибирским губернаторам указание «не допуская каких-либо насилий над волею самих старожилов или новоселов, содействовать тому, чтобы сельские общества с общинным землепользованием перешли к владению личному».

Еремин А.М. указывает, что местным чиновникам в беседах с населением рекомендовалось проявлять служебный такт и благожелательную настойчивость. Мы видим, что в этом предписании отразились новые, ненасильственные подходы правительства провести фермеризацию России1.

Общинный уклад жизни был настолько привычен середнякам в деревне, что выделение хуторов и нарезание отрубов вызывали негативное отношение. Переселение в Сибирь создало сторонников реформы Столыпина, хотя коренное население тяжело принимало саму идею реформы, несмотря на то, что общинные отношения в Сибири были многократно слабее.

Что же касается попытки переселить крестьян на свободные земли в Сибири, следует отметить, что в 1906-1913 годах число переселенцев насчитывало около 3 млн. человек. По свидетельству статистики, не смогли адаптироваться и вернулись оттуда домой к утраченному хозяйству, по разным оценкам, от 300 тыс. до 1 млн. человек.

Подведем итоги реформы Столыпина в аграрной сфере. Дело в том, что оценка этой реформы всегда была неоднозначной и включала в себя оценку политических столыпинских реформ. Столыпин проводил реформу так, как он понимал ее значение для развития России – жестко и последовательно.

Однако при этом он нажил немало противников как для себя, так и для самой Еремин А.М. Современные аграрные проблемы и реформа Столыпина // Государство и право. - 1994. - №4. - С. 47.

идеи реформы. Попов Г.О. в статье об аграрной реформе, написанной к 100летию П.А. Столыпина, утверждает, что реформирование аграрных отношений, наделение крестьян правом частной собственности на землю удалось лишь частично, при этом сохранилось антагонистическое землеустроительных работ, отделение крестьян от общины удалось в незначительной мере - около 10% крестьян выделилось из хутора;

переселение крестьян в Сибирь, Среднюю Азию, на Дальний Восток в какойто степени удалось1. В ответ на эту оценку мы можем только констатировать, что антагонистические противоречия между крестьянами и помещиками не собственности на землю – слишком долгое время традиции феодализма присутствовали в России. Переселенческая политика Столыпина позволила в короткие сроки начать цивилизацию отдаленных районов огромной России, создать на этих территориях хозяйственные структуры.

Представим, как оценивали реформу современники. Так, один из ее противников, В.И. Ленин, утверждал, что реформа не мираж, а реальность экономического прогресса на почве сохранения помещичьей власти и бесперспективности и крахе. Так же негативно оценил деятельность Столыпина и А.В. Пешехонов в статье «Не добром помянут». А вот В.В.

Розанов и А.А. Кофод оценивали его деятельность лишь положительно, утверждая важность аграрных преобразований и личную роль П.А.

Столыпина. Так, А.А. Кофод считал, что «в результате землеустроительных работ русское крестьянство сделается тем развитым, зажиточным и разумноконсервативным элементом, который всегда служит оплотом государственной мощи»2.

Попов Г. О столыпинской реформе // Наука и жизнь.- 1992. - №10. - С. 12.

Кофод А. А. Русское землеустройство. СПб., 1912. - С. 172.

Для того чтобы ответить на вопрос о результатах и степени неудачи аграрной реформы Столыпина, следует посмотреть на положение земельных отношений и положение крестьянства в этот период.

Нам хотелось бы обратиться к истории Воронежской области, чтобы продемонстрировать положение крестьянства в регионах пореформенного периода.

Следует отметить, что в Воронежской губернии в конце XIX – начале XX вв. преобладало крестьянское сословие, причем оно имело тенденцию к росту - от 91% в 1863г. до 95% в 1897 г. Численность городских сословий почетных граждан, купцов, мещан, цеховых, рабочих - составляла 3%, такую же тенденцию имело дворянское и духовное сословия, составляя 1%1.

Так, О.А. Мескина, воронежский историк, исследуя наш регион в воспроизводства населения в Воронежской губернии, как и всей России, являлись высокая рождаемость, высокая общая и особенно детская смертность, короткая средняя продолжительность жизни человека и быстрая смена поколений.

В середине XIX в. среди губерний России Воронежская имела наибольшую численность населения. Плотность и густота населения к 1914 г.

в губернии увеличились вдвое. В Бобровском, Коротоякском, Острогожском уездах средний естественный прирост населения был выше, чем в европейской части России.

крепостническими традициями, помещичьим землевладением, недостаточно быстрым развитием городов и промышленности. Растущее крестьянское население не находило себе производительного применения и не могло обеспечить себя хотя бы хлебом. Периодические неурожаи являлись одной из См., например, Солодовченко Д.Д. Социально-демографическое развитие Воронежской губернии во второй половине XIX века. Автореф. дисс.... канд. ист. наук. Воронеж, 2005.

причин голода и различных заболеваний крестьян. Правительство, пытаясь помочь голодающим, организовывало выдачу продовольственных ссуд. Но эти меры лишь смягчали последствия голода, а не устраняли причин1.

Таким образом, состояние крестьянства только одной Воронежской губернии с ее перенаселением, голодом, болезнями и отсутствием реальной медицины свидетельствует о невозможности отрицания необходимости реформ. Крестьянские семьи должны были иметь возможность работать на собственной земле, создавать хлеб силами собственной семьи, а не умирать от голода и помещичьих поборов. Крестьянская община не была панацеей для крестьян. Именно это увидел П.А. Столыпин, когда продвигал идею прусского землевладения.

До столыпинской реформы было, преимущественно, общинное владение землей, при котором вся крестьянская земля была «мирской», т.е.

находилась в собственности общины, которая в произвольные сроки перераспределяла землю между крестьянскими хозяйствами, сообразно размеру семей. Кстати, община не признавала помещичью собственность на землю. Землю, которую община выделила семье, нельзя было продать, надел можно было потерять в связи с утратой членов семьи или преклонным возрастом крестьянина. Около 7 млн. крестьян переселились в город, но числились живущими в селе, имеющими наделы, которые сдавались в аренду. В противном случае крестьянин мог, выйдя из общины, полностью потерять право на землю. В Западном крае России в это же время было подворное землевладение, при котором каждое крестьянское хозяйство получало выделенный раз и навсегда, передаваемый по наследству участок.

Возможен был переход от общинного землевладения к подворному. Но назад вернуть земли община не могла. Для сравнения: в 1905 году в Европейской России 9,2 млн. крестьянских дворов имели 100,2 млн. десятин надельной земли в общинном владении и 2,8 млн. крестьянских дворов имели 23,0 млн.

Мескина О.А. История сельского населения Воронежской губернии 1861-1913 гг.

Санитарно-демографический аспект. Автореф. дисс.... канд. ист. наук. Воронеж, 2007.

десятин надельной земли в подворном владении (данные приведены в Википедии).

чересполосицы, которая затрудняла аграрные работы, вводила сложный севооборот, вела к упадку в сельском хозяйстве.

Крестьянские наделы измельчались, крестьянство становилось малоземельным. Причем ситуация была наихудшей именно в центре Европейской России («оскудение центра»), в то время как на Юге, в Западном крае и в Царстве Польском хозяйства были устойчивыми; на Севере и в Сибири крестьяне были, в целом, хорошо обеспечены землей.

Посмотрим на результаты статистики и исследований историков по поводу реформы. Итоги реформы мы представили в Приложении, в таблице 3.2.11. Реформа, с нашей точки зрения, все-таки частично удалась. Она достигла тех минимальных экономических и политических целей, которые перед ней ставились. Неудачные последствия были, прежде всего, потому, что проводимые мероприятия стали новшеством для крестьян, также много было противников аграрной реформы, которые мешали достижению результатов и положительному темпу развития земельных отношений в стране.

российская экономика через ряд лет оказалась на взлете. Можно спорить по поводу причин этого. Правда, в течение этого времени были и падения. Так, См., например, труды: Дякин В.С. Был ли шанс у Столыпина? // Звезда, 1990. № 12;

Ковальченко И. Д. Столыпинская аграрная реформа (Мифы и реальность) // История СССР. 1991. № 2; Попов Г. Х. О столыпинской реформе // Наука и жизнь. 1997. № 1;

Строев Е. К специфике реформирования российского сельского хозяйства // Российский экономический журнал, 1997. № 4. А также - Витте С.Ю. Воспоминания. Т.1. М.,1966.

С.22. ; Маркова А.Н. История экономической мысли в России. М., 1996. С. 91.; Рыбас С.Ю., Тараканова Л.В. Реформатор: Жизнь и смерть Петра Столыпина. М.: Недра, 1991. С.

71.; Казарезов В.В. О Петре Аркадьевиче Столыпине. М., 1991. С.35.; Бок М.П. П.А.

Столыпин: Воспоминания о моем отце. М., 1992. С.261-315; Дякин В.С. Был ли шанс у Столыпина? // Звезда. 1990. № 12. С.120: Белковец Л.П., Белковец В.В. История государства и права России. Курс лекций. – Новосибирск: Новосибирское книжное издательство, 2000. - С. 105.

1906 год оказался неурожайным, 1911-12 годы - голодными. Правительство вынуждено было оказывать вспомоществование сельскому населению.

Однако статистика констатирует, что, например, избыток хлеба в 1916 г.

составлял 1 млрд. пудов.

И все же, по мнению Попова, главную задачу - сделать Россию страной фермеров - решить не удалось. Большинство крестьян продолжали жить в общине, и это, в частности, предопределило развитие событий в 1917 году. С точки зрения Попова, столыпинский курс провалился политически.

Здесь проявляется попытка проведения прогрессивных реформ в рамках сохранения традиций феодальной системы. Можно встретить утверждение (например, у Ковальченко1), что реформам Столыпина просто не хватило времени для положительных результатов, чтобы достичь максимума преобразований. Если бы столыпинские реформы продолжались еще лет десять, они привели бы к итогам, главным из которых было бы создание слоя мелких крестьянских собственников-фермеров, то есть если бы, по выражению Ленина, обстоятельства сложились исключительно благоприятно для Столыпина.

Хотелось бы отметить, что во времена Столыпина П.А. государством выделялись земельные участки всем гражданам и на равных правах. В тот период для быстрого развития земельных отношений создавались соответствующие органы, которые получили широкие полномочия для достижения цели: «земля - народу». Законодательных актов в тот период было мало, но они носили в себе всю суть, исчерпывающий перечень вопросов, на тот момент, которые стояли остро перед народом и государством, что трудно сказать о современных земельных отношениях.

В современных условиях органы местного самоуправления не могут эффективно управлять территориями без хорошо налаженной системы учета, анализа и оценки земельных ресурсов.

Ковальченко И.Д. Столыпинская аграрная реформа // История СССР. - 1992. - №2. - С.

113.

Мы рассматриваем неурегулированность во взаимодействии тех или иных административных структур, занимающихся земельными вопросами, как следствие незавершнной административной реформы. Эта проблема не решится до тех пор, пока не будет отлажен механизм взаимодействия органов власти, в том числе и в области земельных правоотношений.

Зарубежные авторы, также, как и отечественные приводят примеры зарубежного опыта в совершенствовании управлением муниципальными и региональными земельными ресурсами.

Землемерные работы стали необходимостью для народов разных стран, которые вели учет земель, мерили участки для строительства и налогообложения. У Геродота есть история о египетском царе Сесотрисе (1878-1841 гг. до н. э.), который разделил землю между своими подданными, дав каждому из них квадратные участки равной величины и обязав их платить ежегодно земельную подать. В древнем Риме Сервий Туллий в IV в.

до н. э. Провел описание земель с целью закрепления прав собственности на землю. В истории хорошо известны крестьянские войны: во Франции Жакерия(XIV в.); в Англии война во главе с Уотом Тайлером (конец XIV в.), когда были разгромлены помещичьи усадьбы и монастыри; в Германии – крестьянская война под руководством Томаса Мюнцера (XIV в.); в России крестьянская война под предводительством Степана Разина (XVII в.) и Емельяна Пугачева (XVIII в.). Крестьянские войны и восстания массово и в больших масштабах имели место в Китае. Несколько миллионов крестьян участвовали в восстании тайпинов в эпоху Цинской династии (XIX в.), тайпины выступали за равенство в отношении земли и другого имущества.

Отмена крепостного права и самостоятельность в землепользовании, справедливость в работе на земле были главными требованиями, которые имели в виду крестьяне, воюя с феодалами.

К средним векам относится появление кадастрового учета. Например, в Западной Европе – учет земель короля франков Карла Великого (742-814 гг.), в Англии - «Книгу страшного суда» Вильгельма Завоевателя (1066-1087 гг.).

сицилийский кадастр Фридриха II (1194-1250 гг.), кадастр Калабрии (1375 г.) и др. Эти документы содержат подробные сведения о количестве и качестве земель. Кадастровый учет всегда лежал в основе совершенствования земельных отношений, как в странах Запада, так и в странах Востока.

В работе Чан Тхань Хунга говорится о том, что Вьетнам аграрная страна с относительно низким уровнем обеспеченности землей и экономического развития. Так, средняя площадь земельных угодий на душу населения в 1998 г. составляла 4565 кв. м./ чел., в т.ч. средняя площадь сельскохозяйственных земель - 1043 кв.м./чел. при численности населения страны в 72,5 млн. чел. Поэтому одной из главных задач развития народного хозяйства в период обновления и индустриализации страны является всемерное развитие сельского хозяйства для достаточного обеспечения сельскохозяйственной продукции, служащей источником финансирования и развития других отраслей народного хозяйства. Автор работы на основе малую землеобеспеченность страны, благоприятные биоклиматические условия тропического пояса позволяют получить в течение года 2-3 урожая сельскохозяйственных культур. Несмотря на усилия вьетнамских властей в 1970-1980гг.

рамках централизованной плановой экономики, оно пришло в упадок, что было заметно в период 1978 - 1985 гг. Власти сделали вывод об отчуждении материальной заинтересованности в конечных результатах производства, а также ограниченности их хозяйственных инициатив. Это заставило государство Вьетнама в 90-е годы принять решение о преобразовании централизованной плановой экономики в регулируемую рыночную, причем с учетом того, что организующее начало в формировании и регулировании земельных отношений всегда должно принадлежать государству.

организационно-правовых форм муниципального управления, основанных на магистратной, бургомистерской конституциях, а также – на их смешанных формах. Главной отличительной чертой муниципального управления в Европе является конституционная гарантия неприкосновенности деятельности муниципалитетов в рамках их полномочий, опирающаяся на общефедеральное устройство и законодательство. Это позволяет при большом разнообразии форм муниципального управления принимать решения при управлении местными проблемами. Так, Е.С. Шугрина пишет:

«К собственным задачам [общин] относятся как обязательные, так и добровольные. Обязательные задачи как таковые предписаны органам строительство и эксплуатация школьных зданий, пожарная охрана, строительство и эксплуатация общинных дорог, санитарный надзор и др. К добровольно взятым задачам относится создание объектов социальнокультурного назначения (библиотеки, местные музеи, спортивные площадки, дома престарелых и др.).

Так, в Германии роль и функции местного самоуправления зависят от административно-территориального деления страны. Германия, несмотря на государственную цельность, является внутри децентрализованным самоуправление имеет три уровня: общинное, районное, надрайонное и государственных задач под собственную ответственность. В основе местного самоуправления лежат общины, объединения которых имеют право принимать решения относительно проблем населения, в них входящих.

организационным, финансовым и налоговым суверинитетом. Германским общинам предоставлено право защищаться от вмешательства со стороны закона федерации и земель, нарушающих право самоуправления, то есть, если принимаются законы, влияющие на право самоуправления, община имеет право их оспорить в конституционном федеральном суде. Поэтому первичность интересов общины и жесткое соблюдение прав населения общины приводят к удовлетворению потребностей населения и отсутствию хаоса, в том числе, в земельных вопросах.

Во Франции регионы, департаменты и коммуны, лежащие в основе административного деления относятся к системе местного управления. Во Франции также как и в России есть проблема разграничения полномочий между государством и органами местного управления. Французы приняли закон о передаче полномочий от одного уровня другому, однако случается, что одни и те же вопросы в одних регионах решают выборные органы, в других - представители власти.

муниципального управления земельными ресурсами в России, то есть, отсутствие полного институционального поля и невнятное разграничение разрешаются также сложно, а в развивающихся странах (странах третьего мира) происходит модернизация отношений в области землевладения и землепользования. Из представленных выше положений можно сделать вывод о том, что вопросы землевладенния и землепользования являются непосредственно связанными с населением и его благосостоянием, с его жизненными стандартами. Разрешение этих проблем основано на постоянной трансформации институтов при приоритете государственной власти.

1.2 Проблемы использования земельных ресурсов в системе Земельные отношения, являясь сложной, междисциплинарной проблемой, представляют собой совокупность отношений, возникающих между распоряжения землей как ограниченного ресурса, как всеобщего труда и средства производства.

Администрация муниципальных образований осуществляет управление земельными ресурсами, находящими в муниципальной собственности. Она предоставляет их, изымает, сдает в аренду, составляет и ведет земельный кадастр, разрабатывает схемы планировки и застройки территорий с учетом интересов населения, следит за охраной и использованием земель.

образования, вносит его на утверждение представительного органа власти, после чего обеспечивает их исполнение.

Проблема в том, что в современной России спрос на земли неоднороден. Для нашей страны характерен повышенный спрос на земли, расположенные вокруг крупных городов, в самих городах, курортных зонах, а также на земли, имеющие запасы сырья для добычи полезных ископаемых.

С одной стороны, земля – это основа жизни человечества, с другой стороны, для сельскохозяйственных организаций она не пользуется спросом из-за низкой рыночной стоимости. Расширяется процесс криминализации необоснованного перепрофилирования земель.

Одним из важнейших препятствий развития современного государства представляется рост уровня угроз экономической безопасности в сфере земельных ресурсов как одной из основополагающих в национальном хозяйстве России.

Это объясняется тем, что в обеспечении экономической безопасности потенциалом, теневизация экономических отношений данной сферы, сопровождаетя в последнее время интенсивным и массовым переходом земель в частную собственность. Более трети всех земель, которые государство считает допустимыми к нахождению в частной собственности, уже были приватизированы и вовлечены в рыночный оборот. Процесс становления рынка земли, посредством повсеместного вовлечения земли в рыночный оборот, формирования института частной собственности на землю сопровождается значительным ростом административных правонарушений и уголовных преступлений (табл. 1.1).

Основные результаты прокурорской деятельности Российская Состояние законности в сфере охраны окружающей среды и природопользования http://genproc.gov.ru/stat/data/ Одной из причин неэффективности реализуемой политики экономической безопасности в сфере землепользования является фактическое отсутствие действенных механизмов государственного управления земельными ресурсами.

Государственное управление земельными ресурсами осуществляется посредством системы мер, направленных на регулирование экономических отношений, возникающих в сфере земельных ресурсов посредством институционально-правовых и экономических действий. Иными словами, именно механизм формирования и функционирования экономических отношений в сфере земельных ресурсов, регулируемый государственными инфраструктурами представляет собой действенный способ обеспечения экономической безопасности.

Повышенную опасность представляют преступления, направленные на завладение землей, сопровождающиеся убийствами, вымогательством.

Трудности противодействия подобным деструктивным процессам напрямую зависят от расширения преступного контроля при совершении криминальных сделок с недвижимостью со стороны преступных сообществ. Своего рода катализатором такого рода процессов служит тот факт, что действующий Государственный земельный кадастр не только до конца не сформирован в некоторых регионах, но и не содержит конкретных сведений о реальной стоимости земли.

В связи с вышеизложенным в настоящее время, пользуясь правовой неосведомленностью и информационным дефицитом о реальной стоимости недобросовестными предпринимателями за бесценок по явно заниженным «консервируются», а затем перепродаются по рекордно высоким ценам под строительство коттеджей, предприятий, заправок, частных домов отдыха и для других целей. Официальной статистики, касающейся конкретно преступлений в сфере земельного оборота, в настоящее время в России не ведется. Данный вид преступности является частью преступлений против собственности и преступлений в сфере экономической деятельности, и вычленить ее из общего массива преступности очень затруднительно.

Наибольшее количество преступлений, связанных как с регистрацией незаконных сделок с землей, так и с порчей земли, совершается в Южном, Центральном и Северо-Западном регионах России.

Данный факт связан, во-первых, со значительной стоимостью (а значит, и экономической привлекательностью, в том числе и для преступных посягательств) земель в Центральном и Северо-Западном регионах, Карелии в связи с приближенностью к городам федерального значения и наличием ценных лесных угодий в обоих регионах, а также с преобладанием ценных земель сельскохозяйственного назначения и идеальных климатических условий для агробизнеса в Южном регионе.

Анализ теневых процессов, связанных с регистрацией незаконных сделок с землей, свидетельствует о росте посягательств, связанных с незаконным завладением и регистрацией незаконных сделок с землей, коррупцией.

Самую значительную часть посягательств в сфере оборота земли на сегодняшний день составляет незаконное завладением землей: самозахваты и завладение земельными участками в результате мошеннических действий.

зарегистрированным посягательствам.

Земельное рейдерство стало одной из наиболее острых проблем не только для российского бизнеса, но и для рядовых граждан.

На смену простым действиям по самовольному захвату соседских земельных участков приходят изощренные схемы враждебных поглощений чужого имущества (в том числе земли), реализуемые командами профессионалов высшего уровня, активно использующих административный и судебный ресурсы.

Таким образом, специфика сферы землепользования определяет особенности формирования и развития в ней теневых экономических отношений, к которым следует отнести:

предоставление земельных участков для строительства и иных целей с нарушением установленного порядка;

перевод земель из одной категории в другую путем внесения неточных сведений о качественной оценке земли либо в нарушение порядка перевода земель одной категории в другую;

использование сельскохозяйственных земель для добычи полезных ископаемых без лицензии и правоустанавливающих документов на данный вид деятельности;

умышленное занижение рыночной стоимости выставляемых на продажу площадей земельного фонда; получение взятки при возмещении собственникам земельных участков убытков Таким образом, означенные деструктивные процессы в сфере земельных ресурсов не только, препятствуют решению природоресурсных проблем, но и повышают уровень угроз экономической безопасности национального хозяйства.

Основные функции государства в означенной сфере предусматривают нормативно-правовое регулирование, организационное и контрольное воздействие, регламентацию экономических взаимодействий, формирование и обеспечение экономических регуляторов.

целесообразным учесть потребность согласования процесса обеспечения экономической безопасности в сфере земельных ресурсов как на федеральном, так и на региональном, местном и локальном уровнях. Особо следует отметить слабость местного уровня обеспечения экономической безопасности, что обусловлено отсутствием действенного организационноэкономического механизма, несовершенством законодательной базы, недостаточностью собственных средств, отсутствием мотивированной инициативности местных администраций.

Что касается вопросов организации рационального использования и охраны земли, то Российская Федерация может взять на себя те вопросы, которые требуется решать в рамках всей страны (порядок ведения кадастра недвижимости, координация деятельности землеустроительных служб и т.п.).

Функции государственного управления в области использования и охраны земель не следует передавать регионам. Именно комплексное управление обеспечивает гарантию защиты прав владения и пользования землей, охрану земель, эффективное развитие инфраструктуры и градостроительства, надежное функционирование системы налогообложения земли позволяют установить четкий порядок - кому, для каких целей и по какой цене продавать или сдавать в аренду государственные и муниципальные земли, как регулировать гражданский оборот земельных участков.

В этой связи следует конкретизировать тот факт, что основными методами, направленными на снижения угроз экономической безопасности в сфере земельных ресурсов, должны стать:

- на федеральном уровне власти: издание действенных нормативноправовых актов, экономического стимулирования деятельности в земельной сфере;

- на региональном уровне власти: введение налоговых льгот по прибыли предприятий, направленной на природоохранные мероприятия и инвестиции в модернизацию производства природоресурсной направленности, - на уровне местных администраций: совершенствование механизма аудита в соответствии с международными стандартами, - на уровне хозяйствующих субъектов: разработка стратегий развития с земельно-ресурсной составляющей, модернизация производства с учетом экоинновационных технологий, введение природоресурсного менеджмента и т.д.

вышеозначенных мероприятий должно осуществляться соответственно по многоканальному принципу, в частности за счет средств федерального, регионального, местного бюджетов, а так же с использованием средств хозяйствующих субъектов.

В качестве комплекса мероприятий по регулированию экономических отношений в сфере земельных ресурсов целесообразно установить разработку нормативов экономических регуляторов земельных отношений;

формирование механизма эффективного использования инструментов, позволяющих определить рыночную стоимость невостребованных земельных участков, построение модели инвестирования субъектов хозяйствования, обеспечивающей эффективность использования. При этом особый характер имеет разработка модели государственной поддержки и распределения государственных субсидий.

Кроме того, необходима система инструментов, предусматривающих не только принуждение хозяйствующих субъектов к охране окружающей среды путем нормативного регулирования и штрафных санкций (плата за пользование природными ресурсами, штрафы за сверхнормативное природоохранной деятельности (ускоренная амортизация экологической техники, налоговые льготы, льготное кредитование). Снижение вредного воз действия хозяйствующих субъектов на окружающую среду достигается за счет внедрения на производстве экоинноваций.

Противоречивость в управлении земельными ресурсами является следствием основных факторов:

- несовершенство и противоречивость существующего федерального законодательства, регулирующего и регламентирующего земельные отношения;

муниципальных структурных подразделений;

- несовершенство структуры управления земельными отношениями в муниципальных образованиях;

подменяемые элементарной коррупционной составляющей.

Такие законы, как «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 № 136-Ф3, Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 24.07. «О государственном кадастре недвижимости», Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», закрепляют основной порядок пользования земельными ресурсами, порядок оформления в собственность земельных участков, порядок осуществления учета земель земельного фонда РФ, нормы которых, по сути, противоречивы.

принимаемых на том или ином уровне власти, практической реализации этих норм. Законодательные нормы регламентируют порядок управления земельными ресурсами, но на стадии правоприменения возникают коллизии, так как, как мы уже указывали, не отлажен механизм взаимодействия органов власти, в том числе и в сфере земельных правоотношений.

Руководство новых структур не до конца регламентировало порядок оформления земельных участков в собственность, порядок выделения земельного участка из общедолевой собственности, порядок перевода жилых помещений в нежилые, порядок узаконивания перепланировок и некоторые другие вопросы.

Коррупция в органах власти является самым острым вопросом, подлежащим искоренению. Коррупция порождает волокиту, которая тормозит процесс решения земельных вопросов.

Следствием противоречивости являются многочисленные иски в арбитражные суды и суды общей юрисдикции.

Приведем несколько примеров противоречивости системы управления земельными отношениями. Юридическое лицо ООО «ХХХХХХ» было вынуждено обратиться в Арбитражный суд Воронежской области с заявлением о признании незаконным действия администрации городского округа г.

Воронежа по отказу в формировании и утверждении схемы расположения земельного участка, занятого сооружениями недвижимости (тепловой сетью). Свои интересы ООО «ХХХХХХ» было вынуждено защищать в суде после отказа Управления главного архитектора администрации городского округа г. Воронежа в формировании земельного участка по причине того, что линейный объект – тепловая сеть – не требует передачи земельного участка в собственность, а что целесообразно было бы оформить публичный сервитут. Однако (в соответствии с пунктом 1 статьи 36 ЗК РФ) граждане и юридические лица, имеющие в собственности, безвозмездном пользовании, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти земельные участки, согласно настоящему Кодексу.

Поэтому, уместно процитировать решение арбитражного суда, который, руководствуясь статьями 29, 36 Земельного Кодекса, статьями 7-11, 65, 110, 167-170, 180, 198, 201 АПК РФ, решил: «Признать незаконными действия администрации городского округа г. Воронеж, выразившиеся в отказе ООО «ХХХХХХ» в формировании и утверждении расположения земельного участка, расположенного по адресу: г. Воронеж, ул. NNNNNNN, д. XX, площадью 358 кв.м., как несоответствующие статье 36 ЗК РФ. Обязать администрацию городского округа г. Воронеж устранить нарушение прав и законных интересов общества с ограниченной ответственностью «ХХХХХХ»

путем совершения действий по формированию и утверждению схемы paсположения земельного участка по адресу: г. Воронеж, ул. NNNNNNN, д.

XX,, немедленному исполнению».

Другая ситуация связана с тем, что ООО «XXXXXX» в сентябре г. было вынуждено обратиться в Арбитражный апелляционный суд с делом к Управлению Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Воронежской области, Управлению Роснедвижимости по Воронежской области о признании незаконными действий Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Воронежской области (Управлению Роснедвижимости по Воронежской области) по установлению удельного показателя кадастровой стоимости земельного участка (кадастровый номер 36:34:067012:40), г. Воронеж, пр. NNNNNN, д.XXX в размере 88 082, 57 руб. за квадратный метр в связи с неправомерным отнесением участка по виду функционального пользования к группе № 8.

Отсутствие соответствующих институциональных регламентов в УГА городского округа г. Воронеж и межведомственной согласованности приводит к массовым превращениям временных сооружений (киосков, павильонов, автомоек) в капитальные. Как правило, физическим лицам постановлением районной Управы разрешают установку торгового павильона, далее соответствующим постановлением администрации разрешается эксплуатация вышеуказанного павильона, предоставляется в пользование на условиях аренды земельный участок (как правило, до 5 лет).

Физическому лицу выдается ордер на установку торгового павильона по соответствующему ордеру. Между физическим лицом и администрацией города заключается договор аренды земельного участка. Далее данное физическое лицо, не тратя времени на административно-бюрократические согласования, на свои денежные средства строит капитальное строение павильон. Получает экспертное заключение, что здание, расположенное по фундаментом с землей, подсоединено к центральным инженерным коммуникациям, является стационарным капитальным строением и относится ко II классу зданий III группы капитальности. В подобных экспертных заключениях, как правило, говорится о том, что «торговый павильон не противоречит требованиям строительных, пожарных и санитарных норм». Со всеми вышеперечисленными документами физическое лицо обращается в суд с иском к администрации городского округа г.

Воронеж о признании права собственности на самовольную постройку.

Так, в 2008 году в Железнодорожный районный суд г. Воронежа обратился истец ХХХХХ с иском к администрации городского округа г.

Воронеж о признании права собственности на самовольно возведенную постройку - торговый павильон по ул. Остужева, д. ХХ, площадью 66,7 кв.м.

Суд решил признать за гражданином ХХХХХ право собственности на самовольно возведенную постройку - нежилое отдельно стоящее здание.

Получив решение суда о признании права собственности на павильон, зарегистрировав это право в Управлении Росреестра, физическое лицо переходит к оформлению и регистрации права собственности (аренда на лет, 49 лет) на земельный участок, который изначально предоставляется администрации города в аренду на 5 лет под временное сооружение. Это ли не системные противоречия и управлении земельными ресурсами на территории городского округа г. Воронеж?

Поиск баланса частных и публичных интересов является одной из наиболее сложных проблем современной институциональной политики в области земельных отношений. Это проявляется в институциональной неопределенности различных правовых режимов земель, в том числе, такой важной для муниципалтитета категории статуса земель общего В крупном городе, каковым является город Воронеж, есть два класса недвижимого имущества:

индивидуального пользования (объекты для пользования ограниченного круга лиц);

- общего пользования (объекты для пользования неограниченного круга лиц);

В состав имущества индивидуального пользования входит:

- государственные, - муниципальные объекты (от квартиры или дома до завода или организации, учреждения).

Инфраструктура города включает, прежде всего, объекты общего пользования, которые, с точки зрения разных авторов, составляют сам город.

Институциональные пробелы в российском законодательстве, в частности, состоят в том, что не существует определения понятия «объект общего пользования» как элемента городской инфраструктуры. В Земельном кодексе в ст. 85 ЗК РФ есть упоминание о «земельных участках общего пользования».

Упоминание земельных участков общего пользования присутствует раскрывающего определение этой категории. Этой категории нет ни в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (там есть «земли общего пользования», «места общего пользования», ни в Жилищном кодексе.

Единственное правовое определение термина «Территории общего пользования» с упоминанием термина «Автомобильная дорога общего пользования» есть только в Градостроительном кодексе.

Территории общего пользования в Градостроительном Кодексе трактуется как «территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары)». В данном случае территории, занятые общественными коммуникациями называются территориями общего пользования. Но, по нашему мнению, эта характеристика неполная, косвенная.

В предыдущей версии Градостроительного Кодекса эта категория определена также косвенным способом, однако характеристика включала также территории, «занятые площадями, улицами, проездами, дорогами, набережными, скверами, бульварами, водоемами и другими объектами».

Земельный Кодекс упоминает земельные участки общего пользования, а не территории. К ним относятся земельные участки, «занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, закрытыми водоемами, пляжами и другими объектами». Но возникает вопрос: это тождественные понятия? Характеристика является исчерпывающей? В законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» такие территории никак не раскрываются.

Более того, используются категории, схожие по звучанию, но имеющие совершенно другой смысл: «железнодорожный путь общего пользования», «судоходный путь общего пользования», «пристанские участки общего пользования», «автозаправочная станция общего пользования» и подобное.

В том числе, в Транспортным уставе железных дорог Российской Федерации (принят Государственной Думой 19 декабря 1997 года) записано: «Места общего пользования - крытые и открытые склады, а также участки, специально выделенные на территории железнодорожной станции, принадлежащие железной дороге и используемые для выполнения операций по погрузке, выгрузке, сортировке, хранению грузов, багажа, грузобагажа».

Мы можем констатировать невнятность в определениях категорий, которые следует охарактеризовать как можно точнее, так как они касаются имущественных отношений юридических и физических лиц.

Так же отсутствуют методические или организационные структуры территории (или земель) общего пользования, нет критериев такого понятия, нет привязки к конкретным объектам. Поэтому, насколько можно судить, парки и сады не являются объектами общего пользования, а скверы и бульвары – являются.

Гражданский кодекс (ст. 226) предлагает считать неогражденный участок без таблички «Вход запрещен» бесспорной территорией общего пользования.

Пустыри, видимо, также являются землями общего пользования, несмотря на отсутствие всяких признаков общественного благоустройства.

Все это вносит некорректность в работу, в том числе, земельных служб и заставляет кадастровых инженеров в официальных документах указывать на неизвестные им земли. Соседствующие с объектом землями общего пользования.

Однако исходя из позиций Земельного кодекса РФ (ст.85) земельные участками общего пользования должны быть признаны только земли поселений, включенные в состав разных территориальных зон: инженерных и транспортных инфраструктур; общественно-деловых;