«Издательство Московского университета 2001 УДК 342 ББК 07.99(2)0 К65 Издание осущесталено при содействии Института Открытое общество (Фонд Сороса), Программа Право Конституционно-правовая ответственность: проблемы ...»

Законом от 26 июня 1996 г. Уголовный кодекс Республики Беларусь был дополнен ст. 1671, в соответствии с которой понуждение должностного лица, состоящего на государственной службе, к неисполнению решений Конституционного Суда Республики Беларусь должностным лицом, занимающим ответственное положение, наказывается лишением свободы на срок до трех лет либо лишением права занимать определенные должности на срок до пяти лет. То же действие, повлекшее причинение крупного ущерба или нанесшее существенный вред правам и законным интересам граждан либо государственным или общественным интересам, наказывается лишением свободы на срок от трех до шести лет с лишением права занимать определенные должности на срок до пяти лет.

В новом Уголовном кодексе (введен в действие с 1 января 2001 г,} предусмотрена ответственность за неисполнение должностным лицом вступившего в законную силу приговора, решения или иного судебного акта либо воспрепятствование их исполнению, которые наказываются штрафом или лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (ст. 423).

Серьезные проблемы для граждан, субъектов хозяйствования возникают в связи с пробелами в законодательстве, несвоевременным приведением нормативных актов и практики их применения в соответствие с Конституцией и актами, обладающими по отношению к ним более высокой юридической силой, т.е. неисполнением государственными органами и должностными лицами требований ст. 59, 137 и др. Конституции.

Придерживаясь взгляда о существовании позитивной ответственности, автор статьи рассматривает в качестве проявления юридической ответственности отмену неконституционных актов, «обязывание» правотворческого органа восполнить существующий в законодательстве пробел, безотлагательно принять нормативный акт (закон), на что было указано, например, в переходных положениях Конституции.

Сама по себе отмена неконституционных (незаконных актов) не является ответственностью, однако установленный в результате этого факт правонарушения может явиться основанием для применения мер конституционно-правовой ответственности. В свою очередь отмена органом управления акта нижестоящего органа (в том числе и отмена Президентом акта Правительства) по мотивам нецелесообразности его принятия или действия, т.е.

при отсутствии формального нарушения правовых норм, может также явиться основой для наступления отрицательных последствий для Правительства или отдельных его членов (например, при решении вопроса об отставке).

Более основательно вопросы конституционно-правовой ответственности следовало бы решить в специальном законе, который мог бы не только «вобрать» в себя уже имеющиеся положения, содержащиеся в разрозненных актах, но и пойти дальше — комплексно решить все вопросы, связанные с такой ответственностью, целью которой является обеспечение оптимального функционирования государственного механизма, наиболее безболезненное устранение сбоев в нем, совершенствование системы сдержек и противовесов, эффективное обеспечение основных прав и свобод граждан и исполнения ими, а также должностными лицами возложенных на них обязанностей.

член Конституционного Совета Республики Казахстан Особенности конституционно-правовой ответственности в Казахстане Конституция Республики Казахстан предусматривает ответственность за нарушение или ненадлежащее исполнение установленных ею норм и предписаний. Применительно к Президенту, представительным и исполнительным органам власти, должностным лицам эта ответственность наступает в форме досрочного прекращения их полномочий.

Президент Казахстана несет ответственность за действия при исполнении своих обязанностей только в случае совершения государственной измены и может быть за это отрешен от должности парламентом (ст. 47 Конституции). В этом случае по инициативе не менее чем одной третьей части депутатов нижней палаты парламента (Мажилис) принимается решение о выдвижении обвинения. Верхняя палата парламента (Сенат) организует процедуру расследования обвинения с последующей передачей результатов на совместное заседание палат. Окончательное решение принимается большинством не менее трех четвертей от общего числа голосов депутатов каждой из палат. При этом необходимы заключение Верховного Суда об обоснованности обвинения и заключение Конституционного Совета о соблюдении установленных конституционных процедур. Действующий Уголовный кодекс республики квалифицирует государственную измену как умышленное деяние, совершенное гражданином Республики Казахстан с целью подрыва или ослабления внешней безопасности и суверенитета Республики Казахстан (ст. 165).

Парламент Казахстана может быть распущен в случаях выражения им вотума недоверия Правительству; двукратного отказа дать согласие на назначение премьер-министра; политического кризиса в результате непреодолимых разногласий между палатами парламента или парламентом и другими ветвями государственной власти (ст. 63 Конституции). Как видно, названная санкция носит властно-организационный характер. Наличие конституционного правонарушения здесь не обязательно.

Основы конституционно-правовой ответственности исполнительной ветви власти заложены в ст. 64 Конституции Республики Казахстан, в которой прямо указано, что Правительство во всей своей деятельности ответственно перед Президентом. Премьерминистр, возглавляющий Правительство республики, персонально отвечает за его работу. Конституция Казахстана здесь подразумевает ответственность премьер-министра перед главой государства, который, согласно ст. 70 Конституции, вправе по собственной инициативе принять решение о прекращении полномочий Правительства и освободить от должности любого его члена.

Освобождение от должности премьер-министра в таком порядке означает прекращение полномочий всего Правительства.

Представляется, что члены Правительства несут прямую конституционно-правовую ответственность и перед народом Казахстана, так как п. 3 ст. 65 Конституции устанавливает, что они приносят присягу народу и Президенту Казахстана. Вместе с тем это означает и то, что каждый член Правительства несет персональную ответственность и перед Президентом. В то же время как член Правительства руководитель вверенного ему государственного органа несет персональную ответственность за его работу перед премьер-министром.

На сегодняшний день в Казахстане ответственность депутата в виде лишения депутатского мандата за ненадлежащее исполнение им своих обязанностей практически отсутствует. В Конституции сказано, что депутат Парламента не связан каким-либо императивным мандатом (п. 1 ст. 52), что означает невозможность отзыва депутата по инициативе избирателей. Лишение депутатского мандата возможно по другим причинам: роспуск Парламента;

вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении депутата Парламента; совмещение депутатом обязанностей депутата Парламента с обязанностями депутата в другом представительном органе.

Кроме того, отклонение обвинения Президента Республики Казахстан в совершении государственной измены на любой его стадии влечет за собой досрочное прекращение полномочий депутатов Мажилиса, инициировавших рассмотрение данного вопроса.

Конституция Казахстана устанавливает взаимную ответственность государства и личности. Государство обязано гарантировать права и свободы человека и гражданина, создавать условия для их реализации и охранять от возможных посягательств. В Уголовном кодексе республики установлены санкции, предусматривающие наказание за злоупотребление должностными полномочиями или превышение власти, повлекшее существенное нарушение прав и законных интересов граждан (ст. 307 и 308).

Органами прокуратуры республики в 2000 г. приняты меры по фактам нарушений прав граждан. В частности, освобождены из мест лишения свободы более четырех с половиной тысяч граждан, к которым необоснованно был применен арест как мера пресечения. Отменено около 25 тысяч актов местных исполнительных органов, изданных с нарушением прав граждан.

Другая сторона конституционного принципа взаимной ответственности государства и личности — это ответственность личности перед государством, которая находит свое юридическое выражение в исполнении прежде всего конституционно установленных обязанностей. Так, в соответствии со ст, 35 Конституции граждане Казахстана обязаны платить законно установленные налоги и сборы. Несоблюдение этой нормы влечет юридическую ответственность.

Установление системы, видов и порядка выплаты налогов, сборов и иных обязательных платежей возможно лишь законами, а не подзаконными актами. Отклонение от этого принципа ведет к нарушению конституционных корм. Следовательно, Конституция содержит определенные гарантии правомерного исполнения данной обязанности граждан, создавая баланс взаимных прав и обязанностей государства и личности.

В ряде случаев конституционно-правовая ответственность обусловлена запретами, содержащимися в Основном законе Казахстана. Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение конституционного строя, нарушение целостности республики, подрыв безопасности государства, разжигание социальной, расовой, национальной, религиозной, сословной и родовой розни, а также создание не предусмотренных законодательством военизированных формирований.

В Казахстане не допускается деятельность политических партий и профессиональных союзов других государств, а также финансирование партий и профсоюзов иностранными юридическими лицами и гражданами, иностранными государствами и международными организациями. Назначение иностранными религиозными центрами руководителей религиозных объединений в республике осуществляется по согласованию с государственными органами Казахстана. Ответственность, вытекающая из указанных конституционных запретов, направлена на охрану существующего конституционного строя, обеспечение общественного согласия, политической стабильности в стране, целостности и неприкосновенности ее территории.

Одним из видов конституционной ответственности государственных органов является отмена их правовых актов путем признания последних неконституционными. Поскольку Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие на территории республики, то законы и иные нормативные правовые акты, признанные не соответствующими ей, отменяются и не подлежат применению (ст. 74). Аналогичные последствия наступают и в отношении международных договоров и соглашений, признанных не соответствующими Конституции. Они не могут быть ратифицированы и введены в действие.

Конституция Казахстана в ст. 45 возлагает юридическую ответственность на председателей палат Парламента и премьер-министра за законность представляемых на подпись Президенту республики правовых актов. По смыслу этой статьи законы Парламента, подписываемые Президентом, предварительно должны быть скреплены подписями председателей Мажилиса и Сената, а указы Президента, издаваемые по инициативе Правительства, — подписью премьер-министра.

Заметную роль в обеспечении верховенства норм Конституции играет Конституционный Совет Казахстана. Это единственный в своем роде орган на постсоветском пространстве, обладающий специфическими функциями. В частности, он рассматривает до подписания Президентом принятые парламентом законы с точки зрения их соответствия Конституции республики. В практике Совета есть немало случаев, когда он признавал неконституционными принятые законы. К примеру, такая участь постигла некоторые статьи Гражданского кодекса, а также отдельные нормы закона о языках.

Конституционный Совет обеспечивает верховенство Конституции и путем рассмотрения обращений судов о признании неконституционными закона или иного нормативного правового акта, ущемляющего закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина. Указанный аспект деятельности Конституционного Совета исходит из приоритета прав человека, провозглашенного Конституцией. Примером тому может служить признание Конституционным Советом ч. 2 ст. 280 и ч. 1 ст. Кодекса об административных правонарушениях неконституционными. Названные нормы ограничивали право обжалования и опротестования постановления судьи по делу об административном правонарушении, тем самым лишая лицо, привлеченное к административной ответственности, возможности осуществить свое право на судебную защиту, предоставленное ему Конституцией. Конституционный Совет в своем решении по данному вопросу указал, что конституционное положение о праве каждого на судебную защиту своих прав и свобод (п. 2 ст. 13 Конституции) включает и право на судебное обжалование решений и действий, которые повлекли нарушение закона и ущемление прав и свобод человека и гражданина. При этом право на судебную защиту относится к числу конституционньгх прав, не подлежащих ограничению. В результате указанные выше статьи Кодекса об административных правонарушениях были признаны неконституционными.

Важное значение для правильного применения Конституции, а также для единообразного уяснения смысла и содержания ее норм имеют разъяснения, которые даются Конституционным Советом в процессе официального толкования. Официальное толкование норм Конституции является исключительной прерогативой Конституционного Совета, поскольку подобной функцией не обладает никакой другой государственный орган. Результаты официального толкования Совета являются обязательными для всех субъектов, применяющих конституционные нормы, что исключает произвольное толкование Конституции. За пятилетний срок деятельности Совета было рассмотрено более 40 обращений по вопросам официального толкования норм Основного закона.

В Конституции Казахстана содержатся императивные нормы, обязывающие органы государственной власти выполнить определенные требования. Так, ст. 92 устанавливает временные рамки Для приведения действующего законодательства в соответствие с нормами Основного закона и принятия названных в Конституции конкретных законов. Выполнить это требование — обязанность Парламента, соответствующих государственных органов и должностных лиц. Установленные Конституцией сроки истекли, однако отдельные названные ею законы не приняты до сих пор.

Имеет место на практике и нарушение конституционного права граждан на судебную защиту. Судя по статистическим данным и поступающим в Конституционный Совет письмам граждан, около половины решений судов республики по гражданским делам не исполняется. В этом и названном выше случае несвоевременного принятия законов встает вопрос о конституционной ответственности и путях обеспечения исполнения норм Конституции.

Анализ норм Основного закона республики позволяет сделать вывод о том, что конституционно-правовая ответственность в Казахстане подразделяется на два вида: юридическую и политическую. Юридическая ответственность характеризуется наличием правонарушения (к примеру, ответственность Президента республики). При политической ответственности наличие конкретного правонарушения не является обязательным основанием для ее наступления (к примеру, ответственность Парламента в виде его роспуска из-за дважды выраженного несогласия с кандидатурой нового премьер-министра).

Конституционно-правовая ответственность — самостоятельный вид ответственности. Она имеет сложный политико-правовой характер и выражается в наступлении для ее субъектов отрицательных последствий, установленных нормами Основного закона. Назначение конституционной ответственности состоит прежде всего в обеспечении должного исполнения норм и предписаний Конституции, что в свою очередь позволяет в полной мере использовать ее потенциал в регулировании общественных отношений.

судья Конституционного Суда РФ, К вопросу о разграничении конституционноправовой и гражданско-правовой 1. Институт конституционно-правовой ответственности относится, с нашей точки зрения, к числу наименее разработанных в российской доктрине. Контуры этого института еще не определены. Многое еще предстоит сделать в направлении формализации составов конституционных правонарушений, определении субъектов ответственности и т.д. Необходимо оптимизировать само понятие конституционно-правовой ответственноети, поскольку как слишком широкий подход к данному понятию, так и его необоснованное сужение в равной степени неприемлемы.

Признание допустимости конституционно-правовой ответственности в широком смысле заставляет поставить очень сложную конституционно-правовую проблему об ответственности государства за непринятие законов, необходимость которых предписана Конституцией РФ.

Эта проблема уже реально поставлена в Постановлении Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1999 г. о праве обвиняемого на суд присяжных. По всей видимости, как форму конституционно-правовой ответственности можно рассматривать содержащуюся в данном Постановлении констатацию, осуществленную Конституционным Судом: «После принятия Конституции Российской Федерации прошло более пяти лет, т.е. срок, достаточный для выполнения законодателем предписания абзаца первого пункта 6 ее раздела второго "Заключительные и переходные положения" о принятии федерального закона, обеспечивающего реализацию закрепленного статьей 20 (часть 2) Конституции Российской Федерации права обвиняемого в преступлении, за совершение которого установлена смертная казнь, на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей».

Исходными началами в определении оптимального подхода к содержанию конституционно-правовой ответственности могут служить несколько тезисов, в частности признание того, что:

а) состояние конституционно-правовой ответственности должно быть связано со случаями невыполнения демократическим конституционным государством своих правовых и моральных обязательств по отношению к всеобщему благу;

б) государство связано правом, и при нынешнем уровне правово го развития в России правовой оценке и, соответственно, конституционно-правовой ответственности подлежит и право творческая деятельность государства.

2. Мало кого из исследователей привлекает проблема разграничения конституционно-правовой ответственности и других видов юридической ответственности, прежде всего гражданскоправовой ответственности. Между тем такого рода исследования весьма плодотворны, ибо позволяют путем сравнения выявить специфику ответственности по конституционному праву.

Конституционное право имеет как исключительную сферу действия, которую регулируют только нормы данной отрасли (нормы ° Федеративном устройстве, сроках полномочий президента), так и сферы, являющиеся смежными с другими отраслями права.

Смежные конституционные нормы наряду с нормами гражданского, административного и т.д. законодательства принимают участие в регулировании общественных отношений.

Примером такого рода норм может служить ст. 53 Конституции РФ, устанавливающая конституционно-правовую ответственность государства за вред, причиняемый частным лицам в результате незаконных действий органов государственной власти или их должностных лиц. В ст. 16, 1069 ГК РФ содержатся нормы о гражданско-правовой ответственности за убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий государственных органов. Однако данные нормы, являясь гомогенными (родственными), конечно же, не являются тождественными.

Основание, условия конституционно-правовой ответственности государства перед частными лицами отличаются от оснований гражданско-правовой ответственности государства.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 9 июня 1992 г.

по делу о целевых вкладах работников Байкало-Амурской магистрали сформулированы принципиальные различия между этими видами юридической ответственности. КС РФ обратил внимание на то, что основанием возникновения ответственности государства в конституционном смысле является прежде всего нарушение принципов конституционной государственности.

Конституционный Суд высказал мнение о том, что отношения между работающим на БАМе гражданином и государством не могут считаться обычными договорными отношениями. В условиях всеобщего огосударствления и БАМ как работодатель, и Сбербанк СССР как банкир представляли государство в договорных отношениях, и в силу этого договорные отношения оказались отягощены публичным элементом. Рассматриваемый контракт о займе (вкладе) в банк не относился к стандартным гражданско-правовым договорам, регулируемым Гражданским кодексом РСФСР, поскольку являлся специально-целевым, открытым не для всех граждан на основе равенства, а только для определенных работников, избранных на основе административной оценки публичной важности их труда. Сберегательные счета пострадавших граждан были ревалоризованы, т.е. был повышен курс валюты по отношению к другим вкладам посредством публичной власти. Именно в силу того, что отношения между гражданином и государством были осложнены публичным элементом, Конституционный Суд счет возможным сослаться на ст. 672 Конституции РСФСР (ст. 53 ныне действующей Конституции РФ), предусматривающую право частных лиц на возмещение государством причиненного им вреда. Однородное ст. 53 Конституции РФ положение ст. 16 ГК РФ может применяться, как известно, только при отсутствии договорных отношений, но КС посчитал, что ответственность государства за возмещение вреда предусмотрена нормой не только гражданского, но и конституционного права, причем как предусмотренная и конституционным правом она имеет самостоятельное юридическое содержание и основания возникновения.

раскрывая содержание понятия принципов конституционной государственности, при нарушении которых может наступать ответственность государства в конституционном смысле, КС РФ заявил, что «рассматриваемое обыкновение правоприменительной практики противоречит прежде всего общеправовым принципам справедливости, юридического равенства, гарантированное ти государством прав и свобод человека и гражданина, возмещения государством всякого ущерба, причиненного личности незаконными действиями государственных органов и должностных лиц, закрепленным в Конституции Российской Федерации. Эти принципы обладают высшей степенью нормативной обобщенности, предопределяют содержание конституционных прав человека, носят универсальный характер и в связи с этим оказывают регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений.

Общеобязательность таких принципов состоит как в приоритетности перед иными правовыми установлениями, так и в распространении их действия на все субъекты права»1.

Сам по себе ущерб, вызванный незаконными действиями органов государственной власти, в конституционном и гражданском праве может характеризоваться различными признаками.

В Постановлении КС РФ от 1 декабря 1997 г. по делу о проверке конституционности норм закона о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, обращено внимание на то, что в отличие от гражданского права, в котором действует принцип исчисляемости ущерба, вред, причиненный гражданам, оказавшимся в зоне радиоактивного излучения, является «вредом реально невосполнимым и неисчисляемым», что означает обязанность государства стремиться к его возможно более полному по объему возмещению.

Эта же идея использована в Постановлении КС РФ от 20 июля 1999 г. о перемещенных культурных ценностях. Как известно, Закон о культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1993 г. № 1-П об оплате вынужденного прогула при незаконном увольнении // Вестн. Конституционного Суда РФ. 1993. № 2—3.

результате Второй мировой войны, обнаружил противоречия между Германией и Россией. Правительство ФРГ исходит из того, что реституция и компенсация являются самостоятельными правовыми институтами, имеющими целью сбалансировать нарушенные нанесенным ущербом имущественные интересы путем выплаты, как правило, денежного эквивалента, равного размеру нанесенного ущерба. С этой точки зрения компенсация должна, применяться, когда невозможна реституция, т.е. возврат советских культурных ценностей, в силу того, что они были уничтожены. Таким образом, германская концепция базируется на допущении возможности точного подсчета размера ущерба, нанесенного как СССР, так и Германии, и существуют только понятия компенсации либо реституции, но не может быть компенсаторной реституции.

Российская сторона, по нашему мнению, вправе исходить из иной точки зрения. Гитлеровская Германия как государствоагрессор уничтожило огромное количество культурных ценностей. Учитывая, что уничтоженные культурные ценности являются особыми объектами гражданского оборота, частично выведенными из последнего, в силу чего их оценка стала невозможной, нанесенный культурному достоянию СССР ущерб в принципе неисчисляем. Следовательно, вполне правомерно использовать такой правовой институт, как компенсаторная реституция.

3. Разграничение конституционно-правовой и гражданскоправовой ответственности необходимо осуществить и применительно к таким институтам, как несостоятельность субъектов РФ и местного самоуправления.

К числу безусловных и общепризнанных ценностей частного права относятся принципы обеспечения стабильности гражданского оборота, устойчивости и определенности принадлежащих субъектам гражданского права имущественных прав. Значение их стало так велико, что Конституционный Суд РФ в своих решениях вывел из совокупности конституционных норм, предусмотренных ст. 8, 35, 55 Конституции РФ конституционно-правовой режим стабильных условий хозяйствования (см.: Определение КС РФ от 14 января 2000 г. № 5—0).

Защита этих правовых ценностей оправдывает существование таких институтов, как несостоятельность (банкротство) публичноправовых образований.

Заслуживает внимания и вопрос о том, что из себя представляет государство как субъект конституционно-правовой ответственности при совершении деликтов. При возникновении гражданско-правовой ответственности участником возникающих отношений является государство, выступающее на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами. Иными словами, обладание суверенитетом позволяет государству путем принятия законов самоподчинить себя при вступлении в гражданско-правовые отношения. Вступая в эти отношения, государство как бы «сбрасывает» с себя властные полномочия. Но в тех случаях, когда возникает деликтная конституционно-правовая ответственность государства, оно вряд ли предстает в виде субъекта, лишившего себя самого властных полномочий.

Председатель Центральной избирательной комиссии Конституционно-правовая ответственность в российском избирательном праве На прошедших в 1999—2000 гг. парламентских и президентских выборах особенно остро встала проблематика научно-практического осмысления института конституционно-правовой ответственности, его соотнесения с определением вины субъектов и оснований конституционно-правовой ответственности в сфере избирательных правоотношений. Указанная проблематика затрагивалась, как известно, и в рамках конституционного судопроизводства.

Федеральное законодательство о выборах предусматривает пакет специфичных мер (санкций) воздействия на участников избирательного процесса, которые нельзя безоговорочно отнести к «классическим» формам юридической ответственности — уголовной, административной, дисциплинарной, гражданской.

Субъектами такой ответственности (ответственности участников избирательного процесса, или для краткости будем говорить избирательной ответственности) являются кандидаты (зарегистрированные кандидаты), избирательные объединения, избирательные блоки, в ряде случаев и избирательные комиссии. Избирательная ответственность наряду с другими формами юридической ответственности, применяемыми к участникам избирательного процесса, обеспечивает соблюдение порядка и правил (процедуры) публичного демократического формирования (избрания состава) органов государственной власти и органов местного самоуправления, и в этих условиях она выступает разновидностью конституционно-правовой ответственности, применяемой непосредственно в области избирательных правоотношений к определенным участникам избирательного процесса.

Применение мер избирательной ответственности — прерогатива избирательных комиссий и судов. По их решению кандидат (зарегистрированный) утрачивает свой статус за допущенные нарушения законодательства о выборах. Ответственность участников избирательного процесса, влекущая ограничение их прав на занятие выборной должности, депутатских мандатов, наступает при установлении нарушения (несоблюдения) ими норм законодательства о выборах. Ее мерами (санкциями) являются отказ в регистрации, отмена регистрации, отмена итогов голосования или результатов выборов, влекущая утрату мандата. К мерам ответственности участников избирательного процесса следует отнести также и вынесение избирательной комиссией в установленных случаях предупреждения кандидату за допущенные нарушения (его избирательный статус при этом сохраняется). Избирательная ответственность также может носить материальный харак-тер и выражаться, в частности, в возложении в установленных законом случаях на кандидатов, избирательные объединения, избирательные блоки обязанности по возмещению выделенных им для проведения избирательной кампании бюджетных средств.

Вероятно, можно выделить и такой субъект избирательной ответственности, как избирательная комиссия. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в ст. предусматривает возможность расформирования судом избирательной комиссии в случае нарушения соответствующими избирательными комиссиями избирательных прав граждан, повлекшего I признание ЦИК РФ, избирательной комиссией субъекта РФ (в I том числе на основании судебного решения) недействительными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов выборов. Безусловно, это экстраординарная мера, требующая соблюдения строгой формализованной процедуры. Федеральный закон оговаривает, что с заявлением в суд о расформировании, например, избирательной комиссии субъекта РФ вправе обратиться группа численностью не менее одной трети от общего числа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, либо не менее одной трети от общего числе депутатов законодательного (представительного) органа данного субъекта РФ, либо группа депутатов любой из избираемых палая указанного органа численностью не менее одной трети от общего числа депутатов этой палаты, а также ЦИК РФ. Процедурой предусмотрено, что заявление о расформировании комиссии принимается к рассмотрению немедленно и решение по нему выносится не позднее чем через 14 дней. Причем дело о расформировании избирательной комиссии рассматривается судом коллегиально. Органы государственной власти либо орган местного самоуправления, в полномочия которых входит формирование избирательной комиссии, обязаны сформировать соответствующую избирательную комиссию не позднее чем через 14 дней после вступления в силу решения суда о расформировании избирательной комиссии.

Особо следует остановиться на рассмотренном Конституционным Судом Российской Федерации 25 апреля 2000 г. деле о проверке конституционности положения п. 11 ст. 51 Федерального закона от 24 июня 1999 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Принятое Постановление во многом уточняет понимание оснований конституционно-правовой ответственности в сфере избирательных правоотношений, особенно в части условий применения санкций избирательной ответственности, сопоставления индивидуальной и коллективной ответственности кандидатов. Как известно, в соответствии с п. 11 ст. 51 указанного Федерального закона (данный пункт на основе указанного решения КС РФ находится в процессе изменения в законодательном порядке) ЦИК РФ отказывает в регистрации федерального списка кандидатов либо отменяет ее в случае, если число кандидатов, зарегистрированных кандидатов, исключенных из данного списка по заявлениям кандидатов, по решению избирательного объединения, избирательного блока, превышает 25% от общего числа кандидатов в заверенном федеральном списке кандидатов, либо в случае выбытия одного или более кандидатов, занимавших первые три места — так называемая «тройка» — в общефедеральной части заверенного федерального списка кандидатов (за исключением случаев выбытия по вынуждающим обстоятельствам, указанным в п. 16 данной статьи, а именно: признания зарегистрированного кандидата судом недееспособным, тяжелой болезни, стойкого расстройства здоровья зарегистрированного кандидата, его близких родственников). Конституционность данной нормы оспаривалась заявителями в части, касающейся отказа в регистрации федерального списка кандидатов или ее отмены в случае выбытия не по вынуждающим обстоятельствам одного или более кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части заверенного списка кандидатов.

КС РФ при рассмотрении этого дела исходил из ключевой позиции, вытекающей из системного анализа и взаимосвязи норм, содержащихся как в Конституции РФ, так и во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах, а именно: каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей. И хотя, закрепляя право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, Конституция РФ непосредственно не определяет порядок его реализации, законодатель должен обеспечивать соблюдение конституционных принципов и норм, в том числе относящихся к условиям и пределам допустимых ограничений прав и свобод граждан. Ограничение федеральным законом избирательных прав граждан допустимо лишь при условии, что такие ограничения обоснованны, преследуют конституционно значимые цели и соразмерны им.

Оспариваемое положение рассматриваемого Федерального закона определяет правовые последствия выбытия одного или более кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части заверенного федерального списка кандидатов: ЦИК РФ в таком случае отказывает в регистрации федерального списка кандидатов, а если регистрация состоялась, отменяет ее. При этом по смыслу оспариваемого положения, придаваемому ему — это необходимо особенно подчеркнуть — правоприменительной практикой, выбытием считается исключение лица из списка кандидатов не только по его собственной воле (в связи с отказом от участия в выборах в составе данного федерального списка), по инициативе выдвинувшего его избирательного объединения, избирательного блока, но и по решению ЦИК РФ — в связи с недостоверностью представленных сведений об этом лице, если она носит существенный характер (в этом случае исключение из списка выступает в качестве конституционно-правовой санкции за нарушение избирательного законодательства).

От того, выбывают или остаются в заверенном федеральном списке кандидаты, занимавшие в нем первые три места, зависит возможность реализации пассивного избирательного права другими кандидатами из этого списка, а также возможность для граждан при осуществлении активного избирательного права отдать свой голос за кандидатов данного избирательного объединения, избирательного блока, цели и программа которого наиболее адекватно отражают их убеждения и интересы. Следовательно, указанные правовые последствия связаны с ограничением избирательных прав граждан, что противоречит принципу равного избирательного права на данной стадии избирательного процесса, который предполагает юридическое равенство, равный правовой статус кандидатов, включенных в заверенный (зарегистрированный) федеральный список, независимо от того, какое место они в нем занимают. Отказ от участия в выборах кандидата, занимающего одно из первых трех мест в общефедеральной части заверенного федерального списка кандидатов, а равно исключение его из списка по инициативе избирательного объединения, избирательного блока или по инициативе ЦИК РФ не могут, по мнению суда, рассматриваться как основания для ограничения пассивного избирательного права других кандидатов, входящих в список. Кроме того, отказ в регистрации федерального списка или ее отмена вследствие выбытия хотя бы одного из кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части списка, необоснованно ограничивают и активное избирательное право граждан, лишают их возможности выразить свою волю в отношении кандидатов, выдвинутых соответствующим избирательным объединением, избирательным блоком, препятствуя тем самым достижению цели обеспечения представительного характера Государственной Думы как законодательного органа государственной власти.

Как известно, правоприменительная позиция ЦИК РФ основывалась на действующей в тот период норме названного Федерального закона и на особой роли, которую в ходе избирательной кампании играют кандидаты, возглавляющие общефедеральную часть списка, а именно: отсутствие вышеуказанной регламентации стимулирует безответственное поведение некоторых избирательных объединений с подставными фигурами, что в конечном счете вводит избирателя в заблуждение. Однако КС РФ, как известно, отметил, что политический вес и влияние в самом избирательном объединении, избирательном блоке их «списочных» лидеров не может рассматриваться как достаточное основание для введения подобного ограничения избирательных прав на Данном этапе избирательного процесса, поскольку не может быть оправдано ни одной из целей, перечисленных в ч. 3 ст. Конституции РФ.

В этой связи необходимо выделить п. 6 Постановления КС РФ, имеющий ключевое значение для уяснения теории вопроса.

В нем указывается, что по смыслу оспариваемого положения Федерального закона от 24 июня 1999 г. во взаимосвязи с его положениями, содержащимися в пп. «г» п. 6 и п. 9 ст. 47, п. и 15 ст. 51 и гл. XII «Обжалование нарушений избирательных прав граждан и ответственность за нарушение избирательных прав граждан», отказу в регистрации федерального списка кандидатов или ее отмене в данном случае фактически придается характер меры ответственности, возлагаемой на избирательное объединение, избирательный блок и кандидатов, состоящих в списке.

Между тем меры юридической ответственности могут устанавливаться федеральным законодателем лишь за нарушения избирательного законодательства участниками избирательного процесса, должны быть соразмерны деянию, с которым закон связывает их применение, и не должны приводить к неправомерному ограничению прав и свобод граждан. Однако на основании оспариваемой нормы в случае выбытия одного или более кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части списка, такая мера, как отказ в регистрации этого списка кандидатов или ее отмена, применяется по отношению к другим кандидатам, включенным в федеральный список, и к избирательному объединению, избирательному блоку в целом при отсутствии с их стороны каких-либо нарушений, что не согласуется с общепризнанными принципами юридической ответственности, включая общеправовой принцип справедливости, и недопустимо в правовом государстве.

Вместе с тем, по нашему мнению, данное Постановление не придало исчерпывающую правовую ясность институту «федерального списка кандидатов» как своеобразного «юридического» лица избирательного процесса, члены которого обладают коллективными правами и несут коллективную (коллегиальную) ответственность, в частности в связи с тем, что правовой статус кандидата по одномандатному избирательному округу и кандидатов федерального списка кандидатов не совпадает (даже в силу правил мажоритарной и пропорциональной избирательной системы), за исключением некоторых общеправовых позиций. По правилам пропорциональной системы выборов только политические общественные объединения как коллективные избирательные единицы являются единственным субъектом избирательного процесса, и, следовательно, действия их представителей, в том числе кандидатов федерального списка, являются связанными, т. е. каждый из них выступает как представитель политического целого, приобретает не индивидуальные, а коллективные права и, следовательно, отвечая индивидуально, в то же время отвечает коллективно (коллегиально). В этих условиях «избирательная» судьба федерального списка кандидатов должна быть единой, а не отстраненной от персоналий кандидатов, входящих в него.

Определенные проблемы в правоприменительной избирательной практике возникли в связи с известным Определением Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 6 марта 2000 г. Этим Определением были отменены Постановление ЦИК РФ от 17 февраля 2000 г. об отказе в регистрации кандидата на должность Президента РФ В.В. Жириновского, выдвинутого ЛДПР, и решение Верховного Суда РФ от 25 февраля 2000 г., которым жалоба заявителя оставлялась без удовлетворения (одновременно на ЦИК РФ была возложена обязанность зарегистрировать кандидата). Отменяя решение суда первой инстанции, Кассационная коллегия пришла к заключению, что вывод о правомерности отказа в регистрации кандидата, не указавшего квартиру, собственником которой является его сын, сделан без учета основополагающих положений норм международного права и общего правила оснований ответственности при исполнении обязанности. В этой связи Коллегия привела положение ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах о праве и возможности каждого гражданина голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей без необоснованных ограничений. Возникает вопрос; в чем же в данном случае необоснованное ограничение? В установлении Федеральным законом такого основания прерывания реализации гражданином пассивного избирательного права как неуказание объекта собственности его или членов его семьи — квартиры? Но тогда следовало бы обратиться в Конституционный Суд РФ на предмет проверки конституционности этой нормы Федерального закона.

Поскольку этого сделано не было, значит, указанное ограничение является конституционным. Следовательно, ссылка на необходимость учета норм международного права, которые никак не затрагивались решениями суда первой инстанции и ЦИК РФ, выглядит неубедительной.

Кассационная коллегия сделала также вывод о том, что применение санкций в сфере избирательных правоотношений должно основываться на установлении избирательной комиссией наличия в какой-либо форме вины соответствующего субъекта. Однако применительно к санкциям за недостоверность представляемых кандидатом сведений об имуществе такого указания избирательное законодательство не содержит. Кассационная коллегия при обосновании своего определения указала, что согласно общему правилу какая-либо ответственность может возникать при наличии вины лица, не исполнившего обязанность, либо исполнившего ее ненадлежащим образом. Однако откуда следует такое общее правило, Кассационная коллегия не указала, так как такого правила нет ни в Конституции РФ, ни в избирательном праве. Понятие вины существует в уголовном праве (ст. 24 УК РФ) в гражданском праве (ст. 401 ГК РФ), административном праве (ст. 10 КоАП РСФСР), однако это не может служить основанием для введения понятия вины в избирательное право и применения его при рассмотрении дела по жалобе истца. В частности, Коллегия отметила, что ЦИК РФ, отказывая заявителю в регистрации кандидатом, не установила вины В.В. Жириновского в неуказании одной квартиры, находящейся в собственности его сына — И.В. Лебедева, а также Комиссией не были представлены суду доказательства наличия его вины в форме умысла либо неосторожности. Однако из Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», равно как и из иных законов, не вытекают право и обязанность ЦИК РФ устанавливать в действиях участников избирательного процесса наличие вины и предпринимать в зависимости от этого те или иные действия. ЦИК РФ законом не предоставлены права по осуществлению каких-либо следственных действий, допроса свидетелей, не установлена законом и ответственность за дачу ложных показаний избирательным комиссиям.

Кроме того, согласно нормам избирательного законодательства негативные правовые последствия для гражданина, реализующего свое пассивное избирательное право, наступают в силу факта нарушения либо несоблюдения конкретных норм избирательного права, устанавливающих порядок и правила выдвижения и регистрации кандидата на выборную должность. При этом нормами избирательного права не предусматривается наличие (либо отсутствие) вины кандидата. Так, согласно ст. 80 Федерального закона о 24 июня 1999 г. кандидату может быть отказано в регистрации либо его регистрация может быть отменена даже в том случае, если нарушения допущены его уполномоченным представителем или доверенным лицом, уполномоченным представителем избирательного объединения, избирательного блока, членами инициативной группы избирателей, выдвинувшей кандидата. При этом субъективный фактор (наличие либо отсутствие вины) может иметь значение для кандидата, (зарегистрированного) и указанных выше лиц только в том случае, если их действия подпадают под признаки правонарушений, предусмотренных нормами уголовного или административного права (п. 4 ст. Федерального закона). Кроме того, сам характер нарушений, связанных с ненадлежащим предоставлением кандидатами установленных законом сведений, практически и не требует установления вины, поскольку предполагает уже по факту как минимум наличие вины в форме неосторожности. В этом смысле очевидно, что и в случае с В.В. Жириновским, вопреки выводим Кассационной коллегии, его вина присутствует, поскольку он обязан был проверить сведения об имуществе (в форме сведений oб имуществе и обязательствах имущественного характера имеется даже специальная заключительная запись «Достоверность и полноту настоящих сведений подтверждаю»). Возможные казусы форс-мажорного характера, к которым нельзя отнести «невнимательность», «забывчивость», могут иметь место, однако самостоятельного значения они не имеют и на практике учитываются избирательной комиссией при получении объяснений и представлении доказательств от заинтересованных лиц.

Дальнейшее развитие института конституционно-правовой ответственности в сфере избирательного права должно учитывать необходимость расформирования избирательных комиссий также за злостное невыполнение решений суда или вышестоящей комиссии; дифференциацию оснований и мер ответственности; применение некоторых мер ответственности только судом (например, отмена регистрации); восстановления кассационного судопроизводства (в целях обеспечения единообразного судебного применения законодательства о выборах). В целом разработка института конституционно-правовой ответственности в сфере избирательного права может получить более весомое правовое воплощение в случае перевода всего массива правового регулирования избирательного процесса в рамки подготовки проекта Федерального избирательного кодекса.

профессор, доктор юридических наук К понятию конституционной ответственности Мне не хотелось бы в настоящей статье перечислять идеи, уже высказанные в литературе, тем более что я не претендую на первооткрывательство в каких-либо вопросах проблемы конституционной ответственности. Но некоторые из таких вопросов мне бы хотелось попытаться прояснить, прежде всего предложить точнее определить рамки обсуждаемого предмета, поскольку в литературе существует многообразие мнений.

Я согласен с теми авторами, которые считают так называемые позитивную ответственность и негативную ответственность принципиально различными понятиями, имея в виду, что слово «ответственность» в обоих словосочетаниях имеет различное значение, т.е. эти две ответственности суть омонимы. В данном случае я обращаюсь именно к негативной ответственности как системе санкций, применяемых к субъектам конституционноправовых отношений.

В советский период о конституционной ответственности можно было рассуждать лишь сугубо теоретически, поскольку конституционные правоотношения носили виртуальный, фантомный характер вследствие того, что конституционные нормы, будучи главным образом политическими декларациями, лозунгами, призывами, непосредственно не применялись ни исполнительными, ни судебными органами. Поэтому конституционное, или, как оно тогда называлось, государственное, право не было, строго говоря, правом. Следовательно, и о конституционной ответственности не могло быть и речи. Я вспоминаю рассказ покойного проф. Б.М. Лазарева о том, как один высокопоставленный чиновник объяснял ему: «Председатель Президиума Верховного Совета Иван Иванович не станет отменять акт Совета Министров, подписанный Петром Петровичем. Если есть проблема, они договорятся между собой или решат на Политбюро (ЦК КПСС)». Само собой разумелось, что хотя Иван Иванович и Петр Петрович возглавляют коллегиальные органы, эти органы всегда будут решать так, как угодно председателям. Только после 1990 г. в России начало складываться действительное конституционное право, которое на деле регулирует отношения публичной власти и на базе которого разрешаются конфликты в этой сфере, в частности и в судебном порядке. А если есть конституционное право, то неизбежно есть и конституционная (конституционно-правовая) ответственность.

В любом случае, ведя речь о конституционной ответственности, надо договориться, имеем ли мы в виду ответственность, о которой сказано в Конституции РФ, либо о всякой ответственности, которая устанавливается нормами конституционного (государственного) права в принятом у нас традиционном понимании, т.е. не только Конституцией, но и законами и другими нормативными актами, регулирующими отношения публичной власти. Я бы высказался в пользу первой. Вторую можно было бы именовать конституционно-правовой ответственностью. И между этими понятиями есть не только формальное, но и содержательное различие, о чем будет сказано несколько ниже.

В конституциях нередко имеются отсылки к уголовной, гражданской, административной и даже дисциплинарной ответственности субъектов конституционно-правовых отношений. Это тоже конституционная ответственность? Думаю, что, как правило, нет.

Если мы говорим о конституционной ответственности, то имеем в виду ответственность, предусмотренную Конституцией и эвентуально конституционными либо приравненными к ним законами. Очевидно, что конституционную ответственность есть смысл выделять только в том случае, если мы можем выявить отличия в ее основаниях и характере санкций, характере публичновластных органов, эту ответственность реализующих, ее процедуре, а возможно, и какие-то другие отличия от иных видов юридической ответственности. Определенные черты сходства между ними, конечно, не исключаются (они есть, например, у уголовной и административной ответственности), но специфические отличия должны быть достаточно явственны, чтобы мы могли говорить об отдельном виде юридической ответственности.

В литературе справедливо обращается внимание на особо тесную связь конституционного права с политикой. И конституционная ответственность имеет более или менее выраженную политическую подоплеку. Она наиболее ярко проявляется при парламентарных и смешанных формах правления в характерном для этих форм институте парламентской ответственности правительства. Основания этой ответственности чисто политические, заранее не определенные, но санкция (вотум недоверия или отказ в доверии) носит юридический характер и порождает юридические последствия, предусмотренные конституцией. Ни о каком деликте как обязательном основании ответственности здесь, разумеется, говорить не приходится, хотя поводом к реализации парламентской ответственности правительства может в отдельном случае послужить и какое-то правонарушение, предусмотренное той или иной отраслью законодательства. Но это скорее исключение, чем правило. Наличие такого рода политической ответственности и составляет ту черту конституционной ответственности, которая отличает ее от остальной конституционно-правовой ответственности.

Такая политическая ответственность встречается иногда и за пределами отношений между правительством и парламентом.

Японская конституция, например, предусматривает народное голосование каждые 10 лет для подтверждения статуса судей Верховного суда. Если большинство избирателей выскажется против оставления судьи в должности, он смещается. Здесь не предусмотрено никаких оснований для смещения, кроме политической народной воли. Ответственность, следовательно, наступает и при отсутствии деликта.

Не говорю уже о случаях, когда лицо находится в должности До тех пор, пока это угодно монарху или президенту. Смещение Должностного лица, представляющее собой, по сути, его ответственность, также в качестве своего основания не требует совершения им деликта и может быть обусловлено чисто политическими, а порой и чисто личными причинами.

Конституционная ответственность может порождаться и неполитическими обстоятельствами, например ошибками должностных лиц государства. Вспомним недавно рассмотренное Конституционным Судом РФ дело о реализации в Гражданском кодексе конституционного принципа ответственности государства за вред, причиненный незаконными действиями или бездействием органов государственной власти или их должностных лиц, Нарушение закона, причинившее лицу вред, может быть и результатом добросовестного заблуждения должностного лица, но государство тем не менее должно возместить этот вред. Конституционная ответственность выступает здесь как принцип, реализуемый на конкретном основании гражданского законодательства.

Словом, возможность своего рода объективного вменения можно рассматривать как одну из характерных черт конституционной ответственности, хотя есть случаи, когда такая ответственность без вины не наступает.

Однако деликт может служить и обязательным условием конституционной ответственности. В этих случаях реализация конституционной ответственности представляет собой необходимое предварительное условие для последующей уголовной или иной юридической ответственности. Типичный пример — ответственность должностных лиц США в порядке импичмента. Сенат смещает лицо с должности и тем самым лишает его обусловленного должностью иммунитета от судебного преследования. Ho Сенат — это квазисуд, и решение его больше политическое, чем юридическое: он может оставить лицо в должности, несмотря на совершение им деликта, подчас тяжкого преступления, послужившего основанием импичмента. Это можно считать характерной чертой именно конституционной ответственности. Решение сената не носит преюдициального характера, так как уголовный суд сам устанавливает факты и дает им юридическую оценку.

Может оказаться и так, что смещенный президент или судья будет затем признан невиновным, но восстановиться в должности уже не сможет.

Даже в тех случаях, когда конституция предусматривает особую судебную ответственность высших должностных лиц государства за совершение ими должностных преступлений, мы нередко наблюдаем в большой степени политический характер принятия судебного решения. Высокий суд правосудия, призванный судить французского президента, и Суд правосудия республики, перед которым несут уголовную ответственность члены правительства Франции, представляют собой коллегии, состоящие полностью или в подавляющем большинстве из парламентариев, и ничто не препятствует им (по крайней мере юридически) признать обвиняемого невиновным, даже если он и совершил преступление. Хотя французская конституция говорит в данном случае об уголовной ответственности членов правительства, все же, по моему мнедию, есть основания считать эту ответственность конституционной, поскольку в качестве обвиняемых выступают носители конституционных функций. Правда, в случае признания обвиняемого виновным Суд правосудия республики назначает ему наказание, предусмотренное уголовным законом. Решение суда, таким образом, не является преюдициальным для другого суда, поскольку другого суда просто не требуется.

Конституционную ответственность могут, следовательно, нести как индивидуальные должностные лица, так и коллегиальные органы. О правительстве мы уже говорили, но ответственность может наступать и для парламента или его палаты. Причем основанием ответственности может служить не обязательно деликтное действие, но и бездействие, невыполнение конституционной обязанности. Впрочем, к сожалению, такое существенное нарушение парламентом конституции, как длительное непринятие закона, которого требует конституция, ответственности на практике не влечет. Правда, невыполнение конституционной обязанности не всегда представляет собой деликт, поскольку коллегиальный орган может не выполнить свою обязанность потому, что члены этого органа, осуществляя каждый свои полномочия правомерно, не могут прийти к согласию, необходимому для принятия требующегося решения. В конституциях ряда стран с парламентарными или смешанными формами правления предусмотрен роспуск парламента или нижней палаты в случаях, когда оказывается невозможно сформировать правительство, пользующееся доверием парламентского большинства. При этом, например, в Болгарии президент обязан в таком случае распустить Народное собрание и назначить служебное правительство на период до избрания нового Народного собрания (кроме последних трех месяцев срока своих полномочий), а в Венгрии президент может, но не обязан осуществить роспуск Государственного собрания.

В то же время в зарубежном конституционном праве есть примеры, хотя и нечастые, когда правомерное использование парламентом своего кадрового полномочия влечет подчас неизбежный его роспуск в силу конституции. Характерный пример — австрийский федеральный конституционный закон. Согласно этому закону, федеральное собрание по инициативе нижней палаты может назначить всеобщее голосование по вопросу о досрочном смещении федерального президента по политическим основаниям. Но если избиратели оставят федерального президента в должности, он считается избранным на новый срок, а нижняя палата парламента распускается с назначением новых выборов.

Использование полномочий, следовательно, должно быть ответственным.

Проблематика конституционной ответственности разработана еще недостаточно. Кафедра конституционного права юридического факультета МГУ поступила правильно, вынеся этот вопрос на конференцию. Именно такие широкие обсуждения позволят сформировать целостную концепцию конституционной ответственности.

доцент юридического факультетата МГУ, кандидат Ответственность в структуре конституционноправового статуса субъекта I. Способность отрасли обеспечивать эффективную реализацию своих норм, охранять, защищать и восстанавливать установленный ею правопорядок является основанием самостоятельности и условием полноценности такой отрасли, подчеркивает ее способность быть действующим правом. Несколько перефразируя слова СА Муромцева, можно сказать: та не отрасль права, которая не может себя охранять.

Специфика конституционно-правового регулирования сказывается и на особенностях механизма обеспечения и защиты конституционного права как отрасли права, включающей в качестве важной составляющей ответственность. Ответственность в конституционном праве в соответствии с его предметом складывается, во-первых, в сфере упорядочения и гарантии власти, связана с соблюдением принципов и правил ее организации и осуществления, во-вторых, в области обеспечения свободы личности, ee реализации и гарантий, а также прав человека и гражданина no отношению к власти. Таким образом, ответственность в конституционном праве потенциально существует и может наступить либо за недолжное выполнение функций государственной власти органами государства и должностными лицами, либо за нарушение полномочий власти, закрепленного ею правопорядка. В последнем случае ответственность будут нести граждане, общественные объединения, органы местного самоуправления, возможно, и государственные структуры, например вторгшиеся в чужую компетенцию. В сфере свободы человека в конституционном праве предусматривается, с одной стороны, ответственность государства, его органов за незаконное вторжение в эту сферу, необеспечение или нарушение прав личности, с другой стороны, ответственность человека за невыполнение или недолжное выполнение обязанностей, несоблюдение установленных законом пределов прав и свобод.

2. Охраняя себя, конституционное право должно выработать механизм «самозащиты», воплощенный в собственных нормах, либо устанавливающих конституционно-правовую ответствен ность, либо указывающих вид ответственности, который должен быть применен за нарушение конституционно-правового предпи сания, предусмотренного другими отраслями права. Таким обра зом, ответственность в конституционном праве имеет двоякий характер. Она или устанавливается и реализуется в рамках кон ституционно-правового регулирования (в тесном смысле консти туционно-правовая ответственность), или в конституционном праве имеется лишь отсылочная норма к другой отрасли, меха низм принуждения которой используется для охраны и защиты норм конституционного права.

3. Общесоциальная значимость ответственности в конституци онном праве проявляется в ее предназначении охранять и обеспе чивать защиту закрепленного конституционно-правовыми норма ми устройства общества и государства. Следовательно, можно констатировать, что ответственность в рассматриваемой отрасли права является составляющей института конституционного строя как всеобъемлющего отраслеобразуещего нормативного постро ения конституционного права. Дальнейшее ее дробление имеет место в связи с включением норм об ответственности в такие важнейшие конституционно-правовые институты, как институт охраны конституции, институт гарантий прав и свобод личности, институт защиты территориальной целостности Российского госу дарства, институты правового обеспечения эффективного функ ционирования государственных органов и др.

4. В системе конституционного права нормы об ответствен ности должны включаться в конституционно-правовой статус каждого субъекта конституционно-правовых отношений. Это тре бование вытекает из того, что ответственность выступает проявлением долженствования как следствия обладания субъектом правового общения способностью нести неблагоприятные последствия в связи с неисполнением или нарушением конституционноправовых предписаний. Такое долженствование прежде всего за, ложено в обязанностях субъекта, а также в его правах, определение пределов которых предполагает ответственность за их реализацию. В полномочиях государственных органов и должностных лиц предоставление возможности и предписание должного поведения неразрывно связаны, что порождает не только негативную, но и позитивную ответственность этих субъектов.

Ответственность является одной из правовых характеристик субъекта конституционного права, составляющих его конституционно-правовой статус. Она связана с другими элементами такого статуса, предопределяется ими или влияет на них.

Так, первый элемент конституционно-правового статуса — место, социально-политическая роль и назначение субъекта конституционного права — предопределяет ответственное состояние конкретного субъекта конституционно-правовых отношений.

Второй алемент рассматриваемого статуса — общая правоспособность — раскрывает основания такой ответственности и способность субъекта нести ее. Третий элемент конституционно-правового статуса — обязанности, права или полномочия — содержательно наполняет ответственность, определяя ее вид и меру.

Наконец, в четвертый элемент статуса — гарантий устойчивости и реальности правового положения субъекта конституционного права — ответственность включается как средство обеспечения названных качеств конституционно-правового статуса, приобретая форму юридической или политической гарантии.

Итак, ответственность присутствует в конституционно-правовом статусе каждого субъекта конституционного права. При этом она имеет специфику, проявляющуюся в основании ее возникновения, содержании, санкции, способе применения.

5. Ответственность заложена в конституционно-правовом статусе государственных органов, должностных лиц. Основанием для нее выступает негативная оценка деятельности названных субъектов, даваемая либо с позиции политической целесообразности, либо с позиции права. В первом случае такая ответственность, хотя она и предусмотрена правом, является политической (например, выражение недоверия правительству парламентом, отставка правительства, к которой прибегает глава государства, роспуск парламента за то, что он не смог в установленный срок сформировать правительство, резолюция порицания члену правительства, отзыв депутата, не оправдавшего доверие избирателей, и т.п.). Во втором случае ответственность по мотиву ее наступления носит характер юридической и наступает в связи с нарушением конкретных конституционно-правовых предписаний (например, отстранение от должности президента за нарушение конституции, государственную измену, роспуск законодательного органа субъекта федерации или автономного образования за принятие актов, противоречащих законам центральной власти, и т.п.). По своему содержанию и последствиям рассматриваемый вид ответственности государственных органов и должностных лиц является конституционно-правовой ответственностью.

6. Будучи субъектом конституционного права, государство как таковое в своем конституционно-правовом статусе также имеет начала должествования, выливающиеся в состояние его ответственности перед народом, политической организацией которого оно является. Такая ответственность предопределена приоритетом народного суверенитета над суверенитетом государственным.

По сути, речь идет о политической ответственности власти за деятельность органов, осуществляющих ее функции, но персонификации в определении виновного здесь не происходит. Механизм реализации такой ответственности весьма сложен. По большому счету он проявляется в праве народа на сопротивление, если таковое включено в конституцию. В качестве видов подобного сопротивления можно рассматривать вытекающие из возможных вариантов осуществления конституционных прав гражданина способы его поведения, отражающие отношение к власти.

В частности, речь идет об акциях протеста, проводимых в рамках конституционного права на мирные демонстрации, шествия, пикеты, митинги, проводимые по правилам, предусмотренным правовыми актами. Другие примеры выражения недовольства властью — неучастие в выборах, голосование против всех, следствием чего является неполноценность формируемых государственных органов, ущербность власти. Однако как таковой негативной ответственности государства, проявляющейся в определенных санкциях, в данном случае усмотреть нельзя, а неблагоприятные последствия наступают не только для государства, но и для самого народа (например, не созданные, а следовательно, не функционирующие органы народного представительства).

7. Ответственность частей государства — субъектов федерации, автономий, муниципальных образований следует рассматривать в качестве элемента конституционно-правового статуса перечисленных субъектов конституционного права. В основном она так же, как и в случае с государством, проявляется через ответственность органов, создаваемых на соответствующем уровне власти. Но не исключено, что неблагоприятные последствия могут наступить и для всего политико-территориального или административно-территориального образования. Основание для такой ответственности можно усмотреть в следующих действиях или бездействиях власти того или иного образования: покушение на конституционный строй, в частности подрыв территориальной целостности государства, непринятие мер по предотвращению массовых беспорядков, неуплата долгов общегосударственному бюджету, неэффективное управление территорией. Конечно, каждое из названных оснований ответственности нуждается в подробном правовом регулировании, включая закрепление гарантий. Санкция, которая может быть последствием реализации ответственности, связывается с «понижением» статуса территориального образования (например, изменение статуса субъекта Федерации и перевод в число общефедеральных территорий или лишение прав автономии, изъятие ранее переданных центральной властью прав).

8. Вписывается ответственность и в статус такого специфического субъекта конституционно-правовых отношений, каким является народ. Правда, такая ответственность является социальной, представляет собой ответственное состояние (позитивная от ветственность) и наступает перед самим собой. Народ (если не Бог, как это есть в концепции двухступенчатого суверенитета), который выступает источником и носителем всей полноты влас ти, есть последняя инстанция, претерпевающая неблагоприятные последствия за принятое им же неверное решение или бездейст вие, например, неудачно сформированный представительный орган, неэффективное решение вопроса, вынесенного на рефе рендум, пассивное отношение к обсуждению законопроекта и т.п.

9. В конституционно--правовом статусе гражданина ответственность связывается с неисполнением конституционных обязан ностей, злоупотреблением правами или выходом за их пределы.

Она проявляется в форме позитивной и негативной ответственности. Позитивная ответственность гражданина вытекает из со стояния долга, диктуемого общими конституционными принци пами (например, идея правового государства, из которой следует:

все что не запрещено, то можно, и др.) Негативная ответствен ность наступает за неисполнение обязанности (например, военной службы, уплаты налогов) или допущенное нарушение пределов субъективного права (например, злоупотребление свободой слова, правом собственности) и реализуется, как правило, через механизм отраслевого законодательства, ссылки на которое вклю чают нормы конституционного права.

Проблемы формирования теоретической конструкции института конституционноправовой ответственности Конституционно-правовая ответственность является одним из институтов конституционного права и самостоятельным видом юридической ответственности. Она появилась одновременно с первыми документами конституционного значения. Ее проявления можно было обнаружить и в российском законодательстве во все времена существования отечественного конституционного (государственного) права, включая социалистический период его развития (например, лишение депутатского мандата на основании вступившего в законную силу обвинительного приговора суда, признание выборов недействительными ввиду обнаружения нарушений закона, способных повлиять на их результаты, и т.д.).

Но ввиду крайне ограниченного набора юридических институтов, выступающих проявлениями конституционно-правовой (государственно-правовой) ответственности, а также в силу того, что на практике указанные механизмы в течение социалистического этапа развития нашей страны срабатывали редко, теоретическая разработка проблем конституционно-правовой (государственно-правовой) ответственности, будучи невостребованной, осуществлялась лишь в отдельных трудах российских конституционалистов1. В работах же по отечественной теории государства и права она как самостоятельный вид юридической ответственности не упоминалась. В последние годы данное направление научных изысканий весьма оживилось. Это объясняется тем, что демократизация Российского государства и правовой системы, поиски разумного баланса между различными ветвями и уровнями публичной власти, а также признание Конституции РФ документом прямого действия сделали институты конституционно-правовой ответственности реальными и актуальными для политической и См.: Авакьян С.А. Государственно-правовая ответственность// Сов. государство и право. 1975. № 10; Зражевская Т. Д. Ответственность по советскому государственному праву. Воронеж, 1980; Боброва Н.А. Ответственность как средство Укрепления законности в государственно-правовых отношениях // Юридические гарантии и режим социалистической законности в СССР. Ярославль, 1977.

юридической практики в нашей стране. Правоведение, и особенно наука конституционного права, не могли не откликнуться на вызов времени. Появился целый ряд научных публикаций, посвященных как комплексному исследованию института конституционно-правовой ответственности, так и анализу ее отдельных аспектов1.